Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų sprendimas

Ginčas šioje byloje kilo dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos 2017 m. sausio 12 d. įsakymo Nr. ĮS-44 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto", 2016 m. balandžio 7 d. įsakymo Nr. ĮS-636 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto" pakeitimo" pripažinimo netekusiais galios" bei Kauno rajono savivaldybės administracijos 2017 m. liepos 14 d. rašto Nr. SD-1492 „Dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto", kuriais pareiškėjai panaikinta teisė rengti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą ir atsisakyta jį rengti, pagrįstumo ir teisėtumo.

Bylos aplinkybės ir įrodymai patvirtina, kad pareiškėjai A. L. nuosavybės teise priklauso 0,5800 ha dydžio žemės sklypas, esantis adresu (duomenys neskelbtini), kadastro (duomenys neskelbtini) (toliau- ir Sklypas).

Pareiškėja atsakovui pateikė prašymą išduoti leidimą rengti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektą, kurio tikslas- pakeisti žemės sklypo paskirtį. Nagrinėjamoje byloje nustatyta, kad išnagrinėjęs pareiškėjos atstovo prašymą, reg. Nr. ZSPF-19304, Kauno rajono savivaldybės administracijos direktorius 2016 m. balandžio 1 d. įsakymu Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto“ pradėjo rengti 0,5800 ha Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, kurio tikslas žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), padalijimas į du ar daugiau žemės sklypų ir pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimas iš žemės ūkio paskirties į kitą, nustatant naudojimo būdą – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos, vienam iš suformuotų sklypų nustatant naudojimo būdą – susisiekimo ir inžinerinių tinklų koridorių teritorijos. Atsakovo 2016 m. balandžio 7 d. įsakymu Nr. ĮS-636 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto“ pakeitimo“ buvo papildytas įsakymo 2.2 papunktis teiginiu „pagrindinės žemės naudojimo“ jį išdėstant taip: projekto tikslas – žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), padalijimas į du ar daugiau žemės sklypų ir pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimas iš žemės ūkio į kitą, nustatant naudojimo būdą – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos, vienam iš suformuotų sklypų nustatant naudojimo būdą – susiekimo ir inžinierinių tinklų koridorių teritorijos.

Atsakovo 2016 m. balandžio 1 d. įsakymas Nr. ĮS-593 buvo grindžiamas Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 37 straipsnio 7 dalimi, 40 straipsnio 1 dalies 2 ir 4 punktais, 5 dalimi, Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymo Nr. 3D-452/D1-513 „Dėl žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių patvirtinimo pakeitimo, 2 punkto 2.1 ir 2.7 papunkčiais, 12 punkto 12.2 papunkčiu, 13 punkto 13.4 papunkčiu, 14 punkto 14.2 papunkčiu ir 21 punktu, Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-uoju pakeitimu, patvirtintu Kauno rajono savivaldybės tarybos 2014 m. rugpjūčio 28 d. sprendimu Nr. TS-299 „Dėl Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo tvirtinimo; 2016 m. balandžio 7 d. įsakymas Nr. ĮS-636 buvo grindžiamas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalimi.

Byloje ginčijamas Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2017 m. sausio 12 d. įsakymas Nr. ĮS-44, kuriuo buvo panaikinti 2016 m. balandžio 1 d. įsakymas Nr. ĮS-593 ir 2016 m. balandžio 7 d. įsakymas Nr. ĮS-636, yra grindžiamas Žemės įstatymo 2 straipsnio 1 dalimi, Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punktu, Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų 127.9. papunkčiu, Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklėmis, Kauno rajono savivaldybės bendrojo plano pirmuoju pakeitimu, Potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapiais Nemuno, Ventos, Lielupės ir Dauguvos upių baseinuose, patvirtintais Aplinkos ministro 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. Dl-655, priimtas atsižvelgiant į Kauno apygardos administracinio teismo 2016 m. spalio 31 d. sprendimą administracinėje byloje Nr.el-3526-422/2016, į tai, kad Sklypas patenka į paviršinio vandens telkinių apsaugos zoną, pagal Bendrojo plano pakeitimo sprendinius – į gamtinio karkaso teritorijas, kuriose naujų gyvenamųjų namų statyba negalima, jei sklypas patenka į potvynių užliejamas teritorijas, o Sklypas pagal patvirtintus Potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapius Nemuno, Ventos, Lielupės ir Dauguvos upių baseinuose patenka į vidutinės tikimybės (1 proc.) ir didelės tikimybės (10 proc.) sniego tirpsmo ir liūčių potvynių teritorijas, bei į tai, kad pakeitus Sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitą, numatytas naudojimo būdas – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų statyba negalės būti įgyvendinta.

