- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2019-08-28
- Bylos Nr.
- eA-3656-968/2019
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-01354-2018-7
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Rezultatas
- Sprendimas paliktas nepakeistas
- Teisėjai
- Audrius Bakaveckas (pirm.), Virginija Volskienė, Rytis Krasauskas (pran.)
- Pareiškėjas
- E. G.
- Atsakovas
- Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija
- Kategorijos
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Ryčio Krasausko (pranešėjas) ir Virginijos Volskienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gruodžio 19 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos E. G. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai dėl įsakymo panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
1. Pareiškėja kreipėsi į teismą su skundu, prašydama panaikinti Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro (toliau – Ministras) 2018 m. kovo 21 d. įsakymą Nr. 1TE-85 „Dėl kvalifikacinės klasės panaikinimo“ (toliau – ir Įsakymas).
2. Pareiškėja skunde nurodė, kad:
2.1. Nuo 2016 m. lapkričio 22 d. ji paskirta į Migracijos departamento prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (toliau – ir Migracijos departamentas, Departamentas) direktorės pareigas. Pareiškėja su tarnybine veikla susijusius klausimus aptardavo su migracijos sritį koordinuojančiu viceministru G. S. (toliau – viceministras), o šis svarbiausius klausimus aptardavo su Ministru. Nuo 2016 metų sistemingai kreipėsi į Vidaus reikalų ministeriją (toliau –Ministerija) dėl didėjančio Migracijos departamento darbuotojų darbo krūvio bei kėlė naujų etatų įsteigimo klausimus, siekė, kad konkursai į laisvas darbo vietas būtų skelbiami kuo greičiau, tačiau prašymai nebuvo tenkinami.
2.2. 2017 m. liepos mėn. pradėjo vėluoti Departamento priimami sprendimai dėl nacionalinių vizų ir leidimų laikinai gyventi išdavimo. Pareiškėja apie tai informavo viceministrą, jis 2017 m. gegužės–birželio mėn. pradėjo diskusijas dėl migracijos funkcijų perskirstymo. Pasiūlymams iš esmės buvo pritarta, bet Ministerija iki šiol neinicijavo Įstatymo pakeitimų. Dėl tarnybinės pagalbos pareiškėja kreipėsi į Ministerijos Teisės departamentą, 2017 m. birželio 31 d. pakartotinai kreipėsi į Ministeriją, informuodama, kad Lietuvoje sparčiai auga imigracijos apimtys, todėl Departamento darbuotojai vėluoja priimti sprendimus. Ministerijos pagalba buvo trumpalaikė, ją pratęsti atsisakyta.
2.3. Ministerijoje 2017 m. liepos mėn. pradėta svarstyti migracijos institucijų pertvarka ir Ministras 2017 m. spalio 2 d. informavo pareiškėją, jog nuspręsta panaikinti Departamentą. Vizito Migracijos departamente metu Ministras pareiškėjai pasiūlė atsistatydinti, tačiau ji atsisakė. Ministras 2017 m. gruodžio 27 d. pasirašė įsakymą, kuriuo Departamente įsteigė 12 naujų darbuotojų etatų.
2.4. Pareiškėja 2018 metais paprašė, kad Ministerija pateiktų jos tarnybinės veiklos už 2017 metus vertinimo išvadą. Atsiųsta išvada buvo projektas, kurį ji elektroniniu laišku buvo siuntusi Ministrui, išvada neregistruota, pareiškėjos nepasirašyta.
2.5. Ministras 2018 m. vasario 21 d. priėmė tarnybinės veiklos vertinimo išvadą (toliau –Vertinimo išvada), kurioje pareiškėjos tarnybinę veiklą įvertino nepatenkinamai ir siūlė panaikinti jos turėtą trečią kvalifikacinę klasę. Valstybės tarnautojų (įstaigos vadovų) tarnybinės veiklos vertinimo komisija (toliau – Komisija) 2018 m. kovo 20 d. surašė posėdžio protokolą (toliau – Komisijos protokolas), kuriame pritarė Ministro išvadai vertinti pareiškėjos veiklą nepatenkinamai. Įsakymas, Vertinimo išvada ir Komisijos protokolas yra nepagrįsti objektyviais duomenimis, nemotyvuoti, priimti nesilaikant esminių procedūrinių taisyklių bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme nustatytų principų. Ministras, vertindamas pareiškėjos tarnybinę veiklą 2017 metais, buvo šališkas, kadangi siekė įgyvendinti migracijos institucijų reformą ir Departamentą panaikinti. Vertinimo išvada grindžiama iš to paties objektyvaus reiškinio kilusiais rodikliais, t. y. dėl didėjančio imigracijos į Lietuvą masto bei dėl to augančios Departamentui tenkančių darbų apimties praleistais prašymų nagrinėjimo bei sprendimų priėmimo terminais. Ministras, atlikdamas tarnybinės veiklos vertinimą, neatsižvelgė į tai, jog didėjančio priimamų į Lietuvą asmenų kiekio valdymas yra visuotina ir seniai žinoma problema, kuri, be reikiamo Ministerijos bendradarbiavimo su Departamentu, sukėlė aiškius neigiamus padarinius imigracijos institucijų veikloje ir lėmė tai, kuo Vertinimo išvadoje kaltinama pareiškėja. Ministras nepagrįstai neįvertino, kad pareiškėja pagal savo kompetenciją bei Ministerijos Departamentui skirtus išteklius nuo pat kadencijos pradžios aktyviai ėmėsi įvairių priemonių problemai šalinti ar jos sukeltoms pasekmėms mažinti. Pats Departamentas neturi įstatymų iniciatyvos teisės, nėra savarankiškas asignavimų valdytojas, todėl svarbiausių strateginių planų dėl darbuotojų etatų skaičiaus negali įgyvendinti Ministerijai nebendradarbiaujant. Ministerija ignoravo didėjančius migracijos srautus ir pareiškėjos kreipimąsi dėl Migracijos departamento darbuotojų krūvio.
2.6. Pareiškėja tinkamai atliko savo, kaip valstybės tarnautojos, pareigą operatyviai reaguoti į atsiradusią problemą ir konsultuotis su Ministru, viceministru, tačiau, atsakovui pakartotinai atsisakius bendradarbiauti su Departamentu, objektyviai neturėjo galimybės sumažinti darbuotojų krūvį. Ministras taip pat neatsižvelgė į jos 2018 m. sausio 9 d. pateiktą informaciją apie svarbiausius Departamento atliktus darbus ir pasiekimus 2017 metais, neįvertino faktiškai susiklosčiusios situacijos, buvo šališkas. Ministerija delsė priimti Departamento veiklai palankius sprendimus, kadangi galbūt ketino panaikinti šį departamentą ir buvo suinteresuota pareiškėjos, kaip Departamento vadovės, atleidimu iš einamų pareigų. Ministro siūlymas atsistatydinti reiškia išankstinį nusistatymą prieš pareiškėją. Trys Komisijos nariai buvo (yra) pavaldūs Ministrui, todėl jie galėjo būti šališki. Galimybė išreikšti nuomonę dėl jų nušalinimo pareiškėjai nebuvo suteikta.
2.7. Nors buvo vertinama pareiškėjos tarnybinė veikla 2017 metais, tačiau tais metais užduotys jai nebuvo suformuluotos. Vertinimo išvadoje remiamasi pareiškėjos siūlytais, tačiau su Ministru nesuderintais ir jo nepatvirtintais vertinimo rodikliais, kurie aiškinami išplėstai. Kadangi užduotys nebuvo derinamos, vadinasi, jos nebuvo apibrėžtos ir neatitiko tikslumo bei aiškumo reikalavimų, nustatytų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 17 d. nutarimu Nr. 909 patvirtintų Valstybės tarnautojų kvalifikacinių klasių suteikimo ir valstybės tarnautojų vertinimo taisyklių bei Valstybės tarnautojų tarnybinės veiklos vertinimo kriterijų (toliau – Vertinimo taisyklės) 10 punkte.
2.8. Pareiškėjos tarnybinės veiklos vertinimas už 2017 metus atliktas pažeidžiant Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (toliau – VTĮ) 22 straipsnyje ir Vertinimo taisyklėse nustatytą procedūrą. Valstybės tarnautojo veikla vertinama už praėjusius kalendorinius metus, tačiau Vertinimo išvadoje išdėstyti teiginiai, kad pareiškėja nepakankamai išmano geopolitiką ir užsienio politiką grindžiami 2017 metais atliktu Ministerijos Korupcijos prevencijos ir vidaus tyrimų skyriaus tyrimu dėl 2016 metais vykusių įvykių. Vertinimo išvada surašyta, taip pat tarnybinė veikla Komisijoje įvertinta nesilaikant Vertinimo taisyklių 12 punkte nustatytų terminų. Be to, pareiškėja Migracijos departamento direktorės pareigas pradėjo eiti tik nuo 2016 m. lapkričio 22 d., užduotys pareiškėjai galėjo būti nustatytos tik atliekant 2016 metų tarnybinės veiklos vertinimą, tačiau pareiškėjos tarnybinė veikla 2016 metais nebuvo vertinama.
2.9. Pareiškėja užduoties „pateikti siūlymus dėl migracijos procesų valdymo reglamentavimo gerinimo“ kaip galimą vertinimo rodiklį nurodė „paruošti siūlymai su konkrečiomis Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ (toliau – ir Įstatymas, UTPĮ) pakeitimo nuostatomis“. Vertinimo išvadoje nurodoma, kad pareiškėja tik iš dalies įvykdė šią užduotį šį teiginį grindžiant tuo, kad buvo teikiami tik pavieniai pasiūlymai, nepagrįsti išsamia analize. Tačiau konkreti reikalavimo teikti pasiūlymus apimtis, forma, tvarka pareiškėjai nebuvo nustatyti ir ji negalėjo bei neturėjo numatyti, kiek, kaip išsamiai turi būti teikiami minėto įstatymo pakeitimo projektai. Pareiškėja teikė teisės aktų projektus, kurie buvo priimti, bei siūlymus Ministerijai dėl teisėkūros iniciatyvos.
2.10. Vertinimo išvadoje nurodoma, kad pareiškėja neįvykdė užduoties pagal 2017 metų lapkričio mėnesį priimtus sprendimus iš Graikijos į Lietuvą perkelti 649 prieglobsčio prašytojus, konstatuota, kad buvo perkelti 355 prieglobsčio prašytojai. Vertinimas, kad ši užduotis visiškai neįvykdyta, yra nepagrįstas. 2017 metų pabaigoje buvo perkelti visi prieglobsčio prašytojai, kurie atitiko Lietuvos Respublikos teisės aktų reikalavimus.
2.11. Vertinimo išvadoje teigiama, kad pareiškėja visiškai neįvykdė užduoties „pateikti siūlymus dėl geresnės nelegalios migracijos prevencijos, migracijos kontrolės ir geresnio tarpinstitucinio bendradarbiavimo šiais klausimais“, tačiau nebuvo atsižvelgta į faktą, jog 2017 metais buvo pasirašyta duomenų teikimo sutartis su Lietuvos valstybės įmone Registrų centru. Per 2017 metus pagal pareiškėjos ir Migracijos departamentą buvo įgyvendinti inovatyvūs pakeitimai, perkeliant dalį Departamento funkcijų į elektroninę erdvę, kas palengvino institucijos darbą, todėl neteisingas Vertinimo išvados teiginys, kad pareiškėja nepakankamai išnaudoja informacinių technologijų galimybes, mažai dėmesio skiria procedūrų supaprastinimo klausimams, juo labiau, kad Departamentas pats neturi informacinių technologijų skyriaus ir jį aptarnauja Ministerijos Informatikos ir ryšių departamentas.
