Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis, A-63-2532-11

Teismas: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
Dokumentas: Nutartis
Data: 2011-07-05
Bylos Nr.: A-63-2532-11
Teisminio proceso Nr.: 3-61-3-02313-2010-5
Bylos rūšis: administracinė byla

Teisėjai: Artūras Drigotas (pirm.), Antanas Ablingis, Roma Sabina Alimienė (pran.)
Pareiškėjas: Vilniaus rajono savivaldybės administracijos
Atsakovas: Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei

Kategorijos

35.3pavadinimo nepavyko patikrinti

Administracinė byla Nr. A63 – 2532/2011Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02313-2010-5Procesinio sprendimo kategorija 35.3; 38 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMASNUTARTISLIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU2011 m. liepos 5 d.Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Antano Ablingio, Romos Sabinos Alimienės (pranešėja) ir Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas),

sekretoriaujant Aušrai Dzičkanecienei,dalyvaujant pareiškėjo atstovui Julian Viduto,atsakovo atstovams Arūnui Juozui Gabrilavičiui, Gediminui Švetkauskui,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. gruodžio 2 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus rajono savivaldybės administracijos skundą atsakovui Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei dėl sprendimo dalies panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Pareiškėjas Vilniaus rajono savivaldybės administracija (toliau – ir pareiškėjas, Administracija) skundu (b. l. 1 – 7) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės (toliau – ir atsakovas, Valstybės kontrolė) 2010 m. liepos 10 d. sprendimo Nr. SP-25 „Dėl reikšmingų teisės aktų pažeidimų Vilniaus rajono savivaldybėje“ (toliau – ir Sprendimas) nusprendžiamosios dalies 3 punktą ir 5.3 punktą dalyje dėl 748 600 Lt ir 1 301 353 Lt grąžinimo į valstybės biudžetą; panaikinti Sprendimo nusprendžiamosios dalies 4 punktą dalyje dėl asmenų patraukimo tarnybos ar drausminėn atsakomybėn už pažeidimus, nustatytus sprendimo dėstomosios dalies 1.1 punkte ir 1.2 punkte; panaikinti Sprendimo nusprendžiamosios dalies 5.2 punktą; panaikinti Sprendimo nusprendžiamosios dalies 5.3 punktą dalyje dėl lėšų sumoje 748 600 Lt bei 1 301 353 Lt grąžinimo 2010 m., 2011 m., 2012 m. ir 2013 m.; panaikinti Sprendimo nusprendžiamosios dalies 5.4 punktą; priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Pareiškėjas nurodė, kad valstybės kontrolierė, išnagrinėjusi valstybinio audito, atlikto Vilniaus rajono savivaldybėje 2010 m. gegužės 29 d. ataskaitą Nr. FA-P-34-19-66 (toliau – ir Ataskaita) nustatė, kad savivaldybė, pažeisdama įstatymus ir kitus teisės aktus, ne pagal paskirtį panaudojo 2 055 915 Lt valstybės biudžeto specialiosios tikslinės dotacijos lėšų. Teigė, kad valstybės kontrolierė padarė išvadą, jog jis 748 600 Lt (600 000 + 148 600) valstybės biudžeto specialiosios tikslinės dotacijų lėšų, skirtų valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, panaudojo savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms padengti, t. y. panaudojo ne pagal paskirtį ir taip pažeidė: 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 2 straipsnio 3 dalį ir 4 priedėlį, Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktą. Dėl nurodytų pažeidimų, vadovaudamasis Biudžeto sandaros įstatymo 32 straipsnio 3 dalimi, atsakovas reikalauja 748 600 Lt specialiosios tikslinės dotacijos lėšas grąžinti į valstybės biudžetą. Manė, kad Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punkto nuostatos ginčo atveju netaikytinos, nes nei atsakovas, nei jis neginčija specialių tikslinių dotacijų savivaldybės biudžetui, skiriamų valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, dydžio ar tokių lėšų skyrimo tvarkos. Laikė, kad nagrinėjamoje byloje reikia remtis 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu, kurio 2 straipsnio 3 dalyje ir 4 priedelyje Vilniaus rajono savivaldybei 2009 m. buvo nustatyta valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijos atlikti specialios tikslinės dotacijos, t. y. 16 707 900 Lt. Pažymėjo, kad 2009 m. ketvirtąjį ketvirtį savivaldybės biudžete liko nepanaudotų specialios tikslinės dotacijos savivaldybių biudžetams, skiriamos valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, lėšų. Pažymėjo, jog 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje nėra nustatyta, kad dotacijos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti gali būti naudojamos tik 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje ir 4 priedelyje nustatytiems tikslams, o gali būti naudojamos ir kitiems savivaldybės biudžeto įsiskolinimams dengti, jeigu minėtos dotacijos nėra panaudotos. Pažymėjo, kad valstybės kontrolierė nustatė, jog 748 600 Lt buvo panaudoti savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms padengti (šildymui, elektros energijos, ryšių, mokinių važiavimo išlaidoms finansuoti, darbuotojų socialinio draudimo įmokoms sumokėti ir kitoms išlaidoms). Dotacijų panaudojimas savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms padengimo dienai buvo susidaręs savivaldybės įsiskolinimas SODRAI, AB „Lietuvos dujos“ bei kitoms