Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmų sprendimas

Be to, V. M. 2019 m. lapkričio 21 d. pateikė patikslintą skundą, kuriame suformulavo reikalavimą panaikinti Panevėžio rajono savivaldybės administracijos Architektūros skyriaus (toliau – Savivaldybės administracija) 2019 m. vasario 6 d. raštą Nr. (13.17)-SA1-31 „Dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo reikalavimų“ (toliau – ir Savivaldybės sprendimas).

V. M. kaip nepagrįstus vertino ginčijamų administracinių aktų motyvus, jog pertvarkomas ginčo sklypas patenka į teritoriją, kurioje, remiantis Panevėžio rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano (toliau – Bendrasis planas) sprendiniais, numatyti plotai miškui veisti, todėl joje kitos paskirties žemės sklypai negali būti formuojami. Pareiškėjas tvirtino, kad (duomenys neskelbtini) teritorijoje, išskyrus jam priklausantį ginčo žemės sklypą, vyksta intensyvios statybos, ir teigė, kad tik jam be pagrindo užkertamas kelias pertvarkyti ginčo žemės sklypą. Pareiškėjas pabrėžė, kad Bendrasis planas, kurio sprendiniais remiantis priimti ginčijami administraciniai aktai, patvirtintas Panevėžio rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2008 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. T-154, šio plano sprendiniai nekeičiami daugiau kaip 10 metų, todėl nebeatitinka nūdienos realijų ir stabdo plėtrą. Pareiškėjas tvirtino, kad Bendruoju planu apribojimai nustatyti tik jam priklausančiam ginčo žemės sklypui, tai vertino kaip jo teisių ir teisėtų interesų nepagrįstą ir neteisėtą apribojimą. V. M. vertino, kad Bendrasis planas yra rekomendacinio, koncepcinio pobūdžio teritorinio planavimo dokumentas, todėl jis negali turėti įtakos jo nuosavybės teisių į ginčo žemės sklypą įgyvendinimui.

V. M. 2019 m. sausio 8 d. parengtu prašymu kreipėsi į NŽT Panevėžio skyrių ir prašė organizuoti 6,6316 ha ploto žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą. Pareiškėjas prašyme nurodė, kad šio projekto tikslas – ginčo žemės sklypo padalinimas į tris žemės sklypus, pakeičiant vieno jų paskirtį į miškų ūkio, antrojo – į kitą (vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos), trečiajam sklypui paliekant žemės ūkio paskirtį. Pareiškėjo prašymas NŽT Panevėžio skyriuje gautas 2019 m. sausio 11 d., Žemėtvarkos planavimo dokumentų rengimo informacinėje sistemoje jam suteiktas registracijos Nr. ZSFP-56793.

NŽT Panevėžio skyrius 2019 m. sausio 28 d. įsakymu Nr. 23VĮ-201-(14.23.2.) „Dėl žemės sklypo (kadastro Nr.(duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo“ nusprendė organizuoti ginčo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, kurio tikslas – šio žemės sklypo padalijimas į atskirus žemės sklypus, dviem naujai suformuotiems žemės sklypams pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, vienam iš jų – į kitos paskirties žemę (naudojimo būdas – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos).

NŽT Panevėžio skyrius 2019 m. sausio 30 d. kreipėsi į Lietuvos automobilių kelių direkciją ir Panevėžio rajono savivaldybę prašymu pateikti reikalavimus ginčo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektui rengti; prašyme nurodė, kad šio projekto tikslas – pertvarkyti žemės sklypus, nustatyti ir keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) žemės sklypo naudojimo būdą (-us), o projekto uždavinys – padalinti į du ar daugiau žemės sklypų.

NŽT Panevėžio skyrius 2019 m. vasario 13 d. įsakymu Nr. 23VĮ-348-(14.23.2) „Dėl atsisakymo rengti žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektą“ nusprendė atsisakyti rengti V. M. prašomą žemės ūkio paskirties ginčo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą.

