Konstitucinio Teismo prašymas

Panevėžio apygardos teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjas Eigirdas Činka, sekretoriaujant Rimutei Markelevičienei, dalyvaujant ieškovės uždarosios akcinės bendrovės (duomenys neskelbiami) atstovams S. B., advokatei Daivai Lileikienei ir advokato padėjėjui Arnui Bareikai, atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės administracijos atstovams K. G., advokatei Laurai Ziferman, advokato padėjėjai Giedrei Banytei, Vilijai Gylienei, atsakovo akcinės bendrovės (duomenys neskelbiami) atstovui advokatui Viliui Masiuliui, žodinio proceso tvarka, naudojant nuotolines priemones, teismo posėdyje nagrinėdamas ieškovės uždarosios akcinės bendrovės (duomenys neskelbiami) ieškinį atsakovams Panevėžio miesto savivaldybės administracijai ir akcinei bendrovei (duomenys neskelbiami) dėl vidaus sandorio pripažinimo negaliojančiu, nustatė :

Aprašomoji dalis

ieškovė uždaroji akcinė bendrovė (toliau ir UAB) (duomenys neskelbiami) pateikė ieškinį atsakovams Panevėžio miesto savivaldybės administracijai (toliau - ir PMSA, Atsakovas 1) ir akcinei bendrovei (toliau ir - AB, Atsakovas2) (duomenys neskelbiami) dėl vidaus sandorio pripažinimo negaliojančiu. Papildomai ieškovė prašo kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, prašant ištirti:

Ar Lietuvos Respublikos Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 2 dalies nuostatos (įsigaliojusios nuo 2019 m. gruodžio 31 d.), kuriomis įtvirtinamas teisinis reguliavimas, jog „vidaus sandoris gali būti sudaromas, kai įsigyjamos viešosios paslaugos, administruojamos vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymo 9 straipsnio 2 dalimi“, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio, 120 straipsnio nuostatoms ir konstituciniam teisinės valstybės principui;

Ar Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymo 9 straipsnio 2 dalies nuostatos (įsigaliojusios nuo 2019 m. gruodžio 31 d.), kuriomis įtvirtinamas teisinis reguliavimas, jog „savival­dybė gali Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo nustatyta tvarka pavesti viešosios paslaugos teikimą jau įsteigtam viešųjų paslaugų teikėjui, kai teikiamos vandens tie­kimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros ir tvarkymo, maitinimo švietimo, socialinės globos arba sveikatos priežiūros įstaigose paslaugos“, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio ir 120 straipsnio nuos­tatoms ir konstituciniam teisinės valstybės principui;