įmonėms ir įstaigoms. Pabrėžė, jog dotacijų lėšos buvo panaudotos savivaldybės biudžeto įsiskolinimui dengti, o tai neprieštarauja 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymui. Savivaldybės biudžeto perskirstymas (tikslinimas) buvo patvirtintas Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gruodžio 23 d. ir 2009 m. gruodžio 30 d. sprendimais. Pažymėjo, kad Biudžeto sandaros įstatymo 32 straipsnio 3 dalis numato, jog grąžinamos tik tos metų pabaigoje likusios nepanaudotos tikslinės paskirties lėšos, kurios buvo panaudotos ne pagal savo tikslinę paskirtį. Atkreipė dėmesį, kad yra išimtis – jeigu atitinkamų metų Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu nenustatyta kitaip. Atsakovas nustatė, kad tikslinės dotacijos buvo panaudotos savivaldybės įsiskolinimams dengti. Todėl, pareiškėjo nuomone, Vilniaus rajono savivaldybei skirtos specialiosios tikslinės dotacijos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti 748 600 Lt buvo panaudotos pagal įstatymą ir nėra pagrindo nurodytą pinigų sumą grąžinti į valstybės biudžetą. Aplinkybė, kad Administracijos direktorius ir Finansų skyrius pervedė į Administracijos Švietimo skyriaus banko sąskaitą, skirtą mokyklų ūkio išlaidoms finansuoti, iš viso 748 600 Lt valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti skirtų specialiosios tikslinės dotacijos lėšų, iš jų: 600 000 Lt – 2009 m. lapkričio 12 d. ir 18 d. (iki priimant tarybos 2009 m. gruodžio 23 d. sprendimą) ir 148 600 Lt – 2009 m. spalio 8 d. ir gruodžio 17 d. (iki priimant tarybos 2009 m. gruodžio 30 d. sprendimą) panaudojant 748 600 Lt specialiųjų tikslinių dotacijos lėšų savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms padengti (šildymui, elektros energijos, ryšių, mokinių važiavimo išlaidoms finansuoti, darbuotojų socialinio draudimo įmokoms sumokėti ir kitoms išlaidoms), pareiškėjo manymu, nesuteikia pagrindo teigti, kad specialios tikslinės dotacijos lėšos buvo panaudotos ne pagal paskirtį. Todėl laikė, kad Sprendimo dėstomosios dalies 1.1 punktas bei nusprendžiamosios dalies 3 punktas dalyje dėl 748 600 Lt grąžinimo į valstybės biudžetą yra nepagrįsti bei neteisėtai ir naikintini, o panaikinus dėstomosios dalies 1.1 punktą ir nusprendžiamosios dalies 3 punktą, iš dalies tampa nepagrįsti bei neteisėti nusprendžiamosios dalies 4 punktas, 5.2 punktas, 5.3 punktas ir 5.4 punktas. Be kita ko, nurodė ir tai, kad nepagrįstai atsakovas konstatavo, jog jis pažeidė Biudžeto sandaros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktą, Švietimo įstatymo 2 straipsnio 14 dalį ir Vyriausybės 2001 m. birželio 27 d. nutarimu Nr. 785 patvirtintos Moksleivio krepšelio ir sutartinių moksleivių apskaičiavimo metodikos (toliau – ir Metodika) 8 ir 26 punktų nuostatas. Manė, kad paminėtos teisės normos ginčui spręsti nėra aktualios. Pažymėjo, jog byloje taikytinas 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas, kurio 4 priedelio mokinio krepšelio lėšos priskirtos prie valstybės biudžeto specialios dotacijos savivaldybių biudžetams. Pažymėjo, kad Valstybės kontrolierė nekonstatavo ugdymo plano Vilniaus rajono savivaldybės mokyklose neįvykdymo. Sprendime nėra nurodyta, kuo remiantis valstybės kontrolierė nustatė, kad savivaldybės administracijos Švietimo skyriaus vedėjas (asignavimų valdytojas) dalį mokinio krepšelio lėšų (iš viso 1 301 353 Lt) panaudojo savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms finansuoti (mokyklų techninio personalo darbuotojų, nedalyvaujančių ugdymo procese, darbo užmokesčiui ir socialinio draudimo įmokoms sumokėti). Net ir konstatavus tokį pažeidimą, manė, jog nėra pagrindo daryti išvadą, kad mokinio krepšelio lėšos buvo panaudotos ne pagal paskirtį. Sprendime konstatuota, kad mokinio krepšelio lėšos buvo panaudotos savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms finansuoti, taigi, švietimo reikmių įsiskolinimams dengti. Akcentavo, kad Vilniaus rajono savivaldybei skirtos specialiosios tikslinės dotacijos mokinio krepšeliui finansuoti lėšos 1 301 353 Lt buvo panaudotos pagal paskirtį. Pareiškėjo nuomone, aplinkybė, kad Administracijos Švietimo skyriaus vedėjas (asignavimų valdytojas) 2009 m. gruodžio 8 – 17 d. dalį mokinio krepšelio lėšų (iš viso 1 301 353 Lt) panaudojo savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms finansuoti (mokyklų techninio personalo darbuotojų, nedalyvaujančių ugdymo procese, darbo užmokesčiui ir socialinio draudimo įmokoms sumokėti), kai dar nebuvo priimtas savivaldybės tarybos 2009 m. gruodžio 23 d. sprendimas, nesuteikia pagrindo teigti, kad specialios tikslinės dotacijos lėšos buvo panaudotos ne pagal paskirtį. Teigė, jog tai galėtų būti traktuojama kaip sprendimo priėmimo tvarkos pažeidimas, bet ne kaip specialios tikslinės dotacijos lėšų panaudojimas ne pagal paskirtį. Todėl, pareiškėjo manymu, Sprendimo dėstomosios dalies 1.2 punktas bei nusprendžiamosios dalies 3 punktas dalyje dėl 1 301 353 Lt grąžinimo į valstybės biudžetą yra nepagrįsti ir neteisėti. Panaikinus dėstomosios dalies 1.2 punktą ir nusprendžiamosios dalies 3 punktą, iš dalies tampa nepagrįsti bei neteisėti nusprendžiamosios dalies 4 punktas, 5.2 punktas, 5.3 punktas ir 5.4 punktas.

