Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų administracinio teismo Klaipėdos rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimutės Jokubauskaitės, Eglės Kiaurakytės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja) ir Aušrelės Mažrimienės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės merui dėl teisės akto panaikinimo, trečiasis suinteresuotas asmuo – Lietuvos architektų rūmai.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Potvarkiu ir Rekomendacijomis siekiama papildyti teritorijų planavimo ir statinių projektavimo procesus, tačiau esant normų konkurencijai, visada taikomi aukštesnės galios teisės aktai.

Želdynų įstatymas nesuteikia merui teisės patvirtinti papildomų medžių apsaugos priemonių rekomendacijų, tačiau numato, kad želdynų apsaugos ir priežiūros principai apima darnaus vystymosi tikslus, socialinius ir ekonominius aspektus.

Atsakovo vertinimu, Potvarkiu patvirtindamas Rekomendacijas, Vilniaus miesto meras veikė savo kompetencijos ribose, nes visuomenė turi būti informuota apie statybos projektus. Vietos savivaldos institucijos atsako už želdynų ir želdinių valdymą, įskaitant jų apsaugą, tvarkymą ir inventorizavimą. Rekomendacijos yra savanoriškai taikomos gerosios praktikos pavyzdžiai, skirti viešojo administravimo gerinimui.

Rekomendacijos, kurios yra neprivalomo pobūdžio poįstatyminis reguliavimas, negali būti naudojamos naujų reikalavimų kūrimui. Savivaldybės teisė rengti rekomendacijas turi būti aiškiai reglamentuota aukštesnės galios teisės aktuose. Potvarkio turinys nėra numatytas Vietos savivaldos, Statybos ar Želdynų įstatymuose, todėl savivaldybė neturi teisės kurti papildomų procedūrų želdinių apsaugai. Mero pareiga apie planuojamas statybas informuoti visuomenę vykdoma, vadovaujantis statybos techniniu reglamentu STR 1.04.04:2017 „Statinio projektavimas, projekto ekspertizė“ ir teritorijų planavimo dokumentų rengimo nuostatomis. Savivaldybės kompetencija tikrinti statinių projektus apibrėžta Statybos ir Teritorijų planavimo įstatymuose, tačiau šiose teisės aktuose nėra įtvirtinta teisė siūlyti papildomas procedūras. Rekomendacijų nuostatos, taikytinos santykiams, susiklosčiusiems iki Rekomendacijų priėmimo, pažeidžia Lietuvos Respublikos Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalies principą, kad teisės aktai neturi galios atgal. Lex retro non agit principas užtikrina, kad teisės aktų galiojimas yra nukreiptas į ateitį ir draudžia jų grįžtamąją galią, išskyrus atvejus, kai tai palengvina teisinę padėtį ir nesukelia žalos kitiems subjektams.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

P. V. atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse kreipėsi į administracinį teismą, vykdydamas Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymu (toliau – ir SAPĮ) numatytą savivaldybių administracinės priežiūros funkciją prižiūrėti, ar savivaldybės (šiuo atveju Vilniaus miesto savivaldybės meras) laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus (SAPĮ 2 straipsnio 1 dalis).

SAPĮ 8 straipsnyje, nustatančiame Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimo tvarką, nurodyta, kad nustatęs, jog savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės aktas galimai neatitinka įstatymų ar Vyriausybės nutarimų, Vyriausybės atstovas motyvuotu teikimu pasiūlo atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui pakeisti ar panaikinti teisės aktą. Vyriausybės atstovo teikimą savivaldybės administravimo subjektas turi apsvarstyti ne vėliau kaip per 1 mėnesį nuo teikimo gavimo dienos ir apie priimtą sprendimą pranešti Vyriausybės atstovui per 5 darbo dienas nuo sprendimo priėmimo dienos (ASPĮ 8 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktai).

Nustatyta, kad Vilniaus miesto savivaldybės meras 2024 m. vasario 12 d. priėmė potvarkį Nr. (duomenys neskelbtini) „D. P. medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijų tvirtinimo“ (toliau – Potvarkis), kurio 1 punktu patvirtino Papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijas.

Nustatęs, kad Potvarkiu patvirtindamas Papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijas, Vilniaus miesto savivaldybės meras veikė, viršydamas kompetencijos ribas (ultra vires), Vyriausybės atstovas 2024 m. balandžio 10 d. teikimu Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės mero 2024-02-12 potvarkio Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijų tvirtinimo“ Vilniaus miesto savivaldybės merui pasiūlė svarstyti Potvarkio panaikinimo klausimą.

Vilniaus miesto savivaldybės meras 2024 m. gegužės 7 d. rašte Nr. (duomenys neskelbtini) nurodė, kad Potvarkio nenaikins.