2.12. Tiesioginis pareiškėjos vadovas Vertinimo išvados komentare išdėstė statistinius duomenis apie 2017 metų Departamento nagrinėtas bylas, gautus prašymus, jų nagrinėjimo terminus, tačiau pavieniai skaičiai negali būti laikomi objektyviu ir nuodugniu pareiškėjos tarnybinės veiklos įvertinimu. Atsižvelgus į apibendrintus 2014–2017 metų Departamentui pateiktų prašymų išduoti leidimą laikinai gyventi teisėtos veiklos pagrindu ir priimtų sprendimų dėl tokių prašymų duomenis, matyti kasmet dvigubėjantys Departamento darbo krūviai, padaugėjo funkcijų, nors darbo ištekliai nesikeitė.
2.13. Pareiškėjos nepatenkinamas įvertinimas grindžiamas tuo, kad, neva, nepakankamai išnaudojami žmogiškųjų išteklių valdymo įrankiai, tačiau Ministro 2017 m. gruodžio 27 d. pasirašytas įsakymas įsteigti 12 naujų pareigybių įsigaliojo 2018 m. sausio 1 d. Dėl kompleksinės priėmimo procedūros naujų darbuotojų įdarbinimas 2018 m. sausio mėnesį buvo realiai neįgyvendinamas.
2.14. Komisija pasitikėjo Ministro vertinimu, nesigilino nei į pareiškėjos kompetenciją, nei į atliktus uždavinius. Kadangi rizikos nebuvo nustatytos, todėl tarnautojo veikla turėtų būti vertinama pagal pareigybės aprašymą.
Atsiliepimas
3. Atsakovas Ministerija atsiliepime į pareiškėjos skundą prašė jį atmesti. Nurodė, kad:
3.1. Pareiškėja pati rengė užduotis 2017 metams, siuntė Ministerijai elektroniniu paštu. Jos buvo patvirtintos 2017 m. kovo 1 d. nekeičiant turinio. Būdama įstaigos vadovė, ji turėjo pareigą domėtis nustatytomis užduotimis, susidaryti metų planą, darbų ir įstaigos strategijos prioritetus. Vadovui keliami reikalavimai vadovauti įstaigai, pasiekti keliamus tikslus, suponuoja išvadą, kad pareiškėja privalėjo pati raštu kreiptis į Ministrą ir pasitikslinti jai nustatytas užduotis. Skunde nurodyti motyvai, kad pareiškėja žodžiu klausinėjo Ministrą apie nustatytas užduotis, neįrodo faktinių aplinkybių, kad ji ėmėsi visų veiksmų susipažinti su jai iškeltais 2017 metams tikslais ir nustatytomis užduotimis. Byloje nėra duomenų, kokias užduotis per 12 mėnesių pareiškėja apskritai vykdė.
3.2. Vertinant tarnybinę veiklą, vertinami keli kriterijai: pasiekti ir planuojami rezultatai; pasiektų rezultatų vykdant užduotis vertinimas; gebėjimų atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas vertinimas, kvalifikacijos vertinimas. Pareiškėjos veikla buvo įvertinta neigiamai, nes į įstaigos vadovo pareigas įeina šios įstaigos veiklą reglamentuojančių teisės aktų pakeitimų parengimas; prieglobsčio prašytojų perkėlimas; nelegalios migracijos prevencijos, migracijos kontrolės ir geresnio tarpinstitucinio bendradarbiavimo klausimai. Šios užduotys, jeigu ir nebūtų nustatytos kaip metinės veiklos užduotys, buvo pagrindinės įstaigos funkcijos, nustatytos Departamento nuostatuose. Vertinimo išvados I skyriuje nurodyti motyvai, kodėl pasiekti įstaigos ir pačios vadovės rezultatai netenkino Ministro.
3.3. Pareiškėjos vertinimui ypatingą reikšmę turėjo Ministerijos Korupcijos prevencijos ir vidaus tyrimų skyriaus neįslaptinta išvada dėl Departamento veiksmų. Šia išvada grindžiamas įvertinimas, kad Departamento direktorei nepakanka geopolitikos ir užsienio politikos išmanymo bei gebėjimo bendradarbiauti priimant politiškai jautrius sprendimus. Rezonansiniai prieglobsčio bylų ir politiškai jautrių sprendimų paviešinimo atvejai smarkiai pablogino visos Lietuvos migracijos sistemos reputaciją.
3.4. Nors pareiškėja nurodė motyvus, dėl kurių jos vertinimo išvada laikytina neteisėta, tačiau nenurodė, kokius uždavinius per 2017 metus ji pasiekė, kokie pasiekti teigiami pačios įstaigos tikslai, dėl kokių tyrimų ir veiksmų Migracijos departamentas buvo pagirtas (įvertintas) užsienio (Lietuvos Respublikos) žiniasklaidoje ar tarptautinių lyderių pasisakymuose. Pareiškėja darbo organizavimo trūkumus grindė personalo trūkumu, tačiau nenurodė, kokių organizacinių priemonių ji, kaip vadovė, ėmėsi siekdama užtikrinti įstaigos funkcijų vykdymą. Pareiškėja visus darbo trūkumus grindė tik darbuotojų trūkumu, nors akivaizdu, kad darbuotojams trūko vidinės kontrolės, darbų atskaitomybės, terminų kontrolės. Ministerija siekė padidinti žmogiškuosius išteklius, finansavimą, darbo užmokesčiui buvo skirta 142 tūkst. eurų. Tačiau vien tik etatų padidinimas ir papildomų valstybės biudžeto asignavimų skyrimas negali būti padidėjusios migracijos ir su tuo susijusių sprendimų pagreitinimo problemos sprendimas.
3.5. Ministras vertino kelias alternatyvas ir pagal suteiktą kompetenciją priėmė sprendimą dėl migracijos įstaigų pertvarkos, kuri nelaikytina Ministro šališkumu ir nusistatymu konkrečiai prieš pareiškėją.
3.6. Ministerija neatsakinga už Komisijos sudėtį, nes Komisiją sudarė Valstybės tarnybos departamento, kuris yra Vyriausybės įstaiga, direktorius, nepavaldus ministrui. Skundo motyvai dėl Komisijos narių šališkumo grįsti prielaidomis.
3.7. Pareiškėja atostogavo nuo 2018 m. sausio 8 d. iki 2018 m. vasario 9 d., todėl visi terminai buvo nukelti, siekiant suteikti laiko tinkamai susipažinti su Vertinimo išvada.
3.8. Objektyviai neįmanoma pateikti pareiškėjos neveikimo įrodymų. Šiuo atveju pareiškėja turėtų įrodyti, kad veikė tinkamai. Neįmanoma iš atsakovo reikalauti, kad visiems ginčijamo tarnybinės veiklos vertinimo apibūdinimams būtų pateikti įrodymai.
3.9. Vertinimo išvada buvo patvirtinta vadovaujantis Vertinimo taisyklėse nustatytomis procedūromis bei reikalavimais ir šios išvados pagrindu pareiškėjos turėta trečioji kvalifikacinė klasė panaikinta teisėtai, įvertinus faktines aplinkybes, laikantis teisės aktuose nustatytų reikalavimų, todėl laikytina pagrįsta ir teisėta. Pareiškėjai trūko kvalifikacijos, geopolitikos žinių, sisteminio požiūrio, nepakako darbo organizavimo įgūdžių.
II.
4. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. gruodžio 19 d. sprendimu pareiškėjos skundą tenkino – panaikino Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2018 m. kovo 21 d. įsakymą Nr. 1TE-85 „Dėl kvalifikacinės klasės panaikinimo“.
5. Vadovaudamasis Ministro 2011 m. sausio 31 d. įsakymu Nr. 1V-79 patvirtintų Departamento nuostatų 17 punktu, teismas nurodė, kad Departamento direktorius yra tiesiogiai pavaldus ir atskaitingas vidaus reikalų ministrui. Kadangi pareiškėja ginčijo 2017 metų tarnybinės veiklos vertinimą, teismas sprendė, jog šiam ginčui teisinės reikšmės neturi įvykiai ir procesai, vykę Departamente 2016 metais, ir teismas jų nenagrinės.
6. Kilusiam ginčui teismas taikė VTĮ 22 straipsnio nuostatas, apžvelgė Vertinimo taisyklėse įtvirtintą tarnybinės veiklos vertinimo procedūrą ir jos ypatumus, kai tarnybinę veiklą vertina tiesioginis tarnautojo vadovas, ir, nustatytais atvejais, kai tarnybinė veikla vertinama komisijoje. Teismas pažymėjo, kad valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos vertinimas yra šio tarnautojo tiesioginio vadovo bei vertinimo komisijos kompetencija, tačiau ji nėra išimtinė – atitinkama valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos vertinimo išvada turi būti pagrįsta faktinėmis vertinamo asmens tarnybinę veiklą charakterizuojamomis aplinkybėmis.
7. Teismas nustatė, kad pareiškėjos tiesioginis vadovas – Ministras – surašė Vertinimo išvadą, kurioje 1 balu įvertino 2017 metais pasiektus rezultatus vykdant užduotis, 1 balu – gebėjimus atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas ir 2 balais – pareiškėjos kvalifikaciją, pateikė bendrą vertinimą „nepatenkinamai“ ir pasiūlė pareiškėjai panaikinti įstaigos vadovo turimą trečią kvalifikacinę klasę. Kadangi pagal Vertinimo taisyklių 12 punktą tokia išvada turėjo būti surašyta iki kitų metų sausio 20 d., todėl teismas vertino, kad Ministro 2018 m. vasario 21 d. Vertinimo išvada surašyta pažeidžiant šiose taisyklėse nustatytą terminą. Įvertinęs pareiškėjos tarnybinės veiklos vertinimą Komisijoje, kuris vyko 2018 m. kovo 19 d. posėdyje, teismas taip pat konstatavo, kad Vertinimo taisyklių 17 punkte nustatytas terminas taip pat buvo pažeistas. Teismas pažymėjo, kad atsakovas nepateikė duomenų, jog dėl pareiškėjos atostogų jos tarnybinės veiklos vertinimo terminas buvo nukeltas.
8. Teismas nustatė, kad Komisija 2018 m. kovo 19 d. išvadoje pareiškėjos 2017 metų tarnybinę veiklą įvertino nepatenkinamai ir pritarė Ministro siūlymui panaikinti turimą kvalifikacinę klasę. Pareiškėja nesutinka su vertinimu ir teigia, kad veikla 2017 m. negalėjo būti vertinama, nes jai nebuvo suformuluotos užduotys, Ministras buvo šališkas, jos veikla įvertinta neobjektyviai.
9. Vertindamas pareiškėjos argumentus dėl užduočių suformulavimo, teismas nustatė, kad pati pareiškėja rengė užduotis 2017 metams, jas elektroniniu paštu siuntė Ministerijai ir jos buvo užregistruotos 2017 m. kovo 1 d., pareiškėjos 2016 metų veikla buvo įvertinta „gerai“, tačiau duomenų, kad pareiškėja su Ministru būtų aptarusi 2017 metų užduotis, nebuvo. Teismas nurodė, kad pareiškėja, pateikusi 2017 metų veiklos vertinimo išvadą, nebuvo pakviesta į pokalbį su Ministru, su juo neaptarė veiklos rezultatų.