V. M. skundu kreipėsi į Nacionalinę žemės tarnybą, kuri 2019 m. gegužės 16 d. raštu Nr. 1SS-926-(8.5.) „Dėl skundo nagrinėjimo“ pareiškėjo skundo reikalavimo panaikinti Įsakymą netenkino.

Byloje nagrinėjamas ginčas dėl Nacionalinės žemės tarnybos teritorinio skyriaus ir vietos savivaldybės administracinių aktų, priimtų privačios nuosavybės teise priklausančio žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo teisinių santykių srityje.

Ginčo teisinius santykius reguliuoja Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas, Lietuvos Respublikos žemės įstatymas (toliau – Žemės įstatymas), Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 3D-452/D1-513 patvirtintos Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklės (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymo Nr. 3D-1/D1-1 redakcija). Be to, sprendžiant dėl ginčijamų administracinių aktų teisėtumo ir pagrįstumo, taikomos Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – Viešojo administravimo įstatymas) nuostatos.

Žemės įstatymo, reglamentuojančio pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarką, 1 dalyje nurodyta, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas (būdai) Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus, o šiems žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Žemės įstatymo 40 straipsnio 1 dalies 4 punkte nustatyta, kad žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektai rengiami tais atvejais, kai žemės sklypai padalijami, atidalijami, sujungiami ar perdalijami, išskyrus atvejus, kai tai draudžia įstatymai ar kiti teisės aktai, ir šio straipsnio 9 dalyje nustatytą atvejį. Nurodyto straipsnio 5 dalyje nurodyta, kad žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų finansavimo, rengimo, derinimo, visuomenės informavimo ir šių projektų tvirtinimo tvarka nustatoma Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo taisyklėse.

Pagal Taisyklėse įtvirtintas nuostatas, žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo iniciatoriai prašymą organizuoti projekto rengimą pateikia nustatyta tvarka raštu užpildydami Taisyklių 1 priede nurodytą prašymo formą arba užpildydami elektroninę prašymo formą Nacionalinės žemės tarnybos teritorinio padalinio pagal žemės sklypo buvimo vietą vadovui, kai Projektą pageidaujama rengti kaimo gyvenamosios vietovės (išskyrus miestelius) teritorijoje (19.1 punktas); organizatorius prašymą organizuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą išnagrinėja ne vėliau kaip per 10 darbo dienų (išskyrus Taisyklių 49 punkte nurodytą atvejį) nuo prašymo gavimo dienos ir priima sprendimą pradėti rengti projektą arba motyvuotai atsisako organizuoti jo rengimą (21 punktas). Taisyklių 24 punktas nustato, kad priėmus sprendimą pradėti rengti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektą, organizatorius, atsižvelgdamas į šio projekto tikslus, dėl reikalavimų pateikimo kreipiasi į savivaldybės administraciją, kai organizatorius yra Nacionalinės žemės tarnybos vadovas ar jo įgaliotas teritorinio padalinio vadovas (24.1 punktas).

Išanalizavus byloje pateiktus dokumentus, susijusius su NŽT Panevėžio skyriuje 2019 m. sausio 11 d. gauto V. M. prašymu organizuoti ginčo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, daroma išvada, kad NŽT Panevėžio skyrius laikėsi Taisyklėse įtvirtintų nuostatų: gavęs V. M. prašymą, priėmė įsakymą dėl ginčo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto organizavimo, o 2019 m. sausio 30 d. nustatyta tvarka kreipėsi į kompetentingus subjektus, įskaitant ir Panevėžio rajono savivaldybę, prašymu pateikti reikalavimus ginčo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektui rengti, pateiktame prašyme nurodė šio projekto tikslą ir uždavinį.

V. M. prašė panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos 2019 m. gegužės 16 d. raštą Nr. 1SS-926 -(8.5.) „Dėl skundo nagrinėjimo“. Pareiškėjas skundu dėl NŽT Panevėžio skyriaus priimto Įsakymo į Nacionalinę žemės tarnybą kreipėsi, vadovaudamasis Įsakyme nurodyta Taisyklėse įtvirtinta apskundimo tvarka.

