Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Įžanginė dalis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono (kolegijos pirmininkas), Ramūno Gadliausko ir Veslavos Ruskan (pranešėja), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų M. P., A. P., R. P. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 3 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų M. P., A. P., R. P. skundą atsakovui Trakų rajono savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Trakų skyriui dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

nustatė:

I.

Pareiškėjai M. P., A. P., R. P. (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą skundu, prašydami: 1) panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymą Nr. P2-1133; 2) panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. spalio 27 d. sprendimą Nr. AP3-289; 3) įpareigoti Trakų rajono savivaldybės administraciją suformuoti apie 404 m² ploto žemės sklypą nuosavybės teisių į buvusio savininko B. M. (duomenys neskelbtini), nuosavybės teisėmis valdytą žemę atkūrimui.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. kovo 3 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų skundą.

Teismas pažymėjo, kad pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnio 1 dalį, kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, jog jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti.

Nagrinėjamoje byloje pareiškėjai siekia inicijuoti teisminį ginčą dėl Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. P2-1133 teisėtumo, kuriuo buvo leista pradėti rengti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, kurio tikslas suformuoti kitos paskirties/bendro naudojimo (miestų, miestelių ir kaimų ar savivaldybių bendro naudojimo) teritorijos žemės sklypą.

Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir aplinkos ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 3D-452/D1-513 patvirtintų Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 21 punkte nustatyta, kad organizatorius prašymą organizuoti Projekto rengimą išnagrinėja ne vėliau kaip per 10 darbo dienų (išskyrus Taisyklių 49 punkte nurodytą atvejį) nuo prašymo gavimo dienos ir priima sprendimą pradėti rengti projektą arba motyvuotai atsisako organizuoti projekto rengimą ir apie tai ne vėliau kaip per 5 darbo dienas ŽPDRIS priemonėmis informuoja prašymą pateikusį iniciatorių. Taisyklių 24 punkte nustatyta, kad kai priimamas sprendimas pradėti rengti projektą, organizatorius, atsižvelgdamas į projekto tikslus, per ŽPDRIS parengia projekto rengimo reikalavimus. Taip pat organizatorius dėl reikalavimų pateikimo per ŽPDRIS kreipiasi į: Nacionalinės žemės tarnybos teritorinį padalinį, kai organizatorius yra savivaldybės administracijos direktorius ir projekto teritorijoje (ar jos dalyje) yra Nacionalinės žemės tarnybos patikėjimo teise valdomos valstybinės žemės (21.4 p.). Taisyklių V skirsnis reglamentuoja visuomenės informavimą ir supažindinimą su žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektu, jo derinimą, tikrinimą ir tvirtinimą. Kaip matyti, projektas gali būti tvirtinamas tik gavus Nacionalinės žemės tarnybos struktūrinio padalinio, atsakingo už priežiūrą, išvadą dėl tikslingumo projektą tvirtinti (Taisyklių 67 p.).

Įvertinęs nurodytą reglamentavimą, teismas darė išvadą, kad Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymas Nr. P2-1133 nėra galutinis administracinis aktas, tiesiogiai susijęs su pareiškėjų teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar pasibaigimu. Toks aktas yra pavedimas parengti projekto rengimo reikalavimus, o tai sudaro sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų parengiamąjį etapą. Analogiškos praktikos laikomasi ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje (žr. 2016 m. vasario 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-95-552/2016). Atitinkamai konstatuotina, kad trečiasis pareiškėjų reikalavimas yra išvestinis iš prašymo panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymą Nr. P2-1133.

Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. sausio 27 d. raštu Nr. AP3-289 buvo pateikta informacija apie Trakų rajone esančią laisvą valstybinę žemę ir Nekilnojamojo turto registre įregistruotų žemės sklypų ribas, taip pat buvo informuota apie Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Trakų skyriaus 2016 m. sausio 11 d. raštą Nr. 46SD-148(14.46.7.), apie rengiamą kitos paskirties/bendro naudojimo teritorijos žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą. Apibendrindamas nurodytas aplinkybes, teismas darė išvadą, kad pareiškėjų skundžiamas Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. sausio 27 d. raštas Nr. AP3-289 yra tik informacinio pobūdžio, t. y. ABTĮ taikymo prasme jis nesukelia pareiškėjams jokių teisinių pasekmių, dėl to negali būti laikomas pareiškėjų teisių (ABTĮ nustatyta tvarka ginamų) arba įstatymų saugomų interesų pažeidimu (ABTĮ 5 str. 1 d., 22 str. 1 d.).