Žemesnės instancijos teismas
10. Atsižvelgdamas į Vertinimo taisyklių 9 punktą, kuriame, be kita ko, nurodyta, kad tiesioginis vadovas kiekvienais metais pokalbio su valstybės tarnautoju metu aptaria valstybės tarnautojo užpildytą vertinimo anketą, pasiektus rezultatus vykdant valstybės tarnautojui suformuluotas užduotis, o kai vertinama įstaigos vadovo ir įstaigos padalinio vadovo veikla, aptariami jo pasiekti rezultatai vykdant atitinkamai jo vadovaujamai įstaigai arba vadovaujamam įstaigos padaliniui suformuluotas užduotis, suformuluoja einamųjų metų užduotis, teismas darė išvadą, kad pokalbis su tiesioginiu vadovu yra privaloma ir sudedamoji tarnautojo tarnybinės kasmetinės veiklos vertinimo dalis ir būtent pokalbio metu ne tik aptariama veikla, bet ir suformuluojamos einamųjų metų užduotys. Teismas sutiko su pareiškėjos skundo argumentais, kad buvo pažeista vertinimo procedūra, nes pokalbio su Ministru nebuvo, jie neaptarė 2017 metų tarnybinės veiklos, Ministras nesuformulavo pareiškėjai užduočių. Teismo vertinimu, teismo posėdyje liudytoju apklaustas Ministras nepaneigė pareiškėjos argumentų, jog ji pati Ministrui nusiuntė išvadą su užduotimis, o Ministras jos nekvietė į pokalbį.
11. Teismas atmetė kaip nepagrįstus atsakovo argumentus, kad pati pareiškėja turi domėtis jai suformuluotomis užduotimis ar atitinkamai savo darbinėje veikloje vadovautis Ministerijos nuostatais. Pagal VTĮ 22 straipsnio 3 dalį ir Vertinimo taisyklių 8–10 punktus, būtent tiesioginis vadovas – Ministras – turėjo pareiškėjai suformuluoti 2017 metų užduotis. Nenustatęs duomenų, kad Ministras būtų jas suformulavęs, teismas sprendė, jog pareiškėjos skundo argumentai, kad užduotys bei veiklos vertinimo rodikliai neatitiko Vertinimo taisyklių 10 punkte nustatytų reikalavimų, pagrįsti.
12. Teismas sprendė, jog dėl to, kad pareiškėjai 2017 metams nebuvo nustatytos užduotys, pagrįstu negali būti laikomas ir Ministro vertinimas, kad tos užduotys 2017 m. buvo įgyvendintos netinkamai, nes būtent nuo užduočių bei jų vertinimo rodiklių aiškumo, taip pat ir rizikų nustatymo priklauso tarnybinės veiklos rezultatų įvertinimas.
13. Dėl pareiškėjos pasiektų rezultatų vykdant užduotis vertinimo, teismas nurodė, jog Ministro sudarytoje Vertinimo išvadoje, kuriai pritarė Komisija, pareiškėjos pasiekti rezultatai vykdant užduotis įvertinti 1 balu, o tai reiškia, kad, tiesioginio vadovo vertinimu, pareiškėja – įstaigos vadovė – neįvykdė užduočių pagal sutartus įvertinimo rodiklius. Apžvelgęs Vertinimo išvadoje nurodytas užduotis ir jų įvykdymo rezultatų vertinimą, pareiškėjos gebėjimų atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas įvertinimą ir komentarą, teismas nurodė, kad šioje išvadoje nurodytos netinkamai atliktos užduotys negali būti išimtinai siejamos tik su netinkamu pareiškėjos, kaip direktorės, pareigų įgyvendinimu pagal pareigybės aprašyme jai nustatytas funkcijas. Bylos medžiaga ir šalių paaiškinimai patvirtino, kad Departamente išaugo darbo krūvis.
14. Dėl atsakovo argumento, kad pareiškėja iš esmės negebėjo užtikrinti tinkamo Departamento darbo, teismas pažymėjo, kad didėjant nagrinėtinų Departamentui teikiamų prašymų skaičiui, akivaizdu, kad pirmoji ir efektyviausia priemonė – priimti daugiau tarnautojų, kurie galėtų nagrinėti kuo greičiau ir daugiau skundų. Aiškinimas, kad pareiškėja, kaip Departamento direktorė, buvo pasyvi ir nesiėmė jokių priemonių užtikrinti tinkamą Departamento darbą, teismo vertinimu, neatitiko tikrovės, nes iš bylos duomenų matyti, kad pareiškėja su viceministru, kuris kuravo Departamentą, bendradarbiavo ir teikė įvairias iniciatyvas, ieškojo sprendimų būdų.
15. Teismas akcentavo, kad Ministro diskrecija yra vertinti pareiškėjos tarnybinę veiklą ir būtent atsakovui kilo pareiga pagrįsti vertinimo metu padarytas išvadas. Jis konstatavo, kad Ministerija savo išvadų dėl pareiškėjos tarnybinės veiklos įvertinimo 1 balu „nepatenkinamai“ nepagrindė. Teismas pripažino pagrįstais pareiškėjos skundo argumentus, kad vertinimas buvo neobjektyvus, atsakovas teismui nepateikė naujų įrodymų, o vien liudytojų Ministro ir viceministro parodymai nepatvirtino 2017 m. tarnybinės veiklos vertinimo objektyvumo ir pagrįstumo.
16. Teismas pažymėjo, kad 2016 m. pareiškėjos tarnybinė veikla buvo įvertinta gerai, o 2017 m. – nepatenkinamai, todėl toks vertinimas buvo neproporcingas. Nurodęs, kad pareiškėjos pareigybės aprašyme nustatytos funkcijos yra plačios, be vadovavimo, ji vykdė ir kitas funkcijas, teismas sprendė, kad dėl jų netinkamo atlikimo Ministerija iš esmės nepasisakė.
17. Dėl užduoties „paruošti siūlymus su konkrečiomis Įstatymo pakeitimo nuostatomis“ teismas nurodė, kad pačioje Vertinimo išvadoje įvardyta, kokius siūlymus dėl Įstatymo pareiškėja teikė. Nesant atsakovo detalaus pagrindimo, kodėl minėta užduotis (jos įvykdyta dalis) įvertinta 1 balu, toks vertinimas nepagrįstas – vertinimo rodiklių neaiškumas ir rizikų nenustatymas neleido identifikuoti ir tokios užduoties tinkamo įvykdymo. Konstatavęs, kad siūlymai buvo pateikti, o kiek ir kokių Įstatymo pakeitimų pareiškėja turėjo pateikti, neaišku, teismas darė išvadą, kad atsakovas turėjo pagrįsti Vertinimo išvadoje nurodytus vertinimo rodiklius.
18. Įvertinęs Vertinimo išvadoje užduoties „2017 m. lapkričio mėnesį priimti sprendimai perkelti 649 prieglobsčio prašytojus“ įvykdymo rodiklį – iki 2017 m. pabaigos priimti sprendimai į Lietuvą iš Graikijos perkelti 355 prieglobsčio prašytojus – teismas sprendė, kad atsakovas nurodė tik faktinius skaičius, pripažino, kad iš dalies užduoties neįvykdymas priklausė nuo objektyvių priežasčių, kurios nepriklausė tik nuo pareiškėjos, tačiau detaliai nepagrindė, kokie pareiškėjos netinkamai atlikti veiksmai, priimti sprendimai lėmė tokių užduočių neatlikimą. Teismas pažymėjo, kad pabėgėlių perkėlimas susideda iš trijų atskirų etapų ir jų įgyvendinimas užtrunka, o vien tik Departamento (ar jo direktorės) atlikti veiksmai negali pakeisti šiuo klausimu suformuotos valstybės politikos, politikos įgyvendinimo ir procesų. Pagal pareigybės aprašymą pareiškėja neturi įgaliojimų priimti geopolitinius procesus lemiančių sprendimų. Ministro argumentai, kad pareiškėja nesuprato geopolitinių procesų, nepatvirtino, jog tai būtų turėję esminę reikšmę aptariamai užduočiai įgyvendinti. Teismas pažymėjo, kad Ministras, kaip tiesioginis vadovas, tuo metu, kai, jo manymu, pareiškėja padarė tarnybinį pažeidimą, turėjo teisę taikyti tarnybinę atsakomybę.
19. Dėl Vertinimo išvadoje nurodytos užduoties „paruošti siūlymą dėl geresnės nelegalios migracijos prevencijos, migracijos kontrolės ir geresnio tarpinstitucinio bendradarbiavimo“, kurią Ministras įvertino kaip neįvykdytą, teismas nurodė, kad šios užduoties vertinimo rodiklis neaiškus. Pareiškėjos 2017 metais pateikti siūlymai dėl migracijos politiką įgyvendinančių institucijų pertvarkos, kurie, atsakovo vertinimu, nėra siūlymas dėl geresnio institucijų bendradarbiavimo vykdant nelegalios migracijos prevenciją ir migracijos kontrolę, nesant aiškių rodiklių, nepagrįstai įvertinti kaip neįvykdyta užduotis.
Žemesnės instancijos teismas
20. Teismas akcentavo, kad 2017 m. spalio 20 d. išvada, kurioje, kaip teigia atsakovas, buvo nustatyti Departamento veiklos organizavimo trūkumai, savaime nepatvirtino tų užduočių, kurias pati pareiškėja nusistatė 2017 metams netinkamo atlikimo. Atsakovo netinkamas užduočių nustatymas (nenustatymas), aiškių užduoties vertinimo rodiklių nenustatymas, teismo vertinimu, sudarė pagrindą pareiškėjos 2017 metų tarnybinės veiklos vertinimą pripažinti neteisėtu.
21. Dėl pareiškėjos argumentų, kad Komisijos nariai šališki ir Komisija tik pritarė Ministro siūlymui, teismas nurodė, kad pagal Vertinimo taisyklių 18 punktą, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktiką vertinimo komisijos pareiga yra patikrinti, ar valstybės tarnautojo tiesioginio vadovo surašyta tarnybinės veiklos vertinimo išvada yra pagrįsta. Išklausęs Komisijos posėdžio garso įrašą ir teismo posėdyje liudytojais apklaustų Komisijos narių parodymus, teismas konstatavo, kad Komisijos nariai nebuvo šališki pareiškėjos atžvilgiu, tačiau darė išvadą, kad Komisija pareiškėjos Vertinimo išvados, kurią surašė Ministras, pagrįstumo ir patikrinimo funkcijos neatliko.
22. Dėl gebėjimų atlikti pareigybės aprašyme nurodytas funkcijas ir pareiškėjos kvalifikacijos vertinimo teismas išvardino šių savybių vertinimo kriterijus ir Vertinimo išvadoje nurodytą pareiškėjos įvertinimą, tačiau pažymėjo, jog pagal Vertinimo taisykles vertinimo metu turi vykti tiesioginio vadovo ir tarnautojo pokalbis, kurio metu, be kitų klausimų, aptariama valstybės tarnautojo anketa, jo gebėjimai atlikti pareigybės aprašyme nurodytas funkcijas, tarnautojo karjera ir kvalifikacijos tobulinimas, o po šio pokalbio tiesioginis vadovas užpildo vertinimo anketą (įrašo atitinkamą komentarą (pagrindimą) tais atvejais, kai nesutinka su valstybės tarnautojo nurodytu balu, ir nurodo kitokį balą). Įvertinęs bylos medžiagą teismas konstatavo, jog pareiškėjos pokalbio su tiesioginiu vadovu – Ministru – nebuvo, t. y. nei pavestos užduotys, nei gebėjimas atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas, kvalifikacija, einamųjų metų užduotys nebuvo aptariami. Dėl šių priežasčių teismas Ministro atliktą pareiškėjos gebėjimų, kvalifikacijos vertinimą pripažino nepagrįstu ir pažeidžiančiu Vertinimo taisyklių 9.1, 9.2, 9.3 ir 9.4 punktus, taip pat šių taisyklių 22 punkte nustatytą pareigą aptarti ir įvertinti pateiktus duomenis bei patikrinti, ar tiesioginio vadovo pateikta išvada yra pagrįsta.
