Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė (toliau – UAB) „Kaunas Real Estate“ (toliau – ir Bendrovė) su skundu kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą, prašydamas: 1) panaikinti Jonavos rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. gruodžio 14 d. sprendimą Nr. 6B-07-4673 „Dėl sąlygų išdavimo Bartonių IV smėlio ir žvyro telkinio dalies naudojimo plano rengimui“ 2) įpareigoti atsakovą per 10 darbo dienų nuo sprendimo įsiteisėjimo išduoti pareiškėjui planavimo sąlygas Bartonių IV smėlio ir žvyro telkinio dalies naudojimo planui rengti.Bendrovė paaiškino, kad ji yra dviejų tretiesiems suinteresuotiems asmenimis nuosavybės teise priklausančių žemės sklypų, esančių (duomenys neskelbtini), nuomininkė. Ketindamas parengti smėlio ir žvyro telkinio dalies naudojimo planą, pareiškėjas kreipėsi į atsakovą ir prašė išduoti planavimo sąlygas Jonavos rajono Bartonių IV smėlio ir žvyro telkinio dalies naudojimo planui rengti, tačiau atsakovo 2015 m. gruodžio 14 d. sprendimu Nr. 6B-07-4673 planavimo sąlygas buvo atsisakyta išduoti, motyvuojant tuo, kad to padaryti negalima, kol bus parengtas ir patvirtintas Jonavos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano pakeitimas.Pareiškėjas akcentavo, kad Lietuvos geologijos tarnyba prie Aplinkos ministerijos 2014 m. spalio 20 d. jam išdavė leidimą naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes. Turėdama teisę naudoti ir valdyti žemės sklypus, Bendrovė taip pat turi teisę organizuoti naudojimo plano rengimą ir teikti prašymą išduoti planavimo sąlygas atitinkamam planui rengti. UAB „Kaunas Real Estate“ pažymėjo, kad ginčijamame sprendime nėra nurodytas nė vienas teisės aktas, kuris draustų teritorijų planavimo dokumento parengimą. Jame nurodyti Jonavos rajono bendrojo plano, patvirtinto Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2008 m. spalio 23 d. sprendimu Nr. 1TS-236 (toliau – ir Bendrasis planas) sprendiniai nedraudžia pareiškėjui atlikti teritorijų planavimo veiksmų bei neprieštarauja numatomiems uždaviniams. Bendrojo plano sprendiniuose nurodoma, kad numatytose plėtros teritorijose ir teritorijose, kurioje naudingų iškasenų telkiniai sutampa su žemės ūkio paskirties teritorijomis, prioritetas teikiamas naudingųjų iškasenų eksploatacijai tik esant Lietuvos geologijos tarnybos prie Aplinkos ministerijos išvadai ir Jonavos rajono savivaldybės tarybos pritarimui. Teigė, kad Bendrajame plane yra nustatyti tik tam tikri prioritetai, bet ne draudimai. Bendrojo plano sprendiniai nedraudžia ir be savivaldybės tarybos pritarimo eksploatuoti naudingąsias iškasenas. Bendrajame plane numatyta, kad Jonavos rajono savivaldybės taryba, priimdama atskirus sprendimus, gali pasiūlyti prioritetus, kaip turėtų būti vystomos atitinkamos teritorijos, tačiau jokiame teisės akte nėra nurodyta, jog žemės sklypų naudotojai privalo įgyvendinti savivaldybės numatytus prioritetus. Jei Jonavos rajono savivaldybės taryba pritartų, kad tam tikriems sklypams būtų suteiktas prioritetas naudingųjų iškasenų telkiniams eksploatuoti, tai nereikštų, jog šių sklypų savininkai negalėtų žemės naudoti kitai Bendrajame plane numatytai veiklai. Pareiškėjo nuomone, Bendrojo plano sprendiniai nedraudžia naudingųjų iškasenų eksploatavimo. Bendrovė