Pareiškėja 2017 m. birželio 2 d. (gauta 2017 m. birželio 6 d., reg. Nr.ZSFP-37609) kreipėsi į atsakovą, prašydama organizuoti Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą. Kauno rajono savivaldybės administracija 2017 m. liepos 14 d. raštu Nr. SD-1492 „Dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto" iš esmės tais pačiais motyvais (pagrindinis iš jų, kad ginčo žemės sklypas patenka į potvynio metu užliejamas teritorijas) dar kartą atsisakė organizuoti Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą, nes sklypas, kuriam pareiškėja pageidauja rengti žemės sklypo formavimo pertvarkymo projektą, patenka į vidutinės (1 proc.) ir didelės tikimybės (10 proc.) potvynių užliejamas teritorijas pagal Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. D1-655 „Dėl potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapių Nemuno, Ventos, Lielupės ir Dauguvos upių baseinų rajonuose patvirtinimo“ patvirtintus potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapius, ir atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, informavo, kad sprendimas dėl pradedamo rengti žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto, nebus rengiamas (Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punktas).

Pareiškėja A. L. kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą (Regionų apygardos administracinis teismas), prašydama panaikinti Kauno rajono savivaldybės administracijos 2017 m. sausio 12 d. įsakymą Nr. ĮS-44 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto", 2016 m. balandžio 7 d. įsakymo Nr. ĮS-636 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto" pakeitimo" pripažinimo netekusiais galios"; panaikinti Kauno rajono savivaldybės administracijos 2017 m. liepos 14 d. raštą Nr. SD-1492 „Dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto", kuris išnagrinėjęs administracinę bylą 2017 m. lapkričio 16 d. sprendimu pareiškėjos A. L. skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teisėtumo principas bei viešojo administravimo subjekto priimto sprendimo privalomumo principai suponuoja tai, kad viešojo administravimo subjekto priimtas sprendimas galioja tol, kol nėra panaikintas aukštesnio viešojo administravimo subjekto (jeigu tokia galimybė yra nustatyta) arba teismo (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 12 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A602-227/2012; 2014 m. gegužės 15 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A502-1017/2014). Ginčijami viešojo administravimo subjekto veiksmai naikinant savo priimtą sprendimą yra susiję su įstatymų viršenybės ir teisėtumo principų įgyvendinimu. Viešojo administravimo srityje galioja viešojo administravimo subjektų priimtų sprendimų teisėtumo principas. Įstatymų leidėjas tiesioginio draudimo institucijai pačiai panaikinti arba pripažinti netekusiu galios savo priimtą administracinį aktą, suteikiantį asmeniui tam tikras teises, nenumato. Vis dėlto pagal Viešojo administravimo įstatymo (toliau- ir VAĮ) 6 straipsnio 2 ir 3 dalies nuostatas administracinius aktus viešojo administravimo subjektai turi teisę leisti tik remdamiesi įstatymų nustatytais įgaliojimais. Viešojo administravimo subjektų, skirtingai nei privačių asmenų, veikloje taikomas principas – ,,viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“. Tad viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-624-1563/2014; 2014 m. gegužės 15 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-502-1017/2014; 2012 m. kovo 12 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-602-227/2012; 2012 m. lapkričio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-602-151/2012; 2012 m. balandžio 27 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-602-2104/2012).

Svarbu ir tai, kad teisinis reguliavimas, įtvirtintas įstatymuose, leistų pakeisti (panaikinti) teises (jų apimtį, ribas) suteikusį (nustačiusį) administracinį aktą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 16 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-502-6/2012).

Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į aukščiau nurodytus Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimus, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. spalio 2 d. nutarties išaiškinimus, jog Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalis laikytina bendro pobūdžio taisykle, todėl vien šia nuostata atsakovo teisė panaikinti savo individualų administracinį aktą negali būti grindžiama, todėl turi būti įvertinama, ar naikinamų individualių administracinių aktų pagrindu suinteresuotiems asmenims apskritai galėjo kilti teisėti lūkesčiai – t. y. ar naikinami šiuo atveju 2016 m. balandžio 1 d. įsakymas Nr. ĮS-593 ir 2016 m. balandžio 7 d. įsakymas Nr. ĮS-636 buvo priimti atsakovui nepažeidžiant jam teisės aktais nustatytos diskrecijos ribų; ar atitiko materialiųjų teisės normų imperatyvias nuostatas jų priėmimo metu; kokio rimtumo buvo padaryti pažeidimai, ar tai tik formalūs procedūriniai trūkumai; ar dėl pasikeitusių faktinių aplinkybių arba teisinio reguliavimo buvo teisinis pagrindas priimti ginčijamą Įsakymą; kiek laiko praėjo ir kokio rimtumo pasekmės dėl 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 ir 2016 m. balandžio 7 d. įsakymo Nr. ĮS-636 panaikinimo kiltų pareiškėjai nagrinėjamu atveju, ar ji nepagrįstai neatsidurtų blogesnėje padėtyje negu tokioje pačioje ar labai panašioje faktinėje situacijoje esantys kiti asmenys (pvz., šalia esančių žemės sklypų savininkai).

Pareiškėjos Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas pradėtas rengti 2016 m. balandžio 1 d. Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu Nr. ĮS-593. Atsakovas ginčijamą Įsakymą priėmė 2017 m. sausio 12 d. ir šio sprendimo preambulėje kaip teisinį pagrindą nurodė Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punktą (šis teisinis pagrindas nebuvo nurodytas 2016 m. balandžio 1 d. įsakyme Nr. ĮS-593 ir jį keičiančiame 2016 m. balandžio 7 d. įsakyme Nr. ĮS-636). Tuo metu aktualios redakcijos (galiojusios iki 2017 m. gegužės 1 d.) Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punkte buvo nustatytas draudimas paviršinių vandenų apsaugos zonose statyti pastatus potvynių užliejamose teritorijose (išskyrus jose esančias sodybas) bei vandens telkinių šlaituose, kurių nuolydis didesnis kaip 10 laipsnių. Nuo 2017 m. gegužės 1 d. įsigaliojo Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo Nr. I-301 1, 2, 5, 7, 9, 13, 16, 18, 20, 23, 24-1, 25, 27, 29, 30, 31, 32 straipsnių ir priedo pakeitimo ir Įstatymo papildymo 32-1 straipsniu įstatymas (toliau – Pakeitimo įstatymas), kurio Saugomų teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punkte nurodytas draudimas išdėstytas taip: draudžiama statyti pastatus vidutinės ir didesnės už vidutinę potvynių rizikos (vieno procento ir didesnės užliejimo tikimybės) teritorijose, kurias nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota institucija, išskyrus jose esančias sodybas. Taigi, draudimas paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose statyti statinius po 2017 m. gegužės 1 d. pakeičiamas ir siejamas su dvejomis sąlygomis: 1) žemės sklypas yra paviršinių vandens telkinių zonose esančiose Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatytoje potvynių rizikos teritorijoje ir 2) žemės sklypas patenka į vidutinės ir didesnės už vidutinę potvynių rizikos potvynių rizikos teritorijas, kurių užliejimo tikimybės yra vieno procento ir didesnės. Pakeitimo įstatymo 20 straipsnio, skirto Pakeitimo įstatymo įgyvendinimui, 5 dalyje nustatyta, kad asmenų teisės, įgytos pagal iki šio įstatymo įsigaliojimo išduotus statybos ar kitus ūkinės veiklos leidimus arba patvirtintus teritorijų planavimo dokumentus, susijusios su šiuo įstatymu uždraudžiama veikla saugomose teritorijose, įgyvendinamos pagal nurodytų leidimų išdavimo ar teritorijų planavimo dokumentų patvirtinimo dieną galiojusį teisinį reglamentavimą, o asmenų, kurie iki šio įstatymo įsigaliojimo buvo pradėję rengti teritorijų planavimo dokumentus, kurie nebegalės būti įgyvendinti dėl Pakeitimo įstatymo nuostatų, arba kurie buvo pradėję statybos ar kitos ūkinės veiklos, kuri šiuo įstatymu uždraudžiama, leidimų gavimo procedūras, bet nurodyti teritorijų planavimo dokumentai nebuvo patvirtinti arba leidimai nebuvo išduoti, patirti nuostoliai kompensuojami pagal Pakeitimo įstatymo 18 straipsnyje išdėstyto Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 32-1 straipsnio nuostatas. Kadangi žinoma, kad atsakovas buvo pritaręs pareiškėjos Sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimui, tačiau jis nebuvo patvirtintas, tuomet laikoma, kad sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas nebegalėjo būti patvirtintas, jei pareiškėjos pertvarkomam Sklypui taikytini pasikeitę Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punkte nustatyti draudimai, kurie nebuvo taikytini prieš pareiškėjai inicijuojant Sklypo pertvarkymą ir naujų sklypų suformavimą. Jei įsigaliojus Pakeitimo įstatymui minėti draudimai ar jų ribojimo apimtis pareiškėjos Sklypui nepakito, tuomet laikytina, kad tik teismas turėjo teisę panaikinti atsakovo 2016 m. balandžio 1 d. įsakymą Nr. ĮS-593 ir jį keičiantį 2016 m. balandžio 7 d. įsakymą Nr. ĮS-636, nes nuo to, ar pareiškėjos Sklypui taikytini nauji apribojimai, priklauso jos teisė į patirtų nuostolių kompensavimą pagal Saugomų teritorijų įstatymą.

