Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Violetos Balčytienės, Rūtos Miliuvienės ir Rasos Ragulskytės-Markovienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),

rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje tarnybos pareiškimą atsakovei Vilniaus rajono savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

Teismas pažymi, kad pareiškėja skundo reikalavime neteisingai nurodė prašomo ištirti Sprendimo priėmimo datą, t. y. 2018-12-22. Iš bylos duomenų ir Teisės aktų registro matyti, kad byloje ginčas kilo dėl Tarybos 2018-05-25 priimto sprendimo Nr. T3-152, todėl skundo reikalavime netinkamai nurodyta ginčijamo sprendimo priėmimo data laikytina rašymo apsirikimu.

Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2018-05-25 sprendimu Nr. T3-152 nustatytos žemės mokesčio tarifų ir žemės mokesčio lengvatos 2019 metams (b. l. 61). Pareiškėja norminę bylą inicijavo dėl Sprendimo 3 punkto nuostatos, kuria nuspręsta atleisti Vilniaus rajono gyventojus nuo žemės mokesčio už žemės ūkio paskirties bendrą žemės sklypų plotą (išskyrus mėgėjų sodo žemės sklypus), neviršijantį kaimo vietovėse – 5 ha, Nemenčinės mieste – 0,25 ha.

Pagal Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalį, įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punkte nustatyta, kad lygiateisiškumo principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas administracinius sprendimus, turi atsižvelgti į tai, kad įstatymui visi asmenys lygūs, ir negali varžyti jų teisių ar teikti jiems privilegijų dėl jų lyties, rasės, tautybės, kalbos, kilmės, socialinės ir turtinės padėties, išsilavinimo, religinių ar politinių pažiūrų, veiklos rūšies ir pobūdžio, gyvenamosios vietos ir kitų aplinkybių. Pareiškėja teigia, kad Sprendimo 3 punkto nuostata varžo asmenų teises dėl jų gyvenamosios vietos. Atsakovė atsiliepime iš esmės teigia, kad Sprendimo 3 punkte nustatytos lengvatos nustatomos Vilniaus rajono savivaldybės biudžeto sąskaita, todėl Taryba gali nuspręsti, kam taikyti lengvatas ir ar jas taikyti.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja teisės aktų hierarchiją bei draudžia žemesnės galios teisės aktais nustatyti tokį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktu (Konstitucinio Teismo 1997-06-17, 2000-02-23, 2001-07-12, 2003-10-29 nutarimai). Administracinių teismų kompetencijai priskirtos bylos dėl norminių administracinių aktų (ar jų dalių), kurių teisėtumo kontrolė Konstitucijoje nėra priskirta Konstitucinio Teismo jurisdikcijai, teisėtumo, taip pat ir dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė teritoriniai ar savivaldybių administravimo subjektai, teisėtumo (Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 20 straipsnio 2 dalies 1 punktas). Administracinis teismas, nagrinėdamas šios kategorijos bylas, sprendžia, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, t. y. pagal savo kompetenciją užtikrina konstitucinio teisinės valstybės principo, suponuojančio teisės aktų hierarchiją, įgyvendinimą viešojo administravimo srityje.

Nagrinėjamu atveju Sprendimo 3 punkte nurodytos mokesčio lengvatos, t. y. atleidimas nuo žemės mokesčio už žemės ūkio paskirties žemę, taikomas išskirtinai pagal vietą kriterijų – Vilniaus rajono gyventojams.

Teismas pažymi, kad, kaip atsiliepime nurodė atsakovė, jos kompetencijai yra priskirta teisė nustatyti mokesčių lengvatas. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 18 punktą, sprendimai teikti mokesčių, rinkliavų ir kitas įstatymų nustatytas lengvatas savivaldybės biudžeto sąskaita priskiriami išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 9 punkte nustatyta, kad išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija – tai Konstitucijos ir įstatymų nustatyta kompetencija, kurios negali perimti, kištis į ją, įgyvendinti jokia kita savivaldybės institucija.

