- Teismas
- Regionų apygardos administracinis teismas
- Dokumentas
- Sprendimas
- Data
- 2014-12-22
- Bylos Nr.
- I-9700-244/2014
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-04062-2014-2
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Teisėjai
- Jolanta Malijauskienė, Henrikas Sadauskas, Liudmila Zaborovska (pran.)
- Pareiškėjas
- J. Č.
- Atsakovas
- Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai, Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos
- Trečiasis asmuo
- Aukštadvario regioninio parko direkcijai, Valstybinei saugomų teritorijų tarnybai prie Aplinkos ministerijos, VšĮ Gamtos paveldo fondas
- Advokatai
- Irma Janonytė
- Kategorijos
- 14.2pavadinimo nepavyko patikrinti
Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš kolegijos pirmininkės ir pranešėjos Liudmilos Zaborovskos, teisėjų Jolantos Malijauskienės ir Henriko Sadausko, dalyvaujant pareiškėjos atstovei advokatei Irmai Janonytei, atsakovų atstovams Veslavai Komarovič, Vilmai Meškauskienei ir Linai Mikuckienei, trečiųjų suinteresuotų asmenų atstovams Justinai Ramanauskaitei, Vytautui Rukui, Vaclovui Plegevičiui ir Zenonui Gulbinui, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo J. Č. skundą atsakovėms Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai ir Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Aukštadvario regioninio parko direkcijai, Valstybinei saugomų teritorijų tarnybai prie Aplinkos ministerijos ir VšĮ Gamtos paveldo fondas dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Aprašomoji dalis
nustatė:
Šalies argumentai
Pareiškėjas J. Č. skunde prašo: 1) įpareigoti Valstybinę teritorijų planavimo ir statybos inspekciją prie Aplinkos ministerijos (toliau – Inspekcija) pateikti atsakymą į jo 2014 m. liepos 22 d. skundą; 2) panaikinti Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2014 m. rugpjūčio 5 d. raštą Nr. (16-4)-D8-5873; 3) panaikinti Inspekcijos 2014 m. rugsėjo 24 d. raštą Nr. (6.3.)-2D-14747.
Pareiškėjas pateikė teismui 2014-11-04 prašymą kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą ištirti, ar Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymas tiek, kiek jame fiziniams asmenims suteikiama teisė pagal iki 2014-01-01 galiojusį Saugomų teritorijų įstatymo 28 straipsnio 8 dalį rengti saugomų teritorijų specialiojo planavimo dokumentus, tik jei jie yra atestuoti specialistai, o juridiniams asmenims reikalavimai dėl atestavimo nėra nustatyti, neprieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, teisingumo, proporcingumo, nuosavybės neliečiamumo ir Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintam konstituciniams asmenų lygiateisiškumo principui.
Pareiškėjas skunde paaiškino, kad jam nuosavybės teise priklauso 1,385 ha ploto žemės sklypas, esantis Trakų r. sav., (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), kuris patenka į Aukštadvario regioninio parko zoną. Nuo 2012 m. iki šiol yra rengiami Aukštadvario regioninio parko ir jo zonų ribų bei tvarkymo specialieji planai, kuriais keičiami žemės sklypams taikyti apribojimai (toliau – Specialusis planas). Žemės sklypas patenka į Specialiuoju planu planuojamos teritorijos ribas. Šio plano sprendiniais nustatoma, kad apsaugos ir naudojimo režimas jo žemės sklypui nėra keičiamas, gyvenamoji ar rekreacinio naudojimo plėtra šioje vietoje nenumatoma. Taip tiesiogiai pažeidžiamos jo teisės ir teisėti interesai, konstitucinė nuosavybės teisė, nes visiškai nepagrįstai, neproporcingai apribojama teisė žemės sklypą pritaikyti edukacinei-rekreacinei ir ūkininkavimo veiklai. Pareiškėjas 2013 m gegužės 5 d. Valstybinei saugomų teritorijų tarnybai (toliau – ir Planavimo organizatorius) pateikė pasiūlymus dėl Specialiojo plano sprendinių pakeitimo – leisti žemės sklype kurti ūkininko sodybą, kurioje būtų vykdoma edukacinė-rekreacinė veikla, 2014 m. vasario 3 d. pasiūlymą papildė, nurodydamas, kad žemės sklypą siekia pritaikyti gamtos tyrimų reikmėms. Jis nuolat aktyviai teikė pasiūlymus ir prašymus Planavimo organizatoriui, tačiau į juos ruošiant Specialiojo plano sprendinius nebuvo atsižvelgta. Specialusis planas visuomenei pristatytas 2014 m. birželio 20 d. Planavimo organizatorius 2014 m. liepos 10 d. raštu Nr.