Žemesnės instancijos teismas
23. Teismas konstatavo, kad pareiškėjos 2017 m. tarnybinės veiklos vertinimas atliktas netinkamai, t. y. tiesioginis vadovas nesuformulavo užduočių, pažeidė procedūrinius terminus, nenustatė aiškių vertinimo rodiklių, nebuvo pokalbio, kurio metu turėjo būti aptarta tarnybinė veikla, pareiškėjos gebėjimai ir kvalifikacija, Ministro surašyta Vertinimo išvada nėra grindžiama objektyviais duomenimis, o Komisijoje nebuvo išsamiai vertinamas tiesioginio vadovo išvados pagrįstumas ir pareiškėjos pateikti paaiškinimai. Teismas sprendė, kad ginčijamas Įsakymas, kuriuo įgyvendintas Komisijos siūlymas, neteisėtas ir nepagrįstas ir jį panaikino.
III.
24. Atsakovas Ministerija pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gruodžio 19 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos skundą atmesti. Atsakovas apeliacinį skundą grindžia šiais argumentais:
24.1. Pirmosios instancijos teismas iš esmės sprendimą grindė tuo, kad pareiškėjai buvo netinkamai suformuluotos užduotys, o bet kurią kitą išvadą pagrindė pirmąja. Teismo vertinimas formalus, atliktas neįsigilinus į situaciją. Teismo konstatuoti procedūriniai pažeidimai dėl Vertinimo išvados surašymo ir pareiškėjos tarnybinės veiklos vertinimo Komisijoje, pažeidžiant Vertinimo taisyklėse nustatytus terminus, laikytini formaliaisiais. VTĮ nustatytas terminas nėra naikinamasis. Visi terminai buvo nukelti, siekiant duoti laiko pareiškėjai tinkamai susipažinti su vertinimo išvada.
24.2. 2016 metais vykę procesai ir faktinės aplinkybės turi įtakos pareiškėjos vertinimui už 2017 metus, nes faktinės aplinkybės paaiškėjo tik 2017 metais, todėl negalėjo būti įvertintos, vertinant pareiškėjos veiklą už 2016 metus. Pareiškėja nuo 2015 m. liepos 22 d. laikinai ėjo direktorės pareigas, todėl visi procesai (dėl jautrios informacijos paviešinimo trečiosioms šalims) ir rezonansinės bylos, apie kurias buvo paviešinta žiniasklaidos priemonėse bei teisminiai procesai (bylose dėl Treušnikov, Titov) vyko 2017 metais dėl sprendimų, kurie buvo priimti 2016 metais, kai pareiškėja laikinai ėjo Departamento direktorės pareigas. Neįvertinus šių faktinių aplinkybių, pareiškėjos kvalifikacija ir gebėjimai vykdyti funkcijas būtų apskritai neįvertinti.
24.3. Teismas nepagrįstai nurodė, kad dėl 2016 metų įvykių Ministras turėjo teisę taikyti tarnybinę atsakomybę. Nors ir buvo nustatyti Departamento darbo organizavimo trūkumai, tačiau nėra konstatuoti pareiškėjos, kaip asmens, tarnybinio nusižengimo sudėties požymiai. Tarnybinio nusižengimo taikymas ir veiklos vertinimas netapatūs institutai. Tarnybinė veikla nepatenkinamai galėtų būti vertinama ir tuo atveju, jeigu nėra konkretaus tarnybinio nusižengimo sudėties. Vienareikšmiškai pareiškėjos veikla buvo įvertinta nepatenkinamai ne todėl, kad ji padarė tarnybinį nusižengimą, o todėl, kad būdama vadove, nesugebėjo tinkamai organizuoti darbo Departamente, jos veikla pasireiškė neveikimu, o ne tiesioginiu veikimu.
24.4. Ministras 2018 m. lapkričio 29 d. teismo posėdžio metu patvirtino, kad pokalbis ir užduočių aptarimas tikrai įvyko. Nurodė, kad kiekvienas jo valdymo srityje veikiančios įstaigos vadovas atėjo prisistatyti, buvo sudarytas grafikas veiklai vertinti ir naujoms užduotims nustatyti, apie tokį pokalbį žinojo ir viceministras. Ministro teiginius patvirtino ir viceministro patikinimas Komisijai, pirmosios instancijos teismo posėdžio metu, kad jis žinojo apie Ministro susitikimą su pareiškėja ir veiklos vertinimo aptarimą ir toks susitikimas tikrai įvyko. Abiejų liudytojų teiginiai yra nuoseklūs ir vienareikšmiškai patvirtinantys, kad toks susitikimas įvyko ir jame buvo aptarta veiklos vertinimo išvada, nustatomos 2017 metams užduotys. Teismas vertino tik formalųjį kriterijų – kad 2016 metų veiklos vertinimo išvadoje nėra pareiškėjos parašo, todėl padarė klaidingą išvadą, kad susitikimo su Ministru nebuvo ir užduotys nebuvo nustatytos.
24.5. Užduočių suformulavimas turi ne tik formalųjį kriterijų (nėra parašo). Pareiškėja pati siuntė užduotis 2017 metams elektroniniu paštu, be jokių pakeitimų šios užduotys buvo registruotos Ministerijos Personalo skyriuje. Nors pareiškėjos parašo ant užduočių nėra, su jų turiniu pareiškėja buvo susipažinusi, jos buvo aptartos susitikimo su Ministru metu, darbinių susitikimų metu buvo aptariamos vykdymo problemos. Pareiškėjai nustatytos užduotys buvo nereikalaujančios išskirtinių gebėjimų ir išteklių, o jų įvykdymas ir be atskiro užduočių nustatymo įeitų į pareiškėjos funkcijų pagal pareigybės aprašymą vykdymą (užtikrinti įstaigos nuostatuose nustatytų funkcijų vykdymą), įstaigos (Migracijos departamento) nuostatuose nustatytų funkcijų vykdymą. Viena iš užduočių buvo tarptautinis įsipareigojimas – perkelti aiškų nustatytą pabėgėlių skaičių į Lietuvos Respubliką. Šios įstaigos funkcijų nevykdymas turėtų ženklias pasekmes valstybės reputacijai ir kai kuriais atvejais net visuomenės saugumui. Būdama tokios įstaigos vadove, pareiškėja privalėjo domėtis jai iškeltais veiklos tikslais ir uždaviniais. Raštu paklausimo, kokios jai buvo nustatytos veiklos užduotys, byloje nėra, todėl manytina, kad su užduotimis pareiškėja buvo supažindinta žodžiu.
24.6. Byloje liko neišspręstas klausimas, kokią veiklą pareiškėja vykdė 2017 metais ir kaip vykdytą veiklą būtų galima įvertinti. Šioje situacijoje būtina ne formaliai vertinti, kad nėra pareiškėjos parašo ant užduočių, o vertinti faktinių aplinkybių turinį, t. y. kad per kalendorinius metus pareiškėja buvo supažindinta su užduotimis, jomis turėjo pati domėtis kaip įstaigos vadovė ir neabejotinai jų turinį žinojo, nes pati jas rengė. Jeigu jų ir nežinojo, kaip tvirtina, tai nepaneigia vertinimo „nepatenkinamai“, nes buvo nepatenkinamai vykdomos pareigybės aprašyme ir įstaigos nuostatuose nustatytos funkcijos.
24.7. Pareiškėjai buvo nustatytos trys užduotys ir suformuoti konkretūs vertinimo kriterijai, kurių ji nepasiekė. Vertinimo išvadoje užduotis „pateikti pasiūlymus dėl migracijos procesų valdymo reglamentavimo gerinimo“ pripažinta kaip neįvykdyta, nurodant, kad valstybės tarnautoja 2017 metais nepateikė visapusišku, išsamia analize pagristų siūlymų dėl Įstatymo. Pareiškėjos atsakymai į Ministerijos paklausimus nelaikytini išsamia teisės aktų analize ir iniciatyva pateikti siūlymus dėl migracijos procesų valdymo teisinio reglamentavimo. Teismas neturėjo kompetencijos spręsti, kad pavieniai siūlymai dėl teisinio reglamentavimo migracijos srityje atitiko nustatytos vertinimo išvados kriterijus, nes tai atliko migracijos sritį kuruojantys Ministerijos valstybės tarnautojai bei kuruojantis migracijos sritį viceministras.
24.8. Teismo posėdžių metu Ministerijos atstovė nurodė, kad pareiškėja turėjo pateikti savo iniciatyva, analize pagrįstus, išsamius pasiūlymus, šių siūlymų teisinė reikšmė turėjo apimti migracijos srautų valdymo reglamentavimo sprendimus. Kaip pavyzdys, kokie teisinio reglamentavimo siūlymai turėjo būti pateikti, buvo nurodytas Lietuvos Respublikos Seimui pateiktas teisės aktų paketas – Įstatymo, Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso ir kitų susijusių įstatymų pakeitimo projektų paketas Nr. XIIIP-2427. Tokie siūlymai turėjo būti, bet nebuvo pateikti Ministerijai. Migracijos politiką formuoja Ministerija, tačiau siūlymų jai formuoti teikimas yra Departamento kompetencija, nes būtent vykdant migracijos funkcijas, priskirtas Departamentui, ir įmanoma identifikuoti, analizuoti kylančias teisinio reglamentavimo problemas.
24.9. Antroji užduotis „pagal perkėlimo programą iki 2017 metų spalio mėn. perkelti visus (priklausančius pagal kvotą) prieglobsčio prašytojus iš Graikijos Respublikos (649)“ buvo tarptautinio įsipareigojimo Europos Bendrijai dalis, todėl jos dalinis įvykdymas reiškia, kad įsipareigojimas buvo neįvykdytas. Tuo pačiu užduotis taip pat laikytina neįvykdyta.
24.10. Trečiąja užduotimi „paruošti siūlymai (parengta schema) dėl geresnio institucijų bendradarbiavimo vykdant migracijos prevenciją ir migracijos kontrolę“ nustatyta konkreti užduotis – parengti bendradarbiavimo schemą, vertinimo rodiklis – vienas dokumentas (bendradarbiavimo schema). Atsakovas užduoties neįvykdymą grindė tuo, kad pareiškėja nepateikė užduotyje nurodytos schemos, nes jos negavo. Pareiškėjos nurodyti siūlymai (pirmosios instancijos teismui pateikti mažareikšmiai elektroniniu paštu siųsti siūlymai (pasvarstymai), kaip reikėtų skatinti bendradarbiavimą, nelaikytini užduoties įvykdymu, nes nustatytas objektyvus užduoties įvykdymo kriterijus – pateikta bendradarbiavimo schema Ministerijai nebuvo pateikta. Ar pareiškėjos siųsti siūlymai laikytini bendradarbiavimo schema, sprendė Ministerijos specialistai, atsakingi už migracijos politiką bei kuruojantis viceministras. Vertinimo išvadoje šie siūlymai (pasvarstymai) buvo neįrašyti, nes buvo neesminiai.
24.11. Priimti daugiau tarnautojų vykdyti funkcijas nėra pirminė ir efektyviausia priemonė, nes pareiškėja neįrodė teismui, kad tokia priemonė būtų buvusi efektyviausia, t. y. nepateikė jokios analizės nei 2017 metais Ministerijai, nei teismui. Pareiškėja nenurodo, kokių organizacinių priemonių (pvz., procedūrų supaprastinimo, informacinių technologijų panaudojimo, veiklos procesų analizės inicijavimo (pvz., kokių veiksmų sprendimų priėmimo procese įmanoma atsisakyti, kokias kompetencijas ir atsakomybes perskirsčius įmanoma aktyvinti ir pagreitinti sprendimų priėmimą, supaprastinti procedūras) ji, kaip vadovė, ėmėsi, siekdama užtikrinti įstaigos funkcijų vykdymą. Atvirkščiai, pareiškėja visus darbo trūkumus Departamente (sprendimų priėmimo vilkinimą, nemandagų ir nekompetentingą konsultavimą) grindė tik darbuotojų trūkumu, nors akivaizdu, kad darbuotojams trūko vidinės kontrolės, darbų atskaitomybės, terminų kontroliavimo.
