Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Šalies argumentai

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje 2018 m. sausio 11 d. pateikė teismui pareiškimą, kurį 2018 m. vasario 13 d. patikslinęs prašo teismo ištirti, ar Ukmergės rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2015 m. sausio 29 d. sprendimu Nr. 7-3 (2017 m. kovo 30 d. sprendimo Nr. 7-79 redakcija) patvirtintų Ukmergės miesto ir kitų gyvenamųjų vietovių tvarkymo ir švaros taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 8, 21 ir 73 punktai tiek, kiek jie apibrėžia naudojamas teritorijas kaip teritorijas, priskirtas Ukmergės miesto daugiabučių gyvenamųjų namų kvartalų specialiuoju planu, o nesant specialiojo plano – kaip teritorijas prie daugiabučių gyvenamųjų namų, apimančias 20 metrų nuo pastato išorinių atitvarų teritorijos, bet ne daugiau kaip iki gretimo sklypo ribos, bei perkelia pareigą asmenims nuolat palaikyti tvarką, švarą ir atlikti išvardytą sąrašą darbų savivaldybės viešosiose erdvėse (bendrojo naudojimo teritorijose), atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą, 3 punkte įtvirtintą viešojo administravimo proporcingumo principą, 4 punkte įtvirtintą nepiktnaudžiavimo valdžia principą, 6 straipsnio 4 dalį, Civilinio kodekso 4.83 straipsnio 4 dalį, Daugiabučių gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų savininkų bendrijų įstatymo 14 straipsnio 6 dalies 9 punktą, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo principą, 30 straipsnio 2 dalies 3 punktą, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 2 ir 3 punktus bei Vyriausybės 2001 m. gegužės 23 d. nutarimu Nr. 603 (2015 m. rugpjūčio 5 d. nutarimo Nr. 831 redakcija) patvirtintų Daugiabučio namo bendrojo naudojimo objektų administravimo nuostatų 3 ir 4 punktus; ištirti, ar Taisyklių 68 punktas tiek, kiek pastatų savininkai įpareigojami atlikti savivaldybės vykdomajai institucijai teisės aktų priskirtą pareigą (t. y. pasirūpinti pastatų ženklinimu bei numerių ant pastatų tvirtinimu), atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą, 3 punkte įtvirtintą viešojo administravimo proporcingumo principą, 4 punkte įtvirtintą nepiktnaudžiavimo valdžia principą, 6 straipsnio 4 dalį, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo principą, 6 straipsnio 27 punktą, 32 straipsnio 2 punktą bei Vidaus reikalų ministro 2011 m. sausio 25 d. įsakymu Nr. 1V-57 (2014 m. sausio 25 d. redakcija) patvirtinto Numerių pastatams, patalpoms, butams ir žemės sklypams, kuriuose pagal jų naudojimo paskirtį (būdą) ar teritorijų planavimo dokumentus leidžiama pastatų statyba, suteikimo, keitimo ir apskaitos tvarkos aprašo 30 punktą. Nustačius, jog aukščiau minimos Taisyklių nuostatos neatitinka nurodytų teisės aktų nuostatų, prašo pripažinti jas prieštaraujančiomis nurodytiems įstatymams ir kitiems teisės aktams.

Pareiškėjas pareiškime nurodo, kad Taisyklės tiek, kiek jos įpareigoja Taisyklių 21 punkte nustatytus asmenis Taisyklių 8 punkte apibrėžtose teritorijose pagal Taisyklių 73 punktą tvarkyti jiems įstatymų nustatyta tvarka nepriskirtas ir aiškiai neapibrėžtas teritorijas bei 68 punktu perkelia pastatų savininkams savivaldybės vykdomosios institucijos pareigą pasirūpinti pastatų ženklinimu bei numerių ant pastatų tvirtinimu, prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai, įstatymams ir kitiems teisės aktams. Pažymėjo, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Pareiškėjas pažymėjo, kad privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai. Nurodė, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra pabrėžęs, kad pagal Konstituciją su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinamu garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu, o tais atvejais, kai Konstitucija nereikalauja įstatyminio tam tikrų su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių reguliavimo, šie santykiai gali būti reguliuojami ir poįstatyminiais aktais – aktais, reglamentuojančiais žmogaus teisių įgyvendinimo procesinius (procedūrinius) santykius, atskirų žmogaus teisių įgyvendinimo tvarką ir pan., tačiau poįstatyminiais aktais negalima nustatyti tokio su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytu įstatyme (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. ir 2007 m. gegužės 5 d. nutarimai).