akcentavo, kad atsakovo nurodomame Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendime Nr. 1TS-0277, kuriame buvo nuspręsta nepritarti Jonavos rajone esančių naujų naudingųjų iškasenų eksploatacijai iki 2016 m. arba kol bus parengti atitinkami teritorijų planavimo dokumentai bei atliktas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas atskiriems telkiniams, nėra jokių draudimų nei pareiškėjo planui rengti, nei naudingosioms iškasenoms eksploatuoti, jame nurodoma, jog tik laikinai nepritariama naudingųjų iškasenų eksploatacijai. UAB „Kaunas Real Estate“, kreipdamasis į atsakovą dėl planavimo sąlygų išdavimo, siekė parengti atitinkamą teritorijų planavimo dokumentą, o Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendime Nr. 1TS-0277 kaip tik yra numatytas jo ketinamo rengti teritorijų planavimo dokumento parengimas, o ne draudimas planavimo sąlygoms išduoti. Kadangi iš ginčijamo sprendimo negalima suprasti, kodėl atsakovas neišdavė teritorijų planavimo sąlygų, jame nėra nurodyti nei teisės aktai, nei faktinės aplinkybės, kurios draustų atitinkamų sąlygų išdavimą, ginčijamas sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatų.Teismo posėdyje pareiškėjo UAB „Kaunas Real Estate“ atstovas palaikė skundą ir prašė jį tenkinti.Atsakovas Jonavos rajono savivaldybės administracija atsiliepime į pareiškėjo skundą prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.Atsakovas paaiškino, kad konkretūs Bendrojo plano sprendiniai draudžia naudingųjų išteklių eksploataciją be Jonavos rajono savivaldybės tarybos pritarimo, šios savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendimas Nr. 1TS-0227 galioja ir juo atsakovas privalo vadovautis, taigi, ginčijamas Jonavos rajono savivaldybės administracijos 2015 m. gruodžio 14 d. sprendimas Nr. 6B-07-4673 yra teisėtas ir pagrįstas.Jonavos rajono savivaldybės administracija pažymėjo, kad ginčijamas sprendimas buvo priimtas vadovaujantis Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendimu Nr. 1TS-0277, Bendrojo plano sprendiniais ir Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. sausio 30 d. sprendimu Nr. 1TS-19, kuriuo buvo nuspręsta keisti Bendrąjį planą. Nurodė, kad 2014 m. birželio 26 d. sprendimu Nr. 1TS-0277 Jonavos rajono savivaldybės taryba siekia įgyvendinti privalomo galiojančio Bendrojo plano sprendinius ir įtvirtinti racionalų naudingųjų išteklių naudojimą. Šiuo sprendimu minėta institucija reagavo į aplinkos kokybės bloginimą, kraštovaizdžio niokojimą bei vietinės reikšmės kelių būklės akivaizdų apgadinimą, kurį lemia pavieniai neracionalūs naudingųjų iškasenų gavybos atvejai. Atsakovas pažymėjo, kad jam įstatymais yra suteikta kompetencija planuoti teritorijas savo veiklos ribose ir įgyvendinti bendrojo plano sprendinius. Bendrojo plano aiškinamajame rašte (toliau – ir Aiškinamasis raštas) nurodyta, kad ten, kur naudingųjų iškasenų telkiniai sutampa su miškų teritorijomis, prioritetas teikiamas miškams. Išžvalgytų naudingųjų iškasenų telkiniuose miško paskirties žemės keitimas gali būti inicijuojamas nepažeidžiant Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies reikalavimų tik esant Lietuvos geologijos tarnybos prie Aplinkos ministerijos išvadai ir Jonavos rajono savivaldybės tarybos pritarimui. Ten, kur