Iš Potvarkio turinio matyti, jog jis priimtas, vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19, 20, 26 ir 28 punktais, Lietuvos Respublikos statybos įstatymo 2 straipsnio 45 dalimi, ir 37 straipsniu ir statybos techniniu reglamentu STR 1.04.04:2017 „Statinio projektavimas, projekto ekspertizė“.

Potvarkiu patvirtintų Rekomendacijų I skyriaus 1punkte nurodyta, kad Rekomendacijos nustato papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo kriterijus bei šiuos kriterijus atitinkančių medžių šalinimo tvarką ir procedūras. Rekomendacijos taikomos visiems projektams, kuriuose planuojamas medžių šalinimas.

Rekomendacijų II skyriuje reglamentuoti papildomų medžių apsaugos priemonių kriterijai ir taikymo tvarka, III skyriuje – rekomendacijos visuomenės informavimui apie medžių šalinimą, kai projektiniams pasiūlymams buvo pritarta ir (ar) statybą leidžianti dokumentas buvo išduotas iki Rekomendacijų įsigaliojimo.

Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje reglamentuotos savarankiškosios savivaldybių funkcijos, tarp jų – teritorijų planavimas, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas (Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19 punktas), specialiųjų architektūros reikalavimų nustatymas ir statybą leidžiančių dokumentų išdavimas įstatymų nustatyta tvarka (Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 20 punktas), <...>, savivaldybės želdynų ir želdinių teritorijose esančių želdynų ir želdinių apsauga, priežiūra ir tvarkymas, būklės stebėsena, želdynų kūrimo ir želdinių veisimo organizavimas ir (ar) vykdymas, želdinių ir želdynų, neatsižvelgiant į žemės, kurioje jie yra, nuosavybės formą, inventorizavimas ir apskaita, atskirųjų želdynų žemės sklypų formavimo, šių sklypų kadastro duomenų nustatymo ir jų įrašymo į Nekilnojamojo turto registrą organizavimas (Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 26 punktas) ir aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga, aplinkos monitoringas (Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 28 punktas).

<...>. Įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai yra numatyta įstatymuose, nustatoma kituose teisės aktuose (Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktas).

Statinio projekto rengimo tvarką ir sudedamąsias dalis, statybos darbų priskirstymo atskiroms statybos rūšims ypatumus, nesudėtingų statinių sąrašą nustato aplinkos ministras (Statybos įstatymo 24 straipsnio 20 dalis). Statybos įstatymo 27 straipsnio 20 dalyje nurodyta, kad prašymų išduoti statybą leidžiantį dokumentą turinį, prašant išduoti statybą leidžiantį dokumentą pateikiamo statinio projekto apimtį, esminių statinio architektūros reikalavimų kriterijus, statybą leidžiančių dokumentų turinį ir jų atnaujinimo ir skelbimo tvarką nustato aplinkos ministras.

Želdynų ir želdinių apsaugos, priežiūros ir tvarkymo, želdynų kūrimo ir želdinių veisimo teisinio reguliavimo pagrindus, taip pat visuomeninius santykius, užtikrinančius kraštovaizdžio ir urbanistinės aplinkos savitumą ir kokybę nustato Želdynų įstatymas (Želdynų įstatymo 1 straipsnio 1 dalis).

Savivaldybių institucijų kompetencija želdynų ir želdinių valdymo srityje apibrėžta Želdynų įstatymo 5 straipsnyje.

Želdynų įstatymo 11 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad želdinių apsaugos reikalavimai vykdant statybos darbus, įskaitant valstybinės reikšmės kelių ir viešosios geležinkelių infrastruktūros kelių ir jų įrenginių statybos ir remonto darbus, nustatomi aplinkos ministro tvirtinamose Želdinių apsaugos, vykdant statybos darbus taisyklėse.

Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2010 m. kovo 15 d. įsakymu Nr. D1-193 patvirtintų Želdinių apsaugos, vykdant statybos darbus, taisyklių 3 punkte nustatyta, kad kai statinio projekte numatoma iškirsti, kitaip pašalinti iš augimo vietos saugotinus želdinius, priskirtus saugotiniems vadovaujantis Kriterijais, kuriuos atitinkantys medžiai ir krūmai priskiriami saugotiniems želdiniams, patvirtintais Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. kovo 12 d. nutarimu Nr. 206 „D. K., kuriuos atitinkantys medžiai ir krūmai priskiriami saugotiniems želdiniams, patvirtinimo“, ar saugotinais paskelbtus savivaldybės atstovaujamosios institucijos vadovaujantis Kriterijais, pagal kuriuos dendrologiškai, ekologiškai, estetiškai vertingi, kultūros paveldui ir kraštovaizdžiui reikšmingi medžiai ir krūmai skelbiami saugotinais želdiniais, patvirtintais Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2007 m. gruodžio 29 d. įsakymu Nr. D1-716 „D. K., pagal kuriuos dendrologiškai, ekologiškai, estetiškai vertingi, kultūros paveldui ir kraštovaizdžiui reikšmingi medžiai ir krūmai skelbiami saugotinais želdiniais, patvirtinimo“, statytojas (užsakovas) ar jo įgaliotas atstovas turi gauti savivaldybės vykdomosios institucijos leidimą atlikti saugotinų želdinių kirtimo, kitokio pašalinimo iš augimo vietos ar intensyvaus genėjimo darbus. Išduodama leidimą, savivaldybės vykdomoji institucija vadovaujasi Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo 13 straipsnio nuostatomis ir savivaldybės atstovaujamosios institucijos patvirtintomis savivaldybių želdynų ir želdinių apsaugos taisyklėmis.

Savivaldybės meras (jo įgaliotas savivaldybės administracijos valstybės tarnautojas) privalo informuoti visuomenę apie numatomą visuomenei svarbių statinių ir statinių dalių projektavimą, apie numatomą statinių ir statinių dalių projektavimą, kai Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnyje nustatytais atvejais neparengti vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentai ir statyba konkrečiame žemės sklype leidžiama, taip pat apie visuomenės dalyvavimą svarstant statinių ir statinių dalių projektinius pasiūlymus. Visuomenei svarbių statinių ir statinių dalių sąrašus (nurodant paskirtį), visuomenės informavimo apie numatomą statinių ir statinių dalių projektavimą ir visuomenės dalyvavimo svarstant statinių ir statinių dalių projektinius pasiūlymus tvarką nustato aplinkos ministras. Draudžiama skelbti vardą ir pavardę statytojo (užsakovo), kuris yra fizinis asmuo, ir kitų fizinių asmenų, išskyrus statinio projekto vadovą, statinio projekto dalių vadovus, statinio architektus, statinio projekto rengėjus, statinio projekto dalių rengėjus, asmenis, dalyvaujančius išduodant specialiuosius reikalavimus, prisijungimo prie inžinerinių tinklų ar susisiekimo komunikacijų sąlygas, tikrinant statinio projektą. Draudžiama skelbti fizinių asmenų asmens kodą, gimimo datą, gyvenamąją vietą (Statybos įstatymo 37 straipsnio 1 dalis).

Nagrinėjamu atveju nėra ginčo dėl to, jog Rekomendacijų patvirtinimu buvo siekiama sukurti papildomas elgesio taisykles, kurios nenustatytos kitais tesės aktais.

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punkte nurodyta, jog įstatymo viršenybės principas reiškia, kad įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą viešojo administravimo subjektams turi būti nustatyti laikantis šio įstatymo nustatytų reikalavimų, o viešojo administravimo subjektų veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus.

Pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 91 straipsnio 1 dalies 2 punktą, numatantį, jog skundžiamas teisės aktas (ar jo dalis) turi būti panaikintas, jeigu jis yra neteisėtas dėl to, kad jį priėmė nekompetentingas viešojo administravimo subjektas.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo jurisprudencijoje ne kartą yra akcentavęs būtinybę viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymo viršenybės (teisėtumo) principo, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu (turi remtis įstatymu ir atitikti jo reikalavimus), viešojo administravimo subjektų veikla turi būti vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją (ultra vires), pripažįstami neteisėtais.

Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnyje reglamentuotas baigtinis mero įgaliojimų sąrašas, kuriame nėra nurodyta, kad meras turi teisę tvirtinti rekomendacijas, kuriomis nustatomos papildomos medžių apsaugos priemonės projektams, kuriuose yra planuojamas medžių šalinimas.

Įvertinus aukščiau nurodytą aplinkybę darytina išvada, jog Potvarkiu patvirtindamas Rekomendacijas, Vilniaus miesto meras peržengė jam teisės aktais suteiktos kompetencijos ribas.

K. P. priimtas, Vilniaus miesto merui viršijant nustatytą kompetenciją, jis negali būti laikytinas teisėtu, todėl naikintinas, vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos 91 straipsnio 1 dalies 2 punktu. Kadangi šis Potvarkio panaikinimo pagrindas yra pakankamas pareiškėjo pareiškimo reikalavimui patenkinti, kiti argumentai, susiję su šio akto neteisėtumu, neanalizuotini.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86-88 straipsniais, 132 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pareiškimą patenkinti visiškai.

Vilniaus miesto savivaldybės mero 2024 m. vasario 12 d. potvarkį Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijų tvirtinimo“ panaikinti.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų administracinio teismo Klaipėdos rūmus.