Regionų apygardos administracinio teismo nutartis

Kauno apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Gintaro Čekanausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Nataljos Zelionkienės ir Astos Urbonienės,

dalyvaujant pareiškėjo Vyriausybės atstovo Marijampolės apskrityje atstovėms Editai Kūgienei ir Kristinai Dobrovolskienei,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjusi administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Marijampolės apskrityje pareiškimą atsakovui Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo,

Aprašomoji dalis

nustatė:

komandiruotes Savivaldybės kontrolierių, Savivaldybės administracijos direktorių, Savivaldybės administratoriaus direktoriaus pavaduotoją neatitinka Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatų toje dalyje, kur nustatyta „sprendimų dėl savivaldybės kontrolieriaus priėmimo į pareigas ir atleidimo iš jų priėmimas“, taip pat 9 punkto nuostatų toje dalyje, kur nustatyta „savivaldybės administracijos direktoriaus (savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo) priėmimas į pareigas ir atleidimas iš jų“. Mano, jog paminėto Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 8 ir 9 punkto nuostatose įtvirtintos funkcijos įstatymų leidėjo yra priskirtos išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai, o jos savivaldybės taryba negali perduoti jokiai kitai savivaldybės institucijai ar įstaigai. Taigi, pareiškėjo atstovių nuomone, aukščiau paminėtų subjektų atžvilgiu sprendimus dėl atostogų bei komandiruočių gali priimti tik savivaldybės taryba. Kadangi atsakovas pažeidė Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įteisintą vieną iš pagrindinių principų – savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą – prašo teismą ištirti, ar Vilkaviškio rajono savivaldybės taryba 2011 m. spalio 28 d. priėmė sprendimą Nr. B-TS-135 „Dėl Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo nauja redakcija ir Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybos 2011 m. spalio 22 d. sprendimo Nr. B-TS-1289 1 punkto, 2011 m. sausio 28 d. sprendimo Nr. B-TS-1437 ir 2011 m. liepos 29 d. sprendimo Nr. B-TS-117 pripažinimo netekusiais galios“ 1 punktu patvirtinto Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 148.15 punktas ta apimtimi, kurioje nustatyta, jog meras potvarkiu suteikia atostogas mero pavaduotojui, Savivaldybės kontrolieriui, Savivaldybės administracijos direktoriui, Savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojui bei 148.16 punktas ta apimtimi, kurioje nustatyta, jog meras potvarkiais siunčia į tarnybines komandiruotes mero pavaduotoją, Savivaldybės kontrolierių, Savivaldybės administracijos direktorių, Savivaldybės administratoriaus direktoriaus pavaduotoją, atitinka Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 8 ir 9 punktų nuostatas. Pripažinus minėtų nuostatų prieštaravimą, prašo jas nurodyta apimtimi panaikinti.

sprendžiant valstybės tarnybos santykius, t.y. dėl atostogų suteikimo, atšaukimo iš atostogų, išsiuntimo komandiruotėn klausimus, privaloma vadovautis Valstybės tarnybos ir Vietos savivaldos įstatymais.