Atsiliepimas

Atsakovas Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė atsiliepimu į pareiškėjo skundą (b. l. 80 – 83) prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas nurodė, kad audito metu nustatyta ir Sprendime nurodyta (sprendimo dėstomosios dalies 1.1 p.), kad vykdydami savivaldybės biudžetą, kai dar nebuvo priimti savivaldybės tarybos sprendimai dėl biudžeto tikslinimo, savivaldybės administracijos direktorius ir Finansų skyrius pervedė į savivaldybės administracijos Švietimo skyriaus banko sąskaitą, skirtą mokyklų ūkio išlaidoms finansuoti, iš viso 748 600 Lt valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti skirtų specialiosios tikslinės dotacijos lėšų iš jų: 600 000 Lt – 2009 m. lapkričio 12 d. ir 18 d. (iki priimant tarybos 2009 m. gruodžio 23 d. sprendimą) ir 148 600 Lt – 2009 m. spalio 8 d. ir gruodžio 17 d. (iki priimant tarybos 2009 m. gruodžio 30 d. sprendimą). Todėl Administracijos Švietimo skyrius šias lėšas panaudojo savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms padengti (šildymui, elektros energijos, ryšių, mokinių važiavimo išlaidoms finansuoti, darbuotojų socialinio draudimo įmokoms sumokėti ir kitoms išlaidoms). Kadangi 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 2 straipsnio 3 dalimi ir 4 priedėliu valstybės biudžeto specialiosios tikslinės dotacijos buvo skirtos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, tai vadovaujantis Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktu, jos turėjo būti naudojamos pagal patvirtintas šioms funkcijoms atlikti lėšų apskaičiavimo metodikas (šias metodikas (tvarkas) yra patvirtinusios valstybinės institucijos pagal įstatymais joms priskirtas reguliavimo sritis). Tokiais veiksmais Administracija pažeidė teisės aktų nuostatas, nes 748 600 Lt (600 000 Lt ir 148 600 Lt) valstybės biudžeto specialiosios tikslinės dotacijų lėšų, kurios 2009 m. savivaldybės biudžete buvo skirtos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, panaudojo ne pagal paskirtį, t. y. savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms padengti. Atkreipė dėmesį, kad įstatymais savivaldybės administracijos direktoriui nustatyta pareiga tik organizuoti savivaldybės biudžeto vykdymą, nesuteikiant jam teisės savarankiškai koreguoti biudžeto, nes prireikus tikslinti savivaldybės biudžetą biudžetiniais metais gali tik savivaldybės taryba. Todėl tikslinių dotacijų panaudojimas kitai paskirčiai siejamas su pakeitimais savivaldybės biudžete, o dėl šių lėšų perskirstymo (tikslinant biudžetą) turėjo būti priimtas savivaldybės tarybos sprendimas. Be teisinio pagrindo – savivaldybės tarybos sprendimo – specialiųjų tikslinių dotacijų panaudojimas kitoms reikmėms (kitai paskirčiai) nėra galimas. Pastebėjo, jog tokį įstatymų aiškinimą yra pateikęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2006 m. vasario 28 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A-4-842-2006. Teigė, kad savivaldybės administracijos direktorius, kaip savivaldybės biudžeto vykdytojas, skyręs asignavimus, kurie savivaldybės tarybos patvirtintame 2009 m. biudžete buvo skirti valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, mokyklų ūkio išlaidoms apmokėti, viršijo įstatymais jam suteiktą kompetenciją. Pažymėjo, jog būtinybę laikytis įstatymų viršenybės principo savo jurisprudencijoje ne kartą yra akcentavęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose: Nr. I-1-04/2006, Nr. I-1-02/2006, Nr. A-1-495/2005, Nr. A-1-362/2004). Valstybės kontrolės nuomone, tokia situacija, kai po neteisėto dotacijų panaudojimo Administracija savivaldybės tarybai pateikė sprendimų projektus dėl neva nepanaudotų dotacijų valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms perskirstymo savivaldybės biudžeto įsiskolinimams dengti, yra neleistina ir neteisėta, nes savivaldybės tarybai vėliau priimant sprendimus nepanaudotų dotacijų sumų nebuvo, todėl tokie tarybos sprendimai neatitinka tikrovės. Savivaldybės tarybos nariai, balsuodami už biudžeto tikslinimą, net nežinojo, kad faktiškai nepanaudotų dotacijų savivaldybės biudžete jau nėra, nes, kaip audito metu nustatyta, šios lėšos jau buvo panaudotos anksčiau, todėl tai prieštarauja teisinio tikrumo ir aiškumo principams, pažeidžiami pagrindiniai Biudžeto sandaros įstatyme įtvirtinti biudžeto sudarymo ir vykdymo principai bei biudžetinė drausmė. Pabrėžė, jog kadangi savivaldybės tarybos sprendimai dėl biudžeto tikslinimo yra norminiai teisės aktai, todėl jie galėjo suteikti teisinį pagrindą panaudoti dotacijas juose nurodytoms savivaldybės biudžeto reikmėms tik jiems įsigaliojus. Akcentavo, kad vietos savivaldos veiklos laisvė, savarankiškumas ir nepriklausomumas nuo valstybės valdžios institucijų nėra absoliutus: savivaldybė privalo veikti pagal Konstituciją ir įstatymus ir neignoruoti valstybės interesų. Svarbus savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas, kuris pasireiškia valstybei įvairiomis formomis ir būdais remiant savivaldybes, valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybės veiklą, taip pat koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama svarbių socialinių tikslų (Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. ir 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimai). Taigi, savivaldybės, įgyvendindamos valstybines funkcijas, privalo efektyviai naudoti skirtas tikslinės paskirties lėšas, todėl savivaldybės institucijos, disponuojančios tokiomis lėšomis, visų pirma turėtų jas efektyviausiu būdu panaudoti atlikdamos valstybines funkcijas, nes kitaip, kaip nurodė Konstitucinis Teismas, nebus pasiekti socialiniai tikslai. Kita vertus, nepagrįstai sumažinus asignavimus valstybinėms funkcijoms, gali iškilti grėsmė, kad nukentės šių funkcijų atlikimo kokybė, todėl šios dotacijos lėšos negali būti neatsakingai panaudojamos, nesilaikant biudžeto keitimo procedūrų bei viršijant įstatymų suteiktus įgaliojimus. Todėl manė, kad Sprendimo nusprendžiamosios dalies 1.1 punkte savivaldybei buvo pagrįstai nurodyti teisės aktų pažeidimai, kuriuos teismas yra priskyręs šiurkštiems teisės normų pažeidimams, todėl pareiškėjo argumentai, kad tokie pažeidimai galbūt įgalina tik kalbėti apie tam tikrą sprendimo priėmimo tvarkos pažeidimą, bet ne apie dotacijos lėšų panaudojimą ne pagal paskirtį, yra nepagrįsti. Be kita ko, nurodė ir tai, kad Sprendimo nusprendžiamosios dalies 1.2 punktas, kaip ir visas Sprendimas, buvo priimtas atsižvelgiant į audito metu nustatytus teisės aktų pažeidimus, kurie nurodyti Ataskaitoje (ir detalizuoti jos 6 priede). Savivaldybės taryba mokinio krepšelio lėšų asignavimų valdytojui Švietimo skyriaus vedėjui biudžete patvirtino