Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Įžanginė dalis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė) ir Arūno Sutkevičiaus,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo S. B. apeliacinį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2009 m. lapkričio 12 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Kauno miesto savivaldybės tarybos nario S. B. prašymą atsakovui Kauno miesto savivaldybės tarybai, trečiajam suinteresuotam asmeniui UAB „VSGA“ dėl sprendimo panaikinimo, norminio akto ištyrimo, prašymo kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą.

Aprašomoji dalis

nustatė:

I.

Pareiškėjas prašymu (b. l. 3-6, I t.) kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Kauno miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Institucija) 2009 m. sausio 22 d. sprendimą Nr. T-24 „Dėl sutikimo steigti lošimo namus (kazino)"; ištirti, ar Institucijos 2005 m. rugsėjo 29 d. sprendimas Nr. T-489 „Dėl sutikimų steigti lošimo namus (kazino) Kaune išdavimo tvarkos" bei Institucijos 2007 m. gegužės 10 d. sprendimas Nr. T-215 „Dėl Kauno miesto savivaldybės Tarybos 2005 m. rugsėjo 29 d. sprendimo Nr. T-489 „Dėl Sutikimų steigti lošimo namus (kazino) Kaune išdavimo tvarkos" papildymo" neprieštarauja Lietuvos Respublikos azartinių lošimų įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 9 straipsniui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui; nustačius prieštaravimą šiems aukštesnės galios teisės aktams, norminius savivaldybės teisės aktus panaikinti kaip neteisėtus; kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, prašant ištirti, ar Įstatymo 10 straipsnis neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 1 straipsnio ir 46 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatoms.

Pareiškėjo nuomone, dėl Institucijos procedūrinių pažeidimų, buvo pažeistos jo, kaip Institucijos nario, teisės, kadangi priimant ginčo sprendimą nebuvo skirta įstatymo reikalaujama kriminologinė ekspertizė. Pabrėžė, kad kol tai nėra padaryta, sutikimas steigti kazino negali būti išduotas. Pažymėjo, kad lošimo namų vieta yra svarbi ne tik dėl įtakos kriminogeninei situacijai, bet taip pat turi įtakos klientų srautui, dėl to gaunamų pajamų dydžiui. Kadangi ginčo sprendimas yra ekonominius santykius reguliuojantis teisės aktas, paaiškino, kad tiek sprendimo priėmimo procesas, tiek sąlygų kazino veikti nustatymas, tiek paties kazino veiklos kontrolė yra glaudžiai susiję su korupcinio pobūdžio rizikomis. Darė išvadą, kad dėl šių priežasčių Institucijai sprendžiant dėl sutikimo steigti lošimo namus (kazino) buvo privalu įvertinti tokį sprendimą antikorupciniu požiūriu.

Teigė, kad iš prašomų ištirti teisės aktų turinio matyti, kad juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Nurodė Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą, Įstatymo 9 straipsnį, nustatantį, kad lošimo namai (kazino) steigiami vietos savivaldybės tarybos sutikimu, ir darė išvadą, kad pastaroji nuostata nesudaro teisinio pagrindo Institucijai sukurti Sutikimų steigti lošimo namus (kazino) Kaune išdavimo tvarkos aprašą, nes tokios tvarkos nustatymas niekur nėra įtvirtintas, Įstatymas taip pat nenustato savivaldybės tarybos įgaliojimų nustatyti tokią tvarką. Darė išvadą, kad Institucija, priimdama 2005 m. rugsėjo 29 d. sprendimą Nr. T-489 ir 2007 m. gegužės 10 d. sprendimą Nr. T-215, viršijo savo kompetencijos ribas.

Nurodė, kad Lietuvos Respublikos Konstituciniame Teisme pradėta rengti konstitucinės justicijos byla Nr. 11/2009 pagal Seimo narių grupės prašymą ištirti Azartinių lošimų įstatymo 10 straipsnio konstitucingumą. Šioje byloje prašoma atsakyti, ar situacija, kai įstatymų leidėjas nenustatė draudimo organizuoti lošimus maldos namuose, masinio susibūrimo vietose bei šalia švietimo įstaigų, reiškia, kad jis neįvykdė pareigos veiksmingai įstatymais uždrausti veikas, kuriomis daroma esminė žala asmenų, visuomenės ar valstybės interesams arba keliama grėsmė, kad tokia žala atsiras, galimai pažeidžia konstitucinį teisinės valstybės principą, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 1 straipsnio ir 46 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatas. Pareiškėjo nuomone, yra pagrindas abejoti Įstatymo 10 straipsnio konstitucingumu, nes pagal Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudenciją, egzistuojanti teisės spraga traktuotina kaip „priešingas" teisinis reguliavimas ir gali būti pagrindu pripažįstant teisės aktą prieštaraujančiu Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Įvertinęs aplinkybes, kad šalia lošimo namų yra dvi mokyklos ir bažnyčia, bei nurodytus teisinius argumentus, darė išvadą, kad lošimo namų (kazino) steigimas (duomenys neskelbtini), Kaune, nepažeidžiant Lietuvos Respublikos įstatymų ir viešojo intereso, neįmanomas.