Byloje kaip rašytiniai įrodymai yra pateikti Kauno rajono savivaldybės bendrojo plano pirmojo pakeitimo brėžinių dalis ir aiškinamojo rašto dalis dėl urbanizuojamų teritorijų plėtros potvynių užliejamose teritorijose. Iš byloje pateikto 2017 m. vasario 13 d. Sklypo Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išrašo visam Sklypo plotui 0,5800 ha Apskrities viršininko 2006 m. balandžio 4 d. įsakymu Nr. 02-05-3721 yra nustatyta „XXIX. Paviršinio vandens telkinių apsaugos zona“, o 2017 m. kovo 23 d. Sklypo Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išraše nurodytos apsaugos zonos įrašo nebėra.

Iš bylos šalių atstovų paaiškinimų, rašytinių paaiškinimų, matyti, kad pareiškėjos atstovas, 2017 m. birželio 8 d. teikdamas atsakovui pakartotinį prašymą organizuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektą, pridėjo valstybės įmonės Registrų centro Nekilnojamojo turto registro išrašą, iš kurio buvo matyti, kad pertvarkomam žemės Sklypui atlikus naujus kadastrinius matavimus, keitėsi žemės sklypo kadastro duomenys, t. y. žemės sklypui neliko taikomo apribojimo „XXIX. Paviršinio vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos“. Taigi Sklypo Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išraše nurodytos apsaugos zonos įrašo nebeliko dėl to, kad Sklypui atlikus naujus kadastrinius matavimus, keitėsi žemės sklypo kadastro duomenys.

Paviršinio vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymo tvarką tvirtina Vyriausybės įgaliota institucija, o apsaugos reglamentus – Vyriausybė. Apsaugos reglamentuose nustatomi atstumai nuo vandens telkinio kranto įvairios paskirties statiniams statyti, želdinių tvarkymo reikalavimai (Saugomų teritorijų įstatymo 20 str. 2 d.). Tai, kas yra draudžiama paviršinio vandens telkinių apsaugos zonoje bei pakrantės apsaugos juostoje, nurodyta Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 ir 4 dalyse.

Projektuojant pastatus (nagrinėjamu atveju Projekto tikslas- žemės sklypo padalijimas į du ar daugiau žemės sklypų ir pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimas iš žemės ūkio į kitą, nustatant naudojimo būdą- vienbučių ar dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos) prie vandens telkinių būtina laikytis Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 (akto redakcija, galiojusi nuo 2016-09-09 iki 2017-05-04), kurio 127.9. punkte numatyta, jog vandens telkinių apsaugos zonose draudžiama statyti naujus gyvenamuosius namus, vasarnamius, ūkininkų ūkio ir kitus pastatus arčiau kaip 50 metrų už pakrantės apsaugos juostos, išskyrus buvusių sodybų atkūrimo atvejus Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatyme ir Lietuvos Respublikos miškų įstatyme nustatytomis sąlygomis, taip pat miestų, miestelių ir kompaktiškai užstatytų arba savivaldybių ar jų dalių bendruosiuose planuose numatytų užstatyti kaimų teritorijose (bet visais atvejais - potvynio metu neužliejamoje teritorijoje). Asmeninio naudojimo pirtis už paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos juostos gali būti statoma Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatyme nustatytais atvejais ir sąlygomis. Pastatus taip pat draudžiama statyti pakrančių šlaituose, kurių nuolydis didesnis kaip 10 laipsnių.

Taigi įstatyme yra įtvirtinta, kad paviršinio vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos yra saugomos teritorijos, kurioms yra nustatytas specialus režimas, kurio privalo laikytis tiek pareiškėja, rengdama (planuodama) Sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą (planuodama pastatų statybą), tiek atsakovas, spręsdamas pareiškėjos prašymus organizuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimą.

