- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2011-04-22
- Bylos Nr.
- A-556-960-11
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-00613-2010-6
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Teisėjai
- Laimė Baltrūnaitė (pirm.), Audrius Bakaveckas, Arūnas Sutkevičius (pran.)
- Atsakovas
- Švenčionių, Švenčionių rajono savivaldybės administracijai
- Pareiškėjas
- Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje
- Advokatai
- Julius Petrulionis
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė) ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),
viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Švenčionių rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. gegužės 24 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Švenčionių rajono savivaldybės administracijai dėl teisės akto dalies panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) pateiktame prašyme (b. l. 1-3) prašė teismo panaikinti Švenčionių rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir Savivaldybės administracija) direktoriaus 2009 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. A-690 patvirtinto Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymo 6.3 punktą ta apimtimi, kur numatyta „būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje“.
Pareiškėjas prašymą grindė tuo, kad Savivaldybės administracijos direktorius 2009-12-31 įsakymu Nr. A-690 patvirtino Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymą. Šio aprašymo 6.3 punktu, kaip vienas iš specialiųjų reikalavimų šias pareigas einančiam valstybės tarnautojui, nustatyta būti nuolat gyvenančiu Švenčionėlių seniūnijoje. Valstybės tarnybos įstatymo 9 straipsnio nustatyti bendrieji reikalavimai taikomi visiems asmenims, priimamiems į valstybės tarnautojo pareigas. Be to, į valstybės tarnautojo pareigas priimami asmenys turi atitikti specialius reikalavimus, nustatytus pareigybės aprašyme. Valstybės tarnautojų pareigybės aprašomos ir vertinamos vadovaujantis LR Vyriausybės tvirtinama Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodika. LR Vyriausybės 2002-05-20 nutarimo Nr. 685 „Dėl valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodikos patvirtinimo“ 11 punkte numatyta, kad atsižvelgiant į pareigybės paskirtį, bendrąsias ir/ar specialiąsias veiklos sritis ir funkcijas, nustatomi specialūs reikalavimai, kuriuos turi atitikti šias pareigas einantys valstybės tarnautojai. Tai gali būti reikiamas išsilavinimas, užsienio kalbos mokėjimas, kompiuterinis raštingumas ir kita. Taigi specialūs reikalavimai apibūdina asmens gebėjimą atlikti valstybės tarnautojo funkcijas. Todėl gyvenamoji vieta neturi ir negali būti tas kriterijus, kuriuo remiantis asmuo renkamas į valstybės tarnautojo pareigas. Atsižvelgdamas į šią aplinkybę ir vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Vyriausybės atstovas 2010-02-11 teikimu Nr. 1T-2 pasiūlė Savivaldybės administracijos direktoriui svarstyti Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymo 6.3 punkto pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Savivaldybės administracijos direktorius 2010-02-20 raštu Nr. 4.2/6-1S-194 Vyriausybės atstovo teikimą tenkinti atsisakė. Lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybės tarnybą pirmiausia yra konstitucinė kiekvieno piliečio teisė. Ši teisė įtvirtinta Konstitucijos 33 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, jog pilietis turi teisę dalyvauti valdant savo šalį tiek tiesiogiai, tiek per demokratiškai išrinktus atstovus, taip pat teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą. Taigi, vadovaujantis vien tik šia nuostata teigtina, kad valstybės tarnautojui nustatant specialųjį reikalavimą būti tam tikros teritorijos gyventoju yra suvaržoma jo, kaip piliečio, konstitucinė teisė. Konstitucinis Teismas 2004-12-13 nutarime, aiškindamas teisės aktus, kuriais reguliuojami valstybės tarnybos ir su ja susiję santykiai, konstatavo, kad konstitucinė valstybės tarnybos paskirtis, ypatingi uždaviniai, keliami valstybės tarnybai, lemia tai, kad piliečiui, stojančiam į valstybės tarnybą, gali ir turi būti keliami tam tikri bendrieji reikalavimai - stojimo į valstybės tarnybą bendrosios sąlygos, kurių neatitinkantis asmuo negalės tapti valstybės tarnautoju. Pabrėžė, kad minėti reikalavimai turi būti aiškūs ir bendri visiems siekiantiems atitinkamų pareigų valstybės tarnyboje, stojančiajam į valstybės tarnybą jie turi būti žinomi iš anksto. Jie turi būti nustatyti įstatymu. <...