Ar Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymo 9 straipsnio 3 dalies nuostatos (įsigaliojusios nuo 2019 m. gruodžio 31 d.), kuriomis įtvirtinamas teisinis reguliavimas, kad „kai vie­šosios paslaugos teikimas yra ūkinė veikla, kaip ji apibrėžta Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatyme, turi būti įgyvendinti Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įs­tatymo 9(1) straipsnyje nustatyti reikalavimai. Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įs­tatymo 9 straipsnio 2 dalies 1 ir 2 punktuose nurodytais atvejais Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymo 9(1) straipsnyje nustatyti reikalavimai yra netaikomi“, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 ir 120 straipsnių nuostatoms ir konstituciniam teisinės valstybės prin­cipui, sustabdyti civilinės bylos nagrinėjimą. Prašyme ieškovė nurodė, jos atstovai teismo posėdyje paaiškino, jog iki 2019 m. gruodžio 31 d. galiojusiose Viešųjų pirkimų įstatymo (toliau-VPĮ) ir Vietos savivaldos įs­tatymo (toliau-VSĮ) redakcijose nebuvo įtvirtinta savivaldybių iš esmės nekontroliuojama teisė sudaryti vidaus sandorius su savivaldybės įmonėmis. Iki 2019 m. gruodžio 31 d. VPĮ 10 straipsnio 2 dalies nuostatos numatė teisę perkančiosioms organizacijoms (įskaitant savivaldybes) su­daryti vidaus sandorį tik išimtiniais atvejais, kai perkant viešojo pirkimo būdu būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir jos prieinamumo. Nuo 2019 m. gruodžio 31 d. įsigaliojus įstatymo pakeitimams, nustatyta alternatyva, kai nepriklausomai nuo galimybės perkančiajai organizacijai viešojo pirkimo būdu (t. y. sąžiningos konkuren­cijos sąlygomis) užtikrinti kokybiškų paslaugų prieinamumą - savivaldybėms įtvirtinama nepag­rįsta išimtis, leidžianti savo nuožiūra, netaikant VPĮ reikalavimų ir nesilaikant sąžiningos konku­rencijos taisyklių, „pavesti“ savivaldybės įmonėms teikti konkrečias paslaugas VSĮ 9 straipsnio 2 dalyje įt­virtintu pagrindu, sudarant vidaus sandorį. Įsigaliojus įstatymo pakeitimams, nemotyvuotai ir nepag­rįstai savivaldybėms įteisinta išimtis, nesivadovauti VPĮ reguliavimu, neieškoti efektyviausio lėšų panaudojimo būdo perkant iš rinkoje veikiančių privačių subjektų, o tiesiog be jokių ribojimų pa­vedant savivaldybės įmonei teikti viešąsias paslaugas, jeigu tokios paslaugos patenka į van­dens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros ir tvarkymo, maitinimo švietimo, socialinės globos arba sveikatos priežiūros įs­taigose teikiamas paslaugas. Atitinkamai, net ir esant rinkoje pigiau VSĮ 9 straipsnio 2 dalies 1 punkte išvar­dintas paslaugas teikiančių subjektų, savivaldybės savo nuožiūra įgijo teisę rink­tis tik savivaldybės įmonę, kaip paslaugų tiekėją, neieškant ekonomiškiausio viešųjų paslaugų pirkimo. Neegzistuoja joks įstatymų leidėjo pagrindimas, kodėl VSĮ 9 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtin­tos viešosios paslaugos - vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros ir tvarkymo, maitinimo švietimo, socialinės globos arba sveikatos priežiūros įstaigose teikiamos paslaugos yra e­fektyviau perkamos iš savivaldybės įmonių, o ne iš privačių subjektų rinkos ekonomikos sąly­gomis. Toks ydingas VPĮ 10 straipsnio ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių reglamentavimas sukuria neleistiną situa­ciją, kai savivaldybės valdoma įmonė, kuri gauna finansavimą valstybės biudžeto lėšomis, ir ku­rios esminė paskirtis ir funkcija yra teikti viešąsias paslaugas savivaldybės steigėjos/valdytojos gyventojams, gauna neribotą teisę nuolat teikti viešąsias paslaugas, įskaitant atliekų tvarkymo paslauga, neatsižvelgiant į aplinkybes, kad kiti privatūs ūkio subjektai (veikiantys rinkoje sąži­ningos konkurencijos taisyklių pagrindu) galėtų tokias paslaugas savivaldybėms teikti efekty­viau, pigiau ir ekonomiškiau. Tokiu viešųjų paslaugų tiekimo perdavimu savivaldybės įmonei (nepriklausomai nuo konkurencingoje rinkoje esamos situacijos) yra neribojama savivaldybės pasirinkimo teisė. Ydingas VPĮ 10 ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių reglamentavimas, privalo būti vertinamas ir aiškinamas atsižvelgiant į tai, kiek juo savivaldybės valdomoms įmonėms proporcinga suteikti privilegijuotą statusą konkurencingoje viešųjų paslaugų teikimo rinkoje. Ydingu VPĮ 10 straipsnyje ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsniuose įtvirtintu reglamentavimu, savivaldybės įmonėms išimtinėmis teisėmis, nesilaikant sąžiningos konkurencijos principų, suteikiama privilegijuota tei­sė sudaryti su savivaldybėmis vidaus sandorius dėl Viešųjų paslaugų teikimo, neatsižvelgiant į viešųjų paslaugų sektoriuje veikiančių privačių ūkio subjektų teikiamas paslaugas, kainą ir savi­valdybės įmonių tarpusavio konkuravimą su privačiais ūkio subjektais.Ieškovės įsitiki­nimu, toks savivaldybės įmonių privilegijavimas, sudarant išimtines sąlygas amžinai teikti viešą­sias paslaugas savivaldybėms vidaus sandorių pagrindu - prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio nuostatoms. Jame nustatyta: „Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavy­bės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva. Valstybė remia visuomenei naudingas ūki­nes pastangas ir iniciatyvą. Valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Įstatymas draudžia monopolizuoti gamybą ir rinką, saugo sąžiningos konkurencijos laisvę. Valstybė gina vartotojo interesus“. Konstitucinis Teismas yra išaiškinęs, kad Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtinti principai sudaro vieną visumą - šalies ūkio konstitucinį pagrindą. Įstatymu ar poįstatyminiu teisės aktu pažeidus kurią nors vieną Konstitucijos 46 straipsnio dalį pažeidžiamos ir kitos šių straipsnio dalys arba sudaromos prielaidos jas pažeisti. Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies nuostata „valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnau­tų bendrai tautos gerovei“ yra tiesiogiai susijusi su šio straipsnio 1 dalies nuostata „Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva“. Aiškinda­mas Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą teisinį reguliavimą, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad įgyvendinant asmens ūkinės veiklos laisvę, įvairiais atžvilgiais paliečiami visuomenės interesai, todėl valstybė reguliuoja ūkinę veiklą. Kons­titucinis Teismas taip pat yra konstatavęs, kad nuostatoje „valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei yra įtvirtintas konstitucinis principas, nubrėžiantis ūkinės veiklos reguliavimo tikslus, kryptis, būdus, ribas. Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies sąvoka „bendra tautos gerovė“ suponuoja, jog ūkinės veiklos reguliavimu valstybė privalo siekti ne atskirų asmenų , o bendros tautos gerovės. Bendra tautos gerovė“ neturi būti supriešinama paties ūkio subjekto, t. y. to subjekto, kurio veikla yra reguliuojama, taip pat asmenų, įsteigusių, valdančių tą ūkio subjektą arba kitaip su juo susijusių, gerovei, jų teisėms ir teisėtiems interesams. Atsižvelgiant į Konstitucijoje įtvirtintą asmens ir visuomenės interesų de­rinimo principą, į tai, kad asmens ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyva Konstitucijoje sieja­ma su privačios nuosavybės teise, jos 46 straipsnio 3 dalyje nurodytu ūkinės veiklos tarnavimu tautos gerovei negalima grįsti ar pateisinti tokio jos reguliavimo, kuriuo supriešinami asmens ir valstybės interesai, ūkio subjekto teisės ir teisėti interesai yra ignoruojami ar apskritai paneigiami; ūkinės veiklos tarnavimu tautos gerovei negalima pateisinti ir tokio teisi­nio reguliavimo, kai tam tikra ūkinė veikla yra pernelyg ribojama arba draudžiama dėl to, kad, įs­tatymų leidėjo požiūriu, ji esą nėra naudinga visuomenei, nors ir nėra jai žalinga. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad reguliuodama ūkinę veiklą valstybė negali nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo ūkio subjektams būtų sudarytos nepalankios, nevienodos ūkininkavimo sąlygos, varžoma jų iniciaty­va, nesudaromos galimybės jai reikštis. VPĮ 10 straipsnio ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių nuostatos, nepagrįstai ir nemotyvuotai įtvirtino nevienodas ir nepalankias ūkinės veiklos vykdymo sąlygas privatiems viešąsias pas­laugas teikiantiems ūkio subjektams ir nepagrįstai privilegijavo savivaldybės įmones. Galimybė neribotai, vien savivaldybės pasirinkimu sudaryti vidaus sandorius su savivaldybės įmonėmis - nepagrįstai vidaus sandorių formatą įteisino kaip standartinį viešųjų paslaugų pirkimo būdą sa­vivaldybėse. Kartu savivaldybės įmonėmis be konkurencijos suteiktas pranašumas nuolat vi­daus sandorių pagrindu užsitikrinti pajamas iš savivaldybių ir lengviau konkuruoti viešųjų pas­laugų sektoriuje su privačiais subjektais.

VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta taisyklė, kad perkančioji organizacija užtikrina, kad vykdant pirkimą būtų laikomasi lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo, skaid­rumo principų. VPĮ 17 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas reguliavimas, kad perkančioji organizacija (įskaitant ir savivaldybes) turi siekti, jog prekėms, paslaugoms ar darbams įsigyti skirtos lėšos būtų naudojamos racionaliai. Vietos savivaldos veiklos laisvė, savarankiškumas ir nepriklausomumas nuo valstybės valdžios institucijų nėra absoliutus: savivaldybė privalo veikti pagal Konstituciją ir įstatymus ir neignoruoti valstybės interesų. Savivaldybės, įgyvendindamos valstybines funkcijas, privalo efektyviai naudoti skirtas tikslinės paskirties lėšas, todėl savivaldybės institucijos, disponuojan­čios tokiomis lėšomis, visų pirma turėtų jas efektyviausiu būdu panaudoti atlikdamos valstybines funkcijas, nes kitaip nebus pasiekti socialiniai tikslai. Konstitucijos 120 straipsnyje nustatyta, kad valstybė remia savivaldybes, savivaldybės pa­gal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Konstitucijos 120 straipsnio nuostatos reiškia, jog tarp valstybės valdymo ir vietos savivaldos yra sąveika, pasireiškianti, tuo, kad centralizuotas valstybės valdymas administraciniuose teritoriniuose vienetuose yra de­rinamas su decentralizacija, kad įstatymuose yra įtvirtinamas centrinės valdžios institucijų ir sa­vivaldybių bendradarbiavimas, kad valstybė įvairiais būdais ir formomis remia savivaldybes. Valstybė įstatymų apibrėžtomis formomis prižiūri savivaldybių veiklą ir koordinuoja vals­tybės ir savivaldybių bendrus veiksmus, kai yra siekiama reikšmingų socialinių tikslų.

Konstitucinis Teismas pažymi, kad konstitucinė įstatymų leidėjo pareiga nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kad, atsižvelgiant į valstybės ir visuomenės išteklius, materialines ir finansi­nes galimybes, kitus svarbius veiksnius, būtų užtikrintas savivaldybių funkcijų finansavimas, nepaneigia pačių savivaldybių pareigos pagal Konstitucijos ir įstatymų a­pibrėžtą kompetenciją priimti sprendimus, kad būtų surinktos jų funkcijoms vykdyti reika­lingos lėšos ir jos būtų tinkamai panaudotos. Minėta įstatymų leidėjo konstitucinė pa­reiga nepaneigia ir pačių savivaldybių atsakomybės už tinkamą joms perduotų funkcijų vykdymą. Konstitucijos 120 straipsnyje įtvirtinta valstybės pareiga iš valstybės biudžeto finansuoti savivaldybes ir užtikrinti tei­sinį reglamentavimą, kuris maksimaliai ribotų savivaldybių galimybes neefektyviai ir neraciona­liai naudoti tokias lėšas. Tuo atveju, jeigu teisės aktais įtvirtinamos sąlygos savivaldybėms apeiti (nesilaikyti) pareigos savivaldybės finansavimui skirtas lėšas naudoti efektyviai ir racionaliai, toks teisinis reglamentas pripažintinas prieštaraujančiu Konstitucijos 120 straipsnio nuostatoms. Analizuojamų VPĮ 10 ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių nuostatų, įsigaliojusių nuo 2019 m. gruodžio 31 d., pagrindu suteikus savivaldybėms neribotą galimybę sudaryti vidaus sandorius dėl viešųjų paslaugų teikimo su savivaldybės įmonėmis, yra neteisėtai panei­giama savivaldybių pareiga savo lėšas administruoti ir naudoti efektyviai ir racionaliai. Savival­dybės dėl įtvirtinto teisinio reguliavimo nebeturi pareigos ieškoti pigiausio ir nau­dingiausio viešųjų paslaugų tiekėjo, sudaroma galimybė nepagrįstai permokėti už savivaldybės įmonės teikiamas paslaugas. Toks teisinis reglamenta­vimas neužtikrina savivaldybėms skiriamų biudžeto lėšų ekonomiško ir tikslingo naudojimo, todėl prieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio nuostatoms. Vertinamos VPĮ ir VSĮ nuostatos nepagrįstai ir nemotyvuotai paneigė savi­valdybių, kaip perkančiųjų VPĮ 17 straipsnio prasme organizacijų bendrąją pareigą vykdyti paslaugų pirkimus viešųjų pirkimų būdu, ieškant efektyviausio ir racionaliausio jų pirkimo būdo. Savivaldybėms įtvirtinta neribota teisė vidaus sandorių pagrindu viešąsias paslaugas pirkti tik iš savivaldybės įmonių ir taip vidaus sandorius priimti ne kaip išimtinį specialų viešųjų paslaugų pirkimo būdą, o kaip įprastą standartinį.

Atitinkamai, analizuojamos VPĮ 10 straipsnio ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių nuostatos prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui. Nagrinėjamu atveju, įstatymu leidėjas nėra nustatęs ir pagrindęs, kad Lietuvos Respublikos teritorijoje trūktų viešąsias paslaugas (įskaitant atliekų tvarkymo paslaugas) teikiančių privačių ūkio subjektų. Nenustatyta, kad savivaldybių teritorijose privatūs ūkio subjektai teiktų nepakankamas viešąsias paslaugas ir/ar nebūtų patenkinami savivaldybių bendruomenių inte­resai ir poreikiai. Atitinkamai, analizuojamos nuostatos ir jose įtvir­tinta neribota savivaldybių teisė sudaryti vidaus sandorius dėl viešųjų paslaugų teikimo, laikyti­nos prieštaraujančiomis konstituciniam teisinės valstybės principui.

Motyvuojamoji dalis

Teismas sprendžia, jog yra pakankamas pagrindas kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį teismą su prašymu patikrinti ar šiuo metu galiojančios Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 2 dalies, Vietos savivaldos įstatymo 9 straipsnio 2 dalies, 9 straipsnio 3 dalies reglamentavimas neprieštarauja Konstitucijos 46 ir 120 straipsnių nuostatoms bei konstituciniam teisinės valstybės principui.

Iki 2019 m. gruodžio 31 d. VPĮ 10 straipsnio 2 dalis reglamentavo, jog vidaus sandoris gali būti sudaromas tik išim­tiniu atveju, kai tenkinamos šio straipsnio 1 dalyje išdėstytos sąlygos ir perkant viešojo pirkimo būdu būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo. Nuo 2019 m. gruodžio 31 d. VPĮ 10 straipsnio 2 dalis suformuluota taip: “vidaus sandoris gali būti sudaromas tik išim­tiniu atveju, kai tenkinamos šio straipsnio 1 dalyje išdėstytos sąlygos ir kai perkant viešojo pirkimo būdu būtų neįma­noma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo arba kai įsigyjamos viešosios paslaugos, administruojamos vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 9 straipsnio 2 dalimi“.

Taigi, iki 2019 m. gruodžio 31 d. VPĮ 10 straipsnio 2 dalies nuostatos numatė teisę perkančiosioms organizacijoms (įskaitant savivaldybes) su­daryti vidaus sandorį tik išimtiniais atvejais, kai perkant viešojo pirkimo būdu būtu neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo. Nuo 2019 m. gruodžio 31 d. įsigaliojus įstatymo pakeitimams, nustatyta alternatyva, kai, nepriklau­somai nuo galimybės viešojo pirkimo būdu užtikrinti paslaugų prieinamumą, savivaldybėms įtvirtinama išimtis, leidžianti savo nuožiūra, netaikant VPĮ reikalavimų, pavesti savivaldybės įmonėms teikti konkrečias paslaugas VSĮ 9 straipsnio 2 dalyje įt­virtintu pagrindu, sudarant vidaus sandorį.

Iki 2019 m. gruodžio 31 d. VSĮ 9 straipsnio 2 dalis reglamentavo, jog savivaldybė steigia naujus viešųjų paslaugų teikėjus tik tais atvejais, kai kiti teikėjai viešųjų paslaugų neteikia arba negali jų teikti gyventojams geros kokybės ir už mažesnę kainą. Tais atvejais, kai viešąją paslaugą teikia ne savivaldybės biudžetinė įstaiga ir viešosios paslaugos teikimas yra ūkinė veikla, kaip ji apibrėžta Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatyme, turi būti įgyvendinti šio įstatymo 91 straipsnyje nustatyti reikalavimai. Ūkine veikla nelaikoma tokia viešosios paslaugos teikėjo veikla, kuri papildo jo teikiamą viešąją paslaugą ir teikiama tik kartu su šia viešąja paslauga.

Nuo 2019 m. gruodžio 31 d. pagal tą pačią normą savivaldybė gali steigti naujus viešųjų paslaugų teikėjus tik tais atvejais, kai kiti teikėjai viešųjų paslaugų neteikia arba negali jų teikti gyventojams geros kokybės ir (už mažesnę kainą. Tais atvejais, kai viešąją paslaugą teikia ne savivaldybės biudžetinė įstaiga ir ar) Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo arba Lietuvos Respublikos pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymo, arba Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo nustatyta tvarka pavesti viešosios paslaugos teikimą jau įsteigtam viešųjų paslaugų teikėjui, kai:

1) teikiamos vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros ir tvarkymo, maitinimo švietimo, socialinės globos arba sveikatos priežiūros įstaigose paslaugos arba 2) teikiant viešąsias paslaugas turi būti valdomas ir naudojamas savivaldybių ar savivaldybių juridinių asmenų nekilnojamasis turtas ir kitas ūkio subjektas tokios paslaugos negalėtų teikti savo patalpose, arba 3) pagal šio įstatymo 91 straipsnį steigiant naują juridinį asmenį ar pavedant vykdyti šios viešosios paslaugos teikimą, kuris yra ūkinė veikla, jau veikiančiai savivaldybės valdomai įmonei buvo gautas Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos sutikimas.

Taigi, iki 2019 m. gruodžio 31 d. galiojusios VSĮ 9 str. 2 d. nuostatos įstatymu, manytina, ribojo savivaldybių gali­mybes perduoti viešųjų paslaugų teikimą savivaldybės įmonėms, išskyrus atvejus, kai kiti teikė­jai viešųjų paslaugų neteikia arba negali jų teikti gyventojams geros kokybės ir už mažesnę kai­ną.

Nuo 2019 m. gruodžio 31 d. įsigaliojus įstatymo pakeitimams, VSĮ 9 straipsnio 3 dalies nuos­tatų redakcijoje atsirado išimtis, leidžianti savivaldybėms netaikyti VSĮ 9(1) straipsnio 1 dalies nuostatų, nevertinti bendruomenės poreikio, kitų rinkoje veikiančių ūkio subjektų teikiamų paslaugų, jų kainos ir vidaus sandorio pagrindu pavesti savivaldybės įmo­nėms teikti viešąsias paslaugas VSĮ 9 straipsnio 2 dalies pagrindu.

Teismo vertinimu, tokiu būdu galimai nepagrįstai paneigiama sa­vivaldybių pareiga naudoti savivaldybės lėšas tik efektyviai ir ekonomiškai bei iškrei­piama viešųjų paslaugų (įskaitant atliekų tvarkymo paslaugas) konkurencija rinkoje. Pastebima, jog viešosioms paslaugoms teikti, lyginant su kitais privačiais ūkio subjektais, be konkurencijos sudariusios vidaus sandorius su savivaldybėmis dėl viešųjų paslaugų teikimo, išlaiko ir galimybę dalyvauti tokių paslaugų pirkimo konkursuose, kuriuose dalyvauja konkurencijos taisyklėmis vei­kiantys privatūs ūkio subjektai. Abejotina ar tuo nėra esminiai pažeidžiamos sąžiningos konkurencijos tai­syklės bei Konstitucijos 46 straipsnio nuostatos, nėra nepagrįstai supriešinami privačių subjektų ir savi­valdybės valdomų įmonių (steigėjos/valdytojos, atstovaujančios gyventojų interesus) interesai. Konstitucijos 46 straipsnyje nustatyta: „Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavy­bės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva. Valstybė remia visuomenei naudingas ūki­nes pastangas ir iniciatyvą. Valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Įstatymas draudžia monopolizuoti gamybą ir rinką, saugo sąžiningos konkurencijos laisvę. Valstybė gina vartotojo interesus“. Konstitucinis Teismas išaiškino, kad Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtinti principai sudaro vieną visumą - šalies ūkio konstitucinį pagrindą. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad įstatymu ar poįstatyminiu teisės aktu pažeidus kurią nors vieną Konstitucijos 46 straipsnio dalį pažeidžiamos ir kitos šių straipsnio dalys arba sudaromos prielaidos jas pakeisti. Įstatymu arba poįstatyminiu teisės aktu pažeidus Konstitucijos 46 straipsnio 4 ir 5 dalių nuosta­tas, pažeidžiama ir Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalis arba yra sudaromos prielaidos ją pažeisti. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje konstatuota, kad asmens ūkinės veiklos laisvė yra neatsiejama nuo reikalavimo paisyti ūkio subjektų lygiateisiškumo. Ūkio subjekto lygiateisiškumas būtų pažeidžiamas, jeigu inter alia vienas tos pačios ūkinės veiklos dalyvių turėtų teisę priimti sprendimus, turinčius įtakos tai ūkinei veiklai; kartu būtų pažeidžiama ir Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalis. Konstitucinis Teismas yra pabrėžęs, kad ūkinės veiklos laisvė nėra absoliuti, asmuo ja naudojasi laikydamasis tam tikrų privalomų reikalavimų, apribojimų, tačiau nusta­tomais apribojimais neleistina paneigti tokių esminių ūkinės veiklos laisvės nuostatų kaip ūkinės veiklos subjektų lygiateisiškumas, sąžininga konkurencija ir kt. Pagal Konstituciją valstybė nega­li neribotai kištis į asmens ūkinę veiklą. Aiškinda­mas Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą teisinį reguliavimą, Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad įgyvendinant asmens ūkinės veiklos laisvę įvairiais atžvilgiais paliečiami visuomenės interesai, todėl valstybė reguliuoja ūkinę veiklą. Kons­titucinis Teismas taip pat yra konstatavęs, kad nuostatoje „valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei, joje įtvirtintas konstitucinis principas, nubrėžiantis ūkinės veiklos reguliavimo tikslus, kryptis, būdus, ribas.

Bet kurio valstybės biudžeto lėšomis finansuojamo asmens (įskaitant savivaldybės valdomas įmones) dalyvavimas rinkoje ir konkuravimas su privačiais subjektais, privalo būti aiš­kiai reglamentuojamas. Iki 2019 m. gruodžio 31 d. galiojęs VPĮ 10 straipsnio ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių nuostatose įtvirtintas teisinis reglamentavimas įtvirtino perkančiųjų organizacijų (savivaldybių) ribotą teisę sudarytį vidaus sandorį, esant teisės aktuose įtvirtintoms specialioms sąlygoms. Savivaldybėse buvo įtvirtinta teisė perduoti viešųjų paslaugų teikimą savivaldybės įmonėmis, tik kai: būtina siekiant patenkinti savivaldybės bendruomenės bendruosius interesus; kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdytų arba vykdytų ne visa apimtimi; tokiu sprendimu nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės. Taikant aukščiau išvardintas taisykles, teismo vertinimu, buvo ginama konkurencinga viešųjų paslaugų tiekėjų aplinka, užtikrinama savivaldybės pareiga ieškoti efektyviausio ir ekonomiškiausio viešų­jų paslaugų pirkimo būdo, užtikrinamas laikymasis Konsti­tucinio Teismo jurisprudencijoje įtvirtinto draudimo teisiniu reguliavimu įtvirtintais konkurencijos laisvės apribojimais paneigti ūkinės veiklos subjektu lygiateisiškumo, sąžiningos konkurencijos ir kt., nes pagal Konstituciją valstybė negali neribotai kištis į asmens ūkinę veiklą. Dabar galiojantis VPĮ 10 straipsnyje ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių normose įtvirtintas regla­mentavimas, teismo vertinimu, galimai nepagrįstai panaikino anksčiau galiojusias vidaus sandorių sudarymo sąlygas savivaldybėms ir suteikė privilegijuotą pranašumą savivaldybės įmonėmis išim­tine tvarka sudaryti vidaus sandorius dėl viešųjų paslaugų teikimo. Taip yra panei­giama privačių ūkio subjektų konkurencijos laisvė ir teisė dalyvauti viešųjų paslaugų pirkimuose savivaldybėse bei taip konkuruoti su savivaldybės įmonėmis paslaugų kokybe, kaina. Savivaldybių įmonėms nepagrįstai suteikiama neribota teisė (privilegijuotas konkurencinis pranašumas) sudaryti vidaus sandorius dėl viešųjų paslaugų, nevertinant galimybių pigiau, e­fektyviau ar kokybiškiau pirkti tokias paslaugas iš privačių ūkio subjektų, taip paneigiant sa­vivaldos pareigą siekti savivaldos bendruomenės gerovės ir perkamų viešųjų paslaugų kokybės gerinimo. VPĮ 10 ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių normose įtvirtintas reglamentavimas įtvirtina privilegijuotą savivaldybės įmonių statusą viešųjų paslaugų teikimo rinkoje, leidžiant vi­sais atvejais savivaldybėms sudaryti vidaus sandorius ir taip užtikrinti savivaldybės įmonių fi­nansavimą per gaunamas pajamas iš viešųjų paslaugų teikimo. Visgi savivaldybės įmonė, net ir sudariusi vidaus sandorį dėl Viešųjų paslaugų teikimo su savivaldybe - išlaiko neribotą teisę konkuruoti viešųjų paslaugų teikimo sektoriuje su privačiais ūkio subjektais dėl paslaugų teiki­mo kitoms perkančiosioms organizacijoms. Tokiu būdu supriešinami privačių ūkio subjektų ir savivaldybės finansuojamų savivaldybių interesai ir iškreipiama konkurencija tokių paslaugų teikimo sektoriuje.

VPĮ 10 straipsnio ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių nuostatų pagrindu savivaldybės turi neribotą teisę pasirinkti vidaus sandorių viešųjų paslaugų teikimo kainą, kuri gali būti ir viršijanti rinkoje vyraujančias kainas. Tokiu būdu savivaldybės įmonė, sudariusi vidaus sandorį su savivaldybe ir užsitikrinusi ilgalaikes pajamas ir pelną, įgyja galimybę dalyvauti kitų perkančiųjų organizacijų organizuojamuose viešųjų paslaugų pirkimuose ir siūlyti mažesnius įkainius nei privatūs ūkio subjektai, kurie neturi privilegijuotos išimtinės teisės sudaryti viešųjų paslaugų vi­daus sandorius su savivaldybėmis. Dėl didesne nei rinkos kaina savivaldybės sudarytų viešųjų paslaugų vidaus sandorių gali būti sukuriama ydinga situacija, kai savivaldybės įmo­nės gali naudotis gaunamomis vidaus sandorio pajamomis kaip pagrindu siūlyti mažesnę kainą kituose viešųjų paslaugų pirkimuose ir taip nesąžiningai konkuruoti. Teismo vertinimu, besąlyginis vidaus sandorių sudarymo teisės su­teikimas savivaldybėms ir savivaldybių įmonėms, nepagrįstai supriešina tame pačiame viešųjų paslaugų sektoriuje veikiančias savivaldybės įmones (finansuojamas savivaldybės lėšomis) ir privačius ūkio subjektus, taip pažeidžiamos Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies nuostatos. Atsižvelgiant į Konstitucijoje įtvirtintą asmens ir visuomenės interesų de­rinimo principą, į tai, kad asmens ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva Konstitucijoje sieja­ma su privačios nuosavybės teise, Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje nurodytu ūkinės veiklos tarnavimu tautos gerovei negalima grįsti ar pateisinti tokio jos reguliavimo, kuriuo supriešinami asmens ir valstybės interesai, atitinkamo ūkio subjekto teisės ir teisėti interesai yra ignoruojami ar apskritai paneigiami; ūkinės veiklos tarnavimu tautos gerovei negalima pateisinti ir tokio teisi­nio reguliavimo, kai tam tikra ūkinė veikla yra pernelyg ribojama arba draudžiama dėl to, kad, įs­tatymų leidėjo požiūriu, ji esą nėra naudinga visuomenei, nors ir nėra jai žalinga. Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje nurodyta ūkinės veiklos teisinio reguliavimo kryptis suprantama kaip konstitucinis įpareigojimas įstatymų leidėjui, kitoms teisėkūros institucijoms ūkinės veiklos teisiniu reguliavimu užtikrinti palankią teisinę terpę tokiai ūkinei veiklai, kuri, tenkindama ūkio subjekto interesus, tarnautų ir bendrai tautos gerovei. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad reguliuodama ūkinę veiklą valstybė negali nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo ūkio subjektams būtų sudarytos nepalankios, nevienodos ūkininkavimo sąlygos, varžoma jų iniciaty­va, nesudaromos galimybės jai reikštis (Konstitucinio Teismo 2002 m. balandžio 9 d. nutarimas). Teismo vertinimu, VPĮ 10 straipsnio ir VSĮ 9, 9(1) straipsnių nuostatų pakeitimai prieštarauja ir Konstituci­jos 120 straipsnio nuostatoms. VPĮ 10 ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių nuostatos, įsigaliojusios nuo 2019 m. gruodžio 31 d. įtvirtino besąlyginę savivaldybių teisę sudaryti vidaus sandorius dėl viešųjų paslaugų teikimo su savivaldybės įmonėmis. Analizuojamais įstatymų pakeitimais nebuvo įtvirtinta pareiga savivaldybėms rinktis efektyviausią ar ekonomiškiausią viešųjų pas­laugų pirkimo būdą. Tokiu būdu įstatymų leidėjas įtvirtino savivaldy­bių teisę naudoti savivaldybės ir jos gyventojų lėšas, skirtas viešosioms paslaugoms, savo nuo­žiūra, ir tokias lėšas naudoti galimai neracionaliai ir neefektyviai. Analizuojamas ydingas teisinis regla­mentavimas prieštarauja tiek VPĮ įtvirtintoms savivaldybės, kaip perkančiosios organizacijos, veiklos tikslams, tiek ir Konstitucijos 120 straipsnio nuostatoms. VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta taisyklė, kad perkančioji organizacija užtikrina, kad vykdant pirkimą būtų laikomasi lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo, skaid­rumo principų. VPĮ 17 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas reguliavimas, kad perkančioji organizacija (įskaitant ir savivaldybes) turi siekti, jog prekėms, paslaugoms ar darbams įsigyti skirtos lėšos būtų naudojamos racionaliai. Savivaldybės, įgyvendindamos valstybines funkcijas, privalo e­fektyviai naudoti skirtas tikslinės paskirties lėšas, todėl savivaldybės institucijos, disponuojan­čios tokiomis lėšomis, visų pirma turėtų jas efektyviausiu būdu panaudoti atlikdamos valstybines funkcijas. Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo 2 straipsnio 1 dalies nuostatose įtvirtintas teisinis reguliavimas, kad savivaldybių biudžetų paja­mas sudaro: 1) mokestinės pajamos; 2) nemokestinės pajamos; 3) valstybės biudžeto dotacijos. Konkrečiai savivaldybei skirtinų valstybės lėšų dalis nustatoma, atsižvelgiant ir į tokios savival­dybės planuojamas išlaidas savarankiškoms funkcijoms atlikti, be kita ko vertinant ir savivaldy­bės teritorijos plotą, gyventojų skaičių (minėto įstatymo 9(1) straipsnis). Taigi savivaldybėms kasmet skiria­mos lėšos administracijos išlaikymui, įskaitant savivaldybės valdomų įmonių išlaikymui. Konstitucijos 120 straipsnyje nustatyta, kad valstybė remia savivaldybes, taip pat , kad savivaldybės pa­gal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad šios nuostatos reiškia, jog tarp valstybės valdymo ir vietos savivaldos yra sąveika, pasireiškianti, be kita ko, tuo, kad centralizuotas valstybės valdymas administraciniuose teritoriniuose vienetuose yra de­rinamas su decentralizacija, kad įstatymuose yra įtvirtinamas centrinės valdžios institucijų ir sa­vivaldybių bendradarbiavimas, kad valstybė įvairiais būdais ir formomis remia savivaldybes, taip pat kad valstybė Įstatymų apibrėžtomis formomis prižiūri savivaldybių veiklą ir koordinuoja vals­tybės ir savivaldybių bendrus veiksmus, kai yra siekiama reikšmingų socialinių tikslų. Konstitucinis Teismas pažymi, kad konstitucinė įstatymų leidėjo pareiga nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kad, atsižvelgiant į valstybės ir visuomenės išteklius, materialines ir finansi­nes galimybes, kitus svarbius veiksnius, būtų užtikrintas savivaldybių funkcijų finansavimas, ne­paneigia pačių savivaldybių (jų institucijų, pareigūnų) pareigos pagal Konstitucijos ir įstatymų a­pibrėžtą kompetenciją priimti sprendimus, kad būtų surinktos jų funkcijoms vykdyti reika­lingos lėšos ir kad jos būtų tinkamai panaudotos; minėta įstatymų leidėjo konstitucinė pa­reiga nepaneigia ir pačių savivaldybių (jų institucijų, pareigūnų) atsakomybės už tinkamą joms perduotų funkcijų vykdymą. Dėl to kas pasakyta, galima teigti, kad Konstitucijos 120 straipsnyje įtvirtinta valstybės pareiga iš valstybės biudžeto finansuoti savivaldybes ir užtikrinti tei­sinį reglamentavimą, kuris maksimaliai ribotų savivaldybių galimybes neefektyviai ir neraciona­liai naudoti tokias lėšas. Tuo atveju, jeigu teisės aktais įtvirtinamos sąlygos savivaldybėms apeiti (nesilaikyti) pareigos savivaldybės finansavimui skirtas lėšas naudoti efektyviai ir racionaliai, toks teisinis reglamentavimas pripažintinas prieštaraujančiu LR Konstitucijos 120 straipsnio nuostatoms.

Galima daryti prielaidą, jog VPĮ 10 straipsnio ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių nuostatų, įsigaliojusių nuo 2019 m. gruodžio 31 d., pagrindu suteikus savivaldybėms neribotą galimybę sudaryti vidaus sandorius dėl viešųjų paslaugų teikimo su savivaldybės įmonėmis, yra be teisėto pagrindo panei­giama savivaldybių pareiga savo lėšas administruoti ir naudoti efektyviai ir racionaliai. Savival­dybės dėl įtvirtinto analizuojamo teisinio reguliavimo nebeturi pareigos ieškoti pigiausio ir nau­dingiausio viešųjų paslaugų tiekėjo, savivaldybėms sudaroma galimybė nepagrįstai permokėti už savivaldybės įmonės teikiamas viešąsias paslaugas. Esamas teisinis reglamenta­vimas, galimai neužtikrina savivaldybėms skiriamų biudžeto lėšų ekonomiško ir tikslingo naudojimo ir prieštarauja LR Konstitucijos 120 straipsnio nuostatoms. Vertinamos VPĮ 10 straipsnio ir VSĮ 9 bei 9(1) straipsnių nuostatos galimai nepagrįstai paneigė savi­valdybių, kaip perkančiųjų organizacijų (VPĮ 17 str. prasme) bendrąją pareigą vykdyti paslaugų pirkimus viešųjų pirkimų būdu, ieškant efektyviausio ir racionaliausio viešųjų paslaugų pirkimo būdo. Savivaldybėms įtvirtinta neribota teisė vidaus sandorių pagrindu viešąsias paslaugas pirkti tik iš savivaldybės įmonių ir taip vidaus sandorius priimti ne kaip išimtinį specialų viešųjų paslaugų pirkimo, o kaip įprastą būdą. Tokios nuostatos galimai prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.

Rezoliucinė dalis

Konstitucijos preambulėje nurodyta, jog Lietuvių tauta atgimusios Lietuvos valstybės piliečių valia priima ir skelbia šią Konstituciją, inter alia siekdama atviros, teisingos, darnios pilietinės vi­suomenės ir teisinės valstybės. Konstitucinio teisinės valstybės principo esmė - teisės viešpatavimas, pagal kuri valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų. Įstatymu leidėjas, priimdamas analizuojamus VPĮ ir VSĮ nuostatų pakeitimus, reikiamai nepagrindė savivaldybės įmonių „privilegijavimo“ viešųjų paslaugų teikimo sektoriuje ir vi­siško laisvos konkurencijos tokių paslaugų sektoriuje paneigimo. Nėra pateikta duomenų, įstatymų leidėjas nėra pagrindęs, kad Lietuvos Respublikos teritorijoje trūktų viešąsias paslaugas (įskaitant atlieku tvarkymo paslaugas) teikiančių privačių ūkio subjektų ar kad jie teiktų nepakankamas paslaugas ir nebūtų tenkinami savivaldybių bendruomenių poreikiai. Atitinkamai, analizuojamos VPĮ 10 straipsnio ir VSĮ 9, 9(1) straipsnių nuostatos ir dėl viešųjų paslaugų teikimo, galimai prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos CPK 136 straipsnio 7 punktu, 290, 291( ) straipsniais, teismas nutarė :

kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, prašant ištirti:

Ar Lietuvos Respublikos Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 2 dalies nuostatos (įsigaliojusios nuo 2019 m. gruodžio 31 d.), kuriomis įtvirtinamas teisinis reguliavimas, jog „vidaus sandoris gali būti sudaromas, kai įsigyjamos viešosios paslaugos, administruojamos vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymo 9 straipsnio 2 dalimi“, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 ir 120 straipsnių nuostatoms bei konstituciniam teisinės valstybės principui;

Ar Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymo 9 straipsnio 2 dalies nuostatos (įsigaliojusios nuo 2019 m. gruodžio 31 d.), kuriomis įtvirtinamas teisinis reguliavimas, jog „savival­dybė gali Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo nustatyta tvarka pavesti viešosios paslaugos teikimą jau įsteigtam viešųjų paslaugų teikėjui, kai teikiamos vandens tie­kimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros ir tvarkymo, maitinimo švietimo, socialinės globos arba sveikatos priežiūros įstaigose paslaugos“, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 ir 120 straipsnių nuos­tatoms bei konstituciniam teisinės valstybės principui;

Ar Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymo 9 straipsnio 3 dalies nuostatos (įsigaliojusios nuo 2019 m. gruodžio 31 d.), kuriomis įtvirtinamas teisinis reguliavimas, kad „kai vie­šosios paslaugos teikimas yra ūkinė veikla, kaip ji apibrėžta Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatyme, turi būti įgyvendinti Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įs­tatymo 91 straipsnyje nustatyti reikalavimai. Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įs­tatymo 9 straipsnio 2 dalies 1 ir 2 punktuose nurodytais atvejais Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymo 91 straipsnyje nustatyti reikalavimai yra netaikomi“, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 ir 120 straipsnių nuostatoms bei konstituciniam teisinės valstybės prin­cipui.

Sustabdyti civilinės bylos nagrinėjimą iki bus gautas Lietuvos Respublikos Konstitucinio teismo išaiškinimas.

Nutartis neskundžiama.