Nagrinėjamu atveju atsakovas, spręsdamas pareiškėjos prašymus, kuriais siekiama organizuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimą, privalėjo patikrinti, ar pareiškėjos siekiamas rengti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektas, neprieštarauja inter alia (be kita ko), saugomų teritorijų apsaugos teisės aktų reikalavimams. Dėl to nepripažintini pagrįstais pareiškėjos skundo argumentai, kad vien dėl to, kad Nekilnojamojo turto kadastre ir registre nėra registruotos specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos „XXIX. Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos“ (duomenų byloje, jog Apskrities viršininko 2006 m. balandžio 4 d. įsakymas Nr. 02-05-3721 yra negaliojantis, byloje nėra) atsakovė neprivalėjo vadovautis neįregistruotomis specialiosiomis žemės ir miško naudojimo sąlygomis, t. y. turėjo laikytis pozicijos, kad Nemuno upė yra be paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. rugpjūčio 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1245-520/2019).

Tokiu būdu 2016 m. balandžio 1 d. įsakymas Nr. ĮS-593 ir jį keičiantis 2016 m. balandžio 7 d. įsakymas Nr. ĮS-636 neatitiko Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punkte (galiojusios iki 2017 m. gegužės 1 d.) nustatytų imperatyvių nuostatų, t. y. Sklypui galiojo draudimas paviršinių vandenų apsaugos zonose statyti pastatus potvynių užliejamose teritorijose (išskyrus jose esančias sodybas) bei vandens telkinių šlaituose, kurių nuolydis didesnis kaip 10 laipsnių.

Lietuvos Respublikos Vyriausybė, įgyvendindama 2007 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2007/60/EB dėl potvynių rizikos įvertinimo ir valdymo (OL 2007 L 288, p. 27), 2009 m. lapkričio 25 d. nutarimu Nr. 1558 „Dėl potvynių rizikos vertinimo ir valdymo tvarkos aprašo patvirtinimo“ pavedė Aplinkos ministerijai parengti ir patvirtinti potvynių grėsmės žemėlapius ir potvynių rizikos žemėlapius. 2011 metais buvo atliktas preliminarus potvynių rizikos įvertinimas Lietuvoje ir Aplinkos ministro 2012 m. sausio 11 d. įsakymu Nr. D1-23 „Dėl preliminaraus potvynių rizikos vertinimo ataskaitos patvirtinimo“ patvirtintas. Aplinkos ministras 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. D1-655 „Dėl potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapių Nemuno, Ventos, Lielupės ir Dauguvos upių baseinų rajonuose patvirtinimo“ patvirtino potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapius. Pagal patvirtintus žemėlapius akivaizdu, kad Sklypas patenka vidutinės tikimybės (1%) ir didelės tikimybės (10%) sniego tirpsmo ir liūčių potvynių teritorijas. Teritorija, esanti už Jūros gatvės į pietus, patenka į didelės tikimybės (10%) sniego tirpsmo ir liūčių potvynių teritorijas. Potvynių rizikos vertinimo ir valdymo tvarkos apraše, patvirtintame Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. lapkričio 25 d. nutarimu Nr. 1558, išaiškinama potvynio sąvoka sekančiai: Potvynis - laikinas žemės, kuri paprastai nėra po vandeniu, užtvinimas, pvz.: upių, ežerų, dirbtinių vandens telkinių, tarpinių vandenų, jūros pakrančių užtvinimas, taip pat teritorijų užtvinimas dėl hidrotechninių statinių avarijų, išskyrus užtvinimą iš nuotakyno. Faktą, kad Sklypas patenka į užliejamą teritoriją, taip pat įrodo ir Kauno rajono savivaldybės Bendrojo plano 1-ojo pakeitimo sprendiniai. Pagal Kauno rajono savivaldybės teritorijos Bendrojo plano pirmojo pakeitimo, patvirtinto 2014 m. rugpjūčio 28 d. Kauno rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. TS-299, sprendinius ginčo Sklypas patenka į galimų potvynių teritoriją. Pažymėtina, jog minėto bendrojo plano aiškinamojoje dalyje nurodyta, kad dalis urbanizuojamų teritorijų yra numatytos potvynių užliejamose teritorijose. Potvyniai gali daryti neigiamą įtaką žmonių sveikatai, aplinkai, kultūros paveldui ir ekonominei veiklai. <...> Teritorijose, kurios pasižymi potvynių rizika, atskirų sklypų, kuriuose numatomos gyvenamųjų ar negyvenamųjų pastatų statybos, žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentai turi būti rengiami kartu su viso miestelio į potvynių rizikos zoną patenkančios teritorijos apsaugos nuo potvynių priemonių projektu. Šie reikalavimai galioja tol, kol bus patvirtinti potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapiai bei potvynių rizikos valdymo planai <...>“. Šio plano aiškinamojoje dalyje (9.1 lentelė) nurodyta, kad užliejamose teritorijose pastatų statyba draudžiama. Byloje esanti planinė medžiaga, kaip jau ir minėta, neginčijamai patvirtina, jog Sklypas yra potvynių užliejamoje teritorijoje ir priemonių apsaugai nuo užliejimo šiai teritorijai nėra numatyta Bendrojo plano 1-ojo pakeitimo sprendiniuose. Tai, kad apsaugos nuo potvynių rizikos priemonės nėra numatytos (įgyvendinamos) patvirtina ir Kauno rajono savivaldybės administracijos 2020 m. kovo 4 d. raštas Nr.USD294 „Dėl pateiktų papildomų argumentų byloje“, kuriame nurodyta, kad teritorijoje, kurioje yra pareiškėjos žemės sklypas, šiai dienai nėra numatytas jokių priemonių įgyvendinimas siekiant suvaldyti galimų potvynių grėsmę. Ši teritorija nesvarstyta nei patvirtintuose potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapiuose, nei pati teritorija įtraukta į Vandenų srities plėtros 2017-2023 metų programos įgyvendinimo veiksmų planą (Vandenų srities plėtros 2017-2023 metų programos įgyvendinimo veiksmų planas, patvirtintas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2017 m. gegužės 5 d. įsakymu Nr. D1-375/3D-312 „Dėl vandenų srities 2017-2023 metų programos įgyvendinimo veiksmų plano patvirtinimo“), kuriame būtų numatyta įgyvendinti tam tikras potvynių grėsmės rizikos valdymo priemones. To priežastis tikėtina tai, kad (duomenys neskelbtini) apgaubtoje teritorijoje nėra susiformavusio jokio esamo užstatymo. Žemės sklypų paskirtis pakeista, o tolimesnis teritorijos vystymas nevyksta. Pylimų įrengimas teritorijoje turėtų būti sprendžiamas kompleksiškai, apimant tam tikrą urbanizuotos teritorijos dalį, o ne pavieniuose žemės sklypuose. Ir kadangi pylimų įrengimas reikalauja nemažų finansinių išlaidų, priimant tokį sprendimą, turėtų būti įvertinta kiek šioje teritorijoje yra gyventojų, kurie patirtų nuostolius, koks susiformavęs esamas užstatymas, kiek išlaidų pareikalaus tokių pylimų įrengimas ir tik tada svarstyti ar šių priemonių įgyvendinimas tam tikroje teritorijoje iš esmės yra tikslingas.