(3)-V3-1675(12.1) atmetė jo teiktus pasiūlymus, motyvų nepateikė ir taip pažeidė Teritorijų planavimo įstatymo 32 str. 2 d. reikalavimus. Nesutikdamas su minėtu atsakymu pateikė skundą Inspekcijai ir aplinkos ministrui. Aplinkos ministerija 2014 m. rugpjūčio 5 d. raštu Nr. (16-4)-D8-587 formaliai nurodė, kad Planavimo organizatoriaus, Plano rengėjo ir Inspekcijos veikloje jokių pažeidimų nenustatė. Aplinkos ministerija formaliai nurodo, kad vien faktas, jog juridinio asmens įstatuose nustatyta teritorijų planavimo veikla, yra pakankamas pagrindas laikyti subjektą tinkamu rengti teritorijų planavimo dokumentus. Duomenų, kad plano rengėjo – juridinio asmens – planui rengti pasitelkti fiziniai asmenys yra atestuoti, tinkamos kvalifikacijos, nepateikė. Vien juridinio asmens įstatuose nurodymas, kad vykdoma teritorijų planavimo veikla, nėra pakankamas pagrindas pripažinti, kad subjektas yra tinkamas rengti specialiuosius planus saugomose teritorijose. Nei plano rengėja VšĮ Gamtos paveldo fondas, nei plano rengėjo vadovas, specialistai, rengiantys ir pasirašantys ant Specialiojo plano (G. R., Z. G., M. P.), nėra atestuoti. Todėl akivaizdu, kad Plano rengėjas neturi teisės rengti Specialiojo plano, o jo paruošti Specialiojo plano sprendiniai nėra tinkami. Specialiojo plano rengimo metu galiojusių teisės normų, reglamentuojančių teritorijų planavimą, sisteminis aiškinimas akivaizdžiai patvirtina, kad teritorijų planavimo dokumentus turi teisę ruošti tik atestuoti asmenys. Tiek dabartiniame, tiek ir rengiamame Specialiame plane jo žemės sklypo dalis patenka į žemės ūkio paskirties specializuoto apsauginio ūkininkavimo zoną, o dalis į miškų ūkio paskirties specializuoto apsauginio ūkininkavimo zoną, todėl ūkininkavimas, laikantis teisės aktų, žemės sklype yra galimas. Žemės sklype šlaitų nėra, projektuojami pastatai atitiktų regioninio parko reglamentus, todėl prieštaravimo įstatymui statant sodybą nėra. Nesutinka, kad Strėvos piliakalnio vizualinė apsauginė zona, kuri pažymėta tik dalyje žemės sklypo, yra kliūtis statyti sodybos pastatus. Tokių draudimų Saugomų teritorijų įstatymo 19 str. nėra. Žemės sklypas yra kitoje Bagdanonių tvenkinio pusėje nuo Strėvos piliakalnio ir žemės sklype suprojektuoti statiniai, laikantis regioninio parko reglamentų, negalės trukdyti apžvelgti Strėvos piliakalnio. Nepagrįstai dirbtinis Bagdanonių tvenkinys yra prilygintas ežerui. Pagal 2001 m. gruodžio 12 d. aplinkos ministro įsakyme Nr.596 „Dėl Lietuvos Respublikos upių ir tvenkinių klasifikatoriaus“ aiškiai pažymėta, kad yra Bagdanonių tvenkinys, kodas 10050290, todėl jam priklausantis žemės sklypas yra tarp Bygaudo ežero ir Bagdanonių tvenkinio. Žemės sklypo kraštinių ilgis yra 180 m ir 230 m, todėl yra pakankamai vietos statyti sodybos pastatus už vandens telkinių apsaugos juostų ir 50 m už jų. Specialiųjų žemės ir miško naudmenų naudojimo sąlygų 127 d. draudimo statyti ūkininko sodybas vandens telkinių apsaugos zonoje nėra nustatyta. Visos nurodytos aplinkybės patvirtina, kad visiškai nepagrįstai, remiantis vien tik subjektyviais, teisės aktams prieštaraujančiais kriterijais atsisakoma patenkinti jo pasiūlymą. Inspekcija 2014 m. rugsėjo 24 d. raštu Nr.(6.3.)-2D-14747 pateikė atsakymą, kuriame nevertino skunde nurodytų konkrečių argumentų, dėl kurių Planavimo organizatorius nepagrįstai atmetė jo pasiūlymus (pvz., nenagrinėjo skundo argumentų dėl žemės sklypo nepagrįsto priskyrimo Strėvos piliakalnio vizualinei apsauginei zonai; dėl tvenkinio, pakrančių apsaugos zonų ir juostų ir t. t.), todėl mano, kad Inspekcija neatsakė į skundą, kaip tai nustatyta Teritorijų planavimo įstatyme, o tik pateikė savo nuomonę dėl vykstančio teisminio ginčo, todėl neįvykdė pareigos įstatymų nustatyta tvarka išnagrinėti skundą ir pateikti į jį motyvuotą atsakymą. Inspekcija formaliai nurodė, kad Planavimo organizatorius Specialiųjų planų Inspekcijai dar nepateikė, todėl negali vertinti jų atitikties teisės aktų reikalavimams, taip pat nurodė, kad Inspekcija negali reikalauti keisti sprendinių, jei jie neprieštarauja teisės aktų reikalavimams. Inspekcija, pripažindama Planavimo organizatoriaus atsakymą teisėtu ir pagrįstu, turėjo pareigą įvertinti visus skunde išdėstytus argumentus, nurodyti, kokiu pagrindu vadovaudamasi atmeta vieną ar kitą argumentą.
