Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Lino Baublio, Justinos Nasutavičienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja) ir Ievos Saudargaitės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos prašymą atsakovei Klaipėdos rajono savivaldybės administracijai dėl įsakymo panaikinimo, tretieji suinteresuoti asmenys akcinė bendrovė „Amber Grid“, I. R. ir M. D..

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Nurodo, kad Administracijos 2024 m. rugsėjo 10 d. raštu pateiktų dokumentų sudėtyje pateikti 2023 m. sausio 9 d. ir 2023 m. kovo 20 d. I. R. ir M. D. prašymai pakeisti Sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitą, komercinės paskirties objektų teritorijų naudojimo būdą.

Paaiškina, kad įvertinus Administracijos pateiktus duomenis bei vadovaujantis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo, statybos ir žemės naudojimo valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) 6 straipsnio 1 dalimi, nuspręsta atlikti Įsakymo priėmimo teisėtumo patikrinimą.

Toliau pareiškėja nurodo, kad 2024 m. lapkričio 12 d. administracinio sprendimo atitikties teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimams patikrinimo aktu konstatuota, kad Įsakymas priimtas neturint magistralinių dujotiekių savininko ar valdytojo pritarimo keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, bei naudojimo būdą, todėl laikytina, jog Įsakymas yra neteisėtas ir naikintinas, nes priimtas pažeidžiant Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo (toliau – ir SŽNSĮ) 34 straipsnio 1 dalies 2 punkto, bei Taisyklių 18.2 punkto nuostatas.

Pažymi, kad Lietuvos Respublikos statybos leidimų ir statybos valstybinės priežiūros informacinės sistemos „Infostatyba“ duomenimis statybą leidžiantis dokumentas statybai Sklype nėra išduotas, taip pat tai, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registre nėra informacijos apie Sklypui galiojančius žemiausio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentus (detaliuosius planus).

Paaiškina, kad Sklypui taikomas žemiausio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentas - Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano koregavimas, patvirtintas Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2020 m. rugpjūčio 20 d. sprendimu. Bendrojo plano koregavimo sprendinių žemės naudojimo ir apsaugos reglamentų brėžinio duomenimis Sklypas patenka į urbanizuojamos kitos paskirties teritorijos tvarkymo zoną Nr. 238, pramonės ir sandėliavimo funkcinę zoną, kurioje tarp nustatytų galimų kitos paskirties žemės naudojimo būdų numatytas ir komercinės paskirties objektų teritorijų naudojimo būdas (K). Pagal bendrojo plano sprendinių brėžinį Sklypas patenka į magistralinio dujotiekio pirmos vietovės klasės teritoriją. Pagal nekilnojamojo turto registro duomenis Sklypui taip pat galioja specialioji žemės naudojimo sąlyga - magistralinių dujotiekių vietovės klasių teritorija.

Šiuo aspektu pareiškėja nurodo, kad pagal SŽNSĮ 34 straipsnio 1 dalies 2 punktą bei Taisyklių 18.2 punktą, negavus dujotiekių savininko ar valdytojo pritarimo (derinimo) projektui ar numatomai veiklai draudžiama keisti ir (ar) nustatyti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, žemės sklypų naudojimo būdą (būdus).

Pažymi, kad iš Administracijos 2024 m. rugsėjo 10 d. rašto prieduose pateiktų dokumentų nustatyta, kad Administracija 2023 m. sausio 11 d. raštu kreipėsi į Bendrovę dėl pritarimo/nepritarimo keisti Sklypo naudojimo paskirtį pateikimo. Bendrovė 2023 m. sausio 20 d. rašte pateikė nepritarimą Sklypo paskirties ir naudojimo būdo keitimui.

Atitinkamai akcentuoja, kad žemės Sklypo paskirties keitimas, Bendrovei nedavus dujotiekių savininko ar valdytojo pritarimo (derinimo) projektui ar numatomai veiklai, paskirties ir naudojimo būdo keitimas Administracijos direktoriaus įsakymu yra negalimas, todėl teigia, kad priimant Įsakymą buvo pažeisti SŽNSĮ 34 straipsnio 1 dalies 2 punkto bei Taisyklių 18.2 punkto reikalavimai.

Motyvuojamoji dalis

Atsižvelgus į nurodytą, pareiškėja prašo panaikinti Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos direktoriaus Įsakymą.

Atsakovė Klaipėdos rajono savivaldybės administracija atsiliepime remiasi pareiškėjos pateiktu teisiniu reguliavimu bei faktinėmis aplinkybėmis ir nurodo, kad pareiškėjos prašymas pagrįstas, todėl turėtų būti tenkinamas.

Trečiasis suinteresuotas asmuo AB „Amber grid” pateiktu atsiliepimu prašo tenkinti pareiškėjos prašymą ir panaikinti Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos direktoriaus Įsakymą.

Papildomai akcentuoja, kad pakeitus Sklypo paskirtį bei naudojimo būdą į nurodytus Įsakyme, sudaromos teisinės prielaidos MD pirmai vietovės klasei taikomo užstatymo normatyvo pažeidimui, bei sukeliami nepagrįsti lūkesčiai dėl pastatų statybos Sklype.

Trečiojo suinteresuoto asmens vertinimu atsakovės elgesys ir sprendimai – negavus Bendrovės pritarimo pakeisti Sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį į kitos paskirties žemę, naudojimo būdą – komercinės paskirties objektų teritorijos – aiškiai prisideda prie Sklypo savininko ar valdytojo lūkesčių formavimo, kai atitinkamus įgalinimus turtinis viešojo administravimo subjektas, veikdamas savo kompetencijos ribose, priima atitinkamus sprendimus, tuo sudarant būtinas sąlygas tolesniems statybų veiksmams Sklype vykdyti, nors tokie sprendimai yra neteisėti, o siekiama vykdyti veikla negalės būti vykdoma dėl atitinkamoje teritorijoje taikomų ribojimų.

Tretiesiems suinteresuotiems asmenims I. R. ir M. D. teismo procesiniai dokumentai buvo siųsti registruotu paštu deklaruotos gyvenamosios vietos adresu ir šiuo būdu įteikti M. D., tačiau atsiliepimas į skundą nebuvo pateiktas. I. R. teismo procesinių dokumentų nepavykus įteikti šiuo būdu ir nesant duomenų apie jos darbovietę, teismo procesiniai dokumentai siųsti elektroniniu paštu, taip pat įteikti 2025 m. sausio 24 d. viešo paskelbimo būdu, tačiau atsiliepimas į skundą nebuvo pateiktas.

Teismas konstatuoja:

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2023 m. kovo 28 d. įsakymo „Dėl žemės sklypo (kad. Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio Sendvario seniūnijoje, Sudmantų kaime, pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo“ Nr. AV-807, teisėtumo ir pagrįstumo.

Iš rašytinės bylos medžiagos nustatyta, kad ½ Sklypo priklauso I. R. ir ½ Sklypo priklauso M. D. Tretieji suinteresuoti asmenys I. R. ir M. D. 2023 m. sausio 9 d. ir 2023 m. kovo 20 d. prašymais kreipėsi į Administracijos direktorių dėl Sklypo, pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir(ar) būdo(-ų) pakeitimo iš esamos, į komercinę, komercinės veiklos vystymui, sandėlių statymui.

Klaipėdos rajono savivaldybės direktorius 2023 m. sausio 11 d. raštu kreipėsi į Bendrovę bei prašė Bendrovės pateikti pritarimą ar nepritarimą dėl Sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo. Bendrovė 2023 m. sausio 20 d. rašte nurodė, jog nepritaria Sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimui į kitą naudojimo būdą bei nurodė tokio sprendimo priežastis.

2023 m. kovo 28 d. Administracijos direktorius priėmė ginčijamą Įsakymą, kuriuo pakeitė žemės ūkio paskirties Sklypo, kurio naudojimo būdas – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai, pagrindinę žemės naudojimo paskirtį į kitos paskirties žemę, naudojimo būdą – komercinės paskirties objektų teritorijos.

Inspekcija 2024 m. rugpjūčio 9 d. gavo Bendrovės raštą, kuriuo prašoma įvertinti Įsakymo teisėtumą. Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamento Pirmasis teritorijų planavimo priežiūros skyrius Administracijos direktoriui 2024 m. rugpjūčio 30 d. raštu pateikė privalomąjį nurodymą, kuriuo nurodė pateikti visus dokumentus, susijusius su sklypo naudojimo paskirties ir naudojimo būdo keitimu iš žemės ūkio į kitos paskirties bei paaiškinimus kodėl nebuvo atsižvelgta į Bendrovės pateiktą nepritarimą keisti sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą. Administracija 2024 m. rugsėjo 10 d. raštu pateikė prašomą informaciją ir dokumentus.

Pareiškėja, nusprendusi atlikti Įsakymo priėmimo teisėtumo patikrinimą ir nustačiusi teisės aktų pažeidimus, kreipėsi į teismą, prašydama Įsakymą panaikinti.

