- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2023-02-23
- Bylos Nr.
- eA-570-662/2023
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-00475-2022-5
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- Apeliacinė instancija
- Rezultatas
- Sprendimas panaikintas, byla nutraukta
- Teisėjai
- Audrius Bakaveckas (pirm.), Arūnas Dirvonas, Ernestas Spruogis
- Pareiškėjas
- Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos, Nacionalinė žemės tarnyba prie Aplinkos ministerijos
- Trečiasis asmuo
- Panevėžio rajono savivaldybės administracija, valstybės įmonė Valstybinių miškų urėdija, Panevėžio rajono savivaldybės administracija, Valstybinių miškų urėdija
- Atsakovas
- Aplinkos apsaugos departamentas prie Aplinkos ministerijos
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Arūno Dirvono ir Ernesto Spruogio,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. balandžio 14 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos prašymą atsakovui Aplinkos apsaugos departamentui prie Aplinkos ministerijos (tretieji suinteresuoti asmenys – Panevėžio rajono savivaldybės administracija, valstybės įmonė Valstybinių miškų urėdija) dėl sprendimo panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
1. Pareiškėjas Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Tarnyba, pareiškėjas) kreipėsi į teismą su prašymu, kuriame prašė panaikinti Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos Miškų kontrolės departamento (toliau – ir Departamentas) 2021 m. gruodžio 30 d. raštą Nr. (21.2)-AD5-25619 „Dėl buitinių atliekų miško žemėje“ (toliau – ir 2021 m. gruodžio 30 d. raštas), kuriuo Tarnybai nurodyta valstybės įmonės (toliau – ir VĮ) Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 esančias buitines atliekas surinkti ir iki 2022 m. kovo 1 d. perduoti atliekų tvarkytojams bei raštu informuoti Departamentą apie priduotas atliekas, kartu pateikiant pridavimo faktą įrodančius dokumentus.
2. Pareiškėjas paaiškino, kad nei Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2001 m. birželio 14 d. įsakymu Nr. 194 (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2010 m. birželio 29 d. įsakymo Nr. 3D-600 redakcija) patvirtinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos nuostatai (toliau – ir Nuostatai), nei Lietuvos Respublikos žemės įstatymas nenumato, jog Tarnybai vykdant numatytas funkcijas yra pavesta inicijuoti ir (ar) organizuoti ir (ar) pačiai vykdyti patikėjimo teise valdomoje valstybinėje žemėje esančių šiukšlių tvarkymo darbus ir (ar) įgyvendinti kokias nors valstybinės žemės apsaugos nuo teršimo ir (ar) šiukšlinimo prevencijos priemones.
3. Tarnyba pažymėjo, kad skundžiamu raštu suformuluotą nurodymą Tarnybai, Departamentas grindė Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 2 straipsnio 19 punktu ir 9 straipsnio 2 dalimi, Žemės įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 1 punktu ir 21 straipsniu bei Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 17 dalimi ir 4 straipsnio 1 dalimi. Tarnybos vertinimu, Žemės įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 1 punktas numato tik ginčo nekeliančią nuostatą, jog Tarnyba yra visos Lietuvos Respublikos valstybinės žemės, išskyrus žemę, kuri šio ir kitų įstatymų nustatyta tvarka patikėjimo teise perduota kitiems subjektams, patikėjimo teisės subjektas (patikėtinis). To paties įstatymo 21 straipsnis numato pareigas žemės savininkams ir naudotojams.
4. Tarnyba pabrėžė, kad jos savininkė yra valstybė (Nuostatų 3 p.), savininko perduotas ir Tarnybos įgytas turtas nuosavybės teise priklauso savininkui (Nuostatų 5 p.), o žemės naudotoju pripažįstamas žemės savininkas arba kitas fizinis ar juridinis asmuo, užsienio organizacija, juridinio asmens ar užsienio organizacijos filialas, kurie naudoja žemę įstatymų, administracinių aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu (Žemės įstatymo 2 str. 11 d.). Todėl Tarnybai, įgyvendinančiai valstybės politiką žemės tvarkymo ir administravimo, žemės reformos, žemėtvarkos planavimo, nekilnojamojo turto kadastro, apskaitos, geodezijos, kartografijos, valstybinių erdvinių duomenų rinkinių ir žemėlapių rengimo srityse (Nuostatų 1 p., Žemės