Pareiškėjas prašyme nurodo, kad, pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 4.85 straipsnio 8 dalį, namo bendrojo naudojimo objektų valdytojais yra butų ir kitų patalpų savininkų bendrija, jungtinės veiklos sutartimi įgaliotas asmuo arba bendrojo naudojimo objektų administratorius, kurie yra steigiami ar skiriami naudoti, valdyti ir prižiūrėti bendrosios dalinės nuosavybės teisės objektus ir tenkinti kitus bendruosius poreikius. Nurodė, kad CK 4.82 straipsnio 1 dalis nustato, kad butų ir kitų patalpų savininkams bendrosios dalinės nuosavybės teise priklauso namo bendro naudojimo patalpos, pagrindinės namo konstrukcijos, bendrojo naudojimo mechaninė, elektros, sanitarinė–techninė ir kitokia įranga. Lietuvos Respublikos daugiabučių gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų savininkų bendrijų įstatymo (toliau – ir DNSBĮ) 2 straipsnio 4 dalis detaliau išvardina bendrosios dalinės nuosavybės teisės objektus: pastato bendrojo naudojimo patalpos, pagrindinės pastato konstrukcijos, bendrojo naudojimo mechaninė, elektros, sanitarinė techninė ir kita įranga, taip pat kitas turtas, priklausantis daugiabučių gyvenamųjų namų ar kitos paskirties pastatų savininkams bendrosios dalinės nuosavybės teise. Teigia, kad daugiabučio namo bendrojo naudojimo objektų valdytojas turi įgaliojimus įgyvendinti tik su bendrąja nuosavybe susijusius butų ir kitų patalpų savininkų sprendimus bei pareigas (lėšų kaupimą bendrosios nuosavybės objektams atnaujinti), o taip pat pastato bendrojo naudojimo objektų priežiūros vykdymą. Tačiau bendrojo naudojimo objektų valdytojų įstatymiškai pagrįstų įgaliojimų neapima kitokiu būdu daugiabučiui gyvenamajam namui priskirtos teritorijos – nagrinėjamu atveju daugiabučių gyvenamųjų namų kvartalų specialiajame plane daugiabučiui priskirto, o nesant specialiojo plano – teritorijos prie daugiabučių gyvenamųjų namų, apimančios 20 metrų nuo pastato išorinių atitvarų teritorijos, bet ne daugiau kaip iki gretimo sklypo ribos – apibrėžtos teritorijos priežiūra.

Pareiškėjas prašyme teigia, kad teisės aktai nenustato butų ir kitų patalpų savininkams (naudotojams) ar bendrojo naudojimo objektų valdytojams pareigos tvarkyti ir prižiūrėti ne įstatymų nustatyta tvarka priskirtą teritoriją, t. y. prižiūrėti ir administruoti „naudojamą teritoriją“ bei už jos priežiūrą skaičiuoti bei rinkti iš butų ir kitų patalpų savininkų (naudotojų) mokesčius ar rinkliavas. Pažymėjo, kad CK 4.83 straipsnio 4 dalis nustato, jog buto ir kitų patalpų savininkas (naudotojas) neprivalo apmokėti išlaidų, dėl kurių jis nėra davęs sutikimo ir kurios nenusijusios su įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytais privalomaisiais statinių naudojimo ir priežiūros reikalavimais arba dėl kurių nėra priimtas butų ir kitų patalpų savininkų susirinkimo sprendimas CK 4.84 ir 4.85 straipsniuose nustatyta tvarka. Todėl sprendimus dėl „naudojamos teritorijos“ tvarkymo galėtų priimti tik butų ir kitų patalpų savininkai balsų dauguma pagal CK 4.85 straipsnyje nustatytą sprendimų priėmimo tvarką.

Pareiškėjas paaiškina, kad, vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 3, 16, 19, 26, 32 punktais, savarankiškosioms savivaldybių funkcijoms priskiriama savivaldybei nuosavybės teise priklausančios žemės ir kito turto valdymas, naudojimas ir disponavimas juo, teritorijų planavimas, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas, savivaldybių vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūra ir taisymas. Pažymėjo, kad, pagal Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 10 punktą, savivaldybei priskirtos valstybinės žemės ir kito valstybės turto valdymas, naudojimas ir disponavimas juo patikėjimo teise yra valstybinė (valstybės perduota savivaldybėms) funkcija. Pabrėžė, kad, įgyvendinant savarankiškąsias funkcijas, savivaldybės turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už šių funkcijų atlikimą, tačiau, įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai nustatyta įstatymuose, nustatoma ir kituose teisės aktuose. Teigia, kad bendrojo naudojimo teritorijų (viešųjų erdvių), įstatymų nustatyta tvarka nepriskirtų kitiems asmenims valdyti ir naudoti, valymą ir priežiūrą organizuoja ir prižiūri savivaldybės, todėl Taryba, nustatydama teisinį reglamentavimą (kad asmenys tvarko ir užtikrina švarą naudojamose teritorijose, atlikdami konkrečius išvardintus darbus), nesant jokio įstatymais nustatyto pagrindo, nepagrįstai išplėtė butų ir kitų patalpų bendrojo naudojimo objektų savininkų pareigas, sukurdama neaiškų ir prieštaringą reglamentavimą.