> Valstybės tarnybai, kaip sistemai, keliami profesionalumo, kvalifikuotumo reikalavimai suponuoja ir atitinkamus reikalavimus asmenims, stojantiems į valstybės tarnybą. Valstybės tarnybos santykiai gali ir turi būti reguliuojami diferencijuotai, atsižvelgiant į valstybės (savivaldybių) institucijų bei jų vykdomų funkcijų ypatumus, šių institucijų vietą visų institucijų, per kurias vykdomos valstybės funkcijos, sistemoje, jų kompetenciją, atitinkamiems valstybės tarnautojams būtinas profesines savybes, kitus svarbius veiksnius. Todėl teisės aktais gali būti nustatyti specialūs reikalavimai asmenims, siekiantiems tam tikrų pareigų valstybės tarnyboje ar konkrečioje valstybės ar savivaldybės įstaigoje - specialiosios sąlygos siekiantiems tam tikrų pareigų valstybės tarnyboje. Šios specialiosios stojimo į valstybės tarnybą sąlygos gali būti diferencijuojamos pagal atitinkamų pareigų valstybės tarnyboje turinį. Tačiau, nustatant šias sąlygas, privalu paisyti Konstitucijos. Jos taip pat turi būti aiškios ir bendros visiems, siekiantiems atitinkamų pareigų valstybės tarnyboje, stojantiesiems į valstybės tarnybą jos turi būti žinomos iš anksto. Iš tokių reikalavimų - stojimo į valstybės tarnybą specialiųjų sąlygų paminėtini profesinės kompetencijos, patirties, kalbų mokėjimo ir specialių žinių ar įgūdžių ir pan. reikalavimai, taip pat reikalavimai, susiję su stojančiojo reputacija, asmeninėmis savybėmis ir kt. Priimant į tam tikras pareigas gali būti nustatomos labai įvairios specialiosios sąlygos, pavyzdžiui, susijusios su asmens sveikata, fizinėmis galimybėmis, ryšiais su kitais asmenimis ir kt. Tačiau Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad visi nustatyti specialieji stojimo į valstybės tarnybą reikalavimai turi būti konstituciškai pateisinami. Priešingu atveju bus pažeista ir piliečio konstitucinė teisė lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą, ir žmogaus konstitucinė teisė laisvai pasirinkti darbą. Be to, Konstitucijos 33 straipsnio 1 dalyje vartojama sąvoka „pilietis“ reiškia, kad teisė stoti į valstybės tarnybą yra siejama su asmens ir Lietuvos valstybės santykiu, t. y. pilietybe. Taigi Lietuvos Respublikos piliečio teisė stoti į Lietuvos Respublikos valstybės tarnybą negali būti varžoma jokiais teritoriniais apribojimais.
Atsiliepimas
Atsakovas Švenčionių rajono savivaldybės administracija atsiliepimu į prašymą (b. l. 12-15) prašė prašymą atmesti.
Atsakovas nurodė, kad jis, atsižvelgęs į 2010-02-11 Vyriausybės atstovo siūlymą, apsvarstė Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymo 6.3 punkto panaikinimo ar pakeitimo klausimus ir 2010-02-20 informavo Vyriausybės atstovą Vilniaus apskrityje, jog „rajono savivaldybės administracijos nuomone seniūnas turi būti tampriai susijęs su seniūnijos gyvenimu ir seniūnijos gyventojų nuolat pasiekiamas sprendžiant seniūnijos bendruomenės socialines ir ekonomines problemas, todėl seniūnui ir keliamas reikalavimas būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje. Reiškia tai, kad asmuo turi faktiškai gyventi tos seniūnijos teritorijoje (LR civilinio kodekso 2.16 str. 1 dalis)“. Vietos savivaldos įstatymo 32 straipsnio 3 dalis nustato eilę seniūno funkcijų, kurios yra betarpiškai susijusios su seniūnijai priskirta teritorija bei jos bendruomene ir gali būti efektyviai įgyvendintos tik pastoviai būnant ir veikiant seniūnijoje. Todėl tik seniūnas, faktiškai gyvenantis seniūnijos teritorijoje, galės tinkamai atlikti savo pareigas, toks reikalavimas yra adekvatus, protingas ir būtinas. Reikalavimas „būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje“ yra pateisinamas konstituciškai ir neriboja galimybės lygiomis sąlygomis stoti į valstybės tarnybą, kadangi Konstitucijos 32 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad pilietis turi teisę laisvai kilnotis ir pasirinkti gyvenamąją vietą Lietuvoje. Specialiųjų reikalavimų nustatymo diskrecija priklauso valstybės tarnautoją į pareigas priimančiam asmeniui, šiuo atveju Savivaldybės administracijos direktoriui. Tai patvirtina LR Vyriausybės 2002-05-20 nutarimu Nr. 685 patvirtintos Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodikos 3 punktas, kuris nustato, kad „valstybės tarnautoją į pareigas priimantis asmuo arba kolegialios valstybės ar savivaldybės