naudingųjų iškasenų telkiniai sutampa su plėtrai numatytų teritorijų ir žemės ūkio paskirties žemės sklypų ribomis, prioritetas teikiamas naudingųjų iškasenų telkinių eksploatavimui tik esant Lietuvos geologijos tarnybos prie Aplinkos ministerijos išvadai ir Jonavos rajono savivaldybės tarybos pritarimui. Jonavos rajono savivaldybės tarybos sprendimas, kuriuo buvo patvirtintas Detalusis planas, buvo priimtas neviršijant savivaldybės tarybos kompetencijos, jis nebuvo nuginčytas. Jonavos rajono savivaldybės taryba laikinai nepritarė Jonavos rajone esančių naudingųjų iškasenų telkinių eksploatavimui. Atsakovas akcentavo, kad Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendime Nr. 1TS-0227 minimi ne apskritai visi Jonavos rajone esantys naudingųjų iškasenų telkiniai, o tik naujieji.Jonavos rajono savivaldybės administracija pažymėjo, kad 2014 m. birželio 26 d. sprendimo Nr. 1TS-0227 2014 m. birželio 11 d. aiškinamajame rašte nurodyta, jog šiuo sprendimu siekiama, kad būtų atidėtas naudingųjų iškasenų telkinių eksploatavimas iki 2016 m. arba kol bus parengti atitinkami teritorijų planavimo dokumentai bei atliktas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas atskiriems telkiniams, kadangi neturėdama bendrinių sprendinių ir apribojimų, savivaldybė susiduria su problema, kad atskirų sklypų žemės paskirties keitimai į naudingųjų iškasenų teritorijas veda į chaotišką, neracionalų žemės gelmių iškasenų naudojimą, o priėmus atitinkamus teritorijų planavimo dokumentus, būtų pasiekta, kad Jonavos rajono teritorijoje slūgstantys žemės gelmių ištekliai būtų naudojami racionaliai ir kompleksiškai, darant kuo mažesnį neigiamą poveikį karjerus supančiai aplinkai ir kraštovaizdžiui. Taigi, šiame aiškinamajame rašte yra aiškiai nurodyti konkretūs motyvai, kuriais remiantis ir buvo priimtas minėtas sprendimas. Būtent Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendimas Nr. 1TS-0227 buvo teisinis pagrindas neišduoti planavimo sąlygų.Atsakovas akcentavo, kad žemės gelmių naudojimo planas yra specialiojo teritorijų planavimo dokumentas. Pagal teritorijų planavimo dokumentų hierarchiją, tiek specialiojo, tiek bet kurio kito žemesnės galios teritorijų planavimo dokumento sprendiniai turi atitikti savivaldybės bendrojo plano sprendinius, todėl nepriklausomai nuo to, kokia yra reglamentuota šio teritorijų planavimo dokumento rengimo procedūra ir kokia institucija pagal kompetenciją tą dokumentą tvirtina, tiek jo rengėjams, tiek tvirtinančiai institucijai bendrojo plano sprendiniai yra privalomi. Teismo posėdyje atsakovo Jonavos rajono savivaldybės administracijos atstovė palaikė atsiliepime išdėstytą poziciją.

Pareiškėjas UAB „Kaunas Real Estate“ pateikė teismui apeliacinį skundą, kuriame prašo Kauno apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 2 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą tenkinti.Bendrovė savo poziciją iš esmės grindžia tais pačiais argumentais, kurie buvo nurodyti pirmosios instancijos teismui. Remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. gegužės 7 d. įsakymu Nr. D1-262 patvirtinto Teritorijų planavimo sąlygų išdavimo tvarkos aprašo 9 punktu, pareiškėjas teigia, kad atsakovas galėjo atsisakyti išduoti sąlygas, tik jeigu Bendrovės uždaviniai