24.12. Teismo išvada dėl pareiškėjos tarnybinės veiklos 2016 ir 2017 metais vertinimo rezultatų visiškai nepagrįsta, nes kiekvienų metų tarnybinės veiklos vertinimas yra individualus ir nepriklauso nuo praėjusių kalendorinių metų tarnybinės veiklos įvertinimo rezultatų.
24.13. Komisija tinkamai atliko savo pareigą patikrinti, ar valstybės tarnautojo tiesioginio vadovo surašyta tarnybinės veiklos vertinimo išvada yra pagrįsta. Vien tai, kaip sprendė teismas, jog pareiškėjai nebuvo suformuotos užduotys, nelemia Komisijos netinkamo pareiškėjos vertinimo išvados pagrįstumo. Komisija patikrino Vertinimo išvados tiek procedūrinius klausimus (ar buvo pokalbis su Ministru), tiek faktinių aplinkybių ir užduočių vykdymo aplinkybes. Pareiškėja Komisijos posėdžio metu nepaneigė, kad buvo paduota daug skundų, kad prašymai buvo didžiąja dalimi išnagrinėti praleidus teisės aktuose nustatytus terminus, kad nebuvo pateikta reikalautų teisės aktų pakeitimų. Pareiškėja neginčijo, kad Vertinimo išvadoje nurodyti duomenys yra teisingi, t. y. kad nėra bendradarbiavimo schemos, migracijos procesų reglamentavimo analizės ar kad perkeltas tinkamas pabėgėlių skaičius. Vertinimo išvadoje nurodytais skaičiais Komisijai abejoti nebuvo pagrindo.
24.14. Pagal Vertinimo taisykles įvertinimas 1 balu taikomas, kai akivaizdžiai trūksta profesinių žinių, žema kvalifikacija, užduotys dažniausiais įvykdomos ne laiku, funkcijos atliekamos nepatenkinamai. Bylos duomenys įrodo, kad pareiškėja vykdė mažareikšmius darbus ir neužtikrino Departamento tinkamo funkcijų atlikimo.
Atsiliepimas
25. Pareiškėja atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą prašo jį atmesti. Nurodo, kad:
25.1. Pirmosios instancijos teismas priėmė teisėtą, teisingą ir pagrįstą sprendimą. Jis ištyrė administracinėje byloje pateiktus įrodymus, liudytojų parodymus bei kitą bylos medžiagą, rėmėsi teisės aktais bei teismų praktika ir priėmė išsamų, motyvuotą ir argumentuotą sprendimą. Jo išvados dėl pareiškėjos tarnybinės veiklos vertinimo metu padarytų procedūrinių pažeidimų pagrįstos.
25.2. Priešingai nei teigia apeliantas, ne pareiškėja turi įrodyti, jog 2017 metais užduotys buvo nustatytos laikantis teisės aktų nustatytų reikalavimų ir procedūrų ir kad jos buvo neįvykdytos, o būtent tarnybinį veiklos vertinimą atlikęs Ministras. VTĮ ir Vertinimo taisyklėse yra tiesiogiai įtvirtinta, kas, kokiu būdu bei kada formuluoja valstybės tarnautojo einamųjų metų užduotis. Bet kokiu atveju VTĮ 22 straipsnio 3 dalyje ir Vertinimo taisyklių 9 punkte įtvirtintų taisyklių nesilaikymas laikytinas teisės pažeidimu, todėl nepagrįsti atsakovo argumentai, kad pareiškėja turėjo žinoti 2017 metų užduotis, kadangi jas pati siuntė elektroniniu paštu, siųstas projektas buvo užregistruotas Personalo skyriuje, pareiškėja turėjo pareigą pati domėtis jai iškeltomis užduotimis.
Šalies argumentai
25.3. Pareiškėja nesutinka su apeliacinio skundo argumentu, kad Ministro pokalbis su pareiškėja ir užduočių aptarimas įvyko. Ši aplinkybė nėra pagrįsta jokiais byloje esančiais rašytiniais įrodomais, šią aplinkybę atsakovas įrodinėja tik Ministro paaiškinimais jį apklausiant kaip liudytoją bei viceministro patikinimu. Teismo posėdžio metu Ministras negalėjo nurodyti nei tikslios vietos, datos ir laiko, nei kada toks pokalbis vyko, bei kokie asmenys dalyvavo jo metu. Teismui Ministras tiesiogiai nenurodė, jog užduočių aptarimas su pareiškėja įvyko. Apklaustas kaip liudytojas Ministras teigė, jog visi vadovai ėjo prisistatyti, buvo sudaryti grafikai veiklai vertinti ir naujoms užduotims nustatyti. Dėl tokios priežasties Ministras daro prielaidą, kad, tikėtina, jog turėjo kalbėtis ir su pareiškėja. Ministras nurodo: „direktorė turėjo ateiti“, „aš tiksliai neatsimenu“, „neužfiksavau tokios aplinkybės“, „datos neatsimenu“. Šie Ministro parodymai liudija, jog Ministras pats abejoja ir nėra įsitikinęs, jog pokalbis įvyko.
25.4. LVAT suformuotoje praktikoje pripažįstama, kad valstybės tarnautojo veikla privalo būti vertinama pagal aiškiai ir nedviprasmiškai suformuotas užduotis, nustatytus rodiklius bei atsižvelgiant į kilusias rizikas, iš anksto nustatytas tvirtinant valstybės tarnautojui keliamas užduotis. Teismas tinkamai ištyrė ir įvertino visas aplinkybes, reikšmingas tinkamai įvertinti Ministro atlikto tarnybinės veiklos vertinimo teisėtumą bei pagrįstumą. Jis pagrįstai konstatavo, kad ne tik užduotys buvo suformuluotos netinkamai, tačiau vertinimo rodikliai neatitiko aiškumo reikalavimo, nebuvo nurodytos rizikos neįvykdžius užduočių. Apeliantas yra neteisus teigdamas, kad visos teismo išvados yra grindžiamos vien netinkamu užduočių suformulavimu.
25.5. Nepagrįstas atsakovo argumentas, kad pareiškėjos teikti siūlymai dėl įstatymų nuostatų pakeitimo nelaikytini išsamia teisės aktų analize ir iniciatyva pateikti siūlymus dėl migracijos procesų valdymo teisinio reglamentavimo. Atsižvelgiant į tai, jog rodiklyje nebuvo nurodyta, kiek, kokio pobūdžio ir apimties pakeitimu siūlymai turėjo būti pateikti, pareiškėjai objektyviai negalėjo būti žinoma, kaip tinkamai įgyvendinti pirmą užduotį. Ministerijos atstovės apibūdinimas teismui, kaip turėjo būti įvykdyta minėta užduotis, teisinės reikšmės neturi, nes tokių apibūdinimų nebuvo formuluojant užduotis.
25.6. 2017 metais buvo perkelti visi prieglobsčio prašytojai, kurie atitiko reikalavimus. Departamentas (ir pareiškėja) atliko kruopščią prieglobsčio prašytojų dokumentų analizę, neatsakingas skubėjimas galėtų padaryti daugiau žalos, negu vėlavimas.
25.7. Siekdama stiprinti tarpinstitucinį bendradarbiavimą, pareiškėja 2017 m. rugsėjo 1 d. elektroniniu laišku, adresuotu G. S., E. Š., A. M., kopiją pridedant kitiems specialistams, pateikė išsamų pasiūlymą dėl migracijos politiką įgyvendinančių institucijų pertvarkos ir institucijų tarpusavio bendradarbiavimo, taip pat pridedant glaustą informaciją skaidrėmis, kuriose schematiškai pavaizduota siūlyme išdėstyta medžiaga. Ministrui ši medžiaga išsiųsta 2017 m. rugsėjo 7 d. Byloje pakanka įrodymų, patvirtinančių, kad ji siekė bendradarbiauti su Ministerija ir inicijuoti reikiamų sprendimų priėmimą.
25.8. Teismo posėdyje apklausti Komisijos nariai negalėjo paaiškinti, remiantis kokiais kriterijais sutiko su tokiu pareiškėjos kompetencijos vertinimu. Komisijos nariai paliudijo, kad jie vertino ne pareiškėjos veiklos rezultatus, o tik Ministro surašytą Vertinimo išvadą ir netikrino jos teisingumo. Komisijos narių paaiškinimai juos apklausiant kaip liudytojus leidžia daryti išvadą, kad Komisija neanalizavo Ministro atlikto vertinimo teisėtumo bei pagrįstumo, o formaliai pasirašė tai, ką jiems pateikė Ministras.
25.9. Nors Ministerija teigia, kad neįvertinus 2016 metų įvykių (t. y. kai ne dėl pareiškėjos kaltės informacija apie Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerijos neįslaptintą raštą buvo paviešinta daliai į nepageidaujamų asmenų sąrašą įtrauktų Rusijos Federacijos Konstitucinio Teismo teisėjų) pareiškėjos kvalifikacija ir gebėjimai vykdyti funkcijas būtų apskritai neįvertinti, tačiau tiesioginis vadovas turi įvertinti valstybės tarnautojo veiklą už praėjusius kalendorinius metus. Teismas pagrįstai nagrinėdamas ginčą neatsižvelgė į 2016 metų laikotarpį.
25.10. Pareiškėja apeliacinės instancijos teismui pateikė prašymą dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
26. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2018 m. kovo 21 d. Įsakymo, kuriuo panaikinta pareiškėjos, Migracijos departamento direktorės (įstaigos vadovės), turima trečia kvalifikacinė klasė. Įsakymą Ministras (pareiškėją į pareigas priimantis asmuo) priėmė, atsižvelgęs į Komisijos 2018 m. kovo 19 d. išvadą, kurioje atlikus kasmetinį tarnybinės veiklos vertinimą už 2017 metus nepatenkinamai įvertinta pareiškėjos (įstaigos vadovės) tarnybinė veikla ir pasiūlyta panaikinti jos turimą kvalifikacinę klasę.
27. VTĮ 22 straipsnyje „Valstybės tarnautojų tarnybinės veiklos vertinimas“ (2012 m. birželio 5 d. įstatymo Nr. XI-2041 redakcija), be kita ko, nustatyta, kad: įstaigos vadovo tarnybinės veiklos vertinimo tikslas – kiekvienais metais nustatyta tvarka įvertinti jo kvalifikaciją ir gebėjimus atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas ir pasiektus rezultatus, vykdant atitinkamai jo vadovaujamai valstybės ar savivaldybės institucijai ar įstaigai arba vadovaujamam įstaigos padaliniui suformuluotas užduotis (2 d.); tiesioginis vadovas, įvertinęs įstaigos vadovo ar karjeros valstybės tarnautojo tarnybinę veiklą nepatenkinamai, vertinimo komisijai teikia valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos vertinimo išvadą su vienu iš šio straipsnio 18 dalyje nurodytų siūlymų (11 d.); valstybės tarnautoją į pareigas priimantis asmuo apie būsimą valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos vertinimą vertinimo komisijoje ne vėliau kaip prieš 10 darbo dienų iki vertinimo pradžios praneša valstybės tarnautojui ir valstybės tarnybos tvarkymo funkcijas atliekančiai įstaigai (12 d.); vertinimo komisija valstybės tarnautojo tarnybinę veiklą gali įvertinti: 1) labai gerai; 2) gerai; 3) patenkinamai; 4) nepatenkinamai (13 d.). VTĮ 22 straipsnio 18 dalyje nustatyta, kad vertinimo komisija, įvertinusi įstaigos vadovo ar karjeros valstybės tarnautojo tarnybinę veiklą nepatenkinamai, valstybės tarnautoją į pareigas priimančiam asmeniui siūlo: 1) panaikinti įstaigos vadovo ar karjeros valstybės tarnautojo turimą kvalifikacinę klasę, o valstybės tarnautojui, neturinčiam kvalifikacinės klasės, – tobulinti jo kvalifikaciją; 2) perkelti įstaigos vadovą (išskyrus įstaigos vadovą, priimamą į pareigas politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu ar nustatytai kadencijai) ar karjeros valstybės tarnautoją į toje pačioje valstybės ar savivaldybės institucijoje ar įstaigoje žemesnes karjeros valstybės tarnautojo pareigas; 3) perkelti karjeros valstybės tarnautoją į toje pačioje valstybės ar savivaldybės institucijoje ar įstaigoje žemesnes karjeros valstybės tarnautojo pareigas ir tobulinti jo kvalifikaciją. Šio straipsnio 26 dalyje nustatyta, kad valstybės tarnautoją į pareigas priimantis asmuo priima sprendimą dėl vertinimo komisijos siūlymo ar tarnybinės veiklos vertinimo išvados dėl valstybės tarnautojo, kurio veikla kasmetinio tarnybinės veiklos vertinimo metu buvo įvertinta nepatenkinamai, įgyvendinimo; jeigu valstybės tarnautoją į pareigas priimantis asmuo priima motyvuotą sprendimą neįgyvendinti vertinimo komisijos siūlymo ar tarnybinės veiklos vertinimo išvados dėl valstybės tarnautojo, kurio veikla kasmetinio tarnybinės veiklos vertinimo metu buvo įvertinta nepatenkinamai, valstybės tarnautojo iki vertinimo buvusi teisinė padėtis nesikeičia.