Toliau teisėjų kolegija pažymi nagrinėjamai administracinei bylai aktualų teisinį reglamentavimą.

Pagal Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (aktuali redakcija, galiojusi nuo 2023 m. sausio 4 d. iki 2023 m. balandžio 1 d.) 20 straipsnio 2 dalies 2 punktą, kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) pakeisti ar nustatyti, jeigu jis nenustatytas, žemės sklypo naudojimo būdą, jie keičiami ar nustatomi žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas, įvertinus gautus visuomenės pasiūlymus ir atsižvelgus į gamtinį ir kultūrinį kraštovaizdį, viešąsias erdves ir jų poreikį, vykdomą ar suplanuotą vykdyti veiklą, esamą ar suplanuotą (suprojektuotą) inžinerinę ir (ar) socialinę infrastruktūrą.

Teisėjų kolegija pažymi, kad pagal nuoseklią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktiką keičiant žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, lemiamą reikšmę turi teritorijų planavimo dokumentų sprendinių turinys, nes keisti žemės naudojimo paskirtį ir būdą galima tik tokiomis sąlygomis ir būdais, kuriuos nustato teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai (žr., pvz., LVAT 2019 m. spalio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-624-438/2019; 2021 m. kovo 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-858-438/2021; 2021 m. rugsėjo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2171-415/2021; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartį; 2023 m. kovo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-467-968/2023).

Teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad žemės valdytojai ir naudotojai vadovaujasi planuojamoje teritorijoje galiojančiais žemiausio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentais, o neurbanizuotose ir neurbanizuojamose teritorijose – ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentais, išskyrus šio straipsnio 6 dalyje nurodytus atvejus.

Nustatyta, kad Sklypui taikomas žemiausio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentas - Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano koregavimas, patvirtintas Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2020 m. rugpjūčio 20 d. sprendimu Nr. T11-333 „Dėl Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano koregavimo patvirtinimo“ (toliau – Bendrojo plano koregavimas). Bendrojo plano koregavimo sprendinių žemės naudojimo ir apsaugos reglamentų brėžinio duomenimis Sklypas patenka į urbanizuojamos kitos paskirties teritorijos tvarkymo zoną Nr. 238, pramonės ir sandėliavimo funkcinę zoną, kurioje tarp nustatytų galimų kitos paskirties žemės naudojimo būdų numatytas ir komercinės paskirties objektų teritorijų naudojimo būdas (K). Pagal bendrojo plano sprendinių brėžinį Sklypas patenka į magistralinio dujotiekio pirmos vietovės klasės teritoriją. Pagal nekilnojamojo turto registro duomenis Sklypui taip pat galioja specialioji žemės naudojimo sąlyga - magistralinių dujotiekių vietovės klasių teritorija.

Teisėjų kolegija laikosi pozicijos, kad magistraliniai dujotiekiai kelia potencialų pavojų, todėl tam tikrose teritorijose nustatomi ribojimai veikloms, kurių procesuose dalyvauja (būna) žmonės, yra konstituciškai pateisinami ir atitinka proporcingumo principą (žr., pvz., LVAT 2021 m. gruodžio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2481-415/2021).

Atitinkamai, šiame kontekste reikšminga, kad pagal SŽNSĮ (aktuali redakcija, galiojusi nuo 2023 m. sausio 4 d. iki 2023 m. rugpjūčio 1 d.) 34 straipsnio 1 dalies 2 punktą magistralinių dujotiekių vietovės klasių teritorijose, Statybos įstatyme, Teritorijų planavimo įstatyme, Žemės įstatyme ar energetikos ministro nustatyta tvarka negavus šių dujotiekių savininko ar valdytojo pritarimo (derinimo) projektui ar numatomai veiklai, draudžiama keisti ir (ar) nustatyti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, žemės sklypų naudojimo būdą (būdus), teritorijos naudojimo reglamentą.

Taisyklių 2 punkte nustatyta, kad jų reikalavimai privalomi visiems statybos dalyviams, kurie projektuoja ir vykdo magistralinio dujotiekio vamzdynų (toliau – MDV), stočių ir (ar) dujų slėgio ribojimo mazgų statybos darbus, MDV, stočių ir dujų slėgio ribojimo mazgų savininkams, valdytojams ir naudotojams. Taisyklių III skyriaus antrojo ir trečiojo skirsnio normos taip pat privalomos žemės sklypų, statinių ir įrenginių, patenkančių į vietovės klasių teritorijas ar mažiausių leistinų atstumų nuo (iki) magistralinio dujotiekio ribas, savininkams, valdytojams ir naudotojams bei kitiems juridiniams ir fiziniams asmenims, kurie dalyvauja planuojant nurodytas teritorijas, jose formuojant naujus ar pertvarkant esamus žemės sklypus, nustatant ar keičiant pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) žemės naudojimo būdą (būdus), projektuojant, naujai statant (įrengiant), rekonstruojant, remontuojant ar griaunant bet kuriuos statinius ir (ar) įrenginius, keičiant statinių (jų dalių) paskirtį ir (ar) formuojant naujus nekilnojamojo turto kadastro objektus (pastatus ar patalpas).