institucijos vadovas, kai valstybės tarnautoją į pareigas priima ši institucija (toliau vadinama - įstaigos vadovas), ar jo įgaliotas asmuo, įstaigos struktūrinių padalinių vadovai, vadovaudamiesi šioje metodikoje nustatytais reikalavimais, rengia pavaldžių valstybės tarnautojų pareigybių aprašymus (šios metodikos 1 priedas)“. Vyriausybės atstovas betarpiškai remdamasis Konstitucinio Teismo 2004-12-13 nutarimo tekstu ne tik įterpia nutarimo esmę iškreipiančius žodžius ir frazes, bet ir daro neteisėtas išvadas, klaidindamas teismą dėl tokių išvadų šaltinio. Konstitucinis Teismas kalbėdamas apie teisės stoti į valstybės tarnybą ryšį su pilietybe turi omenyje ne teritorinių apribojimų negalimumą, kaip kad reziumuoja pareiškėjas, bet Lietuvos Respublikoje teisėtai esančių užsienio valstybės piliečių bei asmenų be pilietybės teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybės tarnybą ir šios teisės apimtį.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2010 m. gegužės 24 d. sprendimu (b. l. 31-36) pareiškėjo prašymą patenkino. Teismas panaikino Švenčionių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2009 m. gruodžio 31 d. įsakymu patvirtinto Švenčionių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymo 6.3. punktą toje dalyje, kuria Švenčionių miesto seniūnijos seniūno pareigas einančiam asmeniui nustatytas specialusis reikalavimas – būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje.
Teismas konstatavo, kad byloje spręstinas ginčas dėl Vyriausybės atstovo skundo reikalavimo panaikinti Švenčionių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymo (toliau – ir Aprašymas) 6.3. punkto toje dalyje, kuria Švenčionių miesto seniūnijos seniūno pareigas einančiam asmeniui nustatytas specialusis reikalavimas – būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje, pagrįstumo bei teisėtumo. Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nurodoma, kad individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis. Todėl, sprendžiant pareiškėjo reikalavimo pagrįstumą, būtina įvertinti Aprašymo, kuris yra individualaus pobūdžio teisės aktas, ginčijamų 6.3. punkto nuostatų atitikimą teisėtumo ir pagrįstumo kriterijams. Viešojo administravimo metu priimtas teisės aktas (jo dalis) gali būti pripažįstamas teisėtu tik tada, jeigu jisai neprieštarauja aukštesnės galios aktu nustatytam teisiniam reglamentavimui. Priešingu atveju toks teisės aktas (jo dalis) yra naikintinas remiantis Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 89 straipsnio 1 dalies 1 punktu. Konstitucijos 33 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad piliečiai turi teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą. Valstybės ir savivaldybių institucijose ir įstaigose valstybės tarnautojų pareigybės aprašomos ir vertinamos vadovaujantis LR Vyriausybės 2002-05-20 nutarimu Nr. 685 patvirtinta Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodika (toliau – ir Metodika). Metodikos 11 punkte nurodoma, kad atsižvelgiant į pareigybės paskirtį, bendrąsias ir/ar specialiąsias veiklos sritis ir funkcijas, nustatomi specialūs reikalavimai, kuriuos turi atitikti šias pareigas einantys valstybės tarnautojai. Tokiais specialiaisiais reikalavimais gali būti studijų sritis (sritys), kvalifikacinis laipsnis ir/ar profesinė kvalifikacija, darbo patirtis, būtinumas mokėti užsienio kalbos ir šių užsienio kalbų mokėjimo lygis, kompiuterinio raštingumo kvalifikacija, reikalavimas būti susipažinusiam su atskirais teisės aktais, kiti būtini specialūs reikalavimai, susiję su pareigybei priskiriamų funkcijų specifika (atitikti teisės aktuose nustatytus reikalavimus, susijusius su atstovavimu Lietuvos interesams Europos Sąjungos institucijose, sveikatos reikalavimus, reikalavimus, būtinus išduodant asmens patikimumo pažymėjimą, leidimą dirbti ar susipažinti su įslaptinta informacija ir kita). Nagrinėjamo ginčo atveju reikšmingi Konstitucinio Teismo 2004-12-13 nutarime „Dėl kai kurių teisės aktų, kuriais reguliuojami valstybės tarnybos ir su ja susiję santykiai, atitikties Lietuvos Respublikos konstitucijai ir įstatymams“ pateikti išaiškinimai. Teismas, atsižvelgęs į Konstitucinio Teismo pateiktus išaiškinimus, padarė išvadą, kad Aprašo 6.3 punkte nustatant asmeniui, pretenduojančiam eiti Švenčionių miesto seniūnijos seniūno pareigas, specialųjį reikalavimą būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje yra įtvirtinamas konstituciškai nepateisinamas ribojimas asmenims, nesantiems nuolatiniais šios seniūnijos gyventojais, lygiomis sąlygomis užimti minėtas pareigas. Tokiu būdu pažeidžiamos nuostatos, įtvirtinančios piliečiams teises lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą. Toks specialusis reikalavimas, susijęs su asmens gyvenamąja vieta, nėra numatytas ir Metodikos nuostatomis, nustatančiomis galimus specialiuosius pareigybės reikalavimus. Atsižvelgus į tai, Savivaldybės administracijos nurodyti motyvai, jog tik seniūnas, nuolatos gyvenantis savivaldybės teritorijoje, vykdydamas jam priskirtas funkcijas galės efektyviai spręsti vietos bendruomenės socialines ir ekonomines problemas, yra subjektyvaus pobūdžio, teisiškai nepagrįsti ir todėl, nagrinėjamo ginčo atveju, nėra reikšmingi. Teismas konstatavo, kad Savivaldybės administracijos direktoriaus 2009-12-31 įsakymu patvirtinto Aprašo 6.3 punkto nuostatos, kuriomis Švenčionių miesto seniūnijos seniūno pareigas einančiam asmeniui nustatytas specialusis reikalavimas būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje, prieštarauja piliečių nediskriminavimo stojant į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą principui bei Metodikai, t. y. aukštesnės galios teisės aktams, todėl yra nepagrįstos Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies prasme. Atsižvelgus į tai, Vyriausybės atstovo skundo reikalavimai panaikinti Aprašymo 6.3. punktą toje dalyje, kuria Švenčionių miesto seniūnijos seniūno pareigas einančiam asmeniui nustatytas specialusis reikalavimas būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje, yra pagrįsti, teisėti ir tenkintini.
III.
Atsakovas Švenčionių rajono savivaldybės administracija apeliaciniu skundu (b. l. 42-46) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. gegužės 24 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą - pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atmesti kaip nepagrįstą; priteisti iš pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje atsakovo Švenčionių rajono savivaldybės administracijos naudai visas atsakovo apeliaciniame procese patirtas bylinėjimosi išlaidas (atsakovo sumokėtą žyminį mokestį ir kt.). Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:
1. Teismas netinkamai išaiškino ir pritaikė Viešojo administravimo įstatymo, ABTĮ ir Vietos savivaldos įstatymo normas.
2. Iš byloje pareiškėjo pateikto akto (Švenčionių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2009 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. A-690 patvirtinto Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymo) turinio matyti, kad šis Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymas atitinka norminio administracinio akto sąvoką, nes tai nėra vienkartinio teisės taikymo aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei (iš esmės aktas yra skiriamas visiems asmenims, pareiškusiems norą eiti Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigas). Aprašymo 6.3 punktas yra sudėtinė norminio administracinio akto dalis, o byloje iš esmės pareiškėjas kelia ginčą dėl norminio administracinio akto (jo dalies) teisėtumo. Tokio pobūdžio ginčams spręsti yra taikomos Administracinių bylų teisenos įstatymo šešioliktojo skirsnio taisyklės, kurios nustato bylų nagrinėjimo ypatumus šios kategorijos bylose.
3. Šios kategorijos bylų nagrinėjimo dalykas yra objektyviosios teisės normos (jos dalies) teisėtumo klausimas. Tai savo ruožtu lemia, kad abstraktus prašymas, kuriuo kreipiamasi į teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, turi atitikti ABTĮ 110 straipsnio reikalavimus, t. y. prašyme turi būti suformuluotas abstraktus prašymas ištirti atitinkamo norminio administracinio akto teisėtumo klausimą, prie prašymo turi būti pateikti ginčijamo administracinio akto, taip pat įstatymo ar Vyriausybės norminio akto, kuriam prieštarauja skundžiamas administracinis aktas, kopijos. Teismas, išnagrinėjęs šios kategorijos bylą, taip pat priima tik šios kategorijos byloms būdingus sprendimus. Iš byloje esančių duomenų akivaizdžiai matyti, kad Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2010 m. kovo 5 d. prašymas teismui bei skundžiamas sprendimas (ypatingai jo rezoliucinė dalis) aukščiau išdėstytų reikalavimų neatitinka, todėl vien jau dėl šios priežasties skundžiamas sprendimas negali būti laikomas teisėtu.