Atsakovo atstovė pažymėjo, kad pagal Valstybės tarnybos įstatymo 48¹ straipsnį – valstybės ir savivaldybių institucijose ir įstaigose personalą valdo šių institucijų ir įstaigų vadovai arba įstatymų nustatytais atvejais valstybės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų vadovų įgalioti asmenys. VSĮ nuostatų, kas ir kokia tvarka išleidžia atostogų ar į komandiruotes savivaldybės kontrolierių, administracijos direktorių (direktoriaus pavaduotoją), nėra. VSĮ 16 str. 4 d. numatyta, jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai. Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamente (toliau – Reglamentas) numatyta savivaldybės tarybos sprendimų projektų rengimo, suderinimo, pateikimo tvarka. Atstovės nuomone, jeigu posėdis būtų šaukiamas kiekvienu atveju dėl kiekvieno – mero pavaduotojo, savivaldybės kontrolieriaus, administracijos direktoriaus, administracijos direktoriaus pavaduotojo atostogų ar/ir komandiruočių atskirai, posėdžius tektų šaukti dažnai. Tarybos nariai dėl sprendimų priėmimo renkasi du kartus, jų dalyvavimas komitetuose, posėdžiuose apmokamas iš savivaldybės biudžeto Reglamento nustatyta tvarka. Todėl dėl savivaldybės administracijos direktoriaus, administracijos direktoriaus pavaduotojo, savivaldybės kontrolieriaus išleidimo atostogų ar komandiruotėn, būtų trukdoma daugybė žmonių (valstybės tarnautojų, kurie rengia, derina, registruoja, skelbia sprendimų projektus bei 25 tarybos nariai), sugaištama ne mažiau kaip 2 savaitės laiko. Taip pat nėra garantijos, kad tarybai teikiant vieną ar du sprendimų projektus (ir tai darant dažnai), susirinktų reikalingas posėdžiui įvykti tarybos narių kvorumas. Nesusirinkus reikiamam tarybos narių skaičiui, posėdis neįvyktų ir sprendimas nebūtų priimtas. Tokiu būdu sprendžiant savivaldybės administracijos direktoriaus, direktoriaus pavaduotojo, savivaldybės kontrolieriaus išleidimo atostogų ar į komandiruotę klausimus, būtų nuolat trikdomas normalus valstybės tarnautojų ir kitų darbuotojų darbas, neišvykstama į komandiruotes, o taip pat kiltų grėsmė, kad bus pažeista LR konstitucijoje įtvirtinta teisė į poilsį, Darbo kodekso, Valstybės tarnybos įstatymų nuostatos, reglamentuojančios kasmetinių atostogų suteikimą pilnai ar dalimis, nemokamų atostogų bei kitų atostogų suteikimą. Teigia, kad savivaldybės kontrolieriaus, savivaldybės administracijos direktoriaus, direktoriaus pavaduotojo išleidimo atostogų ir siuntimo į komandiruotes klausimai nėra priskirti išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai, o jos išimtinei kompetencijai priklauso tarybos veiklos tvirtinimas, kuriame taryba be kitų jos kompetencijai priskirtų dalykų, nustato ir jos kompetencijos klausimams spręsti reikalingas formas ir tvarkas. Todėl savivaldybės taryba, tvirtindama Reglamentą 2011 m. spalio 28 d. sprendimu Nr. B.TS-1289, teisėtai patvirtino merui, kaip savivaldybės vadovui ir savivaldybės tarybos pirmininkui, teisę savo potvarkiais išleisti savivaldybės mero pavaduotoją, savivaldybės administracijos direktorių, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją, savivaldybės kontrolierių atostogų ir į komandiruotes bei nustatė atitinkamas tvarkas Reglamento 148.15 ir 148.16 punktuose. Prašo pareiškėjo prašymą atmesti.

Motyvuojamoji dalis

Byla nutrauktina.

Savivaldybių administracinę priežiūrą atlieka, tai yra prižiūri, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, Vyriausybės skiriami Vyriausybės atstovai. Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalis ir Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsnio 2 dalis suteikia teisę Vyriausybės atstovui, abejojančiam, ar savivaldybės administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, kreiptis su abstrakčiu pareiškimu į administracinį teismą, kad būtų ištirtas savivaldybės norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumas. Nagrinėjamu atveju konstatuotina, kad pareiškėjas yra subjektas, turintis teisę kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti savivaldybių administravimo subjekto priimtų norminių administracinių aktų atitiktį įstatymams, Vyriausybės norminiams aktams.

Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 2 str. 13 d. nuostatas, norminis administracinis aktas yra viena iš norminių teisės aktų rūšių (greta įstatymų ir kitų teisės aktų). Norminis teisės aktas yra teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais

požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Teisės aktų priskyrimas norminių teisės aktų grupei administracinių bylų teisenoje lemia jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką ir kartu apibrėžia administracinių teismų kompetenciją tiriant konkretaus administracinio akto teisėtumą. Nagrinėjamos bylos dalyku yra Vyriausybės atstovo Marijampolės apskrityje prašymas ištirti Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybos 2011 m. spalio 28 d. sprendimu Nr. B-TS-135 patvirtinto Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento (toliau – Reglamentas) 148.15 ir 148.16 punktų nuostatų, kuriose merui suteikta teisė suteikti atostogas savivaldybės kontrolieriui, savivaldybės administracijos direktoriui ir savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojui, taip pat šiuos asmenis siųsti į tarnybines komandiruotes, teisėtumą bei jų atitikimą Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 8 ir 9 punktų nuostatoms. Reglamentas yra savivaldybių administravimo subjektų priimtas norminis administracinis aktas, dėl to šio akto teisėtumo tyrimui taikomos specialios taisyklės, reglamentuotos ABTĮ šešioliktame skirsnyje. Tiriant norminio administracinio akto teisėtumą nesprendžiamas pažeistų subjektinių teisių gynimo klausimas, o tik siekiama išsiaiškinti, ar norminis administracinis aktas neprieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Taigi, bylų dėl norminių administracinių aktų nagrinėjimo proceso paskirtis yra ne pažeistų subjektinių teisių apsauga, o abstrakti viešojo administravimo subjektų veiklos, priimant norminius administracinius aktus, teisėtumo kontrolė. Dėl šios priežasties administracinių teismų kompetencija, nagrinėjant bylas dėl norminių administracinių aktų teisėtumo, yra aiškiai apibrėžta įstatyme ir plečiamai neaiškintina. (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1333/2008).

