Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

1. Pareiškėjas J. M. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) pripažinti pareiškėjo J. M. atleidimą iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos (toliau – ir VMVT) direktoriaus pareigų pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Vyriausybė) 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimą Nr. 960 (toliau – ir Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimas) neteisėtu; 2) panaikinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimą Nr. 960; 3) tuo atveju, jei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokolinis sprendimas (protokolo Nr. 52, 12 klausimas) nebūtų teismo įvertintas kaip Vyriausybės aktas, kurio teisėtumo vertinimas yra Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo kompetencija, panaikinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 15 d. pasitarimo protokolinį sprendimą (protokolo Nr. 52, 12 klausimas) kaip neteisėtą; 4) grąžinti pareiškėją J. M. į Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigas ir priteisti vidutinį darbo užmokestį už visą priverstinės pravaikštos laiką nuo atleidimo iš pareigų dienos (2016 m. spalio 5 d.) iki teismo sprendimo įvykdymo dienos arba darbo užmokesčio skirtumą už šį laikotarpį, jeigu pareiškėjas bus įsidarbinęs kitoje darbovietėje; 5) priteisti pareiškėjui J. M. turėtas bylinėjimosi išlaidas.

1.1. Pareiškėjas nurodė, kad nuo 2014 m. spalio 4 d. Vyriausybės 2014 m. rugsėjo 17 d. nutarimu Nr. 953 buvo paskirtas VMVT direktoriumi antrajai ketverių metų kadencijai. 2016 m. rugpjūčio 17 d. Vyriausybės pasitarime, svarstant korupcijos rizikos analizę, VMVT direktoriui buvo pavesta parengti 2015 metų ir 2016 metų 8 mėnesių veiklos ataskaitą (toliau – ir Ataskaita) ir iki 2016 m. rugsėjo 7 d. pateikti ją Vyriausybei. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai buvo pavesta iki svarstymo Vyriausybėje įvertinti Ataskaitą. 2016 m. rugpjūčio 31 d. pareiškėjas pateikė Vyriausybei Ataskaitą. 2016 m. rugsėjo 5 d. darbo grupė VMVT direktoriaus veiklos ataskaitai įvertinti, sudaryta Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2016 m. rugpjūčio 25 d. įsakymu Nr. 3P-101 (toliau – ir Darbo grupė), vienbalsiai nutarė siūlyti VMVT direktoriaus Ataskaitą vertinti teigiamai. 2016 m. rugsėjo 6 d. Žemės ūkio ministerija raštu Nr. 2D-3951(3.2E) pateikė informaciją apie Ataskaitos vertinimą Vyriausybei, informuodama, kad Darbo grupė nutarė siūlyti Ataskaitą vertinti teigiamai. 2016 m. rugsėjo 6 d. Vyriausybės kanceliarijos Kaimo reikalų ir darnios plėtros skyrius bei Ekonominių pažeidimų ir korupcijos prevencijos skyrius pateikė pažymą (toliau – ir Pažyma), kurioje nurodė, kad Ataskaitoje pateikiama išsami informacija apie visą įstaigos veiklą. 2016 m. rugsėjo 15 d. Vyriausybės pasitarime (toliau – ir Pasitarimas) nuspręsta nepritarti VMVT direktoriaus veiklos ataskaitai, nepritarimas įformintas protokolu. 2016 m. spalio 5 d. pareiškėjas buvo atleistas iš VMVT direktoriaus pareigų (2016 m. rugsėjo 28 d. Vyriausybės nutarimas Nr. 960 (toliau – ir Nutarimas).