Atsakovas Kauno miesto savivaldybės taryba atsiliepimu į prašymą (b. l. 40-43) prašė prašymą atmesti.

Paaiškino, kad ginčijamas sprendimas yra individualus administracinis teisės aktas, t. y. vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam asmeniui, (šiuo atveju - UAB „VSGA"), o ne norminis administracinis aktas, kuris paprastai nustato elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei (Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 9, 10 dalys). Pažymėjo, kad asmens įsitraukimas į lošimą neturi nusikalstamos veikos požymių, todėl negali būti laikomas turinčiu įtakos kriminogeninei situacijai. Darė išvadą, kad šiuo atveju kriminologinė ekspertizė nebuvo ir neturėjo būti paskirta. Paaiškino, kad įstatyme pareiga atlikti antikorupcinį vertinimą nustatyta tuo atveju, kai rengiamas ekonominius santykius reguliuojančio teisės akto projektas. Pabrėžė, kad ginčijamas sprendimas nereguliuoja ekonominių santykių. Pažymėjo, kad Kauno miesto savivaldybės teisės aktų ar jų projektų antikorupcinio vertinimo metodikos, patvirtintos Institucijos 2006 m. spalio 19 d. sprendimu Nr. T-386, 6 punkte išvardinti teisės aktai, kurie privalo būti įvertinti antikorupciniu požiūriu. Darė išvadą, kad ginčijamas sprendimas neatitinka nei vienos kategorijos teisės aktų, kuriems privalomas toks įvertinimas. Nurodė Įstatymo 10 straipsnio 2 dalį, nustatančią baigtinį sąrašą apribojimų, kokiose vietose draudžiama organizuoti lošimus. Atsakovo manymu, pareiškėjas draudimą organizuoti lošimus kultūros ir švietimo įstaigose nepagrįstai išplečia, teigdamas, kad toks draudimas gali būti traktuojamas kaip draudimas organizuoti lošimus ir šalia minėtų įstaigų. Atkreipė dėmesį, kad nurodytos gimnazijos ir bažnyčia nesiriboja su pastatu, kuriame prašoma sutikimo steigti lošimo namus, o yra gerokai toliau. Pažymėjo, kad individualūs teisės aktai, priešingai nei norminiai teisės aktai, yra skirti konkrečiam asmeniui ar asmenims įgyvendinti atitinkamas teises ar pareigas. Kadangi šie aktai yra skirti konkrečiam asmeniui ar asmenims, juos apskųsti gali išimtinai tik to teisinio santykio, kurį apima individualus teisės aktas, subjektai. Skundžiamas sprendimas nėra susijęs su pareiškėjo teisėmis bei teisėtais interesais, todėl, atsakovo manymu, jis negali reikšti reikalavimų dėl šio sprendimo, kaip individualaus pobūdžio akto, panaikinimo. Neprieštaravo reikalavimui ištirti, ar Įstatymo 10 straipsnis neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 1 straipsnio ir 46 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatoms.

Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „VSGA“ atsiliepimu į prašymą (b. l. 172-177) prašė prašymą atmesti kaip nepagrįstą ir priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Nurodė Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 4 straipsnio 5 dalį ir pabrėžė, kad skundžiamas sprendimas ekonominių santykių nereguliuoja, be to pagal 2008 m. gruodžio 3 d. Kauno miesto savivaldybės administracijos Turto valdymo departamento Licencijų ir paslaugų skyriaus parengtą aiškinamąjį raštą Nr. 29-4-489, rengiant skundžiamą sprendimą, jis buvo analizuojamas antikorupciniu požiūriu. Minėtame aiškinamajame rašte nurodyta, kad šio teisės akto projektas nepriklauso nei vienai iš korupcijos pasireiškimo rizikai priklausančių teisės aktų kategorijų ir kad skundžiamas sprendimas neįtakoja korupcijos lygio. Nurodė Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 4 straipsnio 6 dalį, pagal kurią kriminologinė ekspertizė skiriama tik tokiu atveju, jei priimtas teisės aktas gali daryti įtaką kriminogeninei situacijai. Pažymėjo, kad skundžiamas sprendimas neįtakoja kriminogeninės situacijos kitimo, vien tai, jog galimai gali padidėti į lošimus įsitraukusių asmenų skaičius, nesuponuoja išvados, kad dėl to kaip nors kis kriminogeninė situacija. Nurodė, kad skundžiamas sprendimas pareiškėjui teisinių pasekmių nesukelia, todėl jis neturi teisės jo skųsti Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka. Pažymėjo, kad pareiškėjui buvo suteiktos visos galimybės ir jis turėjo teisę balsuoti dėl skundžiamo sprendimo projekto, išreikšti savo poziciją, balsuodamas prieš. Darė išvadą, kad pareiškėjo teisės nebuvo apribotos. Nurodė ABTĮ 56 straipsnį ir pažymėjo, kad pareiškėjas, kaip savivaldybės tarybos narys, neturi teisės kreiptis į teismą, kad būtų apgintas viešasis interesas, valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei teisėti interesai.