Taisyklių III skyriaus antrojo skirsnio 18.2 punkte nurodyta, kad negavus magistralinio dujotiekio savininko rašytinio pritarimo projektinei dokumentacijai, o tais atvejais, kai pagal teisės aktus tokia dokumentacija šio punkto papunkčiuose nurodytai veiklai (veiksmams) nėra privaloma ir nėra rengiama, – magistralinio dujotiekio savininko rašytinio sutikimo atitinkamai veiklai (veiksmams), visose vietovės klasėse (t. y. bet kurioje teritorijoje, esančioje 200 metrų ar mažesniu atstumu nuo MDV) yra draudžiama nustatyti ar keisti žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (arba) būdą (būdus).

Taigi, teisės aktuose nustatyta imperatyvi sąlyga, siekiant pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ar žemės sklypų naudojimo būdą, gauti magistralinio dujotiekio savininko ar valdytojo pritarimą (derinimą). Šiuo aspektu reikšmingas teisinis reguliavimas nesuponuoja galimybės minėto magistralinio dujotiekio savininko ar valdytojo būtino pritarimo (derinimo) gavimo perkelti į vėlesnius etapus. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika taip pat patvirtina, kad nesant pateikto magistralinio dujotiekio savininko rašytinio sutikimo dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo, atitinkamas žemės savininkų prašymas pakeisti minėtą žemės naudojimo paskirtį ar būdą negali būti tenkinamas (žr., pvz. LVAT 2021 m. balandžio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-556-624/2021).

Bylos duomenimis nustatyta, kad Administracija kreipėsi į Bendrovę dėl pritarimo/nepritarimo keisti Sklypo naudojimo paskirtį pateikimo. Bendrovė pateikė nepritarimą Sklypo paskirties ir naudojimo būdo keitimui.

Nagrinėjamo ginčo kontekste teisėjų kolegija pažymi, kad pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 3 straipsnio 2 dalį teismas nevertina ginčijamo teisės akto ir veiksmų (neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar teisės aktas arba veiksmas (neveikimas) neprieštarauja tikslams ir uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo įgaliojimus. ABTĮ 91 straipsnio 1 dalyje nurodyta, jog skundžiamas teisės aktas (ar jo dalis) turi būti panaikintas, jeigu jis yra: 1) neteisėtas iš esmės, tai yra savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams; 2) neteisėtas dėl to, kad jį priėmė nekompetentingas viešojo administravimo subjektas; 3) neteisėtas dėl to, kad jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą. Šio straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad skundžiamas teisės aktas (ar jo dalis) gali būti panaikintas ir kitais pagrindais, kuriuos administracinis teismas pripažino svarbiais.

Teisėjų kolegija taip pat pažymi, kad trečiasis suinteresuotas asmuo AB „Amber Grid“ ir atsakovė Administracija sutinka su pareiškėjos prašymu, taigi, byloje nėra ginčo dėl Įsakymo panaikinimo.

Atsižvelgusi į tai bei kitas byloje nustatytas aplinkybes ir teisinį reguliavimą teisėjų kolegija konstatuoja, kad Įsakymas priimtas esant AB „Amber Grid“, magistralinio dujotiekio savininko, nepritarimui keisti Sklypo naudojimo paskirtį, tokiu būdu pažeidžiant SŽNSĮ 34 straipsnio 1 dalies 2 punkto bei Taisyklių 18.2 punkto nuostatas. Dėl nurodytų priežasčių Administracijos Įsakymas pripažįstamas neteisėtu, atitinkamai egzistuoja Įsakymo panaikinimo pagrindas, numatytas ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 1 punkte, todėl Įsakymas naikintinas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86-87 straipsniais, 88 straipsnio 4 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pareiškėjos Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos prašymą patenkinti.

Panaikinti Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2023 m. kovo 28 d. įsakymą „Dėl žemės sklypo (kad. Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio Sendvario seniūnijoje, Sudmantų kaime, pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo“ Nr. AV-807.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų administracinį teismą.