1.2. Šiame kontekste pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo (toliau – ir Vyriausybės įstatymas) 291 straipsnio 9 dalies 7 punktą atleisti Vyriausybės įstaigos vadovą būtina sąlyga – Vyriausybės nepritarimas Vyriausybės įstaigos vadovo ataskaitai. Pareiškėjo teigimu, tik Vyriausybė, kurią sudaro Ministras Pirmininkas ir ministrai, o ne kiti subjektai, turi teisę nepritarti Vyriausybės įstaigos vadovo ataskaitai, ir tik esant Vyriausybės nepritarimui Vyriausybės įstaigos vadovo ataskaitai pastarasis gali būti atleidžiamas iš pareigų minėto įstatymo pagrindu. Tačiau nagrinėjamu atveju Ataskaita Vyriausybės posėdyje nebuvo svarstyta ir nebuvo priimtas Vyriausybės nutarimas dėl nepritarimo Ataskaitai. Ataskaitai nepritarta Pasitarime protokoliniu sprendimu, tačiau Vyriausybės pasitarimas yra Vyriausybės narių ir kitų asmenų (viceministrų ir kitų pareigūnų) veiklos organizavimo forma, kurioje gali būti svarstomos ir Vyriausybei pateiktos ataskaitos, tačiau Vyriausybės pasitarime negali būti išreiškiama Vyriausybės, kaip konstitucinio subjekto, valia. Pareiškėjas pabrėžė, kad 2016 m. rugsėjo 15 d. Vyriausybės Pasitarime nebuvo Vyriausybės narių kvorumo, jame dalyvavo tik 6 Vyriausybės nariai, daugeliui Vyriausybės narių (ministrų) atstovavo ministerijų viceministrai, todėl teigė, kad Ataskaitai buvo nepritarta ne Vyriausybės, o Vyriausybės pasitarime dalyvavusių asmenų valia, kuri pagal teisinį reguliavimą neatspindi Vyriausybės valios. Taigi, pareiškėjo manymu, Pasitarimo protokolinis sprendimas priimtas netinkamo subjekto, pažeidžiant pagrindines Vyriausybės nutarimų priėmimo procedūras, ir įformintas netinkamu aktu. Todėl dėl pareiškėjo veiklos Ataskaitos Vyriausybė nėra priėmusi sprendimo (nepritarti Ataskaitai) ir pareiškėjas negalėjo būti atleistas iš pareigų Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 7 punkte nurodytu pagrindu. Priimant Nutarimą dėl pareiškėjo atleidimo, klausimas jau buvo pristatytas tik kaip formalumas.

1.3. Pareiškėjas akcentavo, kad Pasitarime dalyvavę Vyriausybės nariai pareiškėjui patvirtino, kad nebuvo klausiama Pasitarimo dalyvių valios, nebuvo formuluojamas klausimas balsavimui, nebuvo fiksuojamas balsavusiųjų „už“, „prieš“ ar susilaikiusiųjų skaičius. Dar daugiau – priimant Pasitarimo protokolą, nebuvo Vyriausybės narių daugumos (pasitarimo metu posėdžių salę paliko vidaus reikalų ministras T. Ž.). Vyriausybės darbo reglamente nereglamentuota balsavimo procedūra Vyriausybės pasitarime, kadangi jame apskritai negali būti priimami Vyriausybės sprendimai, tačiau akivaizdu, kad jei norėta pateikti Pasitarime priimtą sprendimą kaip visos Vyriausybės valią, tokiu atveju turėjo būti laikomasi Vyriausybės darbo reglamento 101 punkte numatytos balsavimo procedūros reikalavimų.

1.4. Be to, nei Nutarime, nei Pasitarimo protokoliniame sprendime, nei jokiuose kituose dokumentuose nėra nurodomos jokios (faktinės ir / ar teisinės) aplinkybės, dėl kurių buvo nepritarta pareiškėjo Ataskaitai. Pasitarimo metu pareiškėjui jokių klausimų užduota nebuvo, nenurodyta jokių argumentų, kodėl Ataskaita vertintina neigiamai, kokie VMVT ar pareiškėjo, kaip įstaigos vadovo, veiklos trūkumai konstatuotini, todėl, pareiškėjo įsitikinimu, nagrinėjamu atveju jo atleidimas iš pareigų yra visiškai nemotyvuotas bei neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio reikalavimų. Pareiškėjas tvirtino, kad jis atleistas dėl politinių motyvų.

1.5. Pareiškėjo įsitikinimu, nepritarimą Ataskaitai nulėmė ne Ataskaitos turinys, o visai kitos aplinkybės – politinės, nes pateikti Ataskaitą buvo paprašyta dėl Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos (toliau – ir STT, Specialiųjų tyrimų tarnyba) pateiktos išvados dėl korupcijos rizikos VMVT. Šiuo aspektu pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad 2016 m. Žemės ūkio ministerija, kuriai yra atskaitinga VMVT, yra pritarusi VMVT ataskaitai už 2015 m. (įvertinusi VMVT 2015 metų veiklą teigiamai), o už tą patį laikotarpį vadovo Ataskaitai buvo nepritarta, nors tinkamas įstaigos strateginių tikslų įgyvendinimas yra neatsiejamas nuo kryptingos ir kompetentingos įstaigos vadovo veiklos. Todėl įstaigos veiklą įvertinus teigiamai, jos vadovo veikla už tą patį laikotarpį negalėtų būti vertinama priešingai. Pareiškėjas pažymėjo, kad VMVT, kaip ir kitų Vyriausybės įstaigų, funkcionavimui reikalingas veiklos stabilumas ir tęstinumas, neturi būti sudaromos prielaidos institucijų vadovus keisti be aiškių argumentų, tiesiog prisidengiant nepritarimu Ataskaitai, neturi būti paneigiamas valstybės tarnybos, taip pat ir Vyriausybės įstaigų depolitizavimo principas, nes priešingu atveju šių įstaigų vadovai ir tarnautojai, priimdami sprendimus pagal savo kompetenciją, nebus laisvi ir nepriklausomi bei saistomi tik teisės ir įstatymo.