II.

Kauno apygardos administracinis teismas 2009 m. birželio 11 d. nutartimi sustabdė administracinę bylą pagal pareiškėjo prašymą iki Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas išspręs bylą dėl Įstatymo 10 straipsnio atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 1 straipsnio ir 46 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatoms.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009 m. rugpjūčio 14 d. nutartimi Nr. AS146-453/2009 Kauno apygardos administracinio teismo 2009 m. birželio 11 d. nutartį panaikino ir perdavė bylą šiam teismui nagrinėti iš naujo.

Kauno apygardos administracinis teismas 2009 m. spalio 15 d. nutartimi nutarė pareiškėjo prašymą dėl teismo kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą svarstyti bylos nagrinėjimo eigoje.

Kauno apygardos administracinis teismas 2009 m. lapkričio 12 d. sprendimu pareiškėjo prašymą atmetė kaip nepagrįstą.

Nustatė, kad šia administracine byla pareiškėjas siekia, jog skundžiamas sprendimas būtų panaikintas kaip neteisėtas. Darė išvadą, kad kiti šios bylos reikalavimai (prašymas ištirti norminių aktų teisėtumą, prašymas kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą) yra susiję su šia individualia byla, todėl laikytini išvestiniais reikalavimais, betarpiškai susijusiais su reikalavimu dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo. Nurodė, kad ginčijamas sprendimas sukūrė tam tikras teises trečiajam suinteresuotam asmeniui UAB „VSGA“, įgyvendinant jo ketinimą steigti lošimo namus, todėl konstatavo, kad ginčijamas sprendimas yra individualus teisės aktas, skirtas konkrečiam asmeniui (šiuo atveju UAB „VSGA“) įgyvendinti atitinkamas teises ir pareigas. Pažymėjo, kad ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teisė nėra absoliuti, ji įgyvendinama laikantis teisės aktuose nustatytų reikalavimų. Kadangi individualūs teisės aktai skirti konkrečiam asmeniui ar asmenims, konstatavo, kad juos apskųsti gali išimtinai tik to teisinio santykio, kurį apima individualus teisės aktas, subjektai. Kadangi skundžiamas Institucijos sprendimas nėra tiesiogiai susijęs su pareiškėjo teisėmis bei teisėtais interesais, konstatavo, kad jis negali reikšti reikalavimų dėl šio sprendimo, kaip individualaus pobūdžio akto, panaikinimo. Pažymėjo, kad Vietos savivaldos įstatymo 24 straipsnyje, kuriame apibrėžiamos tarybos nario teisės, nėra numatyta tarybos nario teisė teisme ginčyti tarybos priimtų sprendimų.

Teismas nurodė Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 4 straipsnio 5 dalį ir pažymėjo, kad ginčijamas sprendimas nereguliuoja ekonominių santykių. Atkreipė dėmesį, kad pagal 2008 m. gruodžio 3 d. Kauno miesto savivaldybės administracijos Turto valdymo departamento Licencijų ir paslaugų skyriaus parengtą aiškinamąjį raštą Nr. 29-4-489, rengiant skundžiamą sprendimą, jis buvo analizuojamas antikorupciniu požiūriu. Minėtame aiškinamajame rašte nurodoma, kad šio teisės akto projektas nepriklauso nei vienai iš korupcijos pasireiškimo rizikai priklausančių teisės aktų kategorijų, skundžiamas sprendimas neįtakoja korupcijos lygio.

Nurodė Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 4 straipsnio 6 dalį ir pažymėjo, kad skundžiamas sprendimas neįtakoja kriminogeninės situacijos kitimo. Pabrėžė, kad aplinkybė, jog galimai gali padidėti į lošimus įsitraukusių asmenų skaičius, neleidžia teigti, jog dėl to kis kriminogeninė situacija. Pažymėjo, kad pareiškėjas kreipėsi į teismą dėl to, jog buvo pažeistos jo, kaip Institucijos nario, teisės, todėl darė išvadą, kad įrodinėjimo našta šioje byloje atitenka pačiam pareiškėjui.