Nacionalinė žemės tarnyba, remdamasi tuo, kad Administracijos sprendimas, kuriame suformuluota šios vietos savivaldybės administracijos valia neišduoti reikalavimų rengti ginčo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, nustatyta tvarka nebuvo skundžiamas, įvertinęs V. M. prašyme nurodytą ginčo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo tikslą ir vadovaudamasis Taisyklių 26 punktu, Rašte padarė išvadą, kad NŽT Panevėžio skyrius neturėjo pagrindo toliau vykdyti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto darbus. Nacionalinė žemės tarnyba vertino, kad teisiškai reikšmingas pasekmes sukėlė Administracijos sprendimas. Nacionalinė žemės tarnyba, išdėsčius Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio ir Taisyklių 69 punkto turinį, pareiškėjui pateikė informaciją apie Išankstinio ginčų nagrinėjimo Nacionalinėje žemės tarnyboje prie žemės ūkio ministerijos ne teismo tvarka nagrinėjimo taisyklių nustatyta tvarka nagrinėjamus skundus. Remdamasi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 9 dalimi, nurodė, kad NŽT Panevėžio skyrius neturėjo pagrindo abejoti Savivaldybės administracijos kompetencija ir revizuoti Administracijos sprendimą, bei konstatavo, kad Įsakymas yra teisėtas ir jį naikintis nėra teisinio pagrindo.

V. M. skunde teigė, kad jo nuosavybės teises pažeidžiantis Administracijos sprendimas buvo priimtas, remiantis neteisėtu Bendruoju planu. Pareiškėjas prašė ištirti, ar Bendrojo plano dalis, kuria nustatyta, kad teritorija, kurioje yra pareiškėjui priklausantis žemės ūkio paskirties žemės sklypas, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), pagal veiklos prioritetų teritorijas, privalo išlikti ir gali būti naudojama tik pagal esamą paskirtį arba žemės naudojimo paskirtis keičiama tik į numatytąja Bendrajame plane – miškų ūkio, ir ar Bendrojo plano priėmimo procedūros neprieštarauja galiojusio Teritorijų planavimo įstatymo 3 ir 11 straipsniuose įtvirtintoms nuostatoms, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 4.37 straipsnio 1 dalies ir 4.39 straipsnio nuostatoms.

Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalis apibrėžia, kad bendrasis planas – kompleksinio teritorijų planavimo dokumentas, kuriame pagal teritorijų planavimo lygmenį ir uždavinius nustatoma planuojamos teritorijos erdvinė struktūra ir teritorijos naudojimo privalomosios nuostatos ir reikalavimai bei apsaugos principai. Pagal šio straipsnio 8 dalį, kompleksinio teritorijų planavimo dokumentai – teritorijų planavimo dokumentai, kuriuose pagal teritorijų planavimo lygmenį ir uždavinius nustatomas planuojamų teritorijų erdvinis vystymas ir svarbiausi naudojimo ir apsaugos reikalavimai arba reglamentas.