Atsiliepimas
Atsakovė Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija atsiliepime į skundą su skundu nesutinka.
Atsiliepime į skundą atsakovė paaiškino, kad iki 2014-01-01 galiojusi Saugomų teritorijų įstatymo 28 str. 8 d. nustatė, kad saugomų teritorijų specialiojo planavimo dokumentus rengia atestuoti specialistai ir gali rengti juridiniai asmenys, jeigu jų įstatuose nustatyta teritorijų planavimo veikla. Atestavimo tvarką nustato Vyriausybės įgaliota institucija. 2014-01-01 įsigaliojusioje Saugomų teritorijų įstatymo 28 str. 10 d. nurodyta, kad saugomų teritorijų gamtotvarkos planus ir kitus strateginio planavimo dokumentus gali rengti Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos, valstybinių rezervatų, valstybinių parkų, biosferos rezervatų direkcijos, kitos Vyriausybės įgaliotos institucijos, taip pat nevyriausybinės ir kitos organizacijos, turinčios saugomų teritorijų planavimo ir tvarkymo patirties. Planavimo organizatoriaus 2014-07-10 rašte pareiškėjui yra pateikta išsami informacija, kokius teritorijų planavimo dokumentus yra rengusi VšĮ Gamtos paveldo fondas. Aplinkos ministerijos 2014-08-05 rašte pažymėta, kad VšĮ Gamtos paveldo fondas gali rengti saugomų teritorijų apsaugos ir tvarkymo planus, projektus, kadangi tokia veikla yra nustatyta šios įstaigos įstatuose. Taigi pagal Saugomų teritorijų įstatymo nuostatas, galiojusias tiek iki, tiek po 2014-01-01, VšĮ Gamtos paveldo fondas yra kompetentinga rengti ginčo teritorijų planavimo dokumentus. Pareiškėjo žemės sklypas patenka į Aukštadvario regioniniame parke esantį Strėvos aukštupio kraštovaizdžio draustinį. Skunde vadovaujamasi Saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsniu, t. y. veiklos valstybiniuose parkuose reglamentavimu, tačiau kadangi žemės sklypas patenka į valstybinio parko draustinį, vadovautis reikia Saugomų teritorijų įstatymo 9 str. 2 d. 8 p., kuriame nustatyta, kad gamtiniuose ir kompleksiniuose draustiniuose draudžiama statyti su draustinio steigimo tikslais nesusijusius statinius, išskyrus pastatus esamose ir buvusiose sodybose (kai yra išlikę buvusių statinių ir (ar) sodų liekanų arba kai sodybos yra pažymėtos vietovės ar kituose planuose, taip pat nustatant juridinį faktą). Planavimo organizatoriaus turimais duomenimis, pareiškėjo žemės sklype sodybų niekada nebuvo. Vadovaujantis Aukštadvario regioninio parko apsaugos reglamento, patvirtinto aplinkos ministro 2002 m. rugpjūčio 10 d. įsakymu Nr. 412 „Dėl Aukštadvario regioninio parko apsaugos reglamento patvirtinimo“, 30 p., regioninio parko draustiniuose neleidžiama statyti naujų ir rekonstruoti esamų poilsio paskirties pastatų, kompleksų, statyti naujų ūkininko sodybų, fermų. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo prašymui steigti kaimo turizmo sodybą arba ūkininko sodybą nuosavybės teise priklausančiame žemės sklype (draustinyje) nepritarta, kadangi tai prieštarautų Saugomų teritorijų įstatymui ir Aukštadvario regioninio parko apsaugos reglamento nuostatoms. Į pareiškėjo 2014-07-22 skundą ir 2014-07-23 skundo papildymą Inspekcija atsakė 2014-09-24 raštu Nr. (6.3V2D-14747, tad dėl to išnyko ginčo dalykas. Atsižvelgiant į teisės aktuose nustatytą specialią suinteresuotų asmenų pasiūlymų dėl teritorijų planavimo dokumentų nagrinėjimo tvarką, skundžiamas Aplinkos ministerijos 2014-08-05 raštas Nr. (16-4)-D8-5873 nesukelia pareiškėjui teisių ir pareigų, todėl ši administracinės bylos dalis turėtų būti nutraukta. Administracinių bylų teisenos įstatymo sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje.
Atsakovė Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos atsiliepime į skundą su skundu nesutinka, prašo jį atmesti kaip nepagrįstą.