28. Karjeros valstybės tarnautojų tarnybinės veiklos kasmetinį vertinimą reglamentuoja Vertinimo taisyklės (Vyriausybės 2012 m. gruodžio 12 d. nutarimo Nr. 1514 redakcija). Pagal šių taisyklių 12 punktą tiesioginis vadovas išvadą pateikia personalo administravimo tarnybai ne vėliau kaip iki kitų metų sausio 20 dienos; personalo administravimo tarnyba išvados, kurioje valstybės tarnautojo tarnybinė veikla įvertinta nepatenkinamai, kopiją pateikia atitinkamai vertinimo komisijai. Vertinimo taisyklių 17 punkte nustatyta, kad vertinimo komisija įvertina valstybės tarnautojo praėjusių metų tarnybinę veiklą ne vėliau kaip iki einamųjų metų kovo 1 dienos. Procedūra, kai valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos vertinimas atliekamas vertinimo komisijoje detalizuojama Vertinimo taisyklių 18 punkte, kuriame nurodyta, kad valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos vertinimo procedūra vertinimo komisijoje apima: valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos nagrinėjimą (18.1 p.); valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos įvertinimą (18.2 p.); sprendimo dėl atitinkamo vertinimo komisijos siūlymo priėmimą (išskyrus atvejus, kai vertinimo komisija valstybės tarnautojo tarnybinę veiklą įvertina gerai) (18.3 p.); vertinimo komisijos išvados surašymą (18.4 p.). Vertinimo taisyklių 19 punkte nustatyta, kad valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos kasmetinio vertinimo metu nagrinėdama valstybės tarnautojo tarnybinę veiklą, vertinimo komisija vertina valstybės tarnautojo gebėjimus atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas, jo kvalifikaciją ir jam nustatytų užduočių vykdymo rezultatus. Pagal šių taisyklių 20 punktą valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos nagrinėjimas susideda iš pokalbio su valstybės tarnautoju ir išvados nagrinėjimo. Vertinimo taisyklių 21 punkte įtvirtinta vertinimo komisijos teisė pakviesti dalyvauti komisijos posėdyje tiesioginį vadovą, kai nagrinėjama jam pavaldaus valstybės tarnautojo tarnybinė veikla; šiuo atveju vertinimo komisijos nariai tiesioginiam vadovui pasiūlo išsamiau apibūdinti tam tikrus valstybės tarnautojo gebėjimus, būtinus valstybės tarnautojo pareigybės aprašyme nustatytoms funkcijoms atlikti, taip pat pateikti jam kitų klausimų, susijusių su valstybės tarnautojo, kurio tarnybinė veikla vertinama, kvalifikacija ir tarnybinės veiklos rezultatais. Vertinimo taisyklėse nustatyta, kad, pasibaigus valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos nagrinėjimui, vertinimo komisijos nariai aptaria būsimąjį valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos įvertinimą (22 p.), o pasibaigus valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos įvertinimo aptarimui, balsuojama dėl valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos įvertinimo (23 p.).
29. LVAT praktikoje, aiškinant ir taikant VTĮ ir Vertinimo taisyklių nuostatas, reglamentuojančias valstybės tarnautojų tarnybinės veiklos vertinimą ne kartą konstatuota, kad: teismui nėra suteikta teisė vertinti valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos rezultatų, jo gebėjimų atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas ir kvalifikaciją bei priimti sprendimus dėl tarnybinės veiklos išvadų / siūlymo įgyvendinimo (žr., pvz., 2015 m. gegužės 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1799-662/2015); teismas, nagrinėdamas ginčą dėl valstybės tarnautoją į pareigas priėmusio vadovo sprendimo, priimto įgyvendinant vertinimo komisijos pasiūlymus, susijusius su patenkinamu arba nepatenkinamu valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos vertinimu (Vertinimo taisyklių 17, 18 ir 19 punktai), pagrįstumo bei teisėtumo, turi nustatyti ne tik tai, ar vertinimo komisija laikėsi teisės aktų nustatytos vertinimo ir sprendimų priėmimo procedūros, bet ir tai, ar vertinimo komisija tinkamai atliko tarnybinės veiklos vertinimo išvados, kurią pateikė valstybės tarnautojo tiesioginis vadovas, pagrįstumo patikrinimo funkciją (žr., pvz., 2010 m. gegužės 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-702/2010, 2010 m. vasario 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-146/2010, 2009 m. lapkričio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-1271/2009); vertinimo komisijai, kuri tikrina valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos vertinimo išvados pagrįstumą, o kilus ginčui – teismui turi būti pateikti įrodymai, kurių pagrindu padarytos atitinkamos išvados (žr., pvz., 2009 m. gegužės 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-646/2009, 2008 m. spalio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1727/2008).
30. Atsižvelgiant į nutarties 27–29 punktuose paminėtą teisinį reguliavimą ir LVAT praktiką, siekiant nustatyti, ar pagrįstai Įsakymu pareiškėjai panaikinta trečia kvalifikacinė klasė, pirmiausiai bus vertinama, ar Komisija tinkamai atliko Ministro 2018 m. vasario 21 d. Vertinimo išvados pagrįstumo patikrinimo funkciją ir ar teismui pateikta pakankamai įrodymų, kurių pagrindu Komisija 2018 m. kovo 19 d. pareiškėjos tarnybinę veiklą už 2017 metus įvertino nepatenkinamai ir pasiūlė panaikinti pareiškėjos turimą kvalifikacinę klasę.
31. Paminėtina, kad ABTĮ 56 straipsnio 6 dalyje nustatyta, jog teismas įvertina įrodymus pagal vidinį savo įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, vadovaudamasis įstatymu, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais; taigi, konstatuoti tam tikro fakto buvimą ar nebuvimą galima tik remiantis byloje surinktų įrodymų visuma, o ne atskirais įrodymais. Nustatant teisiškai reikšmingas aplinkybes turi būti įvertintas surinktų įrodymų pakankamumas, jų nuoseklumas, galimi jų prieštaravimai, logiškumas, atitinkamų duomenų nurodymo aplinkybės, įrodymų šaltinių patikimumas. Iš ABTĮ 56 straipsnio 6 dalies taip pat seka, kad įrodymų vertinimas, kaip objektyvios tiesos nustatymo procesas, grindžiamas subjektyviu faktoriumi – vidiniu įsitikinimu, kuris yra ne išankstinis įsitikinimas, nuojauta, o įrodymais pagrįsta išvada, kuri padaroma iš surinktų įrodymų, kada išnagrinėjami reikšmingi faktai, iškeliamos ir ištiriamos galimos versijos, įvertinami kiekvienas įrodymas atskirai ir jų visuma. Be to, bylos proceso dalyvių pareikšta nuomonė dėl įrodymų vienokio ar kitokio vertinimo negali saistyti teismo vidinio įsitikinimo dėl įrodymų vertinimo, pagrįsto minėta įrodymų vertinimo taisykle.
32. Ministras 2018 m. vasario 21 d. Vertinimo išvadoje (II t., b. l. 136–142), be kita ko, konstatavo, kad:
32.1. pareiškėja neįvykdė užduočių pagal sutartus vertinimo kriterijus, t. y.: iš dalies įvykdė 1 užduotį „pateikti pasiūlymus dėl migracijos procesų valdymo reglamentavimo gerinimo“, nes ji 2017 metais nepateikė visapusiškų, išsamia analize pagrįstų siūlymų dėl UTPĮ nuostatų pakeitimo, siekiant sisteminio migracijos procesų valdymo reglamentavimo gerinimo, nors Departamentas, atsakydamas į iš Ministerijos gautus pavedimus, teikė pavienius siūlymus dėl kai kurių Įstatymo nuostatų pakeitimo (pvz., 2017 m. gegužės 12 d. raštu Nr. 10K-20109 pateikti siūlymai dėl minėto įstatymo 133 str. nuostatų keitimo; 2017 m. birželio 1 d. raštu Nr. 10K-23690 pateikti siūlymai dėl minėto įstatymo 128, 130, 139 str. nuostatų keitimo; 2017 m. spalio 12 d. raštu Nr. 10K-40873 pateikti siūlymai dėl minėto įstatymo 11, 26, 33, 35 str. ir kai kurių kitų straipsnių nuostatų keitimo; 2017 m. rugsėjo 21 d. el. paštu pateikti siūlymai dėl minėto įstatymo 2, 10, 17, 19 str. ir kai kurių kitų straipsnių nuostatų keitimo); neįvykdė 2 užduoties „pagal perkėlimo programą iki 2017 m. spalio mėn. perkelti visus (priklausančius pagal kvotą) prieglobsčio prašytojus iš Graikijos Respublikos“, nes (iš dalies dėl objektyvių priežasčių) iki 2017 metų pabaigos Departamentas priėmė sprendimus perkelti į Lietuvą iš Graikijos 355 prieglobsčio prašytojus (buvo numatyta perkelti 649 prieglobsčio prašytojus); neįvykdė 3 užduoties „pateikti siūlymus dėl geresnės nelegalios migracijos prevencijos, migracijos kontrolės ir geresnio tarp institucinio bendradarbiavimo šiais klausimais“, nes pareiškėja nepateikė konkrečių siūlymų (schemos) dėl geresnio institucijų bendradarbiavimo vykdant nelegalios migracijos prevenciją ir migracijos kontrolę, nors 2017 m. rugsėjo mėn. Departamentas pateikė siūlymus dėl migracijos politiką įgyvendinančių institucijų pertvarkos, kuriuose analizuojamos šių institucijų kompetencijos perskirstymo alternatyvos, tačiau tai nėra specializuoti siūlymai dėl geresnio institucijų bendradarbiavimo vykdant būtent nelegalios migracijos prevenciją ir migracijos kontrolę;
