Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Ramūno Gadliausko (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės,

rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Minijos nafta“ atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. sausio 9 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Minijos nafta“ skundą atsakovui Šilutės rajono savivaldybės administracijai dėl registracijos Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registre panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

II.

III.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

IV.

Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas – Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. sausio 9 d. nutarties, kuria, vadovaujantis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu, buvo atsisakyta priimti pareiškėjo UAB „Minijos nafta“ skundą, teisėtumas ir pagrįstumas.

Bylos duomenimis nustatyta, kad pareiškėjas kreipėsi į Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmus su skundu, prašydamas pripažinti neteisėtais atsakovo Šilutės rajono savivaldybės administracijos veiksmus, įregistruojant Šilutės rajono vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų projektą Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registre (registracijos Nr. 000882000024(T00038372) bei panaikinti minėto projekto įregistravimą.

Pirmosios instancijos teismas 2018 m. sausio 9 d. priėmė nutartį, vadovaudamasis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu, kuriame nurodyta, jog administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą), jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų šio įstatymo nustatyta tvarka.

Teismas sprendė, kad ginčo Projektas yra norminis administracinis aktas, todėl panaikinti jo registraciją galima tik atlikus Projekto teisėtumo tyrimo procedūrą, reglamentuotą ABTĮ 112 ir 113 straipsniuose. Kadangi pareiškėjas nepateko į subjektų, turinčių teisę paduoti abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, ratą, taip pat teisme nebuvo nagrinėjama individuali byla, susijusi su pareiškėjo teisėmis ir teisėtais interesais, teismas, vadovaudamasis ABTĮ 112 ir 113 straipsniais bei 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu, atsisakė priimti pareiškėjo skundą.

Pareiškėjas tvirtina, kad skundžia ne patį Šilutės rajono vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų projektą, bet jo įregistravimą, kas suponuoja tai, jog negaliojančiais laikytini ir šio teritorijų planavimo dokumento sprendiniai.

Pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 10 punktą, norminis administracinis aktas – tai teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Norminiams teisės aktams priskiriami rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, orientuoti į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir pan. (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-678/2010, 2015 m. vasario 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-116-858/2015).

Pagal Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 punktą, individualus administracinis aktas – tai vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam asmeniui ar nurodytai asmenų grupei. Individualus administracinis teisės aktas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia teisės aktų normomis (Viešojo administravimo įstatymo 8 str. 1 d.), o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatomi atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. rugpjūčio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS520-566/2013, 2016 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-539-552/2016).

Remiantis aptartais kriterijais akivaizdu, kad 1985 m. liepos 25 d. Šilutės rajono vykdomojo komiteto tarybos sprendimu Nr. 143 patvirtintas Projektas yra norminis administracinis aktas, nes tai nėra vienkartinio taikymo aktas, o aktas, kuris orientuotas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų, ir, įtvirtinus atitinkamą teisinį reguliavimą (atitinkamas teisės normas) šiame akte, jis toliau veikia ir yra realizuojamas individualiuose santykiuose bei konkrečių asmenų elgesyje. Projektas nėra aktas, kuriame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas pareiškėjui ir turintis įtakos tik pareiškėjo teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms), aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui.

Pareiškėjo ginčijamas 1985 m. liepos 25 d. Šilutės rajono vykdomojo komiteto tarybos sprendimu Nr. 143 patvirtintas Projektas yra specialusis savivaldybės lygmens teritorijų planavimo dokumentas, pagal savo požymius priskirtinas norminių teisės aktų grupei. Pareiškėjas atskirajame skunde nurodo, kad teismas vertindamas ar Projektas yra norminio pobūdžio aktas, taip pat turėjo ištirti, ar Šilutės rajono vykdomojo komiteto tarybos sprendimas Nr. 143 yra norminio pobūdžio aktas. Atkreiptinas dėmesys, jog pareiškėjas tokio reikalavimo pirmosios instancijos teismui neteikė, todėl teismas šiuo klausimu neturėjo pareigos pasisakyti.

Pareiškėjas tiek pirminiame, tiek atskirajame skunduose dėsto, kad turi būti panaikintas Projekto, kaip norminio teisės akto, įregistravimas Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registre, kadangi jį registruojant nebuvo laikomasi teisės aktais nustatytos teritorijų planavimo dokumentų registravimo tvarkos. Tačiau, teisėjų kolegija įvertinusi pareiškėjo keliamą ginčą, jo priežastis, tai, kad pareiškėjas siekia, kad norminis teisės aktas būtų pašalintas iš teisės aktų sistemos ir tokiu būdu nebūtų taikomas pareiškėjui, matyti, kad iš esmės jis, ginčydamas įregistravimo procedūrą, siekia, jog būtų panaikintas 1985 m. liepos 25 d. Šilutės rajono vykdomojo komiteto tarybos sprendimu Nr. 143 (toliau – ir Sprendimas) patvirtintas Projektas, kuris pareiškėjui ir sukelia teisines pasekmes.

Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registro nuostatų (toliau – ir Nuostatai) 2 punkte numatyta, kad registro paskirtis – registruoti patvirtintus teritorijų planavimo dokumentus, centralizuotai tvarkyti teritorijų planavimo dokumentų duomenis ir teisės aktus, kuriais patvirtinti teritorijų planavimo dokumentai, rinkti, kaupti, apdoroti, sisteminti, saugoti ir teikti fiziniams ir juridiniams asmenims registro duomenis, dokumentus ir teisės aktus, atlikti kitus registro duomenų tvarkymo veiksmus. Teisėjų kolegija sutinka su pareiškėjo pozicija, jog teisės akto registracija yra vienas iš akto galiojimui būtinų elementų, tačiau atkreipia dėmesį, jog vien registracijos panaikinimas šiuo atveju, jokių teisinių pasekmių iš esmės nesukels ir paties norminio teisės akto nepanaikins.

Pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą reglamentuoja ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmojo skirsnio normos, kurios nustato dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšis: abstrakčią (ABTĮ 112 str.) ir konkrečią, t. y. susijusią su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Priklausomai nuo norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo rūšies skiriasi subjektų, galinčių inicijuoti tokį procesą, ratas. Abstraktų pareiškimą ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę paduoti Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės pareigūnai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas, o dėl savivaldybių administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (ar jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui – ir Vyriausybės atstovai. Kiti asmenys tiesiogiai kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą negali, todėl tokio pobūdžio jų prašymus teismas atsisako priimti. Tačiau šie asmenys gali prašyti, kad individualią bylą nagrinėjantis teismas arba pats pradėtų norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą (jei atitinkama kompetencija šiam teismui yra priskirta), arba kreiptųsi į kompetentingą administracinį teismą dėl tokio tyrimo.

Pagal ABTĮ 113 straipsnio 1 dalį, prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas formuluotę „nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo“, pabrėžė, kad tam, jog būtų pradėta norminio administracinio akto teisėtumo patikros byla, turi būti nustatyta, kad šis norminis teisės aktas realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą asmens teisių pažeidimą. Pažymėtina, jog galimas, hipotetinis pareiškėjo teisių pažeidimas ir ginčijamo akto pritaikymas ateityje nesudaro pagrindo konstatuoti, kad norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra susijęs su asmens teisių ar saugomų interesų pažeidimu. Administracinio teismo jurisdikcijos pripažinimas tokiu atveju kaip šis reikštų nukrypimą nuo norminio administracinio akto teisėtumo patikra siekiamo tikslo ir tai, kad būtų nepaisoma kitų sąlygų, kurios suponuoja, jog turi egzistuoti individualus ginčas (o ne ginčas dėl norminio akto), kurio išsprendimui yra reikalinga ištirti byloje taikytino norminio administracinio akto teisėtumą (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gegužės 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822-1415/2011; 2017 m. vasario 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-91-146/2017).

Kaip matyti iš ABTĮ 112 straipsnio ir 113 straipsnio 1 dalyje nustatyto subjektų, turinčių teisę su prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, sąrašo, pareiškėjas nagrinėjamu atveju tokios teisės neturi, nes nepatenka į expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) įvardytų tokią teisę turinčių subjektų ratą. Be to, nėra duomenų, jog teisme būtų nagrinėjama konkreti byla dėl pareiškėjo teisių pažeidimo, kurios eigoje iškilo abejonė dėl joje taikytino norminio administracinio akto teisėtumo. Atsižvelgus į tai, darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai konstatavo, jog pareiškėjas neturi teisės kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu dėl Įsakymo teisėtumo.

Teisė kreiptis į teismą, įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą) nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

Pareiškėjas šioje byloje nesiekia inicijuoti konkretaus administracinio ginčo. Pareiškėjui neužkirstas kelias ginti savo pažeistas teises pagal ABTĮ 5 straipsnio 1 dalį, pareiškiant konkrečius reikalavimus subjektams, kurie pažeidžia pareiškėjo teises ir teisėtus interesus, t. y. inicijuoti individualiąją bylą ir teikti prašymą pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą (ABTĮ 113 str.). Be to, pareiškėjui neužkirstas kelias kreiptis į Vyriausybės atstovą (ABTĮ 112 str. 2 d.) ar kitus asmenis, kuriems suteikta teisė kreiptis į teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (ABTĮ 112 str. 1 d.).

Be to, pažymėtina, kad pirmasis pareiškėjo suformuluotas reikalavimas – pripažinti Šilutės rajono savivaldybės administracijos veiksmus neteisėtais – iš viso negali būti nagrinėjamas administraciniuose teismuose, nes teismai nekonstatuoja tam tikrų juridinę reikšmę turinčių aplinkybių. Reikalavimas, kuriuo nesiekiama išspręsti administracinio ginčo, negali būti bylos nagrinėjimo dalyku.

Įvertinusi tai, kad pareiškėjas nekelia administracinio ginčo, kurį būtų galima laikyti individualiu, ir jis nėra specialus subjektas, įgaliotas pateikti abstraktų prašymą dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo, teisėjų kolegija konstatuoja, kad apygardos administracinis teismas pagrįstai ir teisėtai pareiškėjo skundą atsisakė priimti vadovaudamasis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu. Pareiškėjas atskirajame skunde nenurodė argumentų, sudarančių pagrindą naikinti skundžiamą pirmosios instancijos teismo nutartį, todėl jo atskirasis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Minijos nafta“ atskirąjį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. sausio 9 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.