Norminių teisės aktų teisėtumo tyrimo speciali procesinė tvarka administracinių bylų teisenoje nulemia ir pareiškimų, kuriais kreipiamasi dėl administracinių aktų teisėtumo ištyrimo, turiniui keliamų reikalavimų specifiškumą. Teisėjų kolegija pažymi, kad tokio pobūdžio pareiškimuose pareiškėjo pozicija dėl norminio teisės akto (jo dalies) teisėtumo, jo atitikties įstatymui pagal normų turinį ir (arba) reguliavimo apimtį turi būti nurodyta labai aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti išsamūs argumentai ir motyvai, pagrindžiantys pareiškėjo abejonę, kad norminis administracinis teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui. Pareiškime ištirti teisės akto (jo dalies) atitiktį įstatymui pagal normų turinį ir (arba) reguliavimo apimtį taip pat turi būti aiškiai ir konkrečiai nurodyti teisiniai motyvai, pagrindžiantys pareiškėjo reiškiamą abejonę dėl kiekvieno konkrečiai nurodyto ginčijamo teisės akto (jo dalies) straipsnio (jo dalies) ar punkto, kurio atitiktimi konkrečiai nurodytoms įstatymo nuostatoms abejojama.

Pažymėtina, kad tokios praktikos, vertinant abstraktaus pareiškimo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą turiniui keliamus reikalavimus, laikosi ir Lietuvos Vyriausias administracinis teismas. Administracinėje byloje Nr. A442-2427/2011 LVAT pažymėjo, jog Vyriausybės atstovas, kreipdamasis į administracinį teismą su pareiškimu ištirti savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumą ir argumentuodamas savo nuomonę dėl atitinkamo norminio administracinio akto galimo prieštaravimo įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik abstrakčiu tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Vyriausybės atstovas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turi išnagrinėti tiek atitinkamo savivaldybės norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų.

Nagrinėjamu atveju teisėjų kolegija konstatuoja, jog pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilkaviškio apskrityje paduotame pareiškime ( b. l. 6-7) nėra pateikta aiškiai suformuluotų teisinių argumentų, pagrindžiančių jo abejonę dėl Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybos 2011 m. spalio 28 d. sprendimu Nr. B-TS-135 patvirtinto Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 148.15 bei 148.16 punktų atitikties Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 8 ir

9 punktų nuostatoms. Minėtame pareiškime iš esmės yra tik pacituotos atitinkamo savivaldybės norminio akto punktų bei Vietos savivaldos įstatymo nuostatos. Pareiškime siaura apimtimi išdėstyti abstraktūs samprotavimai neišreiškia aiškios, konkrečios, logiškos ir nuoseklios pareiškėjo teisinės pozicijos dėl prieštaravimo tarp minėtų aktų. Pareiškėjas pagrįstai nurodo, kad Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 8 ir 9 punktuose įtvirtintos nuostatos dėl kontrolieriaus, savivaldybės administracijos direktoriaus ir jo pavaduotojo priėmimo į pareigas ir atleidimo iš jų įstatymo leidėjo priskirtos išimtinei savivaldybės Tarybos kompetencijai, kurios ji negali perduoti jokiai kitai savivaldybės institucijai ar įstaiga (Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 6 d.). Tačiau pareiškėjas visiškai nepagrindžia, kodėl, jo nuomone, aukščiau paminėtų pareigūnų atžvilgiu sprendimus dėl atostogų bei komandiruočių gali priimti tik savivaldybės taryba, neanalizuoja tiek nurodytų Reglamento nuostatų, tiek ir Vietos savivaldos įstatymo atitinkamų nuostatų, kurioms tariamai prieštarauja, esmės bei turinio, neatskleidžia jų teisinio reguliavimo apimties ir prasmės. Teismo posėdžio metu pareiškėjų atstovės papildomų teisinių argumentų taip pat neišsakė, be kita ko nurodydamos, kad Vietos savivaldos įstatymas neapibrėžia, kas išleidžia atostogų bei siunčia į tarnybines komandiruotes, todėl tai turėtų ir nuspręsti teismas. Taigi pareiškėjo pozicija dėl prieštaravimų tarp nurodytų teisės aktų ne tik kad nepagrįsta teisiniais motyvais, apsiribojant vien tik bendro pobūdžio samprotavimais ar teiginiais, bet ir nenuosekli, prieštaringa. Kolegijos nuomone, tokio turinio pareiškimas negali būti laikomas kaip pagrįstas aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais ir pagal jį tinkamas administracinės bylos dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo išnagrinėjimas administraciniame teisme nėra įmanomas.