Bylos įrodymai patvirtina, jog Sklypas pagal patvirtintus Potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapius Nemuno, Ventos, Lielupės ir Dauguvos upių baseinuose patenka į vidutinės tikimybės (1 proc.) ir didelės tikimybės (10 proc.) sniego tirpsmo ir liūčių potvynių teritorijas, todėl jam taikytini statinių statybos ribojimai. Taigi, kaip jau minėta, draudimas paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose statyti statinius po 2017 m. gegužės 1 d. pakeičiamas ir siejamas su dvejomis sąlygomis: 1) žemės sklypas yra paviršinių vandens telkinių zonose esančiose Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatytoje potvynių rizikos teritorijoje ir 2) žemės sklypas patenka į vidutinės ir didesnės už vidutinę potvynių rizikos potvynių rizikos teritorijas, kurių užliejimo tikimybės yra vieno procento ir didesnės.

Kaip matyti iš 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 ir 2016 m. balandžio 7 d. d. įsakymo Nr. ĮS-636 turinio, įsakymai, kurių pagrindu buvo pradėta pareiškėjai priklausančio Sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo procedūra, buvo priimti nesivadovaujant Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punktu (redakcija, galiojusios iki 2017 m. gegužės 1 d.), kur buvo nustatytas draudimas paviršinių vandenų apsaugos zonose statyti pastatus potvynių užliejamose teritorijose (išskyrus jose esančias sodybas) bei vandens telkinių šlaituose, kurių nuolydis didesnis kaip 10 laipsnių, nors pareiškėjos Sklypas pateko į nustatytą paviršinių vandenų apsaugos zoną ir potvynių užliejamą teritoriją. Iš Rašto turinio matyti, jog jis buvo priimtas vadovaujantis Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punktu (redakcija, galiojusios nuo 2017 m. gegužės 1 d.), numatančiu kad draudžiama statyti pastatus vidutinės ir didesnės už vidutinę potvynių rizikos (vieno procento ir didesnės užliejimo tikimybės) teritorijose, kurias nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota institucija, išskyrus jose esančias sodybas.