32.2. pareiškėjos gebėjimai atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas vertintini nepatenkinamai. Ši Vertinimo išvados dalis grindžiama tuo, kad pareiškėja 2017 metais nepakankamai efektyviai organizavo Departamento veiklą, t. y. per šį laikotarpį: neišnagrinėtų bylų pagal prieglobsčio prašymus skaičius padidėjo 103 bylomis (t. y. 2017 m. sausio 1 d. Departamentas nagrinėjo 153 bylas pagal prieglobsčio prašymus, per 2017 metus Departamentas gavo 599 naujus prašymus dėl prieglobsčio, o priėmė sprendimus pagal 496 prašymus dėl prieglobsčio, nagrinėjant prašymus dėl prieglobsčio bendra (ne skubos) tvarka Departamentas priėmė 357 sprendimus, iš jų 37 sprendimai (apie 10,3 proc.) priimti praleidus nustatytą prašymo nagrinėjimo terminą); Departamentas priėmė 5 694 sprendimus dėl nacionalinių vizų išdavimo, iš jų apie 50 proc. sprendimų priimta praleidus nustatytą sprendimo priėmimo terminą; Departamentas priėmė 13 981 sprendimą dėl leidimo laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje išdavimo (pakeitimo), iš jų apie 50 proc. sprendimų priimta praleidus nustatytą sprendimo priėmimo terminą; Departamentas išnagrinėjo 2 397 prašymus dėl Lietuvos Respublikos pilietybės atkūrimo, iš jų 939 prašymai (apie 39,1 proc.) išnagrinėti praleidus nustatytą prašymo nagrinėjimo terminą; Departamentas išnagrinėjo 721 atvejį dėl Lietuvos Respublikos pilietybės netekimo, iš jų 40 atvejų (apie 5,5 proc.) išnagrinėta praleidus nustatytą terminą; Departamentas išnagrinėjo 256 prašymus išduoti teisės atkurti Lietuvos Respublikos pilietybę arba Lietuvių kilmę patvirtinantį pažymėjimą, iš jų 36 sprendimai (apie 14 proc.) priimti praleidus nustatytą terminą. Taip pat konstatuojama, kad: Departamento vėlavimas išnagrinėti dokumentus ir priimti sprendimus sąlygoja interesantų nepasitenkinimą, dėl prastai organizuojamo interesantų aptarnavimo sunkiai įmanoma prisiskambinti, darbuotojai su interesantais elgiasi nemaloniai, o per 2017 metus Ministerijoje gauta 16 skundų dėl Departamento veiklos (iš jų 11 – dėl sprendimų priėmimo terminų pažeidimo, 4 – dėl Departamento tarnautojų veiksmų, 1 – dėl klientų aptarnavimo tvarkos); pareiškėjai trūksta iniciatyvos siekiant racionalizuoti Departamento veiklos būdus (nepakankamai išnaudojamos informacinių technologijų galimybės, mažai dėmesio skiriama procedūrų supaprastinimo klausimams). Nurodoma ir tai, kad: Departamente nepakankamai išnaudojami žmogiškųjų išteklių valdymo įrankiai, pvz., 2017 m. gruodžio 31 d. Departamente buvo 3 laisvos pareigybės, į kurias valstybės tarnautojai nebuvo priimti; taip pat Seime svarstant 2018 metų biudžeto projektą, po pirmojo 2018 metų biudžeto projekto svarstymo Seime (2017 m. lapkričio 23 d.) buvo įtrauktas papildomas lėšų poreikis 12 naujų pareigybių Departamente įsteigimui – 142 000 Eur (iš jų 109 000 Eur darbo užmokesčiui), tačiau, žinant apie papildomų lėšų planuojamą skyrimą naujoms pareigybėms įsteigti, nebuvo imtasi priemonių pagreitinti darbuotojų priėmimą; priėmus 2018 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymą, kuriuo buvo skirtos papildomos lėšos, iki šiol yra neužimta 14 pareigybių. Teigiama, kad pareiškėjai nepakanka geopolitikos ir užsienio politikos išmanymo bei gebėjimo bendradarbiauti, priimant politiškai jautrius sprendimus (jos atžvilgiu 2017 metais buvo atliktas tyrimas (2017 m. spalio 20 d. išvada Nr. 56-89RN- 2RN), kurio metu nustatyti Departamento veiklos organizavimo trūkumai), o rezonansiniai prieglobsčio bylų ir politiškai jautrių sprendimų paviešinimo atvejai smarkiai pablogino visos Lietuvos migracinės sistemos reputaciją.
33. Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į Ministro 2018 m. vasario 21 d. Vertinimo išvadoje nurodytus argumentus, susijusius su neigiamu pareiškėjos 2017 metų veiklos vertinimu, daro išvadą, kad, siekdama tinkamai atlikti Ministro 2018 m. vasario 21 d. Vertinimo išvados pagrįstumo patikrinimo funkciją, Komisija posėdžio metu:
33.1. dėl Vertinimo išvadoje pateikto Ministro teiginio, kad pareiškėja neįvykdė užduočių pagal sutartus vertinimo kriterijus (žr. nutarties 32.1 p.), privalėjo inter alia (be kita ko) vertinti: Vertinimo išvadoje minimų Departamento 2017 m. gegužės 12 d., 2017 m, spalio 12 d., 2017 m. rugsėjo 21 d. pateiktų siūlymų dėl UTPĮ nuostatų keitimo, išsiaiškinti, ar 2017 m. nebuvo kitų (Vertinimo išvadoje nenurodytų) pareiškėjos pasiūlymų dėl migracijos procesų valdymo reglamentavimo gerinimo (dėl 1 užduoties); kokios konkrečios priežastys lėmė 2 užduoties nevisišką įvykdymą, kokią jų (priežasčių) dalį sudaro Vertinimo išvadoje minimos objektyvios (taigi nuo Departamento veiklos organizavimo kokybės visiškai nepriklausančios) priežastys ir kodėl vertinamu laikotarpiu į Lietuvą iš Graikijos perkėlus daugiau nei pusę (t. y. 355 iš 649) prieglobsčio prašytojų vertinta, kad 2 užduotis yra visiškai neįvykdyta (dėl 2 užduoties); 2017 m. rugsėjo mėn. Departamento pateiktų siūlymų dėl migracijos politiką įgyvendinančių institucijų pertvarkos, kuriuose analizuojamos šių institucijų kompetencijos perskirstymo alternatyvos, turinį ir kodėl Departamentui pateikus šiuos siūlymus, vertinta, kad 3 užduotis yra visiškai neįvykdyta (dėl 3 užduoties). Pabrėžtina, kad siekdama tokį vertinimą atlikti, Komisija turėjo surinkti pakankamai su paminėtų užduočių vykdymu susijusių įrodymų;
33.2. dėl Vertinimo išvadoje pateikto nepatenkinamo pareiškėjos gebėjimų atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas vertinimo (žr. nutarties 32.2 p.), privalėjo inter alia vertinti: 1) visas priežastis (tiek objektyvias, tiek subjektyvias), nulėmusias Departamento kompetencijai priskirtų neišnagrinėtų bylų likutį ir trukmę bei įsitikinti, kad Vertinimo išvadoje pagrįstai nustatyti Departamento veiklos trūkumai susiję tik su pareiškėjos nekompetencija (šiame kontekste teisėjų kolegija ypač pabrėžia, kad byloje yra pakankamai duomenų apie dėl objektyvių priežasčių ženkliai išaugusias Migracijos departamento darbų apimtis ir tai, jog pareiškėja nuolat Ministerijai teikė informaciją apie žmogiškųjų resursų trūkumą (apie tai ji kalbėjo ir Komisijos posėdyje)); 2) Departamente gautų skundų turinį, pagrįstumą, jų kiekį (atsižvelgiant į 2017 metais Departamente aptarnautų interesantų skaičių), aiškintis, kiek šiuose skunduose nurodytos aplinkybės susijusios su pareiškėjos, kaip Departamento vadovės, darbu; 3) kokias iniciatyvas siekdama racionalizuoti Departamento veiklos būdus pareiškėja teikė per 2017 metus, susipažinti su informacinių technologijų galimybėmis, procedūromis ir tik tuomet vertinti, ar pagrįstai Vertinimo išvadoje konstatuota, jog Departamente nepakankamai išnaudojamos informacinių technologijų galimybės, mažai dėmesio skiriama procedūrų supaprastinimo klausimams; 4) ar tik dėl pareiškėjos nekompetencijos (o gal dėl kitų objektyvių aplinkybių, pvz., teisės aktuose nustatytų formalių valstybės tarnautojų priėmimo į valstybės tarnybą procedūrų ar pan.) nebuvo priimti valstybės tarnautojai į 2017 m. gruodžio 31 d. Departamente buvusias 3 laisvas pareigybes ir ar 2017 metais apskritai buvo teisinės prielaidos Departamento direktorei imtis priemonių pagreitinti darbuotojų priėmimą į 12 naujų pareigybių; 5) ar Vertinimo išvadoje nurodyti motyvai dėl esą nepakankamo pareiškėjos geopolitikos ir užsienio politikos išmanymo yra susiję su laikotarpiu, už kurį buvo atliekamas jos tarnybinės veiklos vertinimas.
34. Bylos duomenimis nustatytos šios su pareiškėjos vertinimu Komisijoje susijusios faktinės aplinkybės:
34.1. Komisija priėmė išvadą, kuria pareiškėjos tarnybinę veiklą įvertino neigiamai ir pasiūlė panaikinti jos turimą kvalifikacinę klasę, t. y. iš esmės pritarė Ministro Vertinimo išvadoje pateiktiems pasiūlymams (II t., b. l. 148). Iš pateikto Komisijos posėdžio protokolo matyti, kad: posėdyje dalyvavo (A. S. (Komisijos pirmininkas), I. P., G. K., J. G., Ž. T., O. Š.); posėdis vyko 2018 m. kovo 19 d. nuo 15.30 iki 16.35 val.; jo metu buvo vertinama ne tik pareiškėjos, bet ir Kauno teritorinės darbo biržos direktoriaus T. B. tarnybinė veikla; visi Komisijos nariai pareiškėjos veiklą įvertino nepatenkinamai ir pritarė siūlymui panaikinti pareiškėjos turimą trečią kvalifikacinę klasę (I t., b. l. 33–34).
34.2. Pirmosios instancijos teismo posėdyje, vykusiame 2018 m. rugsėjo 18 d., išklausytas Komisijos 2018 m. kovo 19 d. posėdžio garso įrašas, iš kurio, be kita ko, nustatyta, kad: Komisijos posėdžio garso įrašas prasideda nuo viceministro G. S. pasisakymo, kuris nurodė, kad Departamentas vėluoja atlikti funkcijas, darbuotojai perkrauti nereikalingomis funkcijomis, pareiškėja nebendradarbiauja su kitomis institucijomis, pareiškėjos veikla sukelia reputacinių problemų Departamentui; viceministras atsakė į klausimus dėl darbuotojų trūkumo Departamente, nustatytų užduočių vykdymo ir, be kita ko, paaiškino, kad šios problemos sprendžiamos, Departamentui skirti 12 etatų, tačiau Departamento direktorė konkursų neskelbė, kol nebuvo formalaus Ministro įsakymo; viceministras perskaitė Ministro Vertinimo išvadoje pateiktą siūlymą; Komisijos pirmininkas pacitavo Vertinimo išvadoje nurodytus trūkumus ir paklausė, kaip visa tai vertina pareiškėja; pareiškėja Komisijai paaiškino, kad nuo 2015 metų nuolat didėjo darbo krūviai ir ji nuolat prašė, kad būtų steigiami papildomi tarnautojų etatai, tačiau 2017 metais Departamentui pavestos papildomos funkcijos (nurodė kokios konkrečiai), kurioms atlikti nebuvo skiriama papildomų tarnautojų; nurodė, kad 2017 metais aptarnauta apie 30 000 interesantų, todėl 16 skundų labai nedaug; pareiškėja teigė, kad buvo diegiamos aptarnavimo sistemos, tačiau nepaisant to darbuotojų buvo nepakankamai; dėl perteklinių funkcijų pareiškėja nurodė, kad tokių funkcijų nenustatė, kad buvo susitikusi su Policijos generaliniu komisaru dėl darbo organizavimo; teigia, kad darbuotojai patiria milžinišką stresą dėl darbo krūvių; Departamente 2017 metais dirbo 94 darbuotojai; darbo organizavimo optimizavimo priemonių imamasi nuolatos, be kita ko, pareiškėja naudojo Švedijos patirtį, kuri taip pat buvo susidūrusi su labai išaugusiu darbo krūviu, nuolat buvo daromi mikro palengvinimai, siekiant sutaupyti laiko; nuolat bendrauja su kitomis institucijomis dėl tarnautojų perkėlimo tarnybinio kaitumo būdu; ateityje siekiama atsisakyti konsultavimo telefonu, įdiegti elektroninę bylų valdymo sistemą (ji numatyta 2019 metais); dėl skandalų teikiant duomenis užsienio valstybių piliečiams nurodė, kad jie vyko 2016 metais, kai ji nebuvo Departamento vadovė; pareiškėja nurodė, kad esant tokioms sąlygoms, kokios yra, ji tvarkosi gerai; pasibaigus pareiškėjos pasisakymui, Komisijos pirmininkas iš karto pranešė apie tai, kad Komisija vienbalsiai pritarė Ministro siūlymui.