asignavime mokinio krepšeliui finansuoti, tačiau Švietimo skyriaus vedėjas 1 301 353 Lt mokinio krepšelio lėšų panaudojo ne pagal paskirtį, kuri buvo nustatyta specialiuosiuose teisės aktuose (Švietimo įstatyme ir Metodikoje), o savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms, kurios yra finansuojamos savivaldybių biudžetų lėšomis, apmokėti. Laikė, kad Sprendimo dėstomosios dalies 1.2 punkte pagrįstai yra konstatuoti asignavimų valdytojo Švietimo skyriaus vedėjo padaryti teisės aktų pažeidimai ir ne pagal paskirtį panaudotų dotacijų, skirtų mokinio krepšeliui finansuoti, faktas. Nors savivaldybės taryba vėliau ir priėmė sprendimus, kuriais buvo leista asignavimų valdytojui panaudoti mokinio krepšelio lėšas kitų švietimo reikmių įsiskolinimams dengti, tačiau Švietimo skyriaus vedėjas šias mokinio krepšelio lėšas jau buvo panaudojęs gruodžio 8 – 17 d. be teisinio pagrindo (nesant tarybos sprendimo). Pažymėjo, kad tokie pareiškėjo veiksmai yra neteisėti ir ydingi, pažeidžiantys pagrindinius Biudžeto sandaros įstatyme įtvirtintus biudžeto sudarymo ir vykdymo principus, biudžetinę drausmę. Todėl tokia praktika turėtų būti netoleruojama, nes taip savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojai galėtų biudžetinių metų eigoje keisti pirminę dotacijų paskirtį, pažeisdami specialiųjų teisės aktų reikalavimus dėl dotacijos panaudojimo, vėliau įgytų teisę savivaldybių taryboms pateikti sprendimų projektus dėl neva dar nepanaudotų dotacijos lėšų, o juos priėmus tokie asignavimų valdytojų veiksmai taptų teisėtais. Nepagrįstai sumažinus asignavimus mokinio krepšeliui finansuoti, gali kilti grėsmė, kad nukentės švietimo kokybė, nebus patenkintas mokinio krepšelio poreikis, todėl šios dotacijos lėšos negali būti neatsakingai naudojamos, nesilaikant biudžeto keitimo procedūrų bei viršijant įstatymų suteiktus įgaliojimus.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2010 m. gruodžio 2 d. sprendimu (b. l. 146 – 150) pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas, remdamasis byloje esančiais įrodymais, nustatė, kad Valstybės kontrolė atliko Vilniaus rajono savivaldybėje valstybinį finansinį (teisėtumo) auditą ir 2010 m. birželio 1 d. pateikė Valstybinio audito ataskaitą, kurioje nustatė, kad vykdydami savivaldybės biudžetą, kai dar nebuvo priimti savivaldybės tarybos sprendimai dėl biudžeto tikslinimo, Administracijos direktorius ir Finansų skyrius pervedė į pareiškėjo Švietimo skyriaus banko sąskaitą, skirtą mokyklų ūkio išlaidoms finansuoti, iš viso 748 600 Lt valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti skirtų specialiosios tikslinės dotacijos lėšų iš jų: 600 000 Lt – 2009 m. lapkričio 12 d. ir 18 d. (iki priimant tarybos 2009 m. gruodžio 23 d. sprendimą Nr. T3‑375) ir 148 600 Lt – 2009 m. spalio 8 d. ir gruodžio 17 d. (iki priimant tarybos 2009 m. gruodžio 30 d. sprendimą Nr. T3-440). Todėl Administracijos Švietimo skyrius minėtas lėšas panaudojo savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms padengti (šildymui, elektros energijos, ryšių, mokinių važiavimo išlaidoms finansuoti, darbuotojų socialinio draudimo įmokoms sumokėti ir kitoms išlaidoms). Tačiau, atsižvelgiant į tai, kad pagal 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 2 straipsnio 3 dalį ir 4 priedėlį, valstybės biudžeto specialiosios tikslinės dotacijos buvo skirtos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, o vadovaujantis Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktu, jos turėjo būti naudojamos pagal patvirtintas šioms funkcijoms atlikti lėšų apskaičiavimo metodikas, konstatavo, kad pareiškėjas 748 600 Lt valstybės biudžeto specialiosios tikslinės dotacijų lėšų, kurios 2009 m. savivaldybės biudžete buvo skirtos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti (Savivaldybės tarybos 2009 m. vasario 27 d. sprendimo Nr. T3-12 „Dėl savivaldybės biudžeto patvirtinimo“ 2 punktas ir 5 priedas), panaudojo ne pagal paskirtį, t. y. savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms padengti. Atsakovas, atlikęs auditą, be kita ko, nustatė ir tai, kad Savivaldybės taryba mokinio krepšelio lėšų asignavimų valdytojui Švietimo skyriaus vedėjui biudžete patvirtino asignavime mokinio krepšeliui finansuoti, tačiau Švietimo skyriaus vedėjas 1 301 353 Lt mokinio krepšelio lėšų panaudojo ne pagal paskirtį, kuri buvo nustatyta specialiuosiuose teisės aktuose (Švietimo įstatyme ir Metodikoje), o savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms, kurios yra finansuojamos savivaldybių biudžetų lėšomis, apmokėti. Ataskaitoje pažymima, kad 2009 m. gruodžio 31 d. savivaldybėje buvo susidaręs kreditinis įsiskolinimas – 4 616,3 tūkst. Lt darbo užmokesčio ir 1 421,5 tūkst. Lt socialinio draudimo mokesčio, mokamo iš mokinio krepšelio lėšų. Toks įsiskolinimas susidarė, nes švietimo įstaigų darbuotojams darbo užmokestis buvo mokamas už praėjusį mėnesį ir 2009 m. buvo mokama dalis darbo užmokesčio už 2008 m. gruodžio mėn., o 2010 m. už 2009 m. gruodžio mėn. Taigi, savivaldybėje darbo užmokesčio lėšos buvo naudojamos ir planuojamos nesivadovaujant Biudžeto sandaros įstatymu (2 str. 1 ir 3 d.) ir Metodika, nes 2009 m. skirtos mokinio krepšelio lėšos darbo užmokesčiui turėjo būti panaudotos 2009 biudžetiniais metais. Valstybės kontrolierius, išnagrinėjęs Ataskaitą ir vadovaudamasis Valstybės kontrolės įstatymo 17 straipsnio 2 dalimi, 18 straipsnio 1, 3, 4, 7 punktais, 20 straipsniu, priėmė ginčijamą Sprendimą, kuriame priėjo prie išvados, kad savivaldybė, pažeisdama įstatymus ir kitus teisės aktus, ne pagal paskirtį panaudojo 2 055 915 Lt valstybės biudžeto specialiosios tikslinės dotacijos lėšų. Todėl įpareigojo pašalinti sprendimo dėstomosios dalies 4 punkte išdėstytus pažeidimus; įstatymų nustatyta tvarka traukti pažeidimus padariusius asmenis tarnybinėn ar drausminėn atsakomybėn dėl Sprendimo dėstomosios dalies 1.1 ir 1.3 punktuose išdėstytų pažeidimų; grąžinti į valstybės biudžetą ne pagal paskirtį, pažeidžiant įstatymus ir kitus teisės aktus, panaudotas valstybės biudžeto tikslinės paskirties lėšas 2 055 915 Lt (748 600 Lt + 1 301 353 Lt + 5 962 Lt; Sprendimo dėstomosios dalies 1 p.); įstatymų nustatyta tvarka traukti pažeidimus padariusius asmenis tarnybinėn ar drausminėn atsakomybėn dėl Sprendimo dėstomosios dalies 1.1, 1.2, 2 ir 3 punktuose išdėstytų pažeidimų. Taip pat nustatė Sprendimo įvykdymo ir informacijos apie jo vykdymą pateikimo Valstybės kontrolei terminus, t. y. 80 kalendorinių dienų Sprendimo nusprendžiamosios dalies 2 punkto įpareigojimų įvykdymo terminą ir 5 kalendorines dienas informacijos apie šių įpareigojimų įvykdymą pateikimo atsakovui terminą, skaičiuojant