Atsakovui pradėjus pareiškėjai priklausančio Sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo procedūrą ir patikrinus pareiškėjos pateikto prašymo atitikimą galiojančių teisės aktų reikalavimams, buvo nustatyta, kad pareiškėjai priklausantis Sklypas patenka į potvynių užliejamą teritoriją, dėl šios priežasties, atsakovas 2016 m. gegužės 20 d. įsakymu Nr. ĮS-971 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto“ pripažinimo netekusiu galios“ (toliau- 2016 m. gegužės 20 d. įsakymas Nr. ĮS-971) pripažino netekusiu galios 2016 m. balandžio 1 d. įsakymą Nr. ĮS-593. Taip pat atsakovas 2016 m. gegužės 25 d. įsakymu Nr. ĮS-1013 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 7 d. įsakymo Nr. ĮS-636 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto“ pakeitimo“ pripažinimo netekusiu galios“ (toliau - 2016 m. gegužės 25 d. įsakymas Nr. ĮS-1013) pripažino netekusiu galios 2016 m. balandžio 7 d. įsakymą Nr. ĮS-636.

Pareiškėja, nesutikdama su atsakovo priimtais 2016 m. gegužės 20 d. įsakymu Nr. ĮS-971 ir 2016 m. gegužės 25 d. įsakymu Nr. ĮS-1013, kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą dėl šių įsakymų panaikinimo, kuris administracinėje byloje Nr. eI-3526-422-2016 2016 m. spalio 31 d. sprendimu pareiškėjos skundą tenkino ir panaikino minėtus įsakymus.

Atsakovas, atsižvelgdamas į Kauno apygardos administracinio teismo 2016 m. spalio 31 d. sprendimą, priimtą administracinėje byloje Nr. eI-3526-422/2016, priėmė pareiškėjos šioje byloje ginčijamą 2017 m. sausio 12 d. įsakymą Nr. ĮS-44, kuriuo buvo panaikinti 2016 m. balandžio 1 d. įsakymas Nr. ĮS-593 ir 2016 m. balandžio 7 d. įsakymas Nr. ĮS-636.

