Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

2. Pareiškėjas skundą grindė šiais argumentais ir faktinėmis aplinkybėmis:

2.1. Ministerija įgyvendino projektą „E. sveikatos paslaugų ir bendradarbiavimo infrastruktūros plėtra“ Nr. VP2-3.1-IVPK-10-V-01-009 (toliau – ir Projektas). CPVA informavo Ministeriją, jog įgyvendinančiosios institucijos direktorius priėmė 2019 m. kovo 20 d. įsakymą Nr. 2019/8-61 ,,Dėl pažeidimo projekte ,,E. sveikatos paslaugų ir bendradarbiavimo infrastruktūros plėtra“ (toliau – ir Įsakymas), kuriuo nustatė 563 956,27 Eur netinkamų finansuoti išlaidų sumą nuo Projekto tinkamų finansuoti išlaidų sumos. Įsakymas priimtas remiantis Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 „Dėl Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių patvirtinimo“ (toliau – ir PAFT), 197.2 punktu, kuriame numatyta, kad įgyvendinančioji institucija, atlikusi įtariamo pažeidimo tyrimą ir nustačiusi pažeidimą, kurio ištaisyti neįmanoma, priima sprendimą dėl nustatyto pažeidimo, kuriame nurodomos su nustatytu pažeidimu susijusios faktinės aplinkybės, netinkamų finansuoti išlaidų suma ir pateikiamas vienas (arba keli) iš pasiūlymų ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai. Įsakyme buvo pateiktas pasiūlymas Informacinės visuomenės plėtros komitetui prie Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos (toliau – ir Komitetas) susigrąžinti iš Projekto vykdytojo sumokėtų lėšų dalį, taikant lėšų pervedimo būdą. Ministerija, kaip Projekto vykdytojas, vadovaudamasi Įsakymo 4.1 punktu ir PAFT 211 punktu, nepraleisdama nustatyto 10 darbo dienų termino, 2019 m. balandžio 4 d. Finansų ministerijai pateikė skundą dėl CPVA priimto Įsakymo. Išnagrinėjusi Ministerijos skundą, Finansų ministerija 2022 m. rugpjūčio 30 d. priėmė Sprendimą.

2.2. Finansų ministerija padarė Sprendimo priėmimo procedūrinius pažeidimus. Ministerijos skundas Finansų ministerijoje nebuvo išnagrinėtas per 20 darbo dienų, Sprendimas buvo priimtas po 3 metų ir 5 mėnesių. Per visą šį laikotarpį Ministerija nei raštu, nei kitu būdu ar forma nebuvo informuota apie vadovaujančiosios institucijos poreikį tęsti procedūrą, apie atliekamus veiksmus ir aplinkybes bei priežastis pratęsti ar stabdyti Ministerijos skundo nagrinėjimo procedūrą.

2.3. Sprendimo priėmimas pareiškėjo skunde nurodytomis aplinkybėmis, praėjus daugiau nei 3 metams, nebeatitinka teismų suformuotos praktikos ir tų atvejų, kai termino pasibaigimas savaime nepaneigia viešojo administravimo subjekto kompetencijos priimti administracinį sprendimą ar atlikti kitus veiksmus. Po kelių metų priimtas siurprizinis Finansų ministerijos Sprendimas negali būti laikomas nesukeliančiu teisinių pasekmių visiems administracinės procedūros dalyviams: pareiškėjui ir Įsakymą priėmusiai įgyvendinančiajai institucijai.

2.4. Pareiškėjui kilo abejonių dėl Finansų ministerijos kompetencijos priimti sprendimą dėl pareiškėjo skundo praėjus pakankamai ilgam laikotarpiui. Sprendimas priimtas galbūt nebeturint tam įgaliojimų, yra paviršutiniškas. Sprendimo priėmimas po daugiau nei 3 metų neatitinka atsakovo pareigos imtis aktyvių veiksmų ir pažeidžia gero administravimo principą, kurio privalu laikytis vykdant administracinę procedūrą.

2.5. Pareiškėjas negalėjo ir negali daryti įtakos internetinio ryšio prieinamumui Lietuvoje vartotojams techniniu aspektu, daryti įtaką vartotojų norui jį didinti arba mažinti, todėl akivaizdu, kad ši aplinkybė nepriklausė nuo pareiškėjo. Ministerija, teikdama skundą, argumentavo ir pateikė įrodymus, kokių veiksmų ji ėmėsi pagal savo galimybes faktiškai įgyvendinti Projektą ir pasiekti CPVA nustatytus rodiklius.