Nurodė, kad ginčijamas sprendimas nėra nei įstatymas, nei teisės aktas pagal Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymą, kuris taikomas tik rengiant įstatymus bei kitus teisės norminius aktus ir nėra ir neturi būti taikomas priimant individualų administracinį teisės aktą. Kadangi skundžiamas sprendimas yra individualus administracinis aktas, teismas darė išvadą, kad jį priimant Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo nuostatos netaikytinos. Pabrėžė, kad nei Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymas, nei Viešojo administravimo įstatymas nenumato analogijos taikymo. Atkreipė dėmesį, kad įstatymo analogijos taikymas galimas tik tokiu atveju, jei egzistuoja teisės spraga, o nagrinėjamu atveju sutikimo steigti lošimo namus išdavimo tvarka yra reglamentuota 2005 m. rugsėjo 29 d. Institucijos sprendimu Nr. T-489. Pažymėjo, kad pareiškėjas turėjo teisę balsuoti dėl sprendimo projekto, tokia savo teise pasinaudojo ir, manydamas, kad ginčijamo sprendimo projektas netinkamas, išreiškė savo poziciją balsuodamas prieš.

Nurodė ABTĮ 56, 49 straipsnius ir darė išvadą, kad pareiškėjui teisė ginti visos visuomenės teises ir interesus nėra suteikta.

Nurodė ABTĮ 4 straipsnio 1, 2 dalis, nustatė, kad pareiškėjas prašė kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą iš karto, nepradėjus bylos nagrinėjimo iš esmės, atkreipė dėmesį, kad pareiškėjo, kaip Institucijos nario, teisės ir interesai nėra pažeisti, ginti viešąjį interesą pareiškėjui teisė nesuteikta, skundžiamas aktas yra individualus, todėl skųsti akto pareiškėjas negalėjo, ir priėjo prie išvados, kad pareiškėjas šioje byloje neturi ir reikalavimo teisės dėl Institucijos 2009 m. sausio 22 d. sprendimo Nr. T-24 panaikinimo. Nurodė, kad prašymas kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą yra susijęs būtent su pastaruoju pareiškėjo reikalavimu. Teismui nustačius, kad pareiškėjo teisės ir interesai nepažeisti, jis šioje byloje neturi reikalavimo teisės, konstatavo, kad nėra pagrindo šioje byloje taikyti Įstatymo 10 straipsnį, todėl tuo pačiu nėra pagrindo kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, prašant spręsti, ar Įstatymo 10 straipsnis neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 1 straipsnio ir 46 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatoms.

Nurodė, kad pagal ABTĮ 111 straipsnio 1 dalį prašyti administracinio teismo ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, turi teisę ABTĮ 22 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai teisme nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. Nustatė, kad šioje byloje pareiškėjo, kaip Institucijos nario, teisės ir interesai nėra pažeisti, ginti viešąjį interesą ir skųsti individualų aktą pareiškėjui teisė nesuteikta, jo prašymas nesusijęs su teisme nagrinėjama konkrečia byla, todėl teismas pareiškėjo prašymą ištirti norminio akto teisėtumą atmetė.

III.

Pareiškėjas S. B. apeliaciniu skundu (b. l. 159-165, II t.) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti, kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, prašant ištirti, ar Įstatymo 10 straipsnis neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 1 straipsnio ir 46 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatoms, sustabdyti administracinę bylą, kol Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas išnagrinės Įstatymo 10 straipsnio atitiktį konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 1 straipsnio ir 46 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatoms.

Teigia, kad teismas jo prašymą dėl kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą nepagrįstai laikė išvestiniu reikalavimu iš pagrindinio reikalavimo. Atkreipė dėmesį į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 28 d. nutarimą, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. rugpjūčio 14 d. nutartį, kuriose akcentuota, kad užtenka tik menkiausios abejonės dėl teisės akto atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir teismui kyla pareiga kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą. Pabrėžė, kad Kauno apygardos administracinis teismas 2009 m. birželio 11 d. nutartimi pareiškėjo prašymą dėl kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą ištirti Įstatymo 10 straipsnio konstitucingumą pripažino pagrįstu. Pareiškėjo manymu, teismas minėta nutartimi pripažino, kad Įstatymo 10 straipsnis nagrinėjamoje byloje turi būti taikomas ir jo atitikimas Lietuvos Respublikos Konstitucijai turinio ir apimties požiūriu kelia abejonių, panaikino Kauno apygardos administracinio teismo 2009 m. birželio 11 d. nutartį tik todėl, kad pirmosios instancijos teismas neatliko imperatyviai Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir ABTĮ nustatytos teismo pareigos kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą dėl taikytino byloje teisės akto ištyrimo. Atkreipė dėmesį, kad atsakovas neprieštaravo pareiškėjo prašymui stabdyti administracinę bylą ir kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą. Daro išvadą, kad ir atsakovui yra kilę abejonių dėl Įstatymo 10 straipsnio atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Pažymėjo, kad abejonė Įstatymo 10 straipsnio atitikimu Lietuvos Respublikos Konstitucijai reiškiama ir Seimo nutarimu – 2009 m. rugsėjo 30 d. užregistruotas Seimo nutarimo projektas Nr. XIP-1142 dėl kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą. Mano, kad Kauno apygardos administracinis teismas 2009 m. spalio 15 d. nutartimi neteisėtai apribojo pareiškėjo teises administraciniame procese, nes, vadovaudamasis ABTĮ, turėjo arba patenkinti pareiškėjo prašymą kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, arba jo netenkinti. Nurodo, kad toks pažeidimas turėjo esminės reikšmės galutiniam bylos sprendimui. Teigia, kad byla buvo išnagrinėta pažeidžiant ABTĮ 82 straipsnį, Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencijos 6 straipsnį. Tvirtina, kad teismas turi sustabdyti šią bylą ABTĮ 98 straipsnio 1 dalies 4 punkto pagrindu ir kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, kadangi byloje susidurta su Įstatymo 10 straipsnio taikymo problema, Įstatymo 10 straipsnio konstitucingumas tikrinamas konstitucinės justicijos byloje Nr. 11/2009, siekiami steigti lošimo namai (kazino) veiks šalia švietimo įstaigų ir maldos namų. Pažymi, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo sutikimas nagrinėti konstitucinės justicijos bylą Nr. 11/2009 savaime rodo, jog yra pagrįsta teisinė abejonė dėl Įstatymo 10 straipsnio atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai.