Atsiliepime į skundą atsakovė paaiškino, kad pareiškėjo žemės sklypas yra konservacinio funkcinio prioriteto zonoje – draustinyje. Pareiškėjo pageidaujama rekreacinė veikla, su ja susijusių pastatų statybos iš esmės prieštarauja galimai veiklai konservacinėse zonose (draustiniuose). Rekreacinė veikla gali būti plėtojama įtvirtintose rekreacinio funkcinio prioriteto zonose. Būtent dėl šios priežasties, rengiant planavimo dokumentus, negali būti svarstomas klausimas pareiškėjo žemės sklypą iškirti iš draustinio ribų, kadangi žemės sklypas yra centrinėje draustinio dalyje, siaurame tarpuežeryje. Pagal Specialiųjų planų rengimo taisykles, patvirtintas aplinkos ministro 2014-01-08 įsakymu Nr. D1-24 (planavimo metu galiojo aplinkos ministro 2002-12-21 įsakymu Nr. 656 patvirtintos Valstybinių parkų, biosferos rezervatų ir draustinių tvarkymo planų rengimo taisyklės), valstybinių parkų planavimo dokumentai gali būti rengiami masteliu nuo Ml:10 000 iki M 1:25 000 (23 p.). Tai yra stambaus mastelio planavimo dokumentai, todėl juose nėra ir negali būti sprendžiami klausimai, susiję su veikla atskiruose žemės sklypuose. Pagrindinė žemės sklypo naudojimo paskirtis galėtų būti pakeista į kitą paskirtį (rekreacinių teritorijų) tik tuo atveju, jei nagrinėjamas žemės sklypas būtų rekreacinio funkcinio prioriteto zonoje, bet ne draustinyje. Atkreipia dėmesį į tai, kad veiklos galimybės atitinkamose valstybinio parko funkcinio prioriteto zonose yra detalizuojamos rengiant valstybinių parkų tvarkymo planus, numatant tvarkomąjį zonavimą (Saugomų teritorijų įstatymo 28 str.), kuris negali prieštarauti funkciniam zonavimui, jis jį tik detalizuoja. Tvarkymo zonos išskiriamos vadovaujantis Saugomų teritorijų tipiniais apsaugos reglamentais, patvirtintais Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. rugpjūčio 19 d. nutarimu Nr. 996, atsižvelgiant į pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį ir teritorijos apsaugos bei naudojimo pobūdį. Rekreacinės paskirties žemės kraštovaizdžio tvarkymo zonos skiriamos tik rekreacinio funkcinio prioriteto zonose, nustatytose Aukštadvario regioninio parko ir jo zonų ribų plane (pareiškėjo žemės sklypas yra konservacinio funkcinio prioriteto zonoje – draustinyje). Draustiniuose negali būti rekreacinių zonų, ar, kaip pareiškėjas nori, jam išskirto atskiro rekreacinio sklypo. Teisės aktuose nėra nustatyta draustiniuose išskirti rekreacines zonas ar juo labiau atskirus rekreacinius žemės sklypus, statyti su rekreacija susijusius pastatus. Planavimo dokumentuose nėra nustatyta galimybė pareiškėjo žemės sklype kurti sodybą (ūkininko sodybą) ar statyti kitų paskirčių pastatus. Saugomų teritorijų įstatymo 9 str. aiškiai apibrėžtos naujų statybų galimybės. Nagrinėjamu atveju minėtame žemės sklype jokių pastatų statybos iš esmės negalimos, todėl pareiškėjo pasiūlymas dėl statinių, skirtų edukacijai, statybos galimybės buvo netenkintas. Tvarkymo plano rengėjas buvo atrinktas pagal įstatymų reikalavimus ir viešųjų pirkimų teisės aktų nustatyta tvarka skelbiant atvirą konkursą (tai tarptautinis konkursas), vykdant kitas nustatytas procedūras. Konkursą laimėjusi VšĮ Gamtos paveldo fondas gali rengti saugomų teritorijų apsaugos ir tvarkymo planus, projektus, kadangi ši veikla nustatyta įstaigos įstatuose. Tarnyba, siekdama užtikrinti numatomų parengti dokumentų kokybę, konkurso sąlygose plano rengėjui nurodė kvalifikacijos reikalavimus (turėti kvalifikuotus darbuotojus (specialistus) – projekto vadovas turi turėti aukštąjį universitetinį arba jam prilygstantį išsilavinimą, turėti vadovavimo patirtį rengiant ne mažiau kaip 3 teritorijų planavimo (bendrojo arba specialiojo aplinkosauginio) dokumentus; darbo grupėje privalo būti kraštovaizdžio, biologinės įvairovės ir vandenų ekosistemų specialistai, turintys ne mažesnę kaip 3 metų patirtį rengiant teritorijų planavimo dokumentus), todėl teigti, kad bet kas gali rengti saugomų teritorijų specialiojo planavimo dokumentus, yra