nuo jų įvykdymo; 60 kalendorinių dienų Sprendimo nusprendžiamosios dalies 4 punkto įpareigojimo įvykdymo terminą ir 5 kalendorines dienas informacijos apie šio įpareigojimo įvykdymą pateikimo Valstybės kontrolei terminą, skaičiuojant nuo jo įvykdymo; Sprendimo nusprendžiamosios dalies 3 punkto nurodyto įpareigojimo įvykdymo terminą iki 2013 m. gruodžio 31 d., nustatant šiuos lėšų grąžinimo į valstybės biudžetą terminus ir dydžius; 10 kalendorinių dienų terminą, per kurį informacija apie Sprendimo nusprendžiamosios dalies 3 ir 5.3 punktų įpareigojimų vykdymą būtų pateikiama Valstybės kontrolei, pasibaigus kiekvienam 2010, 2011, 2012, 2013 biudžetinių metų ketvirčiui. Bylos medžiaga, inter alia, patvirtina, kad minėto Savivaldybės tarybos 2009 m. gruodžio 23 d. sprendimo Nr. T3-375 projekto aiškinamajame rašte, kurį rengė Administracijos Finansų skyriaus vedėjas, savivaldybės tarybos nariams buvo nurodyta, kad savivaldybėje susidarė dotacijos lėšų, skirtų valstybinėms funkcijoms atlikti, ekonomija, todėl jas siūloma perskirstyti savivaldybės biudžeto įsiskolinimams dengti. Pabrėžiama, kad savivaldybės biudžeto perskirstymas yra Savivaldybės tarybos kompetencija. Teismas, spręsdamas ginčą vadovavosi 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalimi ir pažymėjo, kad iš šios teisės normos matyti, jog savivaldybė gali panaudoti specialiųjų tikslinių dotacijų lėšas, tačiau jame nenurodyta, kokia konkreti savivaldybės institucija gali realizuoti šio straipsnio nuostatas. Taip pat rėmėsi Biudžeto sandaros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 8 straipsnio 2 dalimi. Pažymėjo, jog iš Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 15 punkto, 51 straipsnio 2 dalies, o taip pat ir Biudžeto sandaros įstatymo 26 straipsnio matyti, kad paminėtos teisės normos, expressis verbis, nustato savivaldybės administracijos direktoriui pareigą organizuoti savivaldybės biudžeto vykdymą, tačiau nesuteikia jam teisės savarankiškai koreguoti biudžetą, nes prireikus tikslinti savivaldybės biudžetą biudžetiniais metais gali tik savivaldybės taryba. Remdamasis nurodytų teisės normų analize, teismas padarė išvadą, kad atsakovas tinkamai aiškino ir taikė paminėtas teisės normas. Teismas sutiko su atsakovo nustatytų Ataskaitoje ir Sprendime išdėstytų faktinių aplinkybių teisiniu vertinimu, kad tikslinių dotacijų panaudojimas kitai paskirčiai yra siejamas su pakeitimais savivaldybės biudžete, dėl šių lėšų perskirstymo (tikslinant biudžetą) turi būti priimtas Savivaldybės tarybos sprendimas. Be teisinio pagrindo, t. y. savivaldybės tarybos sprendimo, specialiųjų tikslinių dotacijų panaudojimas kitoms reikmėms (kitai paskirčiai) negali būti laikomas teisėtu. Be kita ko, teismas vadovavosi Teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalimi ir pažymėjo, jog nagrinėjamoje byloje nėra nei teisinio, nei faktinio pagrindo, leidžiančio daryti išvadą, kad šioje byloje yra sąlygos kurti naują precedentą ar nukrypti nuo ankstesnės Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos (Nr. A-4-842-2006, Nr. A-11-713/2007). Teismas taip pat vadovavosi Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. ir 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimais. Apibendrinęs išdėstytą, teismas konstatavo, kad atsakovas padarė pagrįstą išvadą, kad savivaldybės, įgyvendindamos valstybines funkcijas, privalo efektyviai naudoti skirtas tikslinės paskirties lėšas, savivaldybės institucijos, disponuojančios tokiomis lėšomis, privalo jas efektyviausiu būdu panaudoti atlikdamos valstybines funkcijas, nes, priešingu atveju, nebus pasiekti socialiniai tikslai. Nepagrįstai sumažinus asignavimus valstybinėms funkcijoms, gali iškilti grėsmė, kad nukentės šių funkcijų atlikimo kokybė, todėl dotacijos lėšos negali būti neatsakingai panaudojamos, nesilaikant biudžeto keitimo procedūrų bei viršijant įstatymų suteiktus įgaliojimus. Teismo nuomone, ginčo atveju Administracijos direktorius, kaip savivaldybės biudžeto vykdytojas, skyręs asignavimus, kurie Savivaldybės tarybos patvirtintame 2009 m. biudžete buvo skirti valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, mokyklų ūkio išlaidoms apmokėti, viršijo įstatymais jam suteiktą kompetenciją. Atkreipė dėmesį, kad Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, jog Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas, be kitų reikalavimų, suponuoja ir tai, kad turi būti užtikrintos žmogaus teisės ir laisvės, kad visos valstybės valdžią įgyvendinančios ir kitos valstybės ir savivaldybių institucijos, visi pareigūnai turi veikti remdamiesi teise, paklusdami Konstitucijai ir teisei (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas). Šie konstituciniai imperatyvai yra detalizuojami žemesnės teisinės galios teisės aktuose. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje nustatyta, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi įstatymo viršenybės, objektyvumo, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, ir kitais principais. Teismas pastebėjo ir tai, kad įstatymo viršenybės principas, kaip vienas iš pagrindinių viešojo administravimo principų, pripažįstamas ne tik nacionaliniu, bet ir tarptautiniu mastu. Europos Tarybos, kurios narė yra ir Lietuva, Ministrų Komitetas 2007 m. birželio 20 d. rekomendacijoje CM/Rec(2007)7 „Dėl gero administravimo” pirmuoju gero administravimo principu nurodo būtent teisėtumo principą (2 str.). Atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, taip pat į tai, kad pareiškėjas skunde bei jo atstovai teismo posėdyje iš dalies pripažino, kad Ataskaitoje ir Sprendime nurodyti pažeidimai buvo padaryti, tačiau juos laiko ne šiurkščiais, bet nežymiais, vadovaudamasis nurodytų teisės normų sistemine analize, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, Konstitucinio Teismo išaiškinimais, nustatęs, kad savivaldybės administracijos direktorius turi pareigą organizuoti savivaldybės biudžeto vykdymą, tačiau neturi teisės savarankiškai koreguoti biudžeto, kad tikslinių dotacijų panaudojimas kitai paskirčiai yra siejamas su pakeitimais savivaldybės biudžete, o dėl šių lėšų perskirstymo (tikslinant biudžetą) turi būti priimtas Savivaldybės tarybos sprendimas, remdamasis teisingumo bei protingumo kriterijais, teismas padarė išvadą, kad Administracijos direktorius viršijo jam įstatymo leidėjo suteiktą įstatyminę kompetenciją, t. y. veikė ultra vires. Todėl tokie jo veiksmai yra besąlygiškai neteisėti bei nepagrįsti. Nurodytais motyvais atmetęs pareiškėjo skundą kaip nepagrįstą, teismas jo prašymo dėl teismo išlaidų priteisimo, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 44 straipsniu, taip pat netenkino.