Atsakovas Kauno miesto savivaldybės taryba atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 190-191, II t.) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą ir apeliacinį skundą atmesti. Neprieštarauja dėl pareiškėjo prašymo kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą. Mano, kad teismas teisėtai ir pagrįstai nusprendė pirmiausiai išsiaiškinti, ar pareiškėjas turi teisę kreiptis į teismą dėl skunde keliamų reikalavimų. Atkreipia dėmesį, kad pareiškėjas apeliaciniame skunde neginčija teismo konstatuotų aplinkybių dėl teisės ginčyti skundžiamą aktą ir ginti viešąjį interesą neturėjimo.

Tretysis suinteresuotas asmuo UAB „VSGA“ atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 183-189, II t.) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, apeliacinį skundą atmesti ir priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Nurodo ABTĮ 98 straipsnio 1 dalies 4 punktą ir teigia, kad, atsižvelgiant į tai, jog pagrindinis pareiškėjo reikalavimas yra pripažinti ginčijamą sprendimą negaliojančiu, pareiškėjo prašymas spręsti, ar Įstatymo 10 straipsnio 2 dalis neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai, yra išvestinis, nes, nepareiškus pagrindinio reikalavimo, atskirai negalėtų būti reiškiamas kitas reikalavimas – patikrinti Įstatymo 10 straipsnio konstitucingumą. Daro išvadą, kad ABTĮ draudžia kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą dėl normos, kuri neturi būti taikoma byloje, atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Atkreipia dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį Nr. AS525-540/2008, 2006 m. lapkričio 16 d. nutartį Nr. AS10-606/2006 ir nurodo, kad pagal ABTĮ 5 straipsnio 1 dalį, 22 straipsnio 1 dalį prašymą (skundą) teismui gali paduoti tik toks asmuo, kurio teises ar įstatymo saugomus interesus priimtas sprendimas pažeidžia. Daro išvadą, kad pareiškėjo prašomas pripažinti negaliojančiu sprendimas sukuria teises tik trečiajam asmeniui, šis sprendimas yra individualus teisės aktas, nesuteikiantis pareiškėjui jokių teisių ir nesukeliantis jokių pareigų. Atkreipia dėmesį, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 24 straipsnį pareiškėjas neturi teisės teisme ginčyti Institucijos priimtų sprendimų. Mano, kad Kauno apygardos administracinio teismo 2009 m. spalio 15 d. nutartyje padarytos išvados neprieštarauja Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikai. Pabrėžia, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009 m. rugpjūčio 14 d. nutartimi neįpareigojo Kauno apygardos administracinio teismo išspręsti pareiškėjo prašymą kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą prieš pradedant nagrinėti bylą iš esmės, šioje nutartyje nėra daromos išvados dėl to, ar byloje yra pagrindas kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą. Mano, kad apeliacinis skundas yra su trūkumais, nes nepaneigia skundžiamame teismo sprendime padarytų išvadų, todėl neturėtų būti priimtas. Pabrėžia, kad teismas nesusidūrė su Įstatymo 10 straipsnio taikymo problema, nes šis straipsnis nagrinėjamoje byloje netaikytinas. Nurodo, kad sprendžiant Institucijos sprendimo teisėtumo klausimą privaloma taikyti Institucijos sprendimo priėmimo metu galiojusius teisės aktus. Atkreipia dėmesį, kad skundžiamas Institucijos sprendimas buvo priimtas dar prieš Seimo narių grupei kreipiantis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą dėl Įstatymo 10 straipsnio atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Pastebi, kad Kaune yra ir daug arčiau prie švietimo ar kultūros įstaigų veikiančių lošimų namų, tačiau dėl jų atidarymo neiškilo jokių teisinių ar kitokių kliūčių.

Motyvuojamoji dalis

k onstatuoja:

IV.

Apeliacinis skundas netenkintinas.