4. Skundžiamas sprendimas turi ir kitų trūkumų (pvz.: nėra jokių duomenų apie skundžiamo sprendimo oficialų paskelbimą, kaip to reikalauja ABTĮ 117 str.), dėl kurių jis negali būti paliktas galioti.
5. Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymo 6.3 punkto nuostata neprieštarauja nei skundžiamame sprendime teismo tiesiogiai nurodytiems teisės aktams, nei Vietos savivaldos įstatymui, kurio nuostatų teismas nepagrįstai neanalizavo ir netaikė. Iki 2000 m. spalio 11 d. galiojusi Vietos savivaldos įstatymo redakcija (12 str.) netgi tiesiogiai nustatė, jog „seniūnas paprastai turi būti tos seniūnijos gyventojas - Lietuvos Respublikos pilietis“, o iki 2008 m. rugsėjo 30 d. galiojusi Vietos savivaldos įstatymo redakcija (30 str.) nustatė, jog palanki vietos gyventojų nuomonė yra privalumas skiriant seniūną į pareigas.
6. Skundžiamo sprendimo rezoliucinėje dalyje yra padarytas rašymo apsirikimas - vietoj pareigybės „Švenčionių miesto seniūnijos seniūnas“ turi būti ,,Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūnas“.
Atsiliepimas
Pareiškėjas atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 51-54) prašo atmesti apeliacinį skundą ir Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. gegužės 24 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Šalies argumentai
Pareiškėjas nurodo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas aiškindamas norminio administracinio akto sąvoką yra ne kartą konstatavęs, jog norminiuose teisės aktuose yra įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų, šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (Administracinių teismų praktika Nr. 2, p. 18, 26, 54; Administracinių teismų praktika Nr. 3, p. 71) <...> (LVAT 2008 m. gruodžio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-438-603/2008). Švenčionių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu Nr. A-690 patvirtinto Švenčionių rajono savivaldybės administracijos Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymas ir jo turinys akivaizdžiai skirtas vienam subjektui - valstybės tarnautojui einančiam Švenčionėlių miesto seniūno pareigas ar, Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo kontekste, valstybės tarnautojams priimamiems į Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigas. Atsižvelgiant į tai, kad pareigybės aprašyme nustatyta Švenčionėlių miesto seniūno pareigybės paskirtis, specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam valstybės tarnautojui bei nurodomos jo funkcijos, galima teigti, kad tai vienkartinis teisės taikymo aktas. Be to, patvirtinant pareigybės aprašymą įgyvendinamas norminis aktas. Pabrėžia, kad visi nustatyti specialieji stojimo į valstybės tarnybą reikalavimai turi būti konstituciškai pateisinami. Priešingu atveju bus pažeista ir piliečio konstitucinė teisė lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą ir žmogaus konstitucinė teisė laisvai pasirinkti darbą.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
Apeliacinis skundas atmestinas.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2009 m. lapkričio 23 d. nutartyje, išanalizavusi su Vyriausybės atstovo funkcijomis susijusias nuostatas, įtvirtintas Konstitucijos 123 straipsnio 2 ir 3 dalyse, Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 - 4 punktuose bei 5 straipsnio 1 dalyje, nusprendė, kad Vyriausybės atstovo teisė kreiptis į teismą tiesiogiai kyla iš Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo nuostatų. Dėl šios priežasties Administracinių bylų teisenos įstatymas negali būti aiškinamas ir taikomas taip, kad iš esmės paneigtų Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymu, priimtu įgyvendinant eksplicitines Konstitucijos normas, Vyriausybės atstovui suteiktas galias. Teisėjų kolegijos vertinimu, sisteminė Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo nuostatų analizė leidžia daryti išvadą, jog šiai bylai aktuali savivaldybių administracinės priežiūros įgyvendinimo forma apima ir bendrą (abstrakčią), t. y. nesusijusią su konkrečių pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynimu, savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų teisėtumo kontrolę. Šio įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 ir 4 punktuose numatytų Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimui pakanka tik pagrįstos prielaidos, jog atitinkamas savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės aktas galbūt prieštarauja Konstitucijai, įstatymams ar Vyriausybės nutarimams. Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas nenumato, kad į teismą Vyriausybės atstovas gali kreiptis tik dėl tokių individualaus pobūdžio teisės aktų, kurie kreipimosi metu dar nėra įvykdyti, kurių teisinis poveikis vis dar tęsiasi ir nėra pasibaigęs, panaikinimo. Paprastai savivaldybių viešojo administravimo subjektų priimami administraciniai aktai Vyriausybės atstovo atžvilgiu jokių tiesioginių pasekmių nesukelia, jo subjektinių teisių nepažeidžia. Todėl Vyriausybės atstovui Konstitucijos ir įstatymų suteiktų įgaliojimų ribojimas vykdant savivaldybių veiklos teisėtumo kontrolę šiame kontekste iškreiptų savivaldybių administracinės priežiūros instituto konstitucinę paskirtį ir esmę. Atsižvelgusi į šias aplinkybes, išplėstinė teisėjų kolegija konstatavo, jog atsakovo apeliacinio skundo argumentai, kad pareiškėjas į teismą gali kreiptis tik ginčydamas tuos teisės aktus, kurie pažeidžia konkretų kitų subjektų, valstybės ar viešąjį interesą, yra nepagrįsti ir atmestini. Siekis užtikrinti savivaldybių veiklos teisėtumą suponuoja pakankamą bendro pobūdžio valstybės intereso egzistavimą Vyriausybės atstovui įstatymų nustatyta tvarka kreipiantis į teismą dėl savivaldos institucijų priimtų galbūt neteisėtų teisės aktų panaikinimo (2009 m. lapkričio 23 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A662-906/2009; Procesinio sprendimo kategorija 35.2.).
Taigi, atsižvelgiant į formuojamą administracinių teismų praktiką teigtina, kad Vyriausybės atstovui nebuvo teisinių kliūčių kreiptis į teismą su prašymu panaikinti Švenčionių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2009 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. A-690 patvirtinto Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūno pareigybės aprašymo 6.3 punktą ta apimtimi, kur numatyta „būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje“.
Tačiau tikrinamoje administracinėje byloje kyla ir kitas klausimas, t.y., ar į teismą buvo kreiptasi laikantis Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatytos tvarkos, kas neatsiejama nuo skundžiamo teisės akto teisinės prigimties analizės.
Žemesnės instancijos teismas
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2007 m. vasario 19 d. nutartyje pasisakė, kad “Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 13 dalies nuostatas, norminis administracinis aktas yra viena iš norminių teisės aktų rūšių (greta įstatymų ir kitų teisės aktų). Norminis teisės aktas yra teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, kad daugelis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 13 dalyje nurodytų požymių yra vertinamieji, todėl kiekvienu atveju teismui nustatant ar aktas, dėl kurio teisėtumo į teismą kreipėsi atitinkamas subjektas, gali būti pripažintas norminiu administraciniu aktu, būtina išsiaiškinti akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį; subjektų ratą, kuriems taikomas aktas; aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. kovo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS(8) – 78/2006).
Vienas iš norminio administracinio akto požymių yra jį priėmusio subjekto statusas. Tam, kad tam tikras aktas galėtų būti pripažintas norminiu administraciniu aktu, jis turi būti priimtas viešojo administravimo subjekto (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2002 m. rugsėjo 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A(2)-736/2002). Tačiau ne kiekvienas viešojo administravimo subjekto priimamas aktas yra norminis administracinis aktas. Tam, kad viešojo administravimo subjekto priimtas teisės aktas būtų pripažintas norminiu, jis turi įtvirtinti privalomas elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei (ABTĮ 2 str. 13 d.).