Apibendrindamas teismas darė išvadą, kad pareiškėjų keliamas ginčas administracinio proceso tvarka nenagrinėtinas, todėl skundą priimti atsisakyta (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

III.

Pareiškėjai M. P., A. P., R. P. padavė atskirąjį skundą, kuriuo prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 3 d. nutartį panaikinti ir skundo priėmimo klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atskirajame skunde nurodo, kad nagrinėjamu atveju kyla klausimas, ar į pareiškėjų skundžiamu įsakymu pradėtą formuoti teritoriją realiai yra visuomenės poreikis. Pirmosios instancijos teismas padarė nepagrįstą išvadą, kad pareiškėjai neturi teisės užduoti šio klausimo. Pažymi, kad teismas nemotyvuotai atsisakė priimti pareiškėjų skundą dėl trečiojo reikalavimo, nes atsakovas turi pareigą suformuoti žemės sklypą nuosavybės teisių atkūrimui. Mano, jog trečiasis reikalavimas dėl įpareigojimo atsakovą atlikti prašomus veiksmus nėra išvestinis iš pirmojo. Akcentuoja, kad Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos 2016 m. sausio 11 d. raštu kreipėsi į Trakų rajono savivaldybės administraciją dėl žemės sklypo nuosavybės teisių atkūrimui suformavimo, prie šio rašto pridėtas pareiškėjų 2015 m. gruodžio 14 d. prašymas, kuriuo prašoma atkurti nuosavybės teises, suformuojant konkretų žemės sklypą. Mano, jog atsakovo 2016 m. sausio 27 d. raštas Nr. AP3-289 yra jo atsisakymas formuoti žemės sklypą nuosavybės teisių atkūrimui.

Motyvuojamoji dalis

konstatuoja:

IV.

Nagrinėjamos bylos dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 3 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pagal bylos aplinkybes nustatyta, kad pareiškėjai M. P., A. P., R. P. kreipėsi į teismą skundu, prašydami: 1) panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymą Nr. P2-1133; 2) panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. spalio 27 d. sprendimą Nr. AP3-289; 3) įpareigoti Trakų rajono savivaldybės administraciją suformuoti apie 404 m² ploto žemės sklypą nuosavybės teisių į buvusio savininko B. M. (duomenys neskelbtini), nuosavybės teisėmis valdytą žemę atkūrimui.

Pirmosios instancijos teismas 2016 m. kovo 3 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka.

Pirmiausia pasisakytina dėl pareiškėjo skunde pateikto reikalavimo panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymą Nr. P2-1133. Pažymėtina, kad ginčijamu įsakymu buvo leista pradėti rengti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, kurio tikslas suformuoti kitos paskirties/bendro naudojimo (miestų, miestelių ir kaimų ar savivaldybių bendro naudojimo) teritorijos žemės sklypą.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išaiškinta, jog skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011). Teismas taip pat yra pažymėjęs, kad argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.

Remiantis nurodytomis aplinkybėmis ir aptarta teismų praktika, įvertinus pareiškėjo skundžiamo Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. P2-1133 turinį, darytina išvada, kad nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas tinkamai išsprendė pareiškėjo skundo priėmimo klausimą ir pagrįstai bei teisėtai atsisakė priimti pareiškėjo skundo dalį ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu, kadangi ginčas dėl Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. P2-1133 panaikinimo nenagrinėtinas teisme. Teisėjų kolegija, įvertinusi aktualų teisinį reguliavimą ir nekartodama pirmosios instancijos teismo išdėstytų Taisyklių nuostatų, remdamasi aktualia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika panašiose bylose (pvz., 2016 m. vasario 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-95-552/2016), sutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, jog Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymas Nr. P2-1133 iš esmės yra tarpinis procedūrinis sprendimas, kuris nagrinėjamu atveju negali būti skundo administraciniam teismui dalyku. Todėl skundžiamos Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 3 d. nutarties dalis dėl atsisakymo priimti pareiškėjo skundo reikalavimą panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymą Nr. P2-1133 paliktina nepakeista.

Toliau pasisakytina dėl pareiškėjo skundo reikalavimų panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. spalio 27 d. sprendimą Nr. AP3-289 ir įpareigoti Trakų rajono savivaldybės administraciją suformuoti apie 404 m² ploto žemės sklypą.