Nagrinėjamu atveju ginčas iš esmės kilo dėl Kauno miesto savivaldybės tarybos 2009-01-22 sprendimo Nr. T–24 „Dėl sutikimo steigti lošimo namus (kazino)“ (toliau – ir Sprendimas), kuriuo Kauno miesto savivaldybės taryba davė sutikimą, kad UAB „VSGA“ steigtų lošimo namus (kazino) (duomenys neskelbtini), Kaune, teisėtumo ir pagrįstumo.

Dėl S. B., kaip Kauno miesto savivaldybės tarybos nario, teisių pažeidimo.

Iš bylos medžiagos ir pareiškėjo paaiškinimų teismo posėdžio metu matyti, kad S. B. į teismą kreipėsi, kaip Kauno miesto savivaldybės tarybos narys. Pirminiame ir patikslintame prašymuose pirmosios instancijos teismui teigia, kad ginčijamas sprendimas tiesiogiai pažeidžia jo, kaip Kauno miesto savivaldybės tarybos nario, teises, pažeidžia savivaldybės gyventojų interesus, prieštarauja bendruomenės poreikiams, pažeidžia aukštesnės galios teisės aktus. Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnį, savivaldybės tarybos narys turi teisę: 1) šio įstatymo nustatyta tvarka rinkti ir būti išrinktas į pareigas savivaldybės institucijose; 2) reglamento nustatyta tvarka siūlyti savivaldybės tarybai svarstyti klausimus, rengti savivaldybės tarybos sprendimų projektus, iš savivaldybės administracijos ar kitų savivaldybės įstaigų, savivaldybės kontroliuojamų įmonių gauti visą tarybos nario veiklai reikalingą su savivaldybės taryboje nagrinėjamais ar rengiamais nagrinėti klausimais susijusią informaciją, dalyvauti diskusijose svarstomais klausimais, raštu ir žodžiu pateikti pastabas dėl savivaldybės tarybos sprendimų projektų, dėl savivaldybės tarybos darbo tvarkos ir kt., savivaldybės tarybos posėdžio metu klausti pranešėjus, kalbėti dėl vedimo tvarkos, kreiptis su paklausimais į savivaldybės institucijų, savivaldybės administracijos, kitų savivaldybės įstaigų, įmonių ir organizacijų, taip pat valstybės institucijų, kurios veikia savivaldybės teritorijoje, vadovus ir valstybės tarnautojus; 3) dalyvauti ir kalbėti komitetų ir komisijų posėdžiuose, kuriuose svarstomi jo pateikti arba su jo elgesiu susiję klausimai; 4) jungtis į frakcijas reglamento nustatyta tvarka; 5) gauti iš savivaldybės administracijos vietą posėdžiui, techninę pagalbą ir priemones tarybos nario įgaliojimams vykdyti. Taigi šiame straipsnyje pateiktas baigtinis savivaldybės tarybos nario teisių sąrašas, kuriame tokia teisė kaip kreiptis dėl savivaldybės tarybos priimtų administracinių aktų teisėtumo atitikimo Konstitucijai, įstatymams ir kitiems aukštesnės juridinės galios teisės aktams nėra nustatyta. Be to, iš minėtų prašymų nėra pakankamai aišku, kokios S. B., kaip Kauno miesto savivaldybės tarybos nario, teisės Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnio prasme yra pažeidžiamos.