Bylos įrodymai ir teisinis reglamentavimas patvirtina, jog 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 ir 2016 m. balandžio 7 d. įsakymo Nr. ĮS-636, 2017 m. sausio 12 d. įsakymo Nr. ĮS-44, priėmimo metu pareiškėjos Sklypui galiojo Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punkte (redakcija, galiojusi iki 2017 m. gegužės 1 d.) nustatytas draudimas paviršinių vandenų apsaugos zonose statyti pastatus potvynių užliejamose teritorijose (išskyrus jose esančias sodybas) bei vandens telkinių šlaituose, kurių nuolydis didesnis kaip 10 laipsnių, o Kauno rajono savivaldybės administracijos 2017 m. liepos 14 d. rašto Nr. SD-1492 „Dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto“ priėmimo metu pareiškėjos Sklypui galiojo Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punkte (redakcija, galiojusi nuo 2017 m. gegužės 1 d.) nustatytas draudimas statyti pastatus vidutinės ir didesnės už vidutinę potvynių rizikos (vieno procento ir didesnės užliejimo tikimybės) teritorijose, kurias nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota institucija, išskyrus jose esančias sodybas. Kadangi žinoma, kad atsakovas buvo pritaręs pareiškėjos Sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimui, tačiau jis nebuvo patvirtintas, tuomet laikoma, kad sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas nebegalėjo būti patvirtintas, ir pareiškėjos pertvarkomam Sklypui taikytini pasikeitę Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalies 3 punkte nustatyti draudimai, kurie nebuvo taikytini prieš pareiškėjai inicijuojant Sklypo pertvarkymą ir naujų sklypų suformavimą, ir įsigaliojus Pakeitimo įstatymui minėti draudimai (jų ribojimo apimtis) pareiškėjos Sklypui pakito, todėl darytina išvada, kad atsakovas turėjo teisę panaikinti atsakovo 2016 m. balandžio 1 d. įsakymą Nr. ĮS-593 ir jį keičiantį 2016 m. balandžio 7 d. įsakymą Nr. ĮS-636 ginčo 2017 m. sausio 12 d. įsakymu Nr. ĮS-44 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto“, 2016 m. balandžio 7 d. įsakymo Nr. ĮS-636 „Dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 „Dėl pradedamo rengti žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini) formavimo ir pertvarkymo projekto“ pakeitimo“ pripažinimo netekusiais galios“, nes tam buvo teisėtas pagrindas, ir atsakovas neturėjo galimybės pasirinkti kitą galimą elgesio variantą, siekdamas užtikrinti įstatymų reikalavimus nesant įgyvendintų potvynių grėsmės ir rizikos valdymo priemonių (apsauginių pylimų), o pareiškėjai neturėjo ir negalėjo kilti teisėti lūkesčiai ir pasekmės dėl 2016 m. balandžio 1 d. įsakymo Nr. ĮS-593 ir jį keičiančio 2016 m. balandžio 7 d. įsakymo Nr. ĮS-636 panaikinimo, nes kaip jau nustatyta atsakovė jau 2016 m. gegužės 20 d. įsakymu Nr. ĮS-971 ir 2016 m. gegužės 25 d. įsakymu Nr. ĮS-1013 buvo panaikinusi minėtus įsakymus, ir pareiškėja pagrįstai neatsidurtų blogesnėje padėtyje negu tokioje pačioje ar labai panašioje faktinėje situacijoje esantys kiti asmenys, nes visi trys žemės sklypai (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantis adresu (duomenys neskelbtini); kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantis adresu (duomenys neskelbtini), žemės sklypas, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantis adresu (duomenys neskelbtini)) priešingai nei pareiškėjai priklausantis Sklypas, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), buvo suformuoti detaliaisiais planais (patvirtinti Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. vasario 3 d. įsakymu Nr. ĮS-168; Kauno rajono savivaldybės 2007 m. rugsėjo 20 d. sprendimu Nr. TS-173; Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gruodžio 7 d. įsakymu Nr. ĮS-2021), o Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapiai buvo patvirtinti Lietuvos Respublikos Aplinkos ministro 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. D1-655. Taigi detalieji planai buvo patvirtinti anksčiau, nei įsigaliojo patvirtinti potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapiai. Pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 2 straipsnio 1 punkto nuostatas pagrindinė žemės naudojimo paskirtis lemia žemės naudojimo kryptį. Taigi detaliuoju planu suformuoti ir patvirtinti kitos paskirties žemės sklypai, jų savininkams suteikė teisėtus lūkesčius juos naudoti pagal pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį. Šiuo atveju, tai buvo pagrindinis faktas, kodėl žemės sklypams, esantiems panašioje situacijoje kaip ir pareiškėjos siekiamas pertvarkyti žemės sklypas, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), buvo išduoti statybą leidžiantys dokumentai.

Taigi tam, kad individualus teisės aktas būtų teisėtas, jis turi apimti faktinių aplinkybių tyrimą, taikytinos teisės normos paiešką, teisinį nustatytų faktų vertinimą (kvalifikavimą). Esminė individualaus administracinio akto pagrįstumo sąlyga – turi būti nustatytos ne pavienės faktinės aplinkybės, o juridinių faktų visetas, būtinas ir pakankamas teisės normai taikyti. Akcentuotina, kad Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų nepaisymas ir konkrečių teisės normų nesusiejimas su objektyviais duomenimis (faktais) pripažintinas esminiu trūkumu, kai toks pažeidimas ne tik paneigia asmens teisę žinoti teisei priešingos veikos ribas, riboja teises į teisminę gynybą, bet ir ginčui persikėlus į teismą atima galimybę pastarajam suprasti bei apsibrėžti bylos nagrinėjimo apimtį, o kartu visapusiškai bei objektyviai išnagrinėti ginčą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756-2359/2012).

Įstatymų nustatytu laiku ir tvarka pareiškėjos A. L. atstovas advokato padėjėjas J. K. pateikė prašymus (ir papildomus duomenis prie prašymų), kuriais prašė priteisti pareiškėjai patirtas 2 576 Eur bylinėjimosi išlaidas.

Kauno rajono savivaldybės administracijos atstovė advokatė G. S. – D. įstatymo nustatytu terminu taip pat pateikė prašymą priteisti iš pareiškėjos patirtas bylinėjimosi išlaidas, kurias sudaro išlaidos advokato pagalbai apmokėti viso 1 210 Eur (ir papildomus duomenis prie prašymo).