III.

Pareiškėjas apeliaciniu skundu (b. l. 155 – 158) prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. gruodžio 2 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – jo skundą tenkinti. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

1. Teismas neįvertino tai, kad savivaldybės darbuotojai padarė tik techninę klaidą, o ne teisės aktų pažeidimus. Ši klaida buvo ištaisyta, kai Savivaldybės taryba 2009 m. gruodžio 23 d. priėmė sprendimą Nr. T3-375 ir 2009 m. gruodžio 30 d. sprendimą Nr. T3-440.

2. Teigti, jog ginčijamos lėšos buvo naudotos ne pagal savo tikslinę paskirtį nėra pagrindo, nes remiantis 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 11 straipsnio nuostata, likusios nepanaudotos specialios tikslinės dotacijos lėšos galėjo būti naudojamos bet kokioms savivaldybės reikmėms. Savivaldybė visas valstybines (perduotas savivaldybei) funkcijas įvykdė, jas tinkamai finansavo, audito metu nebuvo nustatyta, jog vienokios ar kitokios funkcijos nebuvo vykdomos ar finansuojamos, vadinasi, ir likusias perteklines, nepanaudotas pagal paskirtį skirtų dotacijų sumas remiantis minėto įstatymo nuostata galėjo naudoti ir naudojo tinkamai.

3. Esant ypatingai sunkiai finansinei padėčiai Savivaldybės administracijos darbuotojai išnagrinėję biudžeto vykdymą IV ketvirtyje ir matydami, kad dalis valstybės deleguotoms funkcijoms skirtų lėšų bus nepanaudota, atsiradus įsiskolinimams, nenorėdami sukelti švietimo įstaigų destrukciją (buvo grasinama atjungti šildymą, elektrą, ryšius), pasiskolino iš valstybės deleguotoms funkcijoms skirtų lėšų, o ketvirčio pabaigoje patikslinę deleguotų funkcijų vykdymą, pateikė Savivaldybės tarybos sprendimo projektą, vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalimi. Tik lėšų stygius savarankiškoms funkcijoms vykdyti nulėmė veiksmų seką, tačiau nuo perskirstymo nenukentėjo valstybės deleguotų funkcijų vykdymo kokybė.

4. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės įstatymo 18 straipsnio 4 punktas numato, kad Valstybės kontrolierius priimdamas sprendimus pagal audito ataskaitas, turi teisę įpareigoti audituotų subjektų vadovus grąžinti į valstybės ar savivaldybių biudžetus arba atitinkamus valstybės pinigų fondus lėšas, skirtas ar panaudotas pažeidžiant įstatymus ar kitus teisės aktus. Neaišku, kodėl reikalaujama grąžinti lėšas į valstybės, o ne į savivaldybės biudžetą, kadangi 2009 m. techninė klaida buvo padaryta savivaldybės biudžete. Valstybės biudžetui materialinės žalos nepadaryta. Toks Valstybės kontrolės sprendimas vertintinas kaip piniginės baudos paskyrimas savivaldybei, nors Valstybės kontrolės įstatymo nuostatos nenumato ir nesuteikia teisės ar galimybės skirti savivaldybei baudą.

Atsiliepimas

Atsakovas Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 169 – 175) prašo jį atmesti kaip nepagrįstą. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai nesutikimo su apeliaciniu skundu argumentai:

1. Savivaldybė nepagrįstai vadovaujasi 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 11 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatomis, nes ginčo atveju nagrinėjamos visai kitos faktinės aplinkybės, kurios nepatenka į įstatymo 11 straipsnio reguliavimo sritį. Šio straipsnio 1 ir 2 dalimis buvo pavesta valstybės biudžeto asignavimų valdytojams, biudžetinių įstaigų vadovams ir savivaldybėms išanalizuoti įsiskolinimų priežastis, imtis priemonių įsiskolinimams sumažinti ir sudarant bei tvirtinant 2009 m. išlaidų sąmatas numatyti reikiamus asignavimus 2009 m. sausio 1 d. esantiems įsiskolinimams padengti (t. y. šios procedūros atliekamos biudžetinių metų pradžioje, kai vyksta biudžetų planavimas ir tvirtinimas). Šioje byloje yra ginčijamas lėšų panaudojamas savivaldybės biudžetų asignavimų valdytojams vykdant išlaidų sąmatas (administracijos direktoriui – organizuojant savivaldybės biudžeto vykdymą).

2. Teismas teisingai išaiškino subjektą, galintį realizuoti atitinkamų metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo nuostatas. Vadovaujantis Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymu (1, 2, 4, 5 ir kiti straipsniai) valstybės biudžeto dotacijos kiekvienais biudžetiniais metais yra skiriamos savivaldybių (kaip juridinių asmenų) biudžetams, o ne savivaldybių biudžetinėms įstaigoms, todėl savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojai privalo naudoti jiems skirtus asignavimus, atsižvelgdami į savivaldybės tarybos savivaldybės biudžete nustatytą dotacijų (asignavimų) naudojimo paskirtį.