Pareiškėjas jo, kaip savivaldybės tarybos nario, teisių pažeidimą pagrinde sieja su ta aplinkybe, jog priimant Sprendimą nebuvo skirta įstatymo reikalaujama kriminologinė ekspertizė. Nurodo, kad Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje reglamentuota, jog derinamas ekonominius santykius reguliuojančio teisės akto projektas turi būti įvertinamas antikorupciniu požiūriu, o 6 dalyje – jeigu yra pagrindo manyti, kad priimtas teisės aktas gali daryti įtaką kriminogeninei situacijai, jį priimti įgaliota institucija skiria kriminologinę ekspertizę. To paties įstatymo 1 straipsnyje įtvirtinta, kad šis įstatymas reglamentuoja Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų (toliau - teisės aktai) rengimą, jo stadijas, teisės aktų formos, struktūros, turinio ir kalbos reikalavimus. Tai reiškia, kad Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo nuostatos yra taikomos tik įstatymų ir kitų teisės norminių aktų atžvilgiu. Tuo tarpu ginčijamas Kauno miesto savivaldybės tarybos Sprendimas yra individualus administracinis aktas, kurio atžvilgiu minėto įstatymo nuostatos netaikomos, todėl nėra reikalingas jo įvertinimas antikorupciniu ir įtakos kriminogeninei situacijai aspektais.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 123 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai, o šio straipsnio 3 dalyje – kad Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų vykdymo tvarką nustato įstatymas. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, jog būtent minėtose nuostatose yra užfiksuota savivaldybių veiklos administracinės priežiūros instituto esmė: 1) priežiūros objektai – savivaldybės; 2) priežiūros dalykai – ar laikomasi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdomi Vyriausybės sprendimai; 3) priežiūros subjektai – Vyriausybės skiriami atstovai, veikiantys Vyriausybės vardu ir jai pavaldūs (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimas). Įgyvendinamas konstitucinę pareigą, įstatymų leidėjas Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų įgyvendinimo tvarką įtvirtino Savivaldybių administracinės priežiūros įstatyme. Šio įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 ir 4 punktai nustato, kad prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, Vyriausybės atstovas neteisėtus savivaldybės administravimo subjektų teisės aktus siūlo panaikinti arba pakeisti, o kai savivaldybės administravimo subjektai nesutinka panaikinti ar pakeisti ginčijamą teisės aktą, atsisako įgyvendinti įstatymą ar vykdyti Vyriausybės sprendimą, kreipiasi į teismą. Pastarųjų įgaliojimų įgyvendinimo tvarka nustatyta Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje, pagal kurios 1 punktą, nustatęs nurodytas aplinkybes, Vyriausybės atstovas motyvuotu teikimu pirmiausia pasiūlo atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui svarstyti teisės akto pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs Vyriausybės atstovo teikimą, atsisako ginčijamą teisės aktą pakeisti ar panaikinti, pastarasis per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą patenkinti teikimą gavimo dienos šį aktą skundžia atitinkamos kompetencijos teismui (Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 str. 1 d. 2 p.). Taigi Vyriausybės atstovo teisė kreiptis į teismą dėl savivaldybės administravimo subjektų veiklos tiesiogiai kyla iš Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo nuostatų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. lapkričio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-906/2009). Tai reiškia, kad savivaldybės administravimo subjektų priimamų administracinių aktų teisėtumo kontrolė įstatymų leidėjo yra priskiriama Vyriausybės atstovo kompetencijai.

Taigi savivaldybės administravimo subjektų leidžiamų administracinių aktų atžvilgiu yra taikoma specifinė teisėtumo kontrolės užtikrinimo forma, kurią atlieka Lietuvos Respublikos Vyriausybės skiriami pareigūnai – Vyriausybės atstovai apskrityse. Tuo tarpu tokie įgaliojimai savivaldybių tarybų nariams nėra suteikti. Pirmosios instancijos teismas savo sprendime pagrįstai konstatavo, jog byloje nėra jokių duomenų, kad pareiškėjo teisės, kaip Tarybos nario, priimant ginčijamą sprendimą buvo apribotos (turėjo teisę balsuoti ir tokia teise pasinaudojo, išreiškė savo nuomonę dėl sprendimo projekto ir pan.). Savivaldybės taryba yra kolegiali savivaldybės institucija, kuri susideda iš įstatymų nustatyta tvarka demokratiškai išrinktų savivaldybės bendruomenės atstovų - savivaldybės tarybos narių (toliau - tarybos nariai). Savivaldybės tarybos pagrindinė veiklos forma yra posėdžiai, kuriuose svarstomais klausimais priimami sprendimai. Byloje nenustatyta, kad S. B. kaip Kauno miesto savivaldybės tarybos nario teisės buvo pažeistos priimant ginčijamą aktą.

Dėl teisės kreiptis gynybos į teismą įgyvendinimo.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 5 straipsnio 1 dalis nustato, kad kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Pagal ABTĮ 22 straipsnio 1 dalį, skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Išvardintos ABTĮ nuostatos garantuoja asmeniui teisę kreiptis į administracinį teismą ir nustato, jog tokiam kreipimuisi pakanka, kad asmuo manytų, jog jo teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti, t. y. pakankamas asmens subjektyvus suvokimas apie jo teisių ar interesų pažeidimą. Tačiau nurodytos nuostatos taip pat reiškia, kad teismas, nagrinėdamas administracines bylas, privalo nustatyti, kuo pasireiškia pareiškėjo nurodytas pažeidimas, t. y. kiekvienu konkrečiu atveju nustatyti, ar asmuo, kuris kreipėsi dėl pažeistos teisės (intereso) gynimo, turi jo nurodytas teises (įstatymų saugomus interesus), ar šios teisės (interesai) objektyviai yra pažeistos asmens nurodytu būdu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. balandžio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A11-443/2005; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugpjūčio 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-906/2008). Tai reiškia, jog kiekvienam subjektui turi būti užtikrinta jo pažeistų teisių ar teisėtų interesų gynimo galimybė, tačiau toks suinteresuotas asmuo, kreipdamasis į teismą, privalo įrodyti, kad jis turi subjektinę teisę, kad šią teisę pažeidžia, kėsinasi pažeisti ar ginčija atsakovas. Taip pat pažymėtina, jog suinteresuoto asmens teisė kreiptis į teismą nereiškia teisės reikalauti ginti nuo pažeidimų bet kieno teisę, o reiškia galimybę kreiptis į teismą tik dėl to, kad būtų apginta jo (pareiškėjo) subjektinė teisė ar įstatymų saugomas interesas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. spalio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1157/2009). Be to, šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2004 m. sausio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-7-121-2004). Teisme gali būti ginama tik objektyviai egzistuojanti subjektinė teisė, įgyta teisės akto pagrindu, o ne tariama teisė, pagrįsta vien asmens subjektyviu suvokimu. Taigi į teismą turi būti kreipiamasi prireikus apginti suinteresuoto subjekto pažeistą ar ginčijamą subjektinę teisę arba įstatymo saugomą interesą, todėl teisė kreiptis gynybos į teismą nėra absoliuti.