netikslinga. Pažymi, kad, be nagrinėjamo Tvarkymo plano, VšĮ Gamtos paveldo fondas yra parengusi ne vieną saugomų teritorijų specialųjį planą, kurie yra ir patvirtinti. Pabrėžia, kad teisės aktai neįtvirtina Planavimo organizatoriui įpareigojimo be išlygų priimti visus visuomenės teikiamus pasiūlymus dėl specialiojo plano sprendinių. Jei specialiojo plano sprendiniai neprieštarauja teisės aktų nuostatoms, Planavimo organizatorius neprivalo atsižvelgti į kiekvieną visuomenės pageidavimą, bet turi jai paaiškinti savo nepritarimo motyvus. Pateikti visuomenės pasiūlymai ir jų priėmimo ar atmetimo motyvai vertinami atitikties teisės aktų reikalavimams požiūriu ne skundų dėl planavimo organizatoriaus atsakymų į pateiktus pasiūlymus nagrinėjimo metu, o teritorijų planavimo dokumento tikrinimo stadijoje Teritorijų planavimo dokumentų tikrinimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. lapkričio 5 d. įsakymu Nr. D1-904/3D-844, nustatyta tvarka. Taigi tik tikrindama teritorijų planavimo dokumentą priežiūros institucija nusprendžia, ar planavimo organizatoriaus atsakymai į visuomenės pateiktus pasiūlymus pagrįsti Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimais, ar dokumento sprendiniai pataisyti pagal planavimo organizatoriaus priimtus visuomenės pasiūlymus ir kt. Pagal teritorijų planavimo procedūras galutinis sprendimas, ar Planavimo organizatorius pagrįstai atmetė pareiškėjo rašytinius pasiūlymus, nėra ir neturėjo būti daromas ginčo, kilusio tarp Planavimo organizatoriaus ir pareiškėjo, nagrinėjimo Inspekcijoje metu. Minėta informacija pareiškėjui buvo pateikta Inspekcijos 2014-09-24 raštu Nr. (6.3)-2D-14747. Planavimo organizatorius neprivalėjo priimti pareiškėjo pasiūlymų dėl specialiojo plano sprendinių, bet turėjo pareigą juos iš esmės analizuoti. Inspekcija pagal savo kompetenciją patikrino ir Inspekcijos 2014-09-24 raštu Nr. (6.3)-2D-14747 pripažino, kad Planavimo organizatorius aptartą pareigą įvykdė tinkamai. Planavimo organizatoriaus 2014-07-10 raštas yra motyvuotas, t. y. jame išdėstytos tiek faktinės aplinkybės, tiek teisiniai motyvai, sudarę pagrindą priimti konkretų sprendimą. Šiame rašte taip pat nurodoma, kokiomis faktinėmis aplinkybėmis remiamasi, atsisakant priimti pareiškėjo pateiktus pasiūlymus. Mano, kad įstatymo leidėjas, nustatydamas skirtingo pobūdžio reikalavimus fiziniams ir juridiniams asmenims, rėmėsi skirtinga minėtų asmenų prigimtimi ir pobūdžiu. Įstatymo leidėjas, nustatydamas griežtesnius reikalavimus fiziniams asmenims, vadovavosi siekiu užtikrinti pakankamą kontrolę teritorijų planavimo dokumentus rengiantiems fiziniams asmenims. Nagrinėjamu atveju svarbu pabrėžti, kad juridinių asmenų veiklos kontroliavimas yra gerokai griežtesnis, todėl manytina, kad įstatymo leidėjas įvertino kaip pakankamą Saugomų teritorijų įstatyme juridiniams asmenims apibrėžtą reikalavimą įstatuose nustatyti teritorijų planavimo veiklą.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Aukštadvario regioninio parko direkcija atsiliepime į skundą paaiškino, kad Z. G. vadovaujama darbo grupė 2005 m. parengė Parko ir jo zonų bei buferinės apsaugos zonų ribų bei tvarkymo planus, kurių pagrindu reguliuojamas teritorijų užstatymas, gamtinių teritorijų, gamtos ir kultūros paveldo objektų tvarkymas, išplėtota rekreacinė sistema, įgyvendinami kiti parko tikslai. Pareiškėjo žemės sklypas yra parko Strėvos aukštupio kraštovaizdžio draustinyje specializuoto apsauginio ūkininkavimo ir apsauginių miškų specializuoto apsauginio ūkininkavimo kraštovaizdžio tvarkymo zonose. Pareiškėjo žemės ūkio paskirties sklype yra savavališkai pastatytas pastatas, kiti kiemo statiniai, o aplinka pritaikyta ir tvarkoma namų valdos principu. Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija Trakų apylinkės teismui pateikė ieškinį J. Č. dėl savavališkos statybos padarinių pašalinimo.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Tarnyba) atsiliepime į skundą su skundu nesutinka.