2.7. Įgyvendinus Projektą ir įdiegus Paslaugą Nr. 1 „Saugi prieiga pacientams prie asmeninės ESI“ (toliau – ir Paslauga Nr. 1) buvo sukurtos visų pacientų ESI ir yra sudarytos sąlygos visiems galimiems pacientams elektroniniu būdu peržiūrėti savo individualios ESI (paciento sveikatos istorijos) įrašus ir kitą informaciją, susijusią su jų sveikata, taip pat buvo sukurta ir įdiegta galimybė pacientui pareikšti valią, tvarkyti įgaliojimus, susijusius su prieiga prie asmens ESI duomenų; įgyvendinus Projektą bei įdiegus Paslaugą Nr. 1 buvo sudarytos sąlygos paslaugą teikiančiai sveikatinimo įstaigai sąveikauti su kita pacientui paslaugą teikiančia sveikatinimo įstaiga tam, kad būtų atlikti su pacientui E. sveikatos paslaugos teikimu susiję veiksmai, užtikrinant didesnes pacientų sėkmingo gydymo galimybes. Paslauga Nr. 1 pacientų atžvilgiu įgyvendino uždavinius plėtoti E. sveikatos paslaugas pacientams, kad jie: 1) gautų patikimas ir kokybiškas sveikatinimo paslaugas; 2) būtų informuoti ir galėtų lengvai gauti reikalingas sveikatinimo paslaugas bei aktyviai dalyvautų priimant sprendimus dėl jiems teikiamų sveikatinimo paslaugų; 3) būtų tikri dėl sveikatinimo paslaugų tęstinumo; 4) turėtų prieigą prie informacijos, susijusios su paciento sveikata – ESI. Paslaugos Nr. 1 rodiklis buvo pasiektas 100 proc., todėl Įsakymas, kuris buvo priimtas atsižvelgiant į nepagrįstą rodiklio įvertinimą, kuris nustatytas Tyrimo rezultatuose, yra nepagrįstas.

2.8. Pandemijos metu pasitvirtino, kad pacientai sėkmingai jungėsi ir peržiūrėdavo COVID-19 ligos (koronaviruso infekcijos) laboratorinius tyrimus, parsisiųsdavo galimybių pasus, Europos Sąjungos (toliau – ir ES) skaitmeninius COVID pažymėjimus. 2020 m. E. sveikatos portale buvo prisijungta virš 3,7 mln. kartų, o 2021 m. net virš 15 mln. kartų. Šios aplinkybės įrodo, kad Projekto metu Paslaugos buvo sukurtos sėkmingai ir sudarytos visos galimybės bei sąlygos pacientams prisijungti prie savo ESI, esant poreikiui. Pacientams ir jų atstovams E. sveikatos portalas yra prieinamas nuo 2015 m. birželio 1 d. Be to, Ministerija numatė finansavimą ir atliko E. sveikatos paslaugų, įskaitant ir paslaugos „Saugi prieiga pacientams prie asmeninės ESI“ viešinimą. Ir visi reikalingi duomenys CPVA buvo pateikti, tačiau Tyrimo rezultatuose į juos nepagrįstai neatsižvelgta.

2.9. Ministerija sudarė papildomas sąlygas įstaigoms, kurių darbo vietos nepakankamai aprūpintos kompiuterine įranga, pasinaudoti tokia galimybe ir įsigyti kompiuterius su standartine programine įranga, kurios pagerintų sukurtų E. sveikatos paslaugų naudojimą. Dalis sveikatos priežiūros įstaigų nesijungė prie E. sveikatos portalo, nes tuo metu iš savo lėšų kūrė ar tobulino savo sveikatos priežiūros įstaigų vidines sistemas ir vėliau jas integravo su Elektroninės sveikatos paslaugų ir bendradarbiavimo infrastruktūros informacine sistema (toliau – ESPBI IS), kad galėtų ir toliau dirbti savo vidinėse sistemose, kurios turi daugiau funkcionalumų, reikalingų vidaus procesams, lyginant su E. sveikatos portalu. Ministerija ėmėsi veiksmų ir skatino įstaigas sudaryti sutartis su ESPBI IS pagrindiniu tvarkytoju valstybės įmone (toliau – VĮ) Registrų centru ir naudotis sukurta E. sveikatos sistema. Be to, Ministerija raštais kreipėsi į įstaigas, organizacijas, organizavo susitikimus.

2.10. Pasiekus Paslaugos Nr. 4 „Siuntimų konsultacijai, gydymui ar tyrimui el. paslauga“ (toliau – ir Paslauga Nr. 4) siektiną rodiklio reikšmę 30 proc., gydytojas išrašydamas siuntimą, nėra tikras, kad pacientas, turėdamas siuntimą, pasirinks asmens sveikatos priežiūros įstaigą, kuri patenka prie prisijungusių prie E. sveikatos sistemos įstaigų ir galinčių peržiūrėti elektroninį siuntimą. Dalis sveikatos priežiūros įstaigų iš savo lėšų kūrė ar tobulino savo vidines sistemas, kūrė naujus reikalingus funkcionalumus, tuo tarpu ir siuntimo funkcionalumą. Siuntimų konsultacijai, gydymui ar tyrimui E. paslauga yra sukurta ir ja gali naudotis visos sveikatos priežiūros įstaigos.