Tiek skunde pirmosios instancijos teismui, tiek ir apeliaciniame skunde, S. B. nenurodė jokių aplinkybių, kaip atsakovo priimtas Sprendimas pažeidė jo (ne kaip Kauno miesto savivaldybės tarybos nario) subjektines teises ar įstatymo saugomus interesus. Ginčijamo administracinio akto pagrindu jokie administraciniai teisiniai santykiai tarp S. B. ir atsakovo nekilo, nepasikeitė ir nepasibaigė. Kitaip sakant, Sprendimas pareiškėjo atžvilgiu jokių subjektinių teisių ir juridinių pareigų nenustatė, t. y. juridinių pasekmių nesukėlė. Be to, S. B. nėra šio Sprendimo pagrindu kilusių administracinių teisinių santykių dalyvis, nes administracinės teisės normų taikymo aktui (individualiam administraciniam aktui) yra būdingas konkretus subjektas, kuriam priimtas aktas adresuojamas. Nagrinėjamu atveju tokiu konkrečiu subjektu laikytinas tretysis suinteresuotas asmuo UAB „VSGA“.

Pareiškėjas skunduose nurodo, kad ginčijamas Sprendimas pažeidžia savivaldybės gyventojų interesus, prieštarauja bendruomenės poreikiams, pažeidžia aukštesnės galios teisės aktus, t. y. bando ginti viešąjį interesą. Pažymėtina, kad S. B. tiek ir kaip Kauno miesto savivaldybės tarybos narys, tiek ir kaip fizinis asmuo, juridinio pagrindo, kuriuo vadovaudamasis galėtų ginti viešąjį interesą teisme, taip pat nenustatyta (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 56 straipsnis). Konstatavus, kad pareiškėjas neturi kreipimosi į teismą teisminės gynybos (reikalavimo) teisės, nėra jokio pagrindo tirti ir pasisakyti dėl kitų apeliacinio skundo argumentų, tame tarpe ir dėl kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, prašant ištirti, ar Lietuvos Respublikos azartinių lošimų įstatymo 10 straipsnis neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Konstitucijos 1 straipsnio bei 46 straipsnio 1 ir 3 dalių nuostatoms.

Atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, teismas daro išvadą, kad atsakovas, priimdamas ginčijamą sprendimą, kuriuo duotas sutikimas UAB „VSGA“ steigti lošimo namus (kazino) (duomenys neskelbtini), Kaune, pareiškėjo, kaip savivaldybės tarybos nario ir kaip fizinio asmens, teisių nepažeidė, todėl S. B. reikalavimai nėra teisėti ir pagrįsti. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008 m. spalio 6 d. nutartyje yra konstatavęs, kad materialinių teisinių prielaidų ginti asmens pažeistą teisę ar įstatymo saugomą interesą nebuvimas yra pagrindas skundą (prašymą) atmesti. Pirmosios instancijos teismui nustačius, kad atsakovas pareiškėjo teisių nepažeidė, ginti viešąjį interesą ir skųsti individualų administracinį aktą pareiškėjui teisė nesuteikta, todėl jo skundas turi būti atmestas.

Įvertinusi tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai aiškino ir taikė procesines teisės normas, vertino faktines bylos aplinkybes, priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą. Apeliacinį skundą tenkinti jame išdėstytais motyvais nėra jokio juridinio pagrindo, todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas, o apeliacinis skundas atmetamas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktas).

Tretysis suinteresuotas asmuo prašo priteisti išlaidas, susijusias su bylos nagrinėjimu. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 45 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota šalis teismui pateikia prašymą raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu. Tuo tarpu UAB „VSGA“ patirtų išlaidų detalaus apskaičiavimo nėra pateikusi. Atkreiptinas dėmesys į tai, jog pagal minėto straipsnio 1 dalį, prašymai dėl išlaidų atlyginimo, nepaduoti teismui iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos, turi būti paduoti teismui ne vėliau kaip per keturiolika dienų nuo sprendimo įsiteisėjimo.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

Rezoliucinė dalis

n utaria:

Pareiškėjo Kauno miesto savivaldybės tarybos nario S. B. apeliacinis skundas netenkinamas.

Kauno apygardos administracinio teismo 2009 m. lapkričio 12 d. sprendimą palikti nepakeistą, o pareiškėjo Kauno miesto savivaldybės tarybos nario S. B. apeliacinį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.