3. Nors savivaldybės administracijos direktorius audituojamuoju laikotarpiu buvo dalies valstybinių (valstybės perduotų savivaldybėms) funkcijų lėšų asignavimų valdytoju (tarybos 2009 m. vasario 27 d. sprendimo Nr. T3-12 5 priedas), tačiau valstybinių funkcijų lėšas paskyrė kitoms reikmėms finansuoti, organizuodamas savivaldybės biudžeto vykdymą. Savivaldybės administracijos direktoriaus teisės ir pareigos, organizuojant savivaldybės biudžeto vykdymą, skiriasi nuo asignavimų valdytojams suteiktų teisių bei priskirtų pareigų ir jos yra nustatytos kituose Biudžeto sandaros įstatymo straipsniuose (26 str. 2 d., 27 str. 3 d., 35 str. 3 d.) ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 14 d. nutarimu Nr. 543 (2004 m. birželio 15 d. nutarimo Nr. 751 redakcija) patvirtintose Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymo ir vykdymo taisyklėse (37, 39, 42, 45, 46, 49 ir 56 p.). Biudžeto sandaros įstatymo 6 straipsnio 1 punkte numatyta galimybė asignavimų valdytojui ne vėliau kaip likus 10 dienų iki atitinkamo ketvirčio pabaigos keisti jo vykdomoms programoms patvirtintų biudžeto asignavimų ekonominę klasifikacijos paskirtį, bet nesuteikia teisės keisti patvirtintų atitinkamai programai finansuoti asignavimų paskirties.

4. Valstybės kontrolierius Sprendimo Nr. SP-25 nusprendžiamosios dalies 3 punktu pagrįstai ir teisėtai įpareigojo Vilniaus rajono savivaldybę grąžinti į valstybės biudžetą ne pagal paskirtį, pažeidžiant įstatymus ir kitus teisės aktus, panaudotas valstybės biudžeto tikslinės paskirties lėšas – 2 055 915 Lt, vadovaudamasis Valstybės kontrolės įstatymo 18 straipsnio 4 punktu ir atsižvelgdamas į Biudžeto sandaros įstatymo 32 straipsnio 3 dalį ir tai negali būti traktuojama, kaip nepagrįstas piniginės baudos skyrimas Vilniaus rajono savivaldybei.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

Apeliacinis skundas atmestinas.

Byloje ginčas kilo dėl Valstybės kontrolės 2010 m. liepos 10 d. sprendimo Nr. SP-25 „Dėl reikšmingų teisės aktų pažeidimų Vilniaus rajono savivaldybėje“ dalies teisėtumo (b. l. 9 – 12, 84 – 87).

Skundžiamo sprendimo 1.1 punktu konstatuota, kad Savivaldybės administracija pažeidė 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 2 straipsnio 3 dalį ir 4 priedėlį bei Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktą, nes 748 600 Lt valstybės biudžeto specialiosios tikslinės dotacijos lėšų, skirtų valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, panaudojo savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms padengti, kai dar nebuvo priimti savivaldybės tarybos sprendimai. Sprendimo 1.2 punktu konstatuota, kad Savivaldybės administracijos Švietimo skyriaus vedėjas 2009 m. gruodžio 8 – 17 d. dalį mokinio krepšelio lėšų (iš viso 1 301 353 Lt) panaudojo savivaldybės mokyklų ūkio išlaidoms finansuoti, kai dar nebuvo priimtas savivaldybės tarybos sprendimas, ir taip pažeidė Biudžeto sandaros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto, Švietimo įstatymo 2 straipsnio 14 dalies ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. birželio 27 d. nutarimu Nr. 785 patvirtintos Moksleivio krepšelio ir sutartinių moksleivių apskaičiavimo metodikos 8 ir 26 punktų nuostatas.

Pareiškėjo manymu, savivaldybei skirtos specialiosios tikslinės dotacijos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti lėšos bei mokinio krepšelio lėšos buvo pagrįstai panaudotos savivaldybės įsiskolinimams dengti pagal 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalį, o tai, kad Vilniaus rajono savivaldybės administracija lėšas pervedė į Švietimo skyriaus sąskaitą mokyklų ūkio išlaidoms finansuoti, o Švietimo skyrius lėšas panaudojo iki priimant savivaldybės tarybos sprendimus, gali būti laikytina tik sprendimo priėmimo tvarkos pažeidimu, tačiau nesudaro pagrindo išvadai, kad specialiosios tikslinės dotacijos lėšos buvo panaudotos ne pagal paskirtį.

Biudžeto sandaros įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 5 punktas nustato, kad savivaldybių biudžetų pajamas be kitų šiame straipsnyje išvardintų pajamų sudaro ir valstybės biudžeto dotacijos ir kitos pervedamos lėšos. Analogiška nuostata pakartota ir Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo 2 straipsnio 1 dalies 3 punkte. Šio įstatymo 5 straipsnio 2 dalis nustato valstybės biudžeto specialiųjų tikslinių dotacijų paskirtį. Pagal minėto straipsnio 2 dalies 1 punktą specialiosios tikslinės dotacijos savivaldybėms gali būti skiriamos valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti – pagal nustatytą šioms funkcijoms atlikti lėšų apskaičiavimo metodiką. Vietos savivaldos įstatymo 50 straipsnio 7 dalyje taip pat numatyta, kad lėšos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti skiriamos iš valstybės biudžeto arba valstybės piniginių fondų ir pervedamos savivaldybėms kaip specialioji tikslinė dotacija.

Biudžeto sandaros įstatymo 32 straipsnio, apibrėžiančio asignavimų naudojimą ir grąžinimą, 3 dalis nustatė pareigą metų pabaigoje likusias nepanaudotas tikslinės paskirties lėšas, nustatytas savivaldybių biudžetams priimant atitinkamų metų Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymą, lėšas, kurios per metus buvo paskirtos savivaldybių biudžetams pagal atskirus įstatymus ar Vyriausybės nutarimus arba panaudotos ne pagal savo tikslinę paskirtį, iki sausio 10 dienos grąžinti į valstybės biudžetą, pervedant iš savivaldybių biudžetų sąskaitų į Valstybės iždo sąskaitą, jeigu atitinkamų metų Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu nenustatyta kitaip. Kaip matyti iš šios normos, joje numatyta išlyga, kuri leidžia negrąžinti lėšų į valstybės biudžetą, tačiau ji nekonkretizuota. Tokia situacija siejama su kitu įstatymu.

Šiam ginčui taikytinas 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas, kurio 4 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad vykdant savivaldybių biudžetus nepanaudotos specialiosios tikslinės dotacijos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti ketvirtąjį ketvirtį naudojamos tik savivaldybių biudžetų įsiskolinimams dengti, o nepanaudotos specialiosios tikslinės dotacijos mokinio krepšeliui finansuoti – tik švietimo reikmių įsiskolinimams dengti, įvykdžius ugdymo planą. Taigi iš šios nuostatos aišku, kad savivaldybės gali panaudoti specialiųjų tikslinių dotacijų lėšas kitoms reikmėms – savivaldybių biudžetų įsiskolinimams dengti, o nepanaudotas specialiosios tikslinės dotacijos lėšas mokinio krepšeliui finansuoti – tik švietimo reikmių įsiskolinimams dengti. Tačiau Biudžeto sandaros įstatymo 8 straipsnio 2 dalis nustato savivaldybių biudžetų teisinį pagrindą – savivaldybių tarybų priimtus sprendimus dėl atitinkamų biudžetinių metų savivaldybių biudžetų patvirtinimo. Šio įstatymo 26 straipsnis nustato savivaldybių biudžeto rengimo ir tvirtinimo tvarką ir pagal šio straipsnio 4 dalį savivaldybių biudžetus tvirtina savivaldybių tarybos. Biudžetas tvirtinamas savivaldybės tarybos sprendimu. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 15 punktą ir 51 straipsnio 2 dalį prireikus tikslinti biudžetą biudžetiniais metais gali tik savivaldybės taryba.