būtų prieštaravę įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatomis.UAB „Kaunas Real Estate“ nuomone, pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino Bendrojo plano sprendinius. Teismas neatskleidė, kokie Bendrojo plano sprendiniai yra taikomi pareiškėjo valdomiems žemės sklypams, o visas išvadas pagrindė tik viena pastraipa iš Aiškinamojo rašto ištraukos. Teismas neišsireikalavo viso Bendrojo plano ir su juo nesusipažino. Be to, jis galėjo būti suklaidintas atsakovo. Nurodo, kad pagal Bendrąjį planą, Bendrovės valdomi žemės sklypai patenka į plėtros teritoriją (žemės ūkio paskirties keitimas į kitą paskirtį), kuriose numatyta mažaaukščių gyvenamųjų namų statybos žemė, o taip pat ir naudingųjų iškasenų teritorijos. Visai Bendrajame plane nurodytai plėtros teritorijai yra numatyta galimybė keisti žemės ūkio paskirtį į kitą ir žemę naudoti naudingiesiems ištekliams. Teismui pateiktoje Bendrojo plano brėžinio išvadoje nėra pateikta žvaigždutėmis pažymėtų pastatų paaiškinimų, tačiau susipažinus su visu Bendruoju planu, paaiškėjo, kad paaiškinimai yra pažodžiui nurodyti Jonavos rajono savivaldybės administracijos pateiktame Aiškinamajame rašte, tačiau iš brėžinio galima suprasti, kad atitinkamas paaiškinimas taikomas tik Bendrajame plane pažymėtiems naudingųjų iškasenų sankaupų arealams, o ne visoms be išimties teritorijoms. Pažymi, kad UAB „Kaunas Real Estate“ valdomi sklypai nepatenka į atitinkamai pažymėtą naudingųjų iškasenų sankaupų arealą, todėl ir atitinkamos pastabos (sprendiniai) jo sklypams neturi būti taikomos. Taigi, teismas taikė Bendrojo plano sprendinius, kurie Bendrovei negalėjo būti taikomi. Neišreikalavus ir nesusipažinus su visu Bendruoju planu, buvo padarytos faktinių aplinkybių nustatymo klaidos bei pažeistos įrodymų surinkimą bei vertinimą reglamentuojančios procesinės teisės normos.Pareiškėjo nuomone, atsakovas specialiai teismui pateikė ne visą Aiškinamąjį raštą, o tik jo ištrauką. Aiškinamasis raštas patvirtina, kad Bendrajame plane numatyti sprendiniai gali būti tikslinami rengiant kitus, taip pat ir specialiuosius, planus. Be to, Aiškinamajame rašte nurodomi kur kas platesni paaiškinimai, nei pateikė atsakovas ir akcentavo teismas. Bendrovė pažymi, kad Bendrajame plane, taip pat ir teismo akcentuojamame Aiškinamojo rašto sakinyje nėra draudimo pareiškėjo valdomuose žemės sklypuose vykdyti naudingųjų iškasenų telkinių eksploatavimą. Priešingai, atitinkamuose UAB „Kaunas Real Estate“ sklypuose yra numatyta, kad gali būti vykdoma naudingųjų iškasenų veikla. Prioriteto nesuteikimas nėra draudimas vykdyti neprioritetinę veiklą, todėl atsakovas galėjo atsisakyti išduoti planavimo sąlygas tik esant draudimui. Aplinkybę, kad prioriteto nesuteikimas neriboja kitos veiklos, patvirtina ir lingvistinis atitinkamų nuostatų aiškinimas – žodis „prioritetas“ nereiškia vienintelio elgesio būdo – prioriteto numatymas yra tam tikros pirmenybės kažkokiai veiklai nustatymas, bet ne draudimas atlikti kitą veiklą. Aiškinamasis raštas patvirtina, kad visose plėtros teritorijose prioritetas teikiamas gyvenamai mažaaukštei statybai, tačiau tai nereiškia, kad šiuose pareiškėjui priklausančios žemės sklypuose negali būti vykdoma žemės ūkio veikla, nors ji ir nėra prioritetinė. Pareiškėjos