Atsiliepime į skundą trečiasis suinteresuotas asmuo paaiškino, kad pareiškėjo žemės sklypas yra konservacinio funkcinio prioriteto zonoje – draustinyje. Pareiškėjo pageidaujama rekreacinė veikla, su ja susijusių pastatų statybos iš esmės prieštarauja galimai veiklai konservacinėse zonose (draustiniuose). Rekreacinė veikla gali būti plėtojama įtvirtintose rekreacinio funkcinio prioriteto zonose. Būtent dėl šios priežasties, rengiant planavimo dokumentus, negali būti svarstomas klausimas pareiškėjo žemės sklypą išskirti iš draustinio ribų, kadangi žemės sklypas yra centrinėje draustinio dalyje, siaurame tarpuežeryje. Veiklos galimybės atitinkamose valstybinio parko funkcinio prioriteto zonose yra detalizuojamos rengiant valstybinių parkų tvarkymo planus, nustatant tvarkomąjį zonavimą (Saugomų teritorijų įstatymo 28 str.). Teisės aktuose nėra nustatyta draustiniuose išskirti rekreacines zonas ar juo labiau atskirus rekreacinius žemės sklypus, statyti su rekreacija susijusius pastatus. Pažymi, kad tiek dabar galiojančiame, tiek parengtame Aukštadvario regioninio parko tvarkymo plane valstybinio parko tvarkymo zonos (žemės ūkio paskirties specializuoto apsauginio ūkininkavimo tvarkymo zona ir miškų ūkio paskirties specializuoto apsauginio ūkininkavimo tvarkymo zona), į kurias patenka pareiškėjo žemės sklypas, išlieka nepakeistos. Saugomų teritorijų įstatymo 9 str. aiškiai apibrėžtos naujų statybų galimybės. Nagrinėjamu atveju minėtame žemės sklype jokių pastatų statybos iš esmės negalimos, todėl pareiškėjo pasiūlymas buvo netenkintas. Tarnyba, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (redakcija, galiojusi iki 2014-01-01) 32 straipsnio 2 dalimi, motyvuotai ir pagrįstai 2014-07-10 raštu Nr. (3)-V3-1675(12.1) atsakė pareiškėjui dėl pateiktų pasiūlymų dėl parengtų Specialiųjų planų. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotoje praktikoje pažymima, kad Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnyje nurodyti pasiūlymai neturi privalomojo pobūdžio planavimo organizatoriui, tačiau įtvirtintas reikalavimas laikytis minėtame straipsnyje nustatytos pasiūlymų nagrinėjimo procedūros bei, atmetus gautus pasiūlymus, motyvuotu raštu pranešti apie pasiūlymus juos pateikusiam asmeniui. Pareiškėjui nuosavybės teise priklausantis žemės sklypas patenka į Strėvos aukštupio kraštovaizdžio draustinį. Veiklą draustiniuose nustato Saugomų teritorijų įstatymo 9 straipsnis. Šio straipsnio 2 dalies 8 punkte įtvirtinta, kad gamtiniuose ir kompleksiniuose draustiniuose draudžiama statyti su draustinio steigimo tikslais nesusijusius statinius, išskyrus pastatus esamose ir buvusiose sodybose (kai yra išlikę buvusių statinių ir (ar) sodų liekanų arba kai sodybos pažymėtos vietovės ar kituose planuose, taip pat nustatant juridinį faktą), taip pat vietas, nustatytas draustinių tvarkymo planuose ar projektuose ir bendrojo planavimo dokumentuose. Vadovaudamasi šia nuostata, Tarnyba nesutinka su pareiškėjo argumentu, kad jo žemės sklypo patekimas į Strėvos piliakalnio vizualinę apsauginę zoną yra esminė kliūtis statyti sodybos statinius, kadangi sodybos statybos pareiškėjo žemės sklype yra iš esmės draudžiamos.
Motyvuojamoji dalis
Skundas netenkintinas.
Nagrinėjamoje byloje kilęs ginčas dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2014 m. rugpjūčio 5 d. rašto Nr.(16-4)-D8-5873 ir Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos 2014 m. rugsėjo 24 d. rašto Nr.(6.3.)-2D-14747 teisėtumo ir pagrįstumo.
Byloje nustatyta, kad žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), esantis (duomenys neskelbtini), Trakų r., nuosavybės teise priklausantis pareiškėjui, patenka į Aukštadvario regioninio parko teritoriją, dėl kurios planavimo organizatorė Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos rengia Aukštadvario regioninio parko, jo zonų ir buferinės apsaugos zonos ribų bei tvarkymo specialiuosius planus, kurie šiuo metu dar nėra patvirtinti.
Pareiškėjas 2013-05-05 pateikė Tarnybai pasiūlymus dėl Specialiojo plano sprendinių pakeitimo – leisti žemės sklype kurti ūkininko sodybą, kurioje būtų vykdoma edukacinė-rekreacinė veikla, o 2014-02-03 papildė šį pasiūlymą, kad žemės sklypą siekia pritaikyti gamtos tyrimų reikmėms. Planavimo organizatorius 2014 m. liepos 10 d. raštu Nr.(3)-V3-1675(12.1) atmetė jo teiktus pasiūlymus. Inspekcija išnagrinėjo pareiškėjo 2014-07-22 ir 2014-07-23 skundus ir pateikė 2014-09-24 atsakymą Nr. (6.3)-2D-14747, kad nėra pagrindo manyti, kad Tarnybos 2014-07-10 atsakymas Nr. (3)-V3-1675(12.1) dėl pareiškėjo siūlymo teritorijų planavimo dokumentams yra neteisėtas ir nepagrįstas.
Pareiškėjas skunde nurodo, kad Tarnybos atsakymas į jo siūlymus nemotyvuotas ir jo siūlymai atmesti nepagrįstai.
Pareiškėjas, nesutikdamas su Planavimo organizatoriaus atsakymu į jo pasiūlymus, taip pat pateikė 2014-07-22 skundą aplinkos ministrui, į kurį buvo atsakyta Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2014-08-05 raštu Nr. (16-4)-D8-5873. Šį raštą pareiškėjas skundžia teismui.
Teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalis nustato, kad iki 2014-01-01 įsigaliojusios naujos Teritorijų planavimo įstatymo redakcijos pradėti rengti teritorijų planavimo dokumentai, dėl kurių rengimo kreiptasi planavimo sąlygų, gali būti baigiami rengti, derinami, tikrinami ir tvirtinami pagal iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusį teritorijų planavimo teisinį reguliavimą. Atsižvelgiant į minėtą teisinį reglamentavimą, ginčo situacijai taikytina ir reikšminga Teritorijų planavimo įstatymo redakcija, galiojusi iki 2014-01-01.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra ne kartą konstatavęs, kad Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnyje nurodyti pasiūlymai neturi privalomojo pobūdžio planavimo organizatoriui, tačiau aptariamoje teisės normoje yra nustatytas planavimo organizatoriui bei valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai privalomo elgesio modelis: laikytis joje nustatytos pasiūlymų nagrinėjimo procedūros bei, atmetus gautus pasiūlymus, motyvuotu raštu pranešti apie tai pasiūlymus pateikusiam asmeniui.
Teisėjų kolegija, išnagrinėjusi atsakovės Inspekcijos 2014 m. rugsėjo 24 d. rašte Nr. (6.3.)-2D-14747 ir atsakovės Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2014 m. rugpjūčio 5 d. rašte Nr.(16-4)-D8-5873 nurodytas faktines ir teisines aplinkybes, pareiškėjo skunde suformuluotus reikalavimus šiuos atsakymus panaikinti, daro išvadą, kad jokių viešojo administravimo subjekto (Inspekcijos ir Ministerijos) patvarkymų (įpareigojimų), darančių įtaką pareiškėjo teisėms ir interesams, šiuose atsakymuose nėra, pateikiama tik tam tikra informacija, t. y. atsakymuose nėra individualiam administraciniam aktui būdingų požymių. Teisės aktuose, reglamentuojančiuose teritorijų planavimą, ABTĮ nėra nurodyta, kad tokio pobūdžio atsakymas yra skundžiamas administraciniam teismui.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. vasario 6 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A502-169/2012 išaiškino, kad įstatymų leidėjas, reglamentuodamas teritorijų planavimo dokumentų rengimą, nustatė galimybę pasiūlymus dėl teritorijų planavimo dokumentų planavimo organizatoriui teikti raštu per visą teritorijų planavimo dokumentų rengimo laikotarpį iki viešojo susirinkimo ir jo metu, taip pat konsultavimosi metu (Teritorijų planavimo įstatymo 32 str. 1 d.). Antroje straipsnio dalyje pasiūlymus pateikusių asmenų atžvilgiu planavimo organizatoriui nustatyta tik pareiga motyvuotai atsakyti raštu. Tokį atsakymą apskundus valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai, ši privalo taip pat pateikti motyvuotą atsakymą, patikrinusi ir įvertinusi, ar planavimo organizatorius motyvuotu raštu atsakė pasiūlymus pateikusiam asmeniui. Aptartas reguliavimas apibrėžia nagrinėjamo ginčo ribas.
Teisės aktai neįtvirtina planavimo organizatoriui įpareigojimo be išlygų priimti visus visuomenės teikiamus pasiūlymus dėl detaliojo plano sprendinių. Jei detaliojo plano sprendiniai neprieštarauja teisės aktų nuostatoms, planavimo organizatorius neprivalo atsižvelgti į kiekvieną visuomenės pageidavimą, bet turi jai paaiškinti savo nepritarimo motyvus. Pateikti visuomenės pasiūlymai ir jų priėmimo ar atmetimo motyvai vertinami atitikties teisės aktų reikalavimams požiūriu ne skundų dėl planavimo organizatoriaus atsakymų į pateiktus pasiūlymus nagrinėjimo metu, o teritorijų planavimo dokumento tvirtinimo stadijoje Teritorijų planavimo dokumentų tikrinimo tvarkos aprašo (iki 2014 m. sausio 1 d. aktuali redakcija) 7.6–7.8 punktuose nustatyta tvarka. Taigi tik tikrindama teritorijų planavimo dokumentą Priežiūros institucija nusprendžia, ar planavimo organizatoriaus atsakymai į visuomenės pateiktus pasiūlymus pagrįsti Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimais, ar dokumento sprendiniai pataisyti pagal planavimo organizatoriaus priimtus visuomenės pasiūlymus ir kt. Teritorijų planavimo įstatymo 34 straipsnio 5 dalis nustato, kad teritorijų planavimo dokumentas teikiamas tikrinti valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai pasibaigus šio Įstatymo 32 straipsnio 2 dalyje nustatytam teritorijų planavimo dokumento sprendinių apskundimo terminui.
Skundo argumentai rodo, kad pareiškėjas siekia įpareigoti atsakovę atlikti veiksmus, kurie negalimi neužbaigus detaliojo teritorijų planavimo proceso baigiamojo etapo teritorijų planavimo dokumento sprendinių svarstymo ir derinimo stadijos. Pagal teritorijų planavimo procedūras galutinis sprendimas, ar organizatorius pagrįstai atmetė pareiškėjo rašytinius pasiūlymus, nėra ir neturėjo būti daromas ginčo, kilusios tarp Planavimo organizatoriaus ir visuomenės, nagrinėjimo metu. Kaip minėta, Planavimo organizatorius neprivalėjo priimti pareiškėjo pasiūlymų dėl detaliojo plano sprendinių, bet turėjo pareigą juos iš esmės išnagrinėti. Inspekcija pagal savo kompetenciją patikrino ir skundžiamu administraciniu aktu pripažino, kad Planavimo organizatorius aptartą pareigą įvykdė tinkamai. Tiek Planavimo organizatoriaus sprendimas, tiek atsakovės atsakymas, teismo įsitikinimu, pagrįsti nuodugniu, išsamiu ir objektyviu bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, yra motyvuoti, todėl nėra pagrindo konstatuoti, kad Planavimo organizatorius ir Inspekcija pažeidė Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnio 1 ir 2 dalies reikalavimus.