16. Pareiškėjo apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

16.1. Nagrinėjamu atveju daugiau nei po 3,5 metų atlikti Finansų ministerijos veiksmai, priimant administracinės procedūros sprendimą, negali būti prilyginami instrukcinio termino praleidimui, nesukeliančiam neigiamų teisinių pasekmių, o jį priimantis subjektas tokiu atveju negali būti savaime laikomas tebeturinčiu įgaliojimus sprendimą tokioje procedūroje priimti. Sprendimo priėmimas tokiomis aplinkybėmis, praėjus daugiau nei 3 metams, neatitinka teismų suformuotos praktikos ir tų atvejų, kad termino pasibaigimas savaime nepaneigia viešojo administravimo subjekto kompetencijos priimti administracinį sprendimą ar atlikti kitus delsiamus atlikti veiksmus. Pirmosios instancijos teismas savo sprendime nepasisakė ir tinkamai neįvertino Ministerijos argumentų ir dėl kitų Finansų ministerijos Sprendimo priėmimo procedūros pažeidimų, kuriais buvo pažeisti Ministerijos teisės ir teisėti interesai. Finansų ministerija priėmė paviršutinišką Sprendimą, pažeidžiant VAĮ reglamentuojamą administracinės procedūros atlikimo tvarką ir terminus bei gero administravimo principą.

18. Atsakovo atsiliepimas į apeliacinį skundą grindžiamas šiais argumentais:

18.1. Ne kiekvienas formalus teisės aktų nustatyto procedūrinio termino pažeidimas gali būti traktuojamas kaip viešojo administravimo subjekto vilkinimas atlikti funkcijas arba neveikimas. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išaiškinta, kad procedūriniai terminai sprendimo priėmimui yra skirti užtikrinti, kad administracinis procesas nebūtų pernelyg užtęsiamas, o viešojo administravimo subjektai įvykdytų jiems pavestas funkcijas. Terminų pažeidimas nedaro administracinio sprendimo negaliojančiu ar neatleidžia viešojo administravimo subjekto nuo pareigos priimti administracinį sprendimą. Administracinių teismų praktikoje laikomasi pozicijos, kad viešojo administravimo subjektui įstatyme nustatytas terminas administraciniam sprendimui priimti yra instukcinio pobūdžio, todėl šio termino pasibaigimas nedaro negaliojančiu administracinio sprendimo, be to, nesukuria neigiamų teisinių pasekmių, tik prailgina administracinį procesą, su sąlyga, jei nėra suėjęs senaties terminas šioms procedūroms vykdyti. Nei PAFT, nei Reglamento Nr. 1083/2006 nuostatos nenustato jokių terminų, ribojančių atsakovo galimybes nustačius pažeidimus dėl ES lėšų netinkamo naudojimo, inicijuoti jų susigrąžinimą ir jas susigrąžinti.

18.2. Nepagrįsti ir atmestini pareiškėjo apeliacinio skundo argumentai, kad rodiklių reikšmių ir apskaičiavimo metodikos nebuvo suderintos tarp šalių ir pareiškėjui buvo siurprizinės, kadangi Projektas buvo įgyvendintas vadovaujantis teisės aktų ir Sutarties nuostatomis, kuriose aiškiai nurodoma projektų stebėsenos rodiklių skaičiavimo ir matavimo tvarka.

18.3. Nagrinėjamu atveju turėjo būti sukurta ne tik prieigos galimybė prie e. sveikatos portalo, tačiau privalėjo būti užtikrinama, kad pacientai bus prisijungę prie pacientų saugios prieigos prie asmeninės e. sveikatos istorijos, tačiau paslaugos Nr. 1 rodiklis šiuo atveju nebuvo pasiektas. Pareiškėjas, sudaręs Sutartį ir įgyvendindamas Projektą žinojo, kad joje nurodyti rodikliai turės būti pasiekti po 2 metų nuo Projekto įgyvendinimo pabaigos, t. y. iki 2018 m. sausio 29 d., taigi jis privalėjo dėti visas pastangas šiems rodikliams įgyvendinti.

18.4. Pareiškėjas rodiklių nepasiekė ne dėl objektyvių priežasčių, kurios buvo sąlygotos veiksnių, kurių įtaką Sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės nepasiekimui pareiškėjas galėjo sumažinti, nes pareiškėjo pateikiamos rodiklių nepasiekimo priežastys yra nulemtos veiksnių, kuriuos pareiškėjas planavo ar turėjo suplanuoti Projekto rengimo metu. Už veiksnių prognozavimą ir valdymą buvo atsakingas pareiškėjas, kuris privalėjo šiuos veiksnius įvertinti ir juos valdyti, tačiau to nepadarė.