šiuo metu valdomi sklypai naudojami žemės ūkiui, nes kol nepakeista paskirtis, jie negali būti naudojami kitai veiklai. Akcentuoja, kad kai Bendrajame plane kas nors draudžiama, tai aiškiai nurodoma.Aiškinamajame rašte aiškiai išskiriama, kad tik teritorijose, kuriuose plėtra nenumatyta, turi būti griežtai laikomasi nustatytos pagrindinės tikslinės žemės naudojimo reglamentų. Plėtrai numatytose teritorijose nebūtinai turi būti griežtai laikomasi nustatytų reglamentų, todėl atitinkamai teritorijai ir yra nustatyti tik prioritetai, o ne privalomi nurodymai. Akcentuoja, kad UAB „Kaunas Real Estate“ žemė patenka į plėtrai numatytą teritoriją.Bendrovė atkreipia dėmesį, kad ir tvirtinant Bendrąjį planą galioję teisės aktai numatė, jog jo sprendiniai nėra absoliutūs. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai sprendė, kad Bendrojo plano sprendiniai riboja pareiškėjo planuojamą veiklą.UAB „Kaunas Real Estate“ nuomone, teismas netinkamai aiškino Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendimo Nr. 1TS-0227 turinį ir jo įtaką planavimo sąlygoms išduoti. Pažymi, kad joks teisės aktas nenumato, kad tik esant savivaldybės tarybos pritarimui naudingųjų iškasenų eksploatacijai galėtų būti rengiamas žemės gelmių naudojimo planas ar pradedamos eksploatuoti žemės gelmės. Be to, šiame sprendime aiškiai nurodyta nepritarti, kol bus parengti atitinkami teritorijų planavimo dokumentai. Pažymi, kad Bendrovė kaip tik ir siekia parengti teritorijų planavimo dokumentą, kuris nustatytų, kaip bus eksploatuojamos naudingosios iškasenos. Galbūt po atitinkamo pareiškėjo parengto plano Jonavos rajono savivaldybės taryba pritars naudingųjų iškasenų eksploatavimui jo valdomuose žemės sklypuose, tačiau atsakovas nepagrįstai riboja teritorijų planavimo dokumento parengimą. Nei minėtame sprendime, nei Aiškinamajame rašte nėra nurodyta, kad nepritariama, kol bus pakeistas Bendrasis planas. Jeigu Jonavos rajono savivaldybės taryba būtų turėjusi omenyje Bendrojo plano pakeitimą, tai būtų aiškiai nurodyta sprendime. Bendrovė mano, kad nė vienas asmuo iš Jonavos rajono tarybos sprendimo turinio negalėjo suprasti ir įvertinti, kad juo yra draudžiamas naudingųjų iškasenų eksploatavimas ar, tuo labiau, draudžiamas žemės gelmių plano rengimas, todėl pareiškėjas šio sprendimo ir neskundė. Teigia, kad teismas nepagrįstai šį sprendimą vertino kaip draudžiantį ir žemės gelmių plano rengimą, ir naudingųjų iškasenų eksploatavimą, nors jame net nurodomas atitinkamo plano parengimas. Teigia, kad pirmosios instancijos teismas turėjo atsižvelgti ne į kitiems asmenims nepateikto aiškinamojo rašto, bet į paskelbto Jonavos rajono tarybos sprendimo turinį. Akcentuoja, kad Jonavos rajono savivaldybė nors ir netvirtins žemės gelmių plano, tačiau dalyvaus jo rengime, todėl turės teisę daryti įtaką plano sprendiniams ir atitinkamai racionaliam naudingųjų iškasenų eksploatavimui, darant kuo mažesnį neigiamą poveikį karjerus supančiai aplinkai ir kraštovaizdžiui. Teismas išaiškino, kad Jonavos rajono savivaldybės taryba iš esmės turi veto teisę bet kokiai savivaldybės teritorijoje vykdomai veiklai ir šiai veto teisei pasinaudoti bei įgyvendinti užtenka tik priimti sprendimą nepritarti šiai veiklai, tačiau tokie aiškinimai neatitinka