2015 m. vasario 13 d. buvo paskelbta nagrinėjai bylai aktuali Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A-1432-858/2015, kurioje, be kita ko, išaiškinta:

1) Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos sprendimą dėl nuosavybės teisių atkūrimo į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, natūra gali priimti tik po to, kai savivaldybės administracijos direktorius pateikia informaciją apie laisvą (neužstatytą) žemę ir kartografinėje medžiagoje suprojektuoja natūra grąžinamos laisvos (neužstatytos) žemės sklypą;

2) Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos paprastai neturi diskrecijos vertinti konkrečios žemės priskyrimo valstybės išperkamai žemei klausimo; Nacionalinė žemės tarnyba pagal Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1057 (toliau – ir Tvarka) 106 ir 106¹ punktus nėra įpareigota tikrinti savivaldybės administracijos jai pateiktos informacijos teisingumo;

3) siekdamas, kad prašymas dėl žemės grąžinimo natūra būtų patenkintas, pareiškėjas pirmiausiai turėtų ginčyti savivaldybės administracijos atsisakymą ginčo žemę traktuoti kaip laisvą ir grąžintiną natūra.

Nagrinėjamoje byloje nustatyta, kad 2016 m. sausio 11 d. Nacionalinė žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Trakų skyrius, vadovaudamasis Tvarka, kreipėsi į Trakų rajono savivaldybės administraciją su prašymu nustatyti, ar pageidaujama atkurti natūra žemė nėra priskirta valstybės išperkamai ir yra grąžinama, esant galimybei, suformuoti žemės sklypo ribas, organizuoti žemės sklypo kadastrinius matavimus, parengti žemės sklypo planą ir atlikti kitus veiksmus. Trakų rajono savivaldybės administracija 2016 m. sausio 27 d. raštu Nr. AP3-289 informavo pareiškėjus, kad pagal Trakų miesto bendrojo plano sprendinius, sklypas nuosavybės teisių į žemę atkūrimui ir grąžinimui natūra pareiškėjų pageidaujamoje vietoje nebus formuojamas.

Tol, kol sprendimas, susijęs su konkretaus žemės sklypo statuso nustatymu – jo priskirtinumu valstybės išperkamai žemei – teisės aktuose nustatyta tvarka nėra nuginčytas, Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos negali tęsti nuosavybės teisių į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, atkūrimo natūra procedūrų. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai pažymėjo, kad Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. sausio 27 d. raštas Nr. AP3-289 yra tik informacinio pobūdžio. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, laikytina, jog minėtas raštas sukelia teisines pasekmes pareiškėjams, todėl jis gali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Todėl pirmosios instancijos teismo nutarties dalis, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundo reikalavimą panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. sausio 27 d. raštą Nr. AP3-289 naikintina, o šios skundo dalies priėmimo klausimas grąžintinas pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atitinkamai pareiškėjo suformuluotas reikalavimas įpareigoti Trakų rajono savivaldybės administraciją suformuoti apie 404 m² ploto žemės sklypą yra išvestinis būtent iš aptarto reikalavimo panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. sausio 27 d. raštą Nr. AP3-289, o ne reikalavimo panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2015 m. spalio 8 d. įsakymą Nr. P2-1133, kaip nurodė pirmosios instancijos teismas. Todėl grąžinus teismui spręsti klausimą dėl reikalavimo panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. sausio 27 d. raštą Nr. AP3-289, turėtų būti iš naujo sprendžiamas ir išvestinio reikalavimo priėmimo klausimas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 ir 4 punktais, teisėjų kolegija

Rezoliucinė dalis

nutaria:

Pareiškėjų M. P., A. P., R. P. atskirąjį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 3 d. nutarties dalį, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų M. P., A. P., R. P. skundo reikalavimus panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos 2016 m. spalio 27 d. sprendimą Nr. AP3-289 ir įpareigoti Trakų rajono savivaldybės administraciją suformuoti apie 404 m² ploto žemės sklypą nuosavybės teisių į buvusio savininko B. M. (duomenys neskelbtini), nuosavybės teisėmis valdytą žemę atkūrimui, panaikinti ir šios skundo dalies priėmimo klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui spręsti iš naujo.

Kitą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. kovo 3 d. nutarties dalį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.