Panevėžio rajono savivaldybėje galiojančio Bendrojo plano dalyje „V. I. Bendrojo plano sprendinių sudėtis ir taikymo tvarka“ nurodyta, kad Bendrojo plano sprendiniai išreiškia Panevėžio rajono savivaldybės tarybos nuostatas dėl savivaldybės teritorijos naudojimo, veiklos joje plėtojimo sąlygų ir teisių; visi patvirtinti ir savivaldybės teritorijų planavimo dokumentų registre registruoti teritorijų planavimo dokumentai galioja tiek, kiek neprieštarauja šiems Bendrojo plano sprendiniams; visi sprendimai dėl rajono teritorijos naudojimo ir veiklos joje plėtojimo, žemės naudojimo tikslinės paskirties nustatymo ir keitimo, veiklos apribojimų, specialiųjų sąlygų, nekilnojamojo turto rezervavimo ar, paėmimo visuomenės poreikiams neturi prieštarauti šiems Bendrojo plano sprendiniams; teritorijų, žemės sklypų, pastatų, statinių ir įrenginių naudotojams, kurių nekilnojamojo turto iki Bendrojo plano sprendinių įsigaliojimo dienos registruota tikslinė naudojimo paskirtis, būdas ir pobūdis prieštarauja šiems Bendrojo plano sprendiniams, paliekama teisė naudotis nekilnojamuoju turtu taip pat, kaip jis buvo naudojamas iki sprendinių įsigaliojimo dienos, nekeičiant jo naudojimo paskirties pobūdžio bei masto; bet kokie šio turto naudojimo pakeitimai neturi prieštarauti šiems Bendrojo plano sprendiniams; Bendrojo plano sprendiniais privalo vadovautis valstybės institucijos, savivaldybės, visuomeninės ir nevyriausybinės organizacijos, fiziniai ir juridiniai asmenys, planuojantys ar vykdantys veiklą šioje teritorijoje; jeigu Bendrojo plano sprendiniuose nėra suformuluotos aiškios nuostatos dėl konkrečios veiklos, tuomet reikia vadovautis bendrojo plano sprendinių bendrosiomis nuostatomis.

Remiantis tuo, kas nurodyta, nekyla abejonių, kad Bendrasis planas yra norminis administracinis teisės aktas.

ABTĮ) 113 straipsnis numato, kad prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo (1 dalis). Be to, norminio administracinio teisės akto teisėtumas, kai nagrinėdamas individualiąją bylą teismas suabejoja norminio administracinio akto, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, teisėtumu (ABTĮ 113 straipsnio 3 dalis). Pagal ABTĮ 113 straipsnio prasmę, norminio akto tyrimas atliekamas išimtiniais atvejais, kai kitokiu būdu negalima pasiekti teisinio rezultato, t. y. tuo atveju, kai teisingas bylos išsprendimas bei galimai pažeistos teisės gynimas įmanomas tik ištyrus norminio administracinio akto teisėtumą.

Pareiškėjas, pagrįsdamas prašymą ištirti Bendrojo plano teisėtumą, be kita ko, nurodė, kad Bendrojo plano sprendiniuose nėra nurodytas pagrįstas interesas, kodėl jam nuosavybės teise priklausančiame ginčo žemės sklype reikia drausti gyvenamųjų namų statybą, kodėl ginčo žemės sklypas gali būti naudojamas tik pagal esamą padėtį ar jo naudojimo paskirtis gali būti keičiama į miškų ūkio, ir taip pažeistas Teritorijų planavimo 3 straipsnio 2 dalies nuostatos. Pareiškėjo tvirtinimu, Bendrasis planas buvo priimtas nesilaikant teritorijų planavimo tikslų, nesuderinus su visuomenės ir jo, kaip žemės savininko, interesais, taip pažeidžiant CK 4.37 ir 4.39 straipsnių nuostatas; Bendruoju planu nustatant apribojimus tik pareiškėjui priklausančiam ginčo žemės sklypui, kyla abejonė dėl jo atitikties Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintiems įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams, Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintam teisėtumo principui; pareiškėjas abejoja, ar nebuvo pažeistas Teritorijų planavimo įstatymo 31 straipsnio 4 dalies nuostatos, kadangi jis nebuvo informuotas apie parengtą Bendrąjį planą, jam nežinoma, ar apie šį norminį aktą buvo skelbiama nustatyta tvarka; Bendrasis planas pažeidžia Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnyje įtvirtintą nuosavybės neliečiamumo principą, konkrečiu atveju pareiškėjui garantavusį teisėtus lūkesčius, kad nuosavybės teise valdomame žemės sklype galima gyvenamojo namo statyba, kad jis turės visas įstatymines galimybes šiais teises realizuotis ir žemės sklypą naudoti savo nuožiūra; pažeidžiamas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintas lygybės principas, kadangi teritorijose, besiribojančiose su pareiškėjui priklausančiu ginčo žemės sklypu, vyksta intensyvios statybos.