savivaldybės tarybai suteiktos kompetencijos – ji per teritorijų planavimo procesą gali nustatyti tik tam tikras gaires veiklai, tačiau tik įstatymų nustatytuose ribose ir įstatymų nustatyta tvarka, o įstatyme nėra numatyta, kad savivaldybės taryba nepritarimu gali apriboti juridinių asmenų komercinę veiklą.Atsakovas Jonavos rajono savivaldybės administracija atsiliepime į pareiškėjo UAB „Kaunas Real Estate“ apeliacinį skundą prašo šį skundą atmesti kaip nepagrįstą, o Kauno apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 2 d. sprendimą palikti nepakeistą.Atsakovas savo poziciją grindžia iš esmės tais pačiais argumentais, kurie buvo nurodyti pirmosios instancijos teismui. Remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pažymi, kad bendrasis teritorijos planas iš esmės nustato teritorijos vystymo, naudojimo bei apsaugos principus, į kuriuos privalo atsižvelgti ir kuriais turi vadovautis visi planuojamoje teritorijoje esantys nekilnojamojo turto savininkai, valdytojai ar naudotojai. Bendrojo plano sprendiniai riboja suplanuotos teritorijos savininkų teisę savo nuožiūra valdyti ir naudoti žemę. Planavimo organizatorius, remdamasi bendra taisykle, negali nukrypti nuo nustatytos teritorijos vystymo, naudojimo bei apsaugos krypčių.Jonavos rajono savivaldybės administracija pažymi, kad iš pateikto Bendrojo plano brėžinio ištraukos aiškiai matyti, kad pareiškėjo valdomi sklypai patenka į naudingųjų iškasenų sankaupų arealą, kuris žymimas dvigubomis pilkomis (melsvai pilkomis) linijomis, kurios pateiktame brėžinyje kertasi su vandens telkinių apsaugos zona, brėžinyje žymima mėlynomis linijomis. Atsakovui visiškai nesuprantami apelianto argumentai dėl Bendrojo plano sprendinių konkretizavimo pateikimo teismui. Pažymi, kad buvo pateikta minėto konkretizavimo ištrauka, turinti esminės reikšmės šios bylos nagrinėjimui. Akcentuoja, kad Bendrojo plano sprendiniuose buvo nustatytos imperatyvios sąlygos, ribojančios naudingųjų iškasenų telkinių eksploatavimą. Nurodo, kad viena iš Bendrajame plane nustatytų sąlygų yra įgyvendinta – pareiškėjas turi Lietuvos geologijos tarnybos prie Aplinkos ministerijos išduotą 2014 m. spalio 20 d. leidimą naudoti žemės gelmių išteklius – Jonavos rajono Bartonių IV telkinio smėlio ir žvyro išteklių dalį, tačiau nėra gautas Jonavos rajono savivaldybės tarybos pritarimas, dėl kurio apeliantas argumentų nepateikia – nenurodo, kad yra įvykdęs šią Bendrojo plano nuostatą arba kodėl ji neturi būti vykdoma.Atsakovas pažymi, kad Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendimu Nr. 1TS-0227 yra aiškiai išreikštas Jonavos rajono savivaldybės nepritarimas naujų naudingųjų išteklių eksploatavimui. Akcentuoja, kad atitinkami teritorijų planavimo dokumentai turėtų būti suprantami, kaip Jonavos rajono savivaldybės parengti ir patvirtinti tam tikri teritorijų planavimo dokumentai, kuriuose bus įtvirtintos naudingų išteklių eksploatacijos galimybės, kad naudingųjų išteklių panaudojimas būtų kompleksiškas ir racionalus.Jonavos rajono savivaldybės administracija sutinka Kauno apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 2 d. sprendimo motyvais, kad Jonavos rajono savivaldybės administracijos 2015 m. gruodžio 14 d. sprendimas Nr. 6B-07-4673 yra motyvuotas ir aiškus.