Pagal ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punktą administracinių teismų kompetencijai priskirta nagrinėti bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalis taip pat nustato, kad skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Tai reiškia, kad kiekvienam subjektui turi būti užtikrinta jo pažeistų teisių ar teisėtų interesų gynimo galimybė, tačiau toks suinteresuotas asmuo, kreipdamasis į teismą, privalo įrodyti, kad jis turi subjektinę teisę, kad šią teisę pažeidžia, kėsinasi pažeisti ar ginčija atsakovas. Atsižvelgiant į tai, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų (administracinių aktų), taip pat veiksmų (neveikimo), kurie daro įtaką konkrečių asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje. Administracinės bylos nagrinėjimo dalyku gali būti tik toks reikalavimas, kuriuo siekiama išspręsti administracinį ginčą ir kurio patenkinimas reikštų pažeistų teisių ar interesų apsaugą.
Pirmiau nurodytų teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-324/2012).
Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuoseklios praktikos, jog viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalykas, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-483/2010; 2010 m. kovo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-511/2010; 2010 m. birželio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-323/2010). Viešojo administravimo subjekto priimto akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti tik formalūs kriterijai. Tai, ar dėl akto arba sprendimo galima paduoti skundą, lemia ne jo forma, o turinys, todėl kiekvienu atveju vertinama, ar skundžiamas aktas daro įtaką suinteresuoto asmens teisinei padėčiai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-435/2010, 2013 m. balandžio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-821/2013).
Įvertinęs Inspekcijos 2014 m. rugsėjo 24 d. rašto Nr.(6.3.)-2D-14747 ir atsakovės Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2014 m. rugpjūčio 5 d. rašto Nr.(16-4)-D8-5873 turinį, teismas daro išvadą, kad jokių viešojo administravimo subjekto (Inspekcijos) patvarkymų (įpareigojimų), dariusių įtaką pareiškėjo teisėms ir interesams, šiuose raštuose nėra. Tai dokumentai, nurodantys tam tikras faktines aplinkybes (informaciją), bet jie neturi individualiam administraciniam aktui būdingų požymių, todėl administracinės bylos dalis dėl reikalavimo panaikinti Inspekcijos 2014 m. rugsėjo 24 d. raštą Nr. (6.3.)-2D-14747 ir atsakovės Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2014 m. rugpjūčio 5 d. raštą Nr.(16-4)-D8-5873 nutrauktina ABTĮ 101 straipsnio 1 punkto pagrindu.
Kadangi į pareiškėjo 2014 m. liepos 22 d. skundą Inspekcija 2014 m. rugsėjo 24 d. pateikė atsakymą raštu Nr.(6.3.)-2D-14747, skundo reikalavimas dėl įpareigojimo Inspekciją pateikti atsakymą į jo 2014 m. liepos 22 d. skundą atmestinas kaip nepagrįstas (ABTĮ 88 str. 1 p.).
Pareiškėjas yra pateikęs teismui 2014-11-04 prašymą kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, kad šis išnagrinėtų, ar Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymas tiek, kiek jame fiziniams asmenims suteikiama teisė pagal iki 2014-01-01 galiojusį Saugomų teritorijų įstatymo 28 straipsnio 8 dalį rengti saugomų teritorijų specialiojo planavimo dokumentus, tik jei jie yra atestuoti specialistai, o juridiniams asmenims reikalavimai dėl atestavimo nėra nustatyti, neprieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, teisingumo, proporcingumo, nuosavybės neliečiamumo ir Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintam konstituciniams asmenų lygiateisiškumo principui.
ABTĮ 4 straipsnio 2 dalyje reglamentuota, kad jeigu yra pagrindas manyti, kad įstatymas ar kitas teisės aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai, teismas sustabdo bylos nagrinėjimą ir, atsižvelgdamas į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo kompetenciją, kreipiasi į jį su prašymu nuspręsti, ar tas įstatymas ar kitas teisės aktas atitinka Konstituciją. Teisėjų kolegijai abejonių dėl minėtų normų konstitucingumo nekyla, todėl nėra pagrindo tenkinti pareiškėjo prašymo ir kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą.
Rezoliucinė dalis
Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 str., 88 str. 1 p., 101 str. 1 p., 127 str.,
nusprendė:
Administracinės bylos dalį dėl reikalavimo panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos 2014 m. rugsėjo 24 d. raštą Nr.(6.3.)-2D-14747 ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2014 m. rugpjūčio 5 d. raštą Nr.(16-4)-D8-5873 nutraukti.
Kitą pareiškėjo J. Č. skundo dalį atmesti kaip nepagrįstą.
Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą tiesiogiai Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.