Visuotinis privalomumas – kaip vienas pagrindinių teisės aktų, tarp jų ir norminių administracinių aktų – požymių yra sietinas su šį aktą priėmusiam subjektui suteiktais viešojo administravimo įgaliojimais, t.y. įgaliojimais praktiškai įgyvendinti vykdomąją valdžią ar atskiras vykdomosios valdžios funkcijas (ABTĮ 2 str. 4 d.). Būtent tokių įgaliojimų turėjimas išskiria viešojo administravimo subjektus iš kitų asmenų, sudarydamas prielaidas jiems savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti teisės normas – elgesio taisykles, privalomas neapibrėžtam asmenų ratui. Asmenys ar institucijos, kuriems tokie įgaliojimai nėra suteikti, teisės normų savo priimamais aktais nustatyti negali“. Toje pačioje nutartyje taip pat nurodyta, jog „Administravimo subjektai gali atlikti ne tik viešojo, bet ir vidaus administravimo funkcijas (ABTĮ 2 str. 3 d.). <...> vidaus administravimas, kitaip nei viešasis administravimas, visada yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto veiklos organizavimą, todėl aktai, priimami vidaus administravimo metu, visada yra adresuojami subjektams, tam tikrais sisteminiais, struktūriniais ir (ar) organizaciniais ryšiais susijusiems su šį aktą priėmusiu subjektu. Atitinkamai vidaus administravimo aktų privalomumą asmenims, kuriems jie adresuojami, lemia ne šiuose aktuose įtvirtinta valstybės valia, išreikšta per viešojo administravimo subjektams suteikiamus įgaliojimus, o šių asmenų organizacinis ir (ar) struktūrinis pavaldumas jį priėmusiam subjektui bei būtinybė paklusti atitinkamos institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos vidaus darbo tvarkai. Tokie aktai gali atitikti kai kuriuos norminių administracinių aktų požymius (pagal juos priėmusį subjektą, asmenų, kuriems skiriamas aktas, ratą ir pan.), tačiau, skirtingai nei norminiams administraciniams aktams, vidaus administravimo aktams nėra būdingas visuotinio privalomumo požymis, kylantis iš viešojo administravimo subjektų įgaliojimų savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti visiems asmenims (nepriklausomai nuo jų tarnybinio pavaldumo ar kitų aplinkybių) privalomas elgesio taisykles“. Padaryta išvada, kad vidaus administravimo aktai nelaikytini norminiais administraciniais aktais Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo prasme (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 1 (11), 2007, 2007 metų sausis – balandis, p. 16-24).
Pagal Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalį (redakcija galiojusi skundžiamo įsakymo priėmimo metu) seniūnas yra seniūnijos vadovas, seniūnijai skirtų asignavimų valdytojas. Jis yra karjeros valstybės tarnautojas. O seniūną į pareigas skiria ir iš jų atleidžia savivaldybės administracijos direktorius (2009 m. gruodžio 31 d. įsakymas priimtas Švenčionių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus), vadovaudamasis Vietos savivaldos ir Valstybės tarnybos įstatymais.
Remiantis seniūno skyrimą, jo darbo funkcijų apibrėžimą reglamentuojančiais teisės aktais, formuojama administracinių teismų praktika, teigtina, kad skundžiamas įsakymas yra priimtas viešojo administravimo sistemos subjekto, turinčio vykdomosios institucijos įgaliojimus (Vietos savivaldos įstatymo 29 str. 1 d.). Tai viena iš prielaidų išreikšti savivaldybės valią ir nustatyti teisės normas – elgesio taisykles, privalomas neapibrėžtam asmenų ratui. Tačiau, šiuo atveju, reiktų atkreipti dėmesį, sprendžiant skundžiamo akto teisinio statuso identifikavimą, ne tik į tai, kas priėmė įsakymą, bet ir subjektų ratą, kuriems šis aktas adresuojamas, kiek jis privalomas kitiems asmenims nepriklausomai nuo jų tarnybinio pavaldumo savivaldybės administracijos direktoriui bei nepriklausomai nuo kitų aplinkybių. Pagal visumą faktinių aplinkybių matyti, jog skundžiamas teisės aktas yra nukreiptas tik į vieną subjektą - Švenčionių rajono savivaldybės Švenčionėlių miesto seniūnijos seniūną, o tai reiškia, jog toks aktas neturi visuotinio privalomumo būdingo norminiams teisės aktams. Ši aplinkybė yra neigianti akto priskirtinumą norminiams administraciniams teisės aktams. Be to, akivaizdus savivaldybės administracijos direktoriaus siekis kuo tinkamiau organizuoti savivaldybės dalies darbą per konkretaus valstybės tarnautojo parinkimą ir tokiam tarnautojui keliant vieną iš reikalavimų būti glaudžiai susijusiam su atitinkama visuomenės dalimi, kuriai bus tarnaujama. Nors tiriamas aktas ir turi norminio administracinio teisės akto požymių, tačiau pagal savo esmę, subjektų ratą, privalomumą labiau atitinka vidaus administravimo aktą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo prasme, todėl teigtina, kad prašymas dėl jo panaikinimo pateiktas bei pirmosios instancijos teisme išnagrinėtas laikantis Administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatų.
Kaip jau buvo minėta, Švenčionių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2009 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. A-690 buvo patvirtintas Švenčionėlių seniūnijos seniūno pareigybės aprašymas, kur 6.3 punkte valstybės tarnautojui (seniūnui) numatytas specialusis reikalavimas būti nuolat gyvenančiu šioje seniūnijoje.
Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnyje seniūnui specialių reikalavimų įstatymų leidėjas neapibrėžė, bet buvo nurodyta, kad jo skyrimą ir atleidimą iš pareigų sprendžia savivaldybės administracijos direktorius pagal Vietos savivaldos įstatymą ir Valstybės tarnybos įstatymą. Savivaldybės administracijos direktorius, organizuodamas savivaldybės administracijos darbą, turi teisę bei pareigą tvirtinti valstybės tarnautojų pareigybių aprašymus ir sąrašus (Vietos savivaldos įstatymo 29 str. 8 d. 3 p., Valstybės tarnybos įstatymo 8 str. 3 d. 1 p.), vadovaujantis Vyriausybės tvirtinama Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodika. Pareigybės aprašyme nustatomi pareigybės lygis, kategorija, specialūs reikalavimai, keliami šias pareigas einančiam valstybės tarnautojui, pareigybei priskirtos funkcijos (Valstybės tarnybos įstatymo 8 str. 4 d.). Taigi ir Valstybės tarnybos įstatyme neįvardyti specialūs reikalavimai, kuriuos galėtų numatyti savivaldybės administracijos direktorius tvirtindamas seniūno pareigybės aprašymą. Tai iš esmės padaryta Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodikos 11 punkte. Šie reikalavimai yra siejami su išsilavinimu, darbo patirtimi, užsienio kalbų mokėjimu, kompiuterinio raštingumo kvalifikacija, teisės aktų susipažinimu, taip pat reikalavimai yra susiję su pareigybei priskiriamų funkcijų specifika (atitikti teisės aktuose nustatytus reikalavimus, susijusius su atstovavimu Lietuvos interesams Europos Sąjungos institucijose, sveikatos reikalavimus, reikalavimus, būtinus išduodant asmens patikimumo pažymėjimą, leidimą dirbti ar susipažinti su įslaptinta informacija ir kita). Nėra abejonių, jog šie visi paminėti reikalavimai yra specialūs ir reikalingi atlikti tam tikras valstybės tarnautojo pareigas, bet nei vienas iš Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodikos 11 punkte esančių specialiųjų reikalavimų nėra siejamas su žmogaus lytimi, rase, tautybe, kalba, kilme, socialine padėtimi, tikėjimu, gyvenamąja vieta, tai yra su tomis aplinkybėmis, kurios nėra konstituciškai pateisinamos, ribojant stojimą į valstybės tarnybą.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime yra pažymėjęs, kad tarp „stojimo į valstybės tarnybą specialiųjų sąlygų paminėtini profesinės kompetencijos, patirties, kalbų mokėjimo ir specialių žinių ar įgūdžių ir pan. reikalavimai, taip pat reikalavimai, susiję su stojančiojo reputacija, asmeninėmis savybėmis ir kt. Priimant į tam tikras pareigas gali būti nustatomos labai įvairios specialiosios sąlygos, pavyzdžiui, susijusios su asmens sveikata, fizinėmis galimybėmis, ryšiais su kitais asmenimis ir kt. Pabrėžtina, kad visi nustatyti specialieji stojimo į valstybės tarnybą reikalavimai turi būti konstituciškai pateisinami. Priešingu atveju bus pažeista ir piliečio konstitucinė teisė lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą, ir žmogaus konstitucinė teisė laisvai pasirinkti darbą“.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas pasisakydamas valstybės tarnautojams keliamų specialių reikalavimų atžvilgiu neužsiminė apie galimą specialų reikalavimą – būti susijusiam su konkrečia gyvenamąja teritorija. Nors ir nepateikė galutinio specialių reikalavimų sąrašo, nėra pagrindo teigti, atsižvelgiant į visą minimo minėto nutarimo turinį bei jam formuluojamas nuostatas, jog galimas toks specialus reikalavimas, kuris ribotų žmogaus teisę įgyti valstybės tarnautojo teisinį statusą dėl jo gyvenamosios vietos pasirinkimo.
Vyriausiasis administracinis teismas konstatuoja, kad Lietuvos Respublikos Konstitucija garantuoja piliečių teisę lygiomis sąlygomis stoti į valstybinę tarnybą ir neturi būti dirbtinai, nepagrįstai tai kliudoma daryti pasiremiant konstituciškai nepagrįstais specialiaisiais reikalavimais.
Dėl išdėstytų aplinkybių darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai taikė teisės normas reglamentuojančius visuomeninius santykius bei priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą, kurio naikinti ar keisti pagrindų nėra.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. gegužės 24 d. sprendimą palikti nepakeistą, o Švenčionių rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti.
Nutartis neskundžiama.