18.5. Atmestini kaip nepagrįsti ir kiti pareiškėjo argumentai, jog trūko sveikatos priežiūros specialistų įgūdžių naudotis informacine sistema, trūko funkcionalumų patogesniam e. sveikatos portalo naudojimui, nebuvo tinkamas interneto ryšys tam tikrose vietovėse. Visi šie veiksniai priklausė nuo paties pareiškėjo, kadangi jam nuo Projekto pradžios buvo žinoma, jog sveikatos priežiūros specialistams trūks įgūdžių naudotis sistema, jis turėjo šiuos veiksnius įvertinti ir atitinkamai juos valdyti. Pareiškėjas, be kita ko, buvo atsakingas už teisės akto, nustatančio pareigą naudotis sukurtomis e. paslaugomis, priėmimą.

18.8. Skundžiamame įsakyme yra aiškiai suformuluotos teisės ir pareigos, nurodyta akto apskundimo tvarka. Įsakyme nurodytos aplinkybės įvertintos tinkamai ir pagrįstos teisės aktų nuostatomis, todėl jis atitinka VAĮ 10 straipsnyje įtvirtintus reikalavimus.

20. Atsakovo CPVA atsiliepimas į apeliacinį skundą grindžiamas šiais argumentais:

20.1. Pareiškėjo apeliacinis skundas yra nepagrįstas, jame nėra pateikta jokių argumentų ir įrodymų, paneigiančių pirmosios instancijos teismo sprendimo išvadas.

20.2. Pareiškėjas, gavęs Finansų ministerijos Sprendimą, turėjo teisę kreiptis į teismą ir jį ginčyti ir tokia savo teise jis pasinaudojo. Pareiškėjo akcentuojamas Finansų ministerijos Sprendimo priėmimo laikas įtakos jo teisėms ir teisėtiems interesams neturėjo ir jų neapribojo. Senaties terminai pažeidimui nustatyti nėra suėję, todėl Finansų ministerija turėjo teisę priimti Sprendimą.

20.3. Pareiškėjo argumentai, kad tariamai neegzistavo konkreti ir suderinta rodiklių skaičiavimo metodika, prieštarauja teisiniam reglamentavimui ir Sutarties nuostatoms, kuriose buvo apibrėžta rodiklių skaičiavimo tvarka ir ji pareiškėjui buvo žinoma ir negalėjo būti siurprizinė. Nors pareiškėjas laikosi pozicijos, kad jis pasiekė visų paslaugų rodiklius, tačiau Paslaugų Nr. 2 ir 4 rodikliai nebuvo pasiekti jau pareiškėjo pateiktoje pirminėje antrųjų metų ataskaitoje po Projekto užbaigimo.

20.4. Teisinis reglamentavimas ir Sutarties nuostatos paneigia pareiškėjo skunde nurodytus teiginius, kaip turi būti skaičiuojamas Paslaugos Nr. 1 rodiklis, t. y. vertinant tik vartotojų galimybę prisijungti prie el. sveikatos istorijos (ESI), nevertinant to, ar vartotojai iš viso naudojosi sukurta sistema. Pareiškėjo teiginys dėl Paslaugos Nr. 1 rodiklio skaičiavimo iškreipia paties Projekto tikslą. Vien tik galimybės turėjimas ar jos sudarymas savaime nereiškia, kad šia galimybe buvo pasinaudota. Tai, kad el. paslauga yra sukurta ir veikia tinkamai, nereiškia, jog el. paslauga yra naudojamasi. Sukurta el. paslauga nelygu suteiktai el. paslaugai. Reikalavimą, kad matuojant paslaugų suteikimo rodiklius turi būti vertinamas el. paslaugos suteikimo faktas, nustato Informacinės visuomenės plėtros komiteto prie Susisiekimo ministerijos direktoriaus 2011 m. kovo 30 d. įsakymu Nr. T-38 patvirtintas Projektų, vykdomų pagal Ekonomikos augimo veiksmų programos 3 prioriteto „Informacinė visuomenė visiems“ įgyvendinimo priemonės Nr. VP2-3.1-IVPK-10-V „Elektroninės sveikatos paslaugos“, finansavimo sąlygų aprašas (toliau – ir Aprašas). Vadovaujantis Aprašo metodika laikoma, kad el. paslauga buvo suteikta tik tada, kai vartotojas yra bent kartą pasinaudojęs el. paslauga. Pareiškėjas Sutartimi prisiėmė įsipareigojimą ne tik sukurti informacinę sistemą, bet ir užtikrinti jos naudojimą, todėl pareiškėjas nepaneigė skundžiamuose sprendimuose nustatytų aplinkybių.