Pareiškėjas prašyme taip pat nurodo, kad Taryba naudojamą teritoriją apibrėžė kaip nuosavybės, nuomos, panaudos teise ar kitu teisiniu pagrindu naudojamą teritoriją arba Ukmergės miesto daugiabučių gyvenamųjų namų kvartalų specialiajame plane daugiabučiui priskirtą žemės sklypą; nesant specialiojo plano – teritoriją prie daugiabučių gyvenamųjų namų, apimančią 20 metrų nuo pastato išorinių atitvarų teritorijos, bet ne daugiau kaip iki gretimo sklypo ribos. Pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 2 straipsnio 11 dalis žemės naudotoją apibūdina kaip žemės savininką arba kitą fizinį ar juridinį asmenį, užsienio organizaciją, juridinio asmens ar užsienio organizacijos filialą, kurie naudoja žemę įstatymų, administracinių aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu. Teismų praktikoje pažymima, kad „naudoti reiškia eksploatuoti, vartoti ar kitaip gauti naudą iš daikto naudingųjų savybių“, o žemės naudojimas yra fakto klausimas, kuris turi būti pagrįstas surinktais įrodymais apie tokių faktinių aplinkybių egzistavimą. Lietuvių kalbos žodynas žodį „naudoti“ aiškina kaip „vartoti ką patiriant naudą“, „vartoti ką kaip priemonę, įrankį kokiam nors tikslui“, „turėti, gauti naudą, pelnyti, laimėti“, „savintis svetimo darbo vaisius, eksploatuoti“. Iš Lietuvių kalbos žodyne pateikto žodžio „naudoti“ apibūdinimo matyti, kad šis žodis yra siejamas tik su veiksmu, o ne su neveikimu, todėl ir žemės naudojimas iš esmės turi būti suprantamas kaip poveikis žemei, atliekamas aktyviu veiksmu, o žemės naudojimas turi būti nustatomas pagrįstais įrodymais, t. y. teritorijos (žemės sklypo ar kitų objektų) naudojimas turi būti tikrinamas vykstant į konkrečią erdvėje apibrėžtą teritoriją, nustatant tikrą faktą, o ne išgalvotu ir su faktinėmis aplinkybėmis nesietinu Taisyklių 8 punkte nustatytu apibrėžimu (naudojamomis teritorijomis yra laikomos specialiajame plane daugiabučiui priskirtas žemės sklypas, o nesant specialiojo plano – teritorija prie daugiabučių gyvenamųjų namų, apimanti 20 metrų nuo pastato išorinių atitvarų teritorijos, bet ne daugiau kaip iki gretimo sklypo ribos).

Pareiškėjas prašyme taip pat nurodė, kad Taisyklių 68 punktas taip pat galimai neatitinka aukštesnės galios teisės aktų. Nurodė, kad Taisyklių 68 punkte nustatyta, kad mieste, miesteliuose ir kaimuose ant visų namų valdų, visuomeninės paskirties ir kitų pastatų fasadų turi būti pritvirtinti pastatų numeriai tokiame aukštyje, kad būtų gerai matomi. Tuo pasirūpina pastatų savininkai. Teigia, kad, vadovaujantis teisės aktų reikalavimais, pareiga pasirūpinti, kad ant pastatų fasadų būtų pritvirtinti pastatų numeriai (ir tai būtų atlikta laikantis teisės aktų reikalavimų), kyla pačiai savivaldybei (jos vykdomajai institucijai), todėl Taryba, nustatydama teisinį reglamentavimą, konkuruojantį su aukštesnės galios teisės aktuose įtvirtintu reglamentavimu, bei nepagrįstai perkėlusi savo pareigą, o kartu su jai administracinę bei finansinę naštą patalpų savininkams, nepagrįstai išplėtė patalpų savininkų pareigas, sukurdama aukštesnės galios teisės aktams prieštaraujantį reglamentavimą.

Pareiškėjas prašyme nurodė, kad 2017 m. gruodžio 8 d. teikimu Nr. 1T-25 pasiūlė Tarybai svarstyti Taisyklių nuostatų pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Paaiškino, kad Ukmergės rajono savivaldybės meras 2018 m. sausio 2 d. raštu Nr. (6.6)18-30 pranešė apie atsisakymą patenkinti teikimą.