1.6. Pareiškėjas nurodė, kad tuo atveju, jei svarstant jo veiklos Ataskaitą arba iš joje pateiktos informacijos (pvz., Ministras Pirmininkas viešai nurodė, kad pažeidėjams nebuvo skirtos administracinės nuobaudos) paaiškėjo, jog pareiškėjas gali būti pažeidęs įstatymus, turėjo būti pradėtas tarnybinio nusižengimo tyrimas, ištirtos visos aplinkybės, gautas pareiškėjo paaiškinimas, net pažeidimui pasitvirtinus turėjo būti vertinamas pažeidimo šiurkštumas, ir tik konstatavus pažeidimo šiurkštumą pareiškėjas galėjo būti atleistas iš pareigų Vyriausybės įstatymo 291 straipsnio 9 dalies 6 punkto pagrindu. Tačiau nagrinėjamu atveju nėra aišku, kodėl Darbo grupei ir Vyriausybės komitetams pritarus teigiamam Ataskaitos vertinimui, Pasitarimo metu neanalizavus Ataskaitos, nenustačius jokių reikšmingų pareiškėjo veiklos trūkumų buvo nepritarta jo veiklos Ataskaitai.

1.7. Apibendrindamas pareiškėjas pabrėžė, kad jo atleidimo neteisėtumo pagrindas buvo įformintas dviem tarpusavyje susijusiais individualiais administraciniais aktais: ydingu pagal priėmimo tvarką ir pagrindines procedūras, turėjusias užtikrinti sprendimo pagrįstumą, Vyriausybės pasitarimo protokoliniu sprendimu ir jo pagrindu priimtu Nutarimu atleisti pareiškėją iš VMVT vadovo pareigų. Pareiškėjas nurodė, kad jam nekyla abejonių, jog Nutarimo atitiktis aukštesnės galios teisės aktams yra konstitucinės justicijos dalykas ir administracinis teismas negali pasisakyti dėl Nutarimo teisėtumo. Vyriausybės pasitarimuose priimamų protokolinių sprendimų teisinis statusas nėra aiškus. Atitinkamai, pareiškėjo teisių pažeidimą sudarė abu šie aktai tiek kartu, tiek atskirai (t. y. net vien tik Pasitarimo protokolinis sprendimas, kuriuo buvo nepritarta pareiškėjo, o ne VMVT, veiklos ataskaitai), todėl jie laikytini sukeliančiais pareiškėjui teisines pasekmes.

2. Pareiškėjas teismui taip pat pateikė papildomus paaiškinimus, kuriuose nurodė, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) 2018 m. kovo 2 d. priėmė nutarimą „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 411 straipsnio 1 dalies atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai (toliau – ir Konstitucija), Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. rugsėjo 28 d. nutarimo Nr. 960 „Dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų“ atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymui ir bylos dalies nutraukimo“, kuriame konstatavo, kad priimdama Nutarimą, Vyriausybė įgyvendino Vyriausybės įstatyme nustatytus įgaliojimus ir laikėsi įstatymų reikalavimų. Tačiau Konstitucinis Teismas atkreipė dėmesį, jog Vilniaus apygardos administracinis teismas neginčijo Vyriausybės Nutarimo atitikties Konstitucijai, Vyriausybės įstatymui tuo aspektu, ar Vyriausybė, priimdama šį Nutarimą, pagrįstai nepritarė VMVT direktoriaus J. M. veiklos Ataskaitai. Taigi, Vyriausybės išreikšto nepritarimo nurodytai Ataskaitai pagrįstumo vertinimas nebuvo tyrimo dalykas konstitucinės justicijos byloje. Pareiškėjo teigimu, byloje turi būti vertinama ne Vyriausybės Nutarimo, kaip individualaus teisės akto, teisėtumas, o nepritarimo pareiškėjo veiklos Ataskaitai pagrįstumas, kadangi būtent nepritarimas Ataskaitai sukėlė pareiškėjui neigiamas teisines pasekmes – atleidimą iš pareigų. Pareiškėjo pateikta Ataskaita atsakovo buvo svarstoma vieną kartą – 2016 m. rugsėjo 15 d. Vyriausybės pasitarime, kuriame dalyvavo ne visi Vyriausybės nariai. Pasitarimo metu nuspręsta nepritarti Ataskaitai ir parengti pareiškėjo atleidimo projektą.