34.3. Pirmosios instancijos teismo posėdyje, vykusiame 2018 m. rugsėjo 18 d., apklausti Komisijos nariai:
(2) G. K. (Komisijos narys), be kita ko, nurodė, kad: medžiagą (Vertinimo išvadą, pareigybės aprašymą) gavo elektroniniu paštu, tačiau kokia tiksliai medžiaga buvo pateikta nepamena; vertino nepatenkinamai susipažinęs su Vertinimo išvada ir išklausęs atsakymus; dėl to, ar buvo balsavimas, nepamena, bet sprendimas priimtas bendru sutarimu; tyrė pareiškėjos tarnybinę veiklą; nepamena, ar buvo pasiūlyta nušalinti Komisijos narius; nepamena, ar Komisija aiškinosi užduočių nustatymo aplinkybes, ar vertino pareiškėjos pateiktų teisės aktų pakeitimų siūlymų turinį, prieglobsčio prašytojų perkėlimo aplinkybes ir priežastis, dėl kurių jų buvo perkelta mažiau nei numatyta; Komisija vertinimą atliko pagal teisės aktus;
(3) J. G. (Komisijos narė), be kita ko, nurodė, kad: Vertinimo išvadą gavo beveik prieš dvi savaites iki posėdžio, kita medžiaga pateikta nebuvo; vertinimo metu susidarė vaizdas, kad pareiškėjai trūksta sisteminio mąstymo; Vertinimo išvadoje nurodyta informacija nekėlė jokių abejonių; pareiškėjos teiktų teisės aktų pasiūlymų nevertino, nes jie nebuvo pateikti Komisijai; neprisimena, ar Komisija aiškinosi priežastis, dėl kurių ne visi prieglobsčio prašytojai 2017 metais buvo perkelti į Lietuvą; informacija apie tai, kaip tokio pobūdžio prieglobsčio prašymai yra nagrinėjami, pateikta nebuvo; Komisijos narė asmeniškai matė tik Ministro parengtą Vertinimo išvadą; pareiškėjos veiklą Komisija vertino per Vertinimo išvadą; neprisimena, ar Komisijai nekilo klausimų dėl to, ar suformuojant užduotis buvo laikomasi nustatytų procedūrų; neprisimena, ar Komisija aiškinosi, kokios objektyvios ar subjektyvios priežastys lėmė netinkamą suformuluotų užduočių įvykdymą;
(4) I. P. (Komisijos narė), be kita ko, nurodė, kad: kartu su pareiškėja dirba ne vienerius metus; Komisija susipažino su Vertinimo išvada, išklausė viceministro ir pareiškėjos paaiškinimo; balsavimo dėl išvados nebuvo, o sprendimas priimtas bendru sutarimu; buvo pateikta tiesioginio vadovo išvada, pareigybės aprašymas, prieš tai buvusio vertinimo išvada; abejonių dėl Komisijos išvados nebuvo; Komisija pareiškėjos pasiūlymų dėl įstatymų pakeitimų neskaitė; kiek pamena, kad dėl prieglobsčio prašytojų perkėlimo į Lietuvą paaiškinimus teikė viceministras; Komisija vertino Ministro išvados pagrįstumą; Ministro pateiktų vertinimų teisingumo netikrino, nes neturėjo pagrindo jais abejoti;
(5) Ž. T. (Komisijos narė), be kita ko, nurodė, kad: Komisija dėl sprendimo balsavo vienbalsiai; neprisimena, po kiek laiko paskalbtas sprendimas (prieš sprendimo paskalbimą buvo pertrauka ir diskusijos); abejonių dėl vertinimo nekilo, pritarė Ministro išvadai; neatsimena, ar pareiškėjai buvo pasiūlyta nušalinti Komisijos narius; neatsimena, ar Komisijai buvo pateikti pareiškėjos teikti siūlymai dėl teisės aktų pakeitimų; Komisija negali vertinti, kaip prieš metus buvo formuluojamos užduotys; Komisija teikdama vertinimus pasitikėjo tiesioginio vadovo pateiktais vertinimais ir vertino pokalbį;
(7) S. K. (Komisijos narė), be kita ko, nurodė, kad: ji yra Komisijos sekretorė; Komisijos nariams pateikta Vertinimo išvada, pareigybės aprašymas, Ministerija buvo pateikusi daug papildomų dokumentų, kurie pateikti Komisijos pirmininkui; pareiškėjai atskirai Komisijos sudėtis nebuvo pristatyta, nušalinimų pareikšta nebuvo.
35. Iš Komisijos narių parodymų matyti, kad jie pareiškėjos vertinimą atliko, remdamiesi tik Vertinimo išvadoje pateikta informacija ir Komisijos posėdyje kalbėjusių viceministro ir pareiškėjos paaiškinimais (žr. nutarties 34.1 (1)–34.1 (3), 34.1 (5)–34.1 (6)). Konstatuotina, kad dėl šios priežasties Komisija 2018 m. kovo 19 d. išvados priėmimo metu negalėjo įvertinti visų nutarties 33.1 ir 33.2 punktuose nurodytų reikšmingų aplinkybių, kurios, atsižvelgiant į byloje surinktų įrodymų visumą, teisėjų kolegijos vertinimu, privalėjo būti įvertintos. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija sprendžia, kad Komisija netinkamai atliko jai pavestą Ministro 2018 m. vasario 21 d. Vertinimo išvados pagrįstumo patikrinimo funkciją. Todėl Komisijos 2018 m. kovo 19 d. išvada grindžiamas Įsakymas dėl pareiškėjos trečios kvalifikacinės klasės panaikinimo negali būti pripažįstamas teisėtu ir pagrįstu. Tai konstatavus, kiti apeliacinio skundo argumentai (pvz., dėl galimai netinkamo užduočių formulavimo, Vertinimo taisyklėse nustatytų terminų ir tvarkos pažeidimo) yra teisiškai nereikšmingi, todėl apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija dėl jų nepasisako.
36. Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas priėmė iš esmės pagrįstą bei teisingą procesinį sprendimą, kurį keisti ar naikinti nėra pagrindo. Dėl nurodytų priežasčių pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas, o atsakovo apeliacinis skundas atmetamas.
37. Pareiškėja prašo iš atsakovo priteisti 1 258,40 Eur dydžio bylinėjimosi išlaidų atlyginimą už atsiliepimo į apeliacinį skundą parengimą. Pagal ABTĮ 40 straipsnio 1 dalį, proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę reikalauti atlyginti jai išlaidas advokato ar advokato padėjėjo pagalbai apmokėti (ABTĮ 40 str. 5 d.). Nagrinėjamu atveju pareiškėjos skundas buvo patenkintas, o atsakovo apeliacinis skundas atmestas, todėl pareiškėja turi teisę į savo išlaidų atlyginimą.
38. Bylos duomenimis nustatyta, kad pareiškėjos atstovė advokatė D. F.-N. 2019 m. vasario 4 d. Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateikė atsiliepimą į Ministerijos apeliacinį skundą, už kurio parengimą pareiškėja šiai advokatei sumokėjo 1 258,40 Eur (IV t., b. l. 140–161,164–168).
39. Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 98 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad šalies išlaidos, susijusios su advokato ar advokato padėjėjo pagalba, atsižvelgiant į konkrečios bylos sudėtingumą ir advokato ar advokato padėjėjo darbo ir laiko sąnaudas, yra priteisiamos ne didesnės, kaip yra nustatyta teisingumo ministro kartu su Lietuvos advokatų tarybos pirmininku patvirtintose rekomendacijose dėl užmokesčio dydžio. Lietuvos advokatų tarybos 2004 m. kovo 26 d. nutarimu ir Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2004 m. balandžio 2 d. įsakymu Nr. 1R-85 patvirtintų Rekomendacijų dėl civilinėse bylose priteistino užmokesčio už advokato ar advokato padėjėjo teikiamą pagalbą maksimalaus dydžio (2015 m. kovo 19 d. įsakymo Nr. 1R-77 redakcija) (toliau –Rekomendacijos) 2 punkte nustatyta, kad, nustatydamas priteistino užmokesčio už teikiamas teisines paslaugas dydį, teismas atsižvelgia į šiuos kriterijus: bylos sudėtingumą; teisinių paslaugų kompleksiškumą, specialių žinių reikalingumą; ankstesnį (pakartotinį) dalyvavimą toje byloje; būtinybę išvykti į kitą vietovę, negu registruota advokato darbo vieta; ginčo sumos dydį; teisinių paslaugų teikimo pastovumą ir pobūdį; sprendžiamų teisinių klausimų naujumą; šalių elgesį proceso metu; advokato darbo laiko sąnaudas; kitas svarbias aplinkybes. Pagal Rekomendacijų 7 punktą, priteistini maksimalūs dydžiai apskaičiuojami taikant nustatytus koeficientus, kurių pagrindu imamas Lietuvos statistikos departamento skelbiamas užpraėjusio ketvirčio vidutinis mėnesinis bruto darbo užmokestis šalies ūkyje (be individualių įmonių) (toliau – koeficientas). Pagal Rekomendacijų nuostatas, už atsiliepimą į apeliacinį skundą priteistinas maksimalus koeficientas yra 1,3 (8.11 p.).
40. Atsiliepimą į apeliacinį skundą advokatė parengė 2019 metų pirmąjį ketvirtį, todėl šiuo atveju aktualus 2018 metų trečiojo ketvirčio vidutinis mėnesinis bruto darbo užmokestis, kuris, vadovaujantis oficialia Lietuvos statistikos departamento skelbiama informacija, buvo 935,7 Eur. Taigi, maksimali priteistina suma už atsiliepimą į apeliacinį skundą yra 1 216,41 Eur (1,3 × 935,7 Eur). Pareiškėja už atsiliepimo į apeliacinį skundą parengimą prašo priteisti 1 258,40 Eur, t. y. didesnę, nei rekomenduojama sumą. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjos prašoma priteisti bylinėjimosi išlaidų suma mažinama ir pareiškėjai iš Ministerijos priteisiama 1 216,41 Eur bylinėjimosi išlaidų.
41. Pareiškėja taip pat pateikė prašymą priteisti ir pirmosios instancijos teisme patirtas bylinėjimosi išlaidas. Šis jos prašymas perduodamas nagrinėti Vilniaus apygardos administraciniam teismui (ABTĮ 41 str. 3 d.).
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 40 straipsnio 1 dalimi, 41 straipsniu, teisėjų kolegija
nutaria:
Atsakovo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gruodžio 19 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Pareiškėjos E. G. prašymą dėl išlaidų, patirtų apeliacinės instancijos teisme, atlyginimo tenkinti ir priteisti jai iš Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos 1 216,41 Eur (vieną tūkstantį du šimtus šešiolika eurų, 41 centą) bylinėjimosi apeliacinės instancijos teisme išlaidų.
Pareiškėjos prašymą dėl bylinėjimosi išlaidų, patirtų nagrinėjant bylą pirmosios instancijos teisme, perduoti nagrinėti Vilniaus apygardos administraciniam teismui.
Nutartis neskundžiama.