Konstitucinio Teismo praktikoje konstatuota, kad savivaldybių biudžetai yra savarankiški, taip pat kad savivaldybių tarybos turi teisę nustatyti vietines rinkliavas, savo biudžeto sąskaita savivaldybių tarybos gali nustatyti mokesčių bei rinkliavų lengvatas. Konstitucinio Teismo praktikoje taip pat pažymėta, kad savivaldybės joms suteiktą diskrecijos teisę nustatyti vietinių rinkliavų lengvatas turi naudoti įstatymo nustatytose ribose (Konstitucinio Teismo 2005-07-08 nutarimas). Teismas pažymi, kad Sprendimo 3 punkte nurodytos žemės mokesčio lengvatos taikymas nulemia žemės mokesčio mokėtojų materialiąsias pareigas mokėti žemės mokestį bei gauti tam tikro dydžio lengvatas. Taigi aplinkybė, kad, pagal Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 18 punktą atsakovei nustatyta išimtinė kompetencija taikyti mokesčių lengvatas, nepaneigia reikalavimo savo kompetenciją įgyvendinti vadovaujantis teisės aktų reikalavimais. Esant šioms aplinkybėms, rinkliavų už komunalinių atliekų surinkimą lengvatų taikymo kriterijai turi būti pagrįsti ir neprieštarauti aukštesnės galios teisės aktams, iš jų ir Konstitucijos 29 straipsnio 1 daliai bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktui, pagal kuriuos atsakovė, kaip viešojo administravimo subjektas, priimdama administracinius sprendimus, turi atsižvelgti į tai, kad įstatymui visi asmenys lygūs, ir negali varžyti jų teisių ar teikti jiems privilegijų, inter alia (be kita ko), dėl jų gyvenamosios vietos.

Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje yra pažymėjęs, kad Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punkte yra įtvirtintas visų asmenų lygybės įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams principas, kurio turi būti laikomasi leidžiant teisės aktus, juos taikant bei vykdant teisingumą. Pagal Konstitucinio Teismo formuojamą praktiką, lygiateisiškumo principas įpareigoja vienodus faktus teisiškai vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pačius faktus savavališkai vertinti skirtingai (Konstitucinio Teismo 1996-01-24 nutarimas). Konstitucinio Teismo praktikoje konstatuota, kad lygiateisiškumo principas pažeidžiamas, kai tam tikra grupė asmenų, kuriems skiriama teisės norma, palyginti su kitais tos pačios normos adresatais, yra kitaip traktuojama, nors tarp tų grupių nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisintinas (Konstitucinio Teismo 1996-11-20 nutarimas, 2012-06-29, 2013-05-16 ir kiti nutarimai).

Sprendimo 3 punkte nustatytu reglamentavimu į nurodytą žemės mokesčio lengvatą, t. y. atleidimą nuo žemės mokesčio už žemės ūkio paskirties žemę, pagal Sprendimo 3 punkte nurodytus kriterijus, gali gauti tik Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje gyvenantys asmenys, tačiau nedeklaravę savo gyvenamosios vietos Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje asmenys, kurie turi žemės ūkio paskirties žemės Vilniaus rajono savivaldybėje, Sprendimo 3 punkte nustatyta lengvata negali pasinaudoti. Esant šioms aplinkybėms, asmenys, nedeklaravę savo gyvenamosios vietos Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje, šiuo aspektu vertinami ne taip palankiai, kaip deklaravę savo gyvenamąją vietą Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikoje konstatuota, kad, vertinant, ar tam tikru teisiniu reguliavimu nėra pažeidžiamas asmenų lygiateisiškumo principas, pirmiausia būtina identifikuoti tam tikrų subjektų (jų grupių) nevienodą (diferencijuotą) teisinį reguliavimą, o tai identifikavus – vertinti, ar toks skirtingas teisinis reguliavimas nustatytas pagrįstai, t. y. ar asmenys, kuriems taikomas skirtingas teisinis reguliavimas, pasižymi tokiais teisinės padėties skirtumais, dėl kurių toks diferencijuotas teisinis reguliavimas būtų objektyviai pateisinamas, ar tokiu skirtingu teisiniu reguliavimu siekiama pozityvių, visuomeniškai reikšmingų tikslų, ar jei tai susiję su reguliuojamų visuomeninių santykių ypatumais (LVAT 2015 m. gruodžio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1544-552/2015). Esant šioms aplinkybėms bei atsižvelgiant į teismų praktiką, nagrinėjamu atveju būtina įvertinti, ar Sprendimo 3 punkte nustatytas skirtingas žemės mokesčio mokėtojų traktavimas, siekiant gauti žemės mokesčio lengvatas, nustatytas Sprendimo 3 punkte, yra objektyvus ir pateisinamas, t. y. ar dėl žemės mokesčio mokėtojų deklaruotos gyvenamosios vietos adreso susidaro tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumai, kad jie būtų objektyviai pateisinami.

Žemės mokesčio įstatyme nustatyta žemės apmokestinimo žemės mokesčiu tvarka (Įstatymo 1 straipsnis). Pagal Žemės mokesčio įstatymo 4 straipsnį, mokesčio objektas yra fiziniams ir juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausanti Lietuvos Respublikoje esanti privati žemė, išskyrus miško žemę ir žemės ūkio paskirties žemę, kurioje įveistas miškas Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka. Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybės taryba iki einamojo mokestinio laikotarpio birželio 1 dienos nustato konkretų mokesčio tarifą, kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje kitą mokestinį laikotarpį, neviršydama šio straipsnio 1 dalyje nustatytų ribų, jeigu šiame straipsnyje nenustatyta kitaip. Jeigu, vadovaujantis šio įstatymo 10 straipsnio 4 dalimi, nuo kito mokestinio laikotarpio žemės mokestinė vertė nustatoma atsižvelgiant į naujai atlikto masinio žemės vertinimo rezultatus, kitą mokestinį laikotarpį galiosiantį mokesčio tarifą savivaldybės taryba gali nustatyti iki einamojo mokestinio laikotarpio gruodžio 1 dienos.

Sprendimu nustatyti žemės mokesčio tarifai Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje 2019 metams. Teismas pažymi, kad nagrinėjamu atveju, pagal Žemės mokesčio įstatyme ir Sprendime įtvirtintą teisinį reglamentavimą, žemės mokesčio mokėtojai yra fiziniai ir juridiniai asmenys, kuriems nuosavybės teise priklauso žemė Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje. Pagal Žemės mokesčio įstatymą ir Sprendimą, visi asmenys, neatsižvelgiant į jų deklaruotos gyvenamosios vietos adresą, turi mokėti žemės mokestį už žemę, esančią Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje, tačiau Sprendimo 3 punkte nurodyta lengvata gali pasinaudoti tik dalis žemės mokesčio mokėtojų, t. y. žemės savininkai, kurie yra deklaravę savo gyvenamąją vietą išimtinai tik Vilniaus rajono savivaldybėje. Situacija, kai žemės mokesčio mokėtojų padėtis, siekiant pasinaudoti žemės mokesčio lengvata, apibrėžiama atsižvelgiant į jų deklaruotą gyvenamąją vietą, yra iš esmės neteisinga, suponuoja nelygiateisišką subjektų padėtį, iškreipia tikslus, kurių siekiama savivaldybėms nustatant žemės mokesčio mokėjimo ir lengvatų taikymo tvarką.

Atsakovės teiginiai, jog Sprendimo 3 punkto nuostatos dėl lengvatų taikymo mažina apleistos žemės plotus, taip pat nurodyta aplinkybė, jog Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje negyvenantys asmenys galimai nedirba žemės Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje, taip pat nesudaro pagrindo teigti, kad galiojantis Sprendimo 3 punkte nurodytas reglamentavimas nepažeidžia asmenų lygiateisiškumo principo. Pažymėtina, kad, pagal Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punktą, atsakovė gali nustatyti kelis konkrečius mokesčio tarifus, kurie diferencijuojami atsižvelgiant į tai, ar žemės sklypas yra nenaudojamas. Sprendimo 1.2 ir 4 punktuose nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį apleistai (nenaudojamai) žemei taikomas mažiau palankus žemės mokesčio apskaičiavimo tarifas. Pažymėtina, kad Sprendimo 1.2 ir 4 punktuose nustatytas teisinis reguliavimas sukuria tokią teisinę situaciją, pagal kurią žemės mokesčio mokėtojai, neatsižvelgiant į tai, kur jie yra deklaravę gyvenamąją vietą, negalės pasinaudoti žemės mokesčio lengvata, jeigu jiems priklausanti žemė bus apleista (nenaudojama). Taigi teismas daro išvadą, kad atsakovės argumentai, kad Sprendimo 3 punkte nustatytas teisinis reguliavimas galimai mažina nedirbamos žemės plotus, yra nepagrįsti. Teismas taip pat pažymi, kad šis atsakovės argumentas grindžiamas abstrakčiais paaiškinimais, o ne byloje esančiais įrodymais. Teismas pažymi, kad aplinkybės, ar galiojantis Sprendimo 3 punkto teisinis reglamentavimas gali prisidėti prie žemės naudojimo efektyvumo, turi būti įvertintos priimant sprendimą dėl žemės mokesčio lengvatos taikymo. Siekdama pagrįsti skirtingą asmenų vertinimą, atsakovė turi turėti ir pateikti teismui objektyvius įrodymus, o ne abstrakčius teiginius, tačiau tokie įrodymai nebuvo pateikti.

Teismas taip pat pažymi, kad, pagal ABTĮ 3 straipsnio 2 dalį, teismas nevertina ginčijamo teisės akto politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar teisės aktas arba veiksmas (neveikimas) neprieštarauja tikslams ir uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo įgaliojimus. Esant šioms aplinkybėms, atsakovės argumentai dėl galimo žemės spekuliavimo bei nurodytų aplinkybių, kad žemės mokesčio pajamos yra Vilniaus rajono savivaldybės biudžeto dalis, nėra reikšmingi nagrinėjamoje byloje. Teismas šioje byloje nagrinėja tik Sprendimo 3 punkto nuostatų atitiktį Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalies ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punkto reikalavimams, tačiau nevertina Vilniaus rajono savivaldybės biudžeto finansavimo ypatybių ir ekonominio pagrįstumo taikyti žemės mokesčio lengvatas.

Atsakovė nenurodė objektyvių duomenų, kodėl Sprendimo 3 punkte nurodyti asmenys turi būti vertinami skirtingai ir jų galimybė pasinaudoti žemės mokesčio lengvata turi priklausyti nuo jų deklaruotos gyvenamosios vietos, taip pat kodėl asmenų deklaruotos gyvenamosios vietos kriterijus yra teisiškai reikšmingas ir kodėl reikėtų skirtingai reglamentuoti žemės mokesčio lengvatų gavimo galimybes. Teismas pažymi, kad atsakovės atsiliepimas iš esmės yra grindžiamas ne teisiniais motyvais, o bendro pobūdžio teiginiais apie nustatyto teisinio reglamentavimo priežastis ir galimai juo sukeliamą ekonominę naudą. Teismas, nustatęs, jog byloje nėra pateikti nevienodą reguliavimą pateisinantys argumentai, daro išvadą, kad Sprendimo 3 punkto reglamentavimas prieštarauja Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punkte įtvirtintam asmenų lygybės principui.

ABTĮ 118 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog norminis administracinis aktas (ar jo dalis) paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl to norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu. ABTĮ 118 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad administracinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes ir įvertinęs neigiamų teisinių pasekmių tikimybę, savo sprendimu gali nustatyti, kad pripažintas neteisėtu norminis administracinis aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos.

Atsižvelgdamas į tai, kad Sprendimo nuostatos skirtos apibrėžti teisinį reglamentavimą asmenims, siekiantiems pasinaudoti žemės mokesčio lengvatomis nuo 2019 metų, teismas daro išvadą, kad norminio administracinio akto dalies taikymas yra iš esmės nukreiptas į ateitį, todėl Sprendimo 3 punktas negali būti taikomas nuo įsiteisėjusio Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimo paskelbimo dienos.

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punktu, 104 straipsniu, 107–108 straipsniais, 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 118 straipsnio 1 dalimi, 152 straipsnio 1 dalimi,

nusprendžia:

Pripažinti, kad Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2018-05-25 sprendimu Nr. T3-152 nustatytų Žemės mokesčio tarifų ir žemės mokesčio lengvatų 2019 metams 3 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio 1 daliai ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktui, todėl laikomas neteisėtu.

Nustatyti, kad pripažintas neteisėtu Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2018-05-25 sprendimu Nr. T3-152 nustatytų Žemės mokesčio tarifų ir žemės mokesčio lengvatų 2019 metams 3 punktas negali būti taikomas nuo įsiteisėjusio Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimo paskelbimo Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų registre dienos.

Įsiteisėjusį Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimą paskelbti Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų registre.

Sprendimas per vieną mėnesį nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą per Vilniaus apygardos administracinį teismą arba tiesiogiai Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui.