Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Astos Adamonytės-Šipkauskienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Jūratės Bliznikaitės-Povilanskienės, Agnės Stankevičienės,

viešame teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse prašymą atsakovei Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2021 m. birželio 23 d. sprendimu Nr. 1-1043 „Dėl žemės mokesčio tarifų 2022 metams nustatymo“ (TAR, 2021-07-07, Nr. 15349) (toliau – Sprendimas) nustatė 2022 metų mokestinio laikotarpio žemės mokesčio tarifus, neapmokestinamąjį žemės sklypo dydį ir atleidimo nuo žemės mokesčio sąlygas.

Motyvuojamoji dalis

Atsakovė Vilniaus miesto savivaldybės taryba atsiliepimo argumentais prašo pareiškėjo pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.

Dėl išdėstytų priežasčių teigia, kad pareiškėjo teiginiai, neva Sprendimo 1.2 - 1.4 papunkčiuose įtvirtinti žemės mokesčio tarifai neatitinka nė vieno Mokesčių įstatymo 6 straipsnio 3 dalies įtvirtintų kriterijų, yra absoliučiai nepagrįsti.

Teisėjų kolegija konstatuoja:

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse, vadovaudamasis inter alia (be kita ko) Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 7 straipsnio 5 dalimi ir Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsniu, su abstrakčiu, t. y. su individualiąja byla nesusijusiu, pareiškimu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 23 d. sprendimas Nr. 1-1043 „Dėl žemės mokesčio tarifų 2022 metams nustatymo“ (TAR, 2021-07-07, Nr. 15349) pagal priėmimo tvarką atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 9 punktą ir 13 straipsnio 5 dalį, taip pat Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punktą ir 5 straipsnio 1 dalį, 2 dalies 2 punktą ir 6 dalį; ar Sprendimo 1.2–1.4 papunkčiai atitinka Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalį.

Dėl procedūrinių pažeidimų

Pareiškėjas, atsižvelgdamas į tai, kad Sprendimo projektas Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 23 d. posėdžio metu buvo papildytas naują reguliavimą nustatančiomis nuostatomis, darančiomis esminę įtaką mokesčių mokėtojams, t. y. Sprendimo projektas buvo papildytas naujomis nuostatomis dėl žemės mokesčio tarifų ir juos lemiančių aplinkybių (1.2 papunkčio pirmasis sakinys, 1.3 ir 1.4 papunkčiai), taip pat dėl atleidimo nuo žemės mokesčio sąlygų (4 punktas), tačiau nei nauja šio Sprendimo projekto redakcija, nei siūlymai koreguoti viešai paskelbtą Sprendimo projektą nebuvo skelbiami Vilniaus miesto savivaldybės interneto svetainėje ir TAIS, kaip turėtų būti pagal Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 5 dalį, taip pat Teisėkūros pagrindų įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 2 punktą ir Aprašo 15 punktą, taip apribojant vietos gyventojų teisę dalyvauti priimant Sprendimą, prieina prie išvados, kad priimant Sprendimą atitinkamai buvo nesilaikyta Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 5 dalyje nustatytos savivaldybės tarybos sprendimų projektų skelbimo tvarkos ir nepaisyta savivaldybės gyventojų dalyvavimo tvarkant viešuosius savivaldybės reikalus principo ir teisėkūros atvirumo ir skaidrumo reikalavimų, taip pat nesilaikyta iš Teisėkūros pagrindų įstatymo 5 straipsnio 6 dalies kylančios TAIS naudojimo teisėkūrai tvarkos ir nepaisyta TAIS paskirties ir struktūros.

Pažymėtina, kad Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 9 punktas nustato savivaldybės gyventojų dalyvavimo tvarkant viešuosius savivaldybės reikalus principą, kuris reiškia, kad savivaldybės informuoja vietos gyventojus apie savo veiklą, sprendimų projektus, priimtus sprendimus ir sudaro sąlygas vietos gyventojams tiesiogiai dalyvauti planuojant ir įgyvendinant savivaldybės sprendimus.

Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 12 dalyje įtvirtintas reagavimo į savivaldybės gyventojų nuomonę principas, pagal kurį savivaldybės gyventojai ar jų atstovai turi teisę susipažinti su savivaldybės institucijų sprendimų projektais ir priimtais sprendimais.

Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad pateikti sprendimų projektai yra registruojami reglamento nustatyta tvarka ir ne vėliau kaip artimiausią darbo dieną po registracijos paskelbiami savivaldybės interneto svetainėje. To paties straipsnio 8 dalyje nustatyta, kad apie savivaldybės tarybos posėdžio laiką, svarstyti parengtus ir reglamento nustatyta tvarka įregistruotus klausimus kartu su sprendimų projektais meras <...> ne vėliau kaip prieš 3 darbo dienas iki posėdžio pradžios reglamento nustatyta tvarka praneša visiems tarybos nariams, gyventojams ir seniūnaičiui, kai svarstomi klausimai yra susiję su jo atstovaujama gyvenamosios vietovės bendruomene, taip pat seniūnui ir vietos gyventojų apklausos iniciatyvinės grupės atstovui (atstovams), kai svarstomi vietos gyventojų apklausos rezultatai ar klausimai dėl vietos gyventojų apklausai pateikto (pateiktų) klausimo (klausimų).

Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 7 dalyje nustatyta, kad savivaldybės tarybos posėdžio darbotvarkė gali būti papildyta ar pakeista savivaldybės tarybos sprendimu komiteto, komisijos, frakcijos ar 1/3 dalyvaujančių posėdyje tarybos narių siūlymu, jeigu dėl šių siūlymų sprendimų projektai įregistruoti ne vėliau kaip prieš 24 valandas iki posėdžio pradžios. Ši nuostata netaikoma siūlymams, susijusiems su norminio pobūdžio sprendimų projektų pateikimu <...>.

Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punkte įtvirtintas teisėkūros atvirumo ir skaidrumo principas, reiškiantis, kad teisėkūra turi būti vieša, su bendraisiais interesais susiję teisėkūros sprendimai negali būti priimami visuomenei nežinant ir neturint galimybių dalyvauti <...>.

Teisėkūros pagrindų įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad teisėkūros atvirumui, skaidrumui, koncentruotumui užtikrinti naudojama Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos teisės aktų informacinė sistema. Vadovaujantis Teisėkūros pagrindų įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 2 punktu, TAIS tvarkomi ir skelbiami teisės aktų projektai. Pagal šio straipsnio 6 dalį, TAIS teisėkūrai naudojama Lietuvos Respublikos teisingumo ministro nustatyta tvarka. Teisės aktų informacinės sistemos naudojimo teisėkūrai tvarkos aprašo, patvirtinto Teisingumo ministro 2013 m. gruodžio 27 d. įsakymu Nr. 1R-312 „Dėl Teisės aktų informacinės sistemos naudojimo teisėkūrai tvarkos aprašo patvirtinimo“ 15 punkte nustatyta, kad TAIS naudotojas viešina dokumento rengimo eigą, tai yra skirtingus rengiamo dokumento variantus ir su dokumento rengimu susijusią informaciją.

Teismo vertinimu, visos šios nustatytos faktinės aplinkybės patvirtina, kad, priešingai nei teigia pareiškėjas, nuo pat Sprendimo įtraukimo į Tarybos darbotvarkę, Sprendimo projektas, o taip pat ir komitetų pasiūlymai, buvo viešinami, todėl pats pareiškėjo reikalavimas ištirti Sprendimo teisėtumą pagal jo priėmimo tvarką yra grindžiamas neteisingomis faktinėmis aplinkybėmis, todėl yra nepagrįstas.

Be to, Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. balandžio 6 d. sprendimu Nr. 1-2070 patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento (toliau – ir Reglamentas) 43 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad Sprendimo ar kito dokumento Tarybos posėdyje svarstymo procedūrą sudaro šios stadijos: svarstymas pagrindiniame komitete, svarstymas Tarybos posėdyje ir sprendimo priėmimas. Minėto straipsnio 5 dalyje numatyta, kad po Tarybos sprendimo projekto pateikimo sprendimo projekto tekstas negali būti redaguojamas. Pagrindinis komitetas Tarybos sprendimo projektą svarsto paskutinis, gavęs kitų komitetų išvadas. Rengėjai Tarybai svarstyti teikia pirminį sprendimo projektą, komitetų siūlymų suvestinę lentelę bei pirminio sprendimo projekto ir pagrindinio komiteto siūlymų lyginamąjį variantą.

Iš paminėtų Reglamento nuostatų matyti, kad registruojami parengti projektai, kurie po pateikimo Tarybai nebegali būti redaguojami – Tarybai svarstyti teikiamas pirminis sprendimo projektas, komitetų siūlymų suvestinė lentelė bei pirminio sprendimo projekto ir pagrindinio komiteto siūlymų lyginamasis variantas. Taigi, priešingai nei teigia pareiškėjas, po pirminio projekto pateikimo jokie alternatyvūs projektai nėra ir neturi būti rengiami, registruojami ir skelbiami. Taigi, nesant teisės aktų, kurie numatytų, kad po kiekvieno pasiūlymo projektui turi būti skelbiami alternatyvūs projekto variantai, pareiškėjo pozicija, kad paviešinus Tarybos sprendimo projektą toks viešinimas turi būti kartojamas pagal svarstymo metu gautus pasiūlymus, atmetama kaip nepagrįsta.

Pažymėtina ir tai, kad Teisės aktų informacinės sistemos naudojimo teisėkūrai tvarkos aprašo, patvirtinto Teisingumo ministro 2013 m. gruodžio 27 d. įsakymu Nr. 1R-312 „Dėl Teisės aktų informacinės sistemos naudojimo teisėkūrai tvarkos aprašo patvirtinimo“ 3 punkte nustatyta, jog TAIS rengiami, redaguojami, tvarkomi ir registruojami (viešinami) teisėkūros iniciatyvos (3.1. p.); teisės aktų projektai (3.2. p.); teisės aktų projektų lydimieji dokumentai (teisės akto projekto lyginamasis variantas, aiškinamasis raštas, numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo išvada, jeigu šio vertinimo rezultatai nėra nurodyti aiškinamajame rašte, atliktų tyrimų, kuriais remtasi rengiant teisės akto projektą, išvados, teisės akto projekto, įgyvendinančio ES teisės aktą, nacionalinio teisės akto ir ES teisės akto atitikties lentelė, kiti teisės aktuose nustatyti kartu su teisės akto projektu privalomi parengti ir teisės aktą priimančiam subjektui pateikti dokumentai); (3.3. p.); konsultavimosi su visuomene rezultatai, įskaitant konsultavimosi laiką ir būdą (3.4. p.); teisinio reguliavimo stebėsenos rezultatai (pažymos) (3.5. p.); numatomo teisinio reguliavimo koncepcijos (3.6. p.); kiti su teisės aktų projektais susiję įstaigų ar kitų subjektų dokumentai, kuriais teisės aktų projektai teikiami išvadoms gauti, teikiamos išvados dėl teisės aktų projektų, įvertinamos pastabos ir pasiūlymai dėl teisės aktų projektų arba įforminami pasitarimų, skirtų nesutarimams dėl teisės akto projekto ir dėl pareikštų pastabų ir pasiūlymų spręsti, rezultatai, taip pat su teisėkūra susiję įstaigų ar kitų subjektų dokumentai ir informacija, kurių skelbimą TAIS nustato teisės aktai (3.7. p.). Minėto Aprašo 15 punkte nustatyta, kad TAIS naudotojas viešina dokumento rengimo eigą, tai yra skirtingus rengiamo dokumento variantus ir su dokumento rengimu susijusią informaciją.

Nagrinėjamu atveju, tiek Sprendimo projektas Dėl Tarybos 2021 m. birželio 23 d. sprendimo Nr. 1-1043 „Dėl žemės mokesčio tarifų 2022 metams nustatymo“, tiek ir teisės akto projekto lydimieji dokumentai (aiškinamieji raštai, antikorupcinio vertinimo pažymos, lyginamasis variantas) buvo skelbiami TAIS https://e-seimas.lrs.lt/portal/documentSearch/lt. Todėl teismo vertinimu, paminėtos Aprašo nuostatos pažeistos nebuvo.

Nors pareiškėjas nurodo, kad Sprendimo projekto rengimo eigos viešinimas turėjo esminių trūkumų, paneigiančių viešinimo, svarstymo, derinimo esmę ir tai sudaro pagrindą konstatuoti, kad Sprendimas pagal priėmimo tvarką prieštarauja Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punkte įtvirtintam teisėkūros atvirumo ir skaidrumo principui, 5 straipsnio 1 dalyje, 5 straipsnio 2 dalies 2 punkte ir 6 dalyje nustatytai teisės aktų projektų rengimo ir paskelbimo Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos teisės aktų informacinėje sistemoje tvarkai, Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 5 daliai, įpareigojančiai viešai skelbti sprendimų projektus savivaldybės interneto svetainėje, 4 straipsnio 9 punktui, nustatančiam savivaldybės gyventojų dalyvavimo tvarkant viešuosius savivaldybės reikalus principą, tačiau teismas, atsižvelgęs į tai, kad Sprendimo projektas ir projekto lydimieji dokumentai bei komitetų siūlymai buvo paskelbti teisės aktų nustatyta tvarka, minėtus pareiškėjo argumentus atmeta kaip nepagrįstus.

Dėl Sprendimo 1.2-1. 4 papunkčių

Sprendimo 1.2 papunktis nustato 0,24 procento žemės mokesčio tarifą žemės sklypams, kurių naudojimo būdas yra komercinės paskirties objektų teritorijos ir kuriuose yra 1500 kv. m ir didesnio ploto prekybos paskirties statiniai, taip pat automobilių stovėjimo vietos, kurių skaičius viršija Vilniaus miesto savivaldybės tarybos nustatytus automobilių stovėjimo vietų skaičiaus koeficientus ir kurios yra uždaros ar riboto darbo laiko.

Sprendimo 1.3 papunktis nustato 0,12 procento didesnį, nei nustatytas Sprendimo 1.5 papunktyje, žemės mokesčio tarifą žemės sklypams, kuriuose neužtikrinamas darnus pėsčiųjų judumas savo aplinkoje, tai yra neužtikrinamas tiesiausias ir pirmenybę suteikiantis pagal teisės aktus įrengtas ir apželdintas kelias pėstiesiems nuo pėsčiųjų infrastruktūros iki įėjimo į pastatą.

Sprendimo 1.4 papunktis nustato 4 procentų žemės mokesčio tarifą žemės sklypams, kuriuose išorinė reklama įrengiama nesilaikant Lietuvos Respublikos reklamos įstatyme nustatytų reikalavimų, kai už šių reikalavimų nesilaikymą per mokestinį laikotarpį taikyta administracinė atsakomybė (yra įsiteisėjęs nutarimas administracinio nusižengimo byloje).

Pareiškėjas savo pareiškime nurodo, kad jam kilo abejonės, ar Sprendimo 1.2-1.4 papunkčiai atitinka Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalį. Nurodo, kad iš Sprendimo 1.2–1.4 papunkčių matyti, kad juose žemės mokesčio tarifai siejami su tuo, kaip žemės sklypai naudojami: žemės sklypuose įrengiama daugiau automobilių stovėjimo vietų, nei leidžiama, ir ribojamas naudojimasis jomis, neužtikrinamas darnus pėsčiųjų judumas ir nesilaikant nustatytų reikalavimų įrengiama išorinė reklama. Pažymi, jog tikėtina, kad šia apimtimi žemės mokesčio tarifų diferencijavimas grindžiamas Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkte nustatytu žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo kriterijumi. Vis dėlto Sprendimo 1.2–1.4 papunkčiuose nustatyti žemės mokesčio tarifai negali būti laikomi nustatytais pagal šį kriterijų.

Teismas pirmiausiai pažymi, kad administracinė teisė yra viešosios teisės dalis, kurioje vadovaujamasi specialaus leidimo (arba bendrojo draudimo) principu, pagal kurį „visa, kas nėra leidžiama, yra draudžiama“, tam tikro eksplicitinio leidimo nebuvimas paprastai yra interpretuotinas kaip atitinkamo (eksplicitiškai neleisto) elgesio draudimas (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 8 d. sprendimas). Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad pagal Konstituciją, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalis, konstitucinius atsakingo valdymo, teisinės valstybės principus, valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos, vykdydamos savo funkcijas, negali viršyti joms Konstitucijos ir įstatymų suteiktų įgaliojimų, juos įgyvendindamos privalo inter alia priimti teisėtus ir pagrįstus teisės aktus (jie turi būti paremti aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis, aiškūs, racionaliai motyvuoti ir kt.) (Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 2 d., 2020 m. rugpjūčio 28 d. nutarimai).

Šie reikalavimai yra detalizuoti, be kita ko, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte, pagal kurį viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi įstatymo viršenybės principu, kuris reiškia, kad įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą viešojo administravimo subjektams turi būti nustatyti laikantis šio įstatymo nustatytų reikalavimų, o viešojo administravimo subjektų veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai sprendimai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte numatyta išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija nustatyti vietinių rinkliavų ir mokesčių tarifus įstatymų nustatyta tvarka.

Žemės apmokestinimo žemės mokesčiu tvarką nustato Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymas (1 straipsnis) (redakcija nuo 2020 m. sausio 1 d. iki 2022 m. birželio 30 d.) Žemės mokesčio įstatymo 4 straipsnyje nurodyta, jog mokesčio objektas yra fiziniams ir juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausanti Lietuvos Respublikoje esanti privati žemė, išskyrus miško žemę ir žemės ūkio paskirties žemę, kurioje įveistas miškas Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka. Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad mokesčio tarifas – nuo 0,01 procento iki 4 procentų žemės mokestinės vertės, jeigu šiame straipsnyje nenustatyta kitaip. Savivaldybės taryba, siekdama, kad naujas konkretus mokesčio tarifas galiotų šios savivaldybės teritorijoje nuo kito mokestinio laikotarpio pradžios, naują konkretų mokesčio tarifą turi nustatyti iki einamojo mokestinio laikotarpio liepos 1 dienos, neviršydama šio straipsnio 1 dalyje nustatytų ribų, jeigu šiame straipsnyje nenustatyta kitaip. Jeigu, vadovaujantis šio įstatymo 10 straipsnio 4 dalimi, nuo kito mokestinio laikotarpio žemės mokestinė vertė nustatoma atsižvelgiant į naujai atlikto masinio žemės vertinimo rezultatus, kitą mokestinį laikotarpį galiosiantį naują konkretų mokesčio tarifą savivaldybės taryba gali nustatyti iki einamojo mokestinio laikotarpio gruodžio 1 dienos. Jeigu savivaldybės taryba per šioje dalyje nurodytus terminus nenustato naujų konkrečių mokesčio tarifų, kitą mokestinį laikotarpį galioja paskutiniai nustatyti konkretūs mokesčio tarifai (6 straipsnio 2 dalis).

Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad Savivaldybės taryba gali nustatyti ir kelis konkrečius mokesčio tarifus, kurie diferencijuojami tik atsižvelgiant į vieną arba kelis iš šių kriterijų: 1) pagrindinę žemės naudojimo paskirtį; 2) žemės sklypo naudojimo būdą; 3) žemės sklypo naudojimą arba nenaudojimą; 4) žemės sklypo dydį; 5) mokesčio mokėtojų kategorijas (dydį ar teisinę formą, ar socialinę padėtį); 6) žemės sklypo buvimo savivaldybės teritorijoje vietą (pagal strateginio planavimo ir teritorijų planavimo dokumentuose nustatytus prioritetus).

Teismas, sistemiškai išanalizavęs paminėtas Žemės mokesčio įstatymo nuostatas, prieina prie išvados, kad Savivaldybės tarybos teisė nustatyti konkrečius žemės mokesčio tarifus turi būti suprantama kaip suteikianti diskreciją savivaldybės tarybai diferencijuoti žemės mokesčio tarifus atsižvelgiant į įstatyme nustatytus kriterijus. Situacija, kai žemės mokesčio mokėtojų kategorija apibrėžiama neatsižvelgiant į nustatytus kriterijus, kaip to reikalauja Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalis, yra vertintina kaip prieštaraujanti įstatymui.

Sprendžiant dėl Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte įtvirtintos išimtinės savivaldybės tarybos kompetencijos nustatyti vietinių rinkliavų ir mokesčių tarifus įstatymų nustatyta tvarka apimties, būtina įvertinti, kad ji yra ribojama įstatymų imperatyvių reikalavimų. Tai reiškia, kad savivaldybės tarybos tvirtinami vietinių rinkliavų ir mokesčių tarifai turi būti nustatyti tik pagal galiojančiuose įstatymuose numatytus kriterijus.

Nagrinėjamu atveju atsakovė nesutinka su pareiškėjo vertinimu, kad Sprendimo 1.2-1.4 papunkčiai (išskyrus Sprendimo 1.2 papunktyje nustatytą žemės mokesčio tarifą ta apimtimi, kuria jį lemia žemės sklypo naudojimo būdas) neatitinka nei vieno Mokesčių įstatymo 6 straipsnio 3 dalyje įtvirtinto kriterijaus, pagal kurį gali būti diferencijuojamas žemės mokesčio tarifas, ir nurodo, kad iš Sprendimo 1.2-1.4 papunkčių yra matyti, jog nustatomi žemės mokesčio tarifai yra siejami su tuo, kaip žemės sklypai naudojami: žemės sklypuose įrengiama daugiau automobilių stovėjimo vietų, nei leidžiama, ir ribojamas naudojimasis jomis, neužtikrinamas darnus pėsčiųjų judumas ir nesilaikant nustatytų reikalavimų įrengiama išorinė reklama, todėl prieina prie išvados, kad žemės mokesčio tarifų diferencijavimas yra grindžiamas Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkte nustatytu žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo kriterijumi. Teismas nesutinka su tokiu minėtos teisės normos interpretavimu. Teismo vertinimu, iš Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto formuluotės matyti, kad žemės mokesčio tarifą lemia ne tai, kaip žemės sklypai naudojami, ką akcentuoja atsakovė, o tai, ar apskritai žemės sklypai naudojami ar nenaudojami. Tokią išvadą teismas daro atsižvelgęs į tai, kad Žemės mokesčio administravimo taisyklių, patvirtintų Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos viršininko 2006 m. birželio 9 d. įsakymu Nr. VA-55 „Dėl Žemės mokesčio administravimo taisyklių patvirtinimo“ (toliau – ir Taisyklės) 44.3 papunktyje, kuris detalizuoja Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkte nustatytą žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo kriterijų, nustatyta, kad žemės sklypo nenaudojimas yra žemės netvarkymas taip, kad ji būtų tinkama naudoti pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, arba visiškas jos nenaudojimas ir kad nenaudojamai žemei priskiriamos apleistos žemės ūkio naudmenos ir pagal savivaldybės tarybos tvirtinamą nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarkos aprašą nenaudojamiems žemės sklypams priskirti žemės sklypai. Tokią minėtos teisės normos aiškinimo poziciją patvirtina ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. liepos 7 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-1391-756/2016 esantys išaiškinimai, iš kurių matyti, kad savivaldybės taryba Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto taikymo tvarką detalizuoja (žemės mokesčio tarifą lemiančio žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo kriterijaus bendruosius požymius nustato) tvirtindama nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarkos aprašą. Be to, tokią išvadą leidžia daryti ir ta aplinkybė, kad būtent Sprendimo 1.1 papunktis ir nustato 4 procentų žemės mokestinės vertės tarifą nenaudojamiems žemės sklypams, kurių sąrašas sudaromos Tarybos nustatyta tvarka (Sprendimo 2. punktas). Tuo tarpu Sprendimo 1.2-1.4 papunkčiuose nustatyti žemės mokesčio tarifai niekaip nėra siejami su žemės sklypų naudojimo ar nenaudojimo faktu.

Teismas kritiškai vertina ir atsakovės argumentus, jog Sprendimo 1.2 papunktyje, nustatant atitinkamą mokesčio tarifą, yra įtvirtinamos su žemės sklypų dydžiu tiesiogiai susijusios aplinkybės (t. y. statinių paskirtis, dydis ir automobilių stovėjimo vietų skaičius), todėl laikytina, kad tai atitinka Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 4 punkte nustatytą žemės sklypo dydžio kriterijų; Sprendimo 1.2 papunktyje yra įtvirtintos aplinkybės, susijusios su Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje nustatytomis automobilių stovėjimo vietų skaičiaus koeficientų zonomis, todėl toks mokesčio tarifas atitinka Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 6 punkte nustatytą žemės sklypo buvimo savivaldybės teritorijoje vietos kriterijų.

Teismas iš esmės sutinka su Vyriausybės atstovo pozicija, kad Sprendimo 1.2 papunktyje nurodyti kriterijai yra siejami su žemės sklypų naudojimo būdu (komercinės paskirties objektų teritorijos), statinių paskirtimi ir plotu, automobilių stovėjimo vietų skaičiumi, tačiau ne su žemės sklypų dydžiu, kadangi iš Sprendimo 1.2 papunkčio reglamentavimo nematyti, kad konkretus žemės sklypų dydis lemtų žemės mokesčio tarifą, ir ne su žemės sklypo buvimo savivaldybės teritorijoje vietos kriterijumi, kadangi iš Sprendimo 1.2 papunkčio nematyti, kad žemės mokesčio tarifą lemia tai, kad žemės sklypai patenka į kurią nors iš automobilių stovėjimo vietų skaičiaus koeficientų zonų. Be to, žemės sklypo buvimo savivaldybės teritorijoje vietos kriterijų detalizuojančiame Žemės mokesčio administravimo taisyklių, patvirtintų Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos viršininko 2006 m. birželio 9 d. įsakymu Nr. VA-55 „Dėl Žemės mokesčio administravimo taisyklių patvirtinimo“ 44.6 papunktyje nustatyta, kad žemės mokesčio tarifų nustatymui pagal šį kriterijų priskirtinas žemės mokesčio tarifų nustatymas pagal savivaldybės teritorijoje nustatytas žemės verčių zonas. Sprendimo 1.2 papunktyje paminėtos automobilių stovėjimo vietų skaičiaus koeficientų zonos niekaip nesusijusios su žemės verčių zonomis.

Be to, nors Sprendimo 1.2 papunktyje nustatytas žemės mokesčio tarifas yra siejamas su žemės sklypų naudojimo būdu (komercinės paskirties objektų teritorijos), tačiau jis taikomas tik tiems žemės sklypams, kuriuose yra prekybos paskirties statiniai. Tuo tarpu vadovaujantis Žemės naudojimo būdų turinio aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. sausio 20 d. įsakymu Nr. 3D-37/D1-40 „Dėl Žemės naudojimo būdų turinio aprašo patvirtinimo“ 20 punktu, žemės sklypai, kurių naudojimo būdas yra komercinės paskirties objektų teritorijos, skirti ne tik prekybos paskirties pastatams, bet ir viešbučių paskirties pastatams, administracinės paskirties pastatams, paslaugų paskirties pastatams, maitinimo paskirties pastatams ir sporto paskirties pastatams. Taigi, Sprendimo 1.2 papunktis komercinės paskirties objektų teritorijoms, kuriose yra prekybos paskirties statiniai, nepagrįstai nustato kitokį žemės mokesčio tarifą nei tokio paties naudojimo būdo žemės sklypams, kuriuose yra kitokios paskirties statiniai. Be to, kaip minėta, Sprendimo 1.2 papunktyje nustatytas žemės mokesčio tarifo kriterijus be žemės sklypo naudojimo būdo privalomai yra siejamas ir su statinių paskirtimi ir plotu, automobilių stovėjimo vietų skaičiumi, ko Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalis nenumato.

Įvertinus nustatytas aplinkybes, teismas prieina prie išvados, kad Savivaldybės taryba Sprendimo 1.2-1.4 papunkčiais žemės mokesčio tarifus diferencijavo remdamasi kriterijais, kurių Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalis nenustato. Tuo tarpu atsižvelgiant į nustatytų tarifų įtaką mokesčio mokėtojų materialiosioms pareigoms, darytina išvada, kad Savivaldybės taryba, spręsdama dėl mokesčio mokėtojo dydžio, turi remtis objektyviais įstatymuose nustatytais kriterijais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 7 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-1107-492/2015). Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje taip pat ne kartą buvo konstatuota, kad tokie esminiai mokesčio elementai kaip mokesčio objektas, mokestinių santykių subjektai, jų teisės ir pareigos, mokesčio dydžiai (tarifai), mokėjimo terminai, išimtys ir lengvatos turi būti nustatomi įstatymu (Konstitucinio Teismo 2000 m. kovo 15 d., 2002 m. birželio 3 d., 2007 m. lapkričio 29 d., 2012 m. gruodžio 14 d. nutarimai).

LVAT savo praktikoje nuosekliai laikosi pozicijos, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (pvz., LVAT 2006-07-25 sprendimas adm. byloje Nr. I1-2/2006, 2008-11-28 sprendimas adm. byloje Nr. I444-4/2008, 2013-12-17 sprendimas adm. byloje Nr. I552-22/2013 ir kt.).

Atsižvelgus į išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija prieina prie išvados, kad Sprendimo 1.2-1.4 papunkčiuose nustatytas mokesčio tarifų diferencijavimas prieštarauja Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 daliai.

Dėl norminio administracinio akto (jo dalies) pripažinimo neteisėtu pasekmių, teismas pažymi, jog norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo procesas yra specifinis, iš esmės besiskiriantis nuo individualaus pobūdžio administracinių bylų nagrinėjimo. Šiuo procesu siekiama ne išspręsti konkrečių asmenų subjektinių teisių pažeidimo klausimą, o nuspręsti dėl norminio administracinio akto teisėtumo. Sprendimu dėl norminio administracinio akto teisėtumo administracinis teismas skundžiamą norminį aktą pripažįsta teisėtu arba pripažįsta jį prieštaraujančiu įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui ir laiko jį panaikintu. Pagal bendrąjį ABTĮ 118 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą principą sprendimo dėl norminio administracinio akto teisėtumo galiojimas paprastai yra nukreiptas į ateitį – teismui priėmus sprendimą pripažinti norminį administracinį aktą neteisėtu, toks aktas negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas. Tai reiškia, kad pagal ABTĮ iki norminio administracinio akto neteisėtumo pripažinimo, tokiu aktu turi būti vadovaujamasi. Išimtis iš šio bendrojo principo yra numatyta ABTĮ 118 straipsnio 2 dalyje – administracinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes ir įvertinęs neigiamų teisinių pasekmių tikimybę, savo sprendimu gali nustatyti, kad pripažintas neteisėtu norminis administracinis aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos.

Pažymėtina, kad nagrinėjamu atveju nėra nustatyta jokių objektyvių ir išskirtinių aplinkybių, kurios suponuotų poreikį taikyti ABTĮ 118 straipsnio 2 dalies, pagal kurią administracinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes ir įvertinęs neigiamų teisinių pasekmių tikimybę, savo sprendimu gali nustatyti, kad pripažintas neteisėtu norminis administracinis aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos, nuostatas, todėl pareiškėjo prašymas palankaus teismo sprendimo atveju nustatyti, kad pripažintos neteisėtomis Sprendimo 1.2-1.4 papunkčių nuostatos negali būti taikoma nuo jų priėmimo dienos, atmetamas kaip nepagrįstas.

Rezoliucinė dalis

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 ir 87 straipsniais, 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu,

nusprendžia:

Pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 23 d. sprendimo Nr. 1-1043 „Dėl žemės mokesčio tarifų 2022 metams nustatymo“ 1.2–1.4 papunkčiai prieštarauja Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 daliai.

Kitoje dalyje pareiškėjos Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityje pareiškimą atmesti.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą per Vilniaus apygardos administracinį teismą.

Sprendimas skelbiamas Teisės aktų registre.