Teisėjų kolegijos nuomone, pirmosios instancijos teismas, analizuodamas Vietos savivaldos ir Biudžeto sandaros įstatymų normas, padarė teisingą išvadą, kad tikslinės dotacijos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti panaudojimas savivaldybių biudžetų įsiskolinimams dengti, o nepanaudotų specialiosios tikslinės dotacijos lėšų mokinio krepšeliui finansuoti – švietimo reikmių įsiskolinimams dengti, siejamas su pakeitimais savivaldybės biudžete, todėl dėl šių lėšų perskirstymo (patikslinant biudžetą) turėjo būti priimtas savivaldybės tarybos sprendimas. Be teisinio pagrindo – savivaldybės tarybos sprendimo – specialiųjų tikslinių dotacijų panaudojimas įsiskolinimams dengti buvo negalimas.

Atkreiptinas dėmesys, jog iš bylos medžiagos matyti, kad pareiškėjas iš esmės pripažįsta šį reikalavimą, nes Vilniaus rajono savivaldybės taryba 2009 m. gruodžio 23 d. ir 2009 m. gruodžio 30 d. priėmė sprendimus (b. l. 13 – 20, 118 – 126) dėl 2009 m. biudžeto lėšų, skirtų valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, ir mokinio krepšelio lėšų perskirstymo, tačiau mano, kad aplinkybė, jog sprendimai buvo priimti jau po lėšų pervedimo ir panaudojimo, galėtų būti laikoma tik sprendimo priėmimo tvarkos pažeidimu.

Su šia pareiškėjo pozicija teisėjų kolegija nesutinka, nes Vietos savivaldos ir Biudžeto sandaros įstatymų nuostatos dėl biudžeto tikslinimo yra imperatyvios ir savivaldybės administracijos direktoriui nesuteikia teisės savarankiškai koreguoti biudžetą. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 5 punktą savivaldybės administracijos direktorius savivaldybės tarybos nustatyta tvarka administruoja savivaldybės biudžeto asignavimus ir kitus piniginius išteklius, organizuoja savivaldybės biudžeto vykdymą ir atsako už savivaldybės ūkinę ir finansinę veiklą, administruoja savivaldybės turtą. Biudžeto sandaros įstatymo 27 straipsnio 3 dalyje taip pat numatyta, kad savivaldybių biudžetų vykdymą organizuoja savivaldybių administracijų direktoriai. Taigi iš šių normų turinio matyti, kad nei biudžeto tvirtinimas, nei jo perskirstymas nepriskirtas savivaldybės administracijos direktoriaus kompetencijai. Jis yra atsakingas biudžeto vykdytojas, tačiau teisės aktai nesuteikia savivaldybės administracijos direktoriui tikslinti biudžeto, todėl nagrinėjamu atveju savivaldybės administracijos direktorius, perskirstydamas biudžeto lėšas, skirtas valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, ir mokinio krepšelio lėšas, nesant šiais klausimais priimto atitinkamo savivaldybės tarybos sprendimo, peržengė jam suteiktų įgalinimų ribas. Pažymėtina, jog pareiškėjas apeliaciniame skunde nepagrįstai remiasi 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 11 straipsniu bei Biudžeto sandaros įstatymo 6 straipsnio 1 punktu (2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 11 straipsnyje numatytos asignavimų valdytojų pareigos siekiant padengti įsiskolinimus, o Biudžeto sandaros įstatymo 6 straipsnio 1 punkte įtvirtinta asignavimų valdytojų teisė keisti patvirtintų jų vadovaujamų biudžetinių įstaigų ir jiems pavaldžių biudžetinių įstaigų programoms numatytų biudžetų asignavimų pagal ekonominę klasifikaciją paskirtį), nes juose reglamentuojama teisinė situacija skiriasi nuo nagrinėjamos šioje byloje – administracijos direktoriaus įgaliojimų apimties organizuojant savivaldybės biudžeto vykdymą.

Atkreiptinas dėmesys, kad Administracinių bylų teisenos įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, jog teismas nevertina ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus. Todėl pareiškėjo apeliaciniame skunde nurodomos aplinkybės dėl ypatingai sunkios finansinės padėties savivaldybėje nagrinėjamu atveju sprendžiant ginčą reikšmės neturi.

Taigi specialiąsias tikslines dotacijas valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti bei mokinio krepšeliui finansuoti panaudojus ne pagal paskirtį be teisinio pagrindo, šios lėšos turi būti grąžintos į valstybės biudžetą. Tokios pozicijos Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikėsi ir iš esmės analogiškoje administracinėje byloje Nr. A4-842/2006. Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas minėtoje byloje pripažino, kad toks pažeidimas laikytinas šiurkščiu teisės normų pažeidimu. Taigi ir nagrinėjamu atveju pagrindo pripažinti padaryto pažeidimo tik technine klaida nėra.

Pažymėtina, jog Biudžeto sandaros įstatymo 32 straipsnio 3 dalyje yra aiškiai nurodyta, jog likusios nepanaudotos tikslinės paskirties lėšos, lėšos, kurios per metus buvo paskirtos savivaldybių biudžetams pagal atskirus įstatymus ar Vyriausybės nutarimus arba panaudotos ne pagal savo tikslinę paskirtį, grąžinamos į valstybės biudžetą – pervedamos iš savivaldybių biudžetų sąskaitų į Valstybės iždo sąskaitą, todėl pareiškėjo teiginiai dėl lėšų grąžinimo į savivaldybės, o ne valstybės biudžetą, ar baudos jam skyrimo yra atmestini kaip nepagrįsti. Biudžeto sandaros įstatymo 32 straipsnio 3 dalyje nustatytas lėšų grąžinimo į valstybės biudžetą terminas (iki sausio 10 dienos) nėra naikinamasis, todėl reikalavimas grąžinti lėšas gali būti įvykdomas ir po nurodytos datos.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo Vilniaus rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. gruodžio 2 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Antanas AblingisRoma Sabina AlimienėArtūras Drigotas