Pabrėžtina, kad teismas, vadovaudamasis ABTĮ 10 straipsniu, 2012 m. kovo 1 d. teismo posėdyje aiškino pareiškėjui jo teisę tikslinti pareiškimo pagrindą ir nurodyti išsamius argumentus bei motyvus, kurių pagrindu Vyriausybės atstovui kyla abejonių dėl teisės akto teisėtumo, tačiau pareiškėjas tokia teismo suteikta teise nepasinaudojo, patikslinto skundo su konkrečiai suformuluotais teisiniais samprotavimais bei argumentais, nepateikė (b.l. 80).

Vertindama pareiškimo turinį teisėjų kolegija daro išvadą, kad pareiškėjas Vyriausybės atstovas Marijampolės apskrityje nagrinėjamu atveju tinkamai nesuformulavo pareiškimo dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo. Tokie trūkumai gali būti pagrindu atsisakyti priimti pareiškimą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p., 114 str. 1 d.), o jei jis jau buvo priimtas – norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 101 str. 1 p., 114 str. 1 d.). Beje, kaip pažymėjo Lietuvos Vyriausias administracinis teismas, tokie pareiškimo trūkumai gali lemti ir tai, kad, pavyzdžiui, vadovaudamasis pareiškėjo pateiktais neišsamiais teisiniais argumentais, teismas gali apsibrėžti per siauras norminio administracinio teisės akto teisėtumo patikrinimo ribas ir dėl to neišnagrinėti visų besikreipiančiam į teismą pareiškėjui galimai reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų. Tokiu atveju pareiškėjui gali tekti dar kartą kreiptis į teismą su prašymu ištirti tam tikro norminio administracinio akto teisėtumą ir kitu ankstesniame prašyme nenurodytu ir (arba) teisiniais argumentais nepagrįstu aspektu. ( Administracinė byla Nr. I-575-3/2009).

Teismas pareiškėjo pareiškimą dėl norminių aktų ištyrimo priėmė, todėl nagrinėjamu atveju teisminio nagrinėjimu metu nustačius aplinkybes, kurios yra procesinė kliūtis pareiškėjo prašomiems norminiams aktams ištirti ir šių kliūčių teismo siūlymu pareiškėjui nepašalinus, jo paduotas pareiškimas nenagrinėtinas administraciniame teisme, o ši administracinė byla, vadovaujantis ABTĮ 101 str. 1 p., 114 str. 1 d., nutrauktina kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. vasario 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I7-04/2007, 2009 m. vasario 26 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-575-3/2009, 2011 m. lapkričio 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-2427/2011). Pažymėtina, kad šios administracinės bylos nutraukimas neatima iš pareiškėjo teisės, pašalinus nurodytus pareiškimo trūkumus, vėl įstatyme nustatyta tvarka kreiptis dėl atitinkamo savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 101 straipsnio 1 punktu, 102 straipsniu, teisėjų kolegija

nutaria:

Administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Marijampolės apskrityje pareiškimą atsakovui Vilkaviškio rajono savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo, nutraukti.

Nutartis per septynias dienas nuo jos paskelbimo dienos atskiruoju skundu gali būti skundžiama Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui per Kauno apygardos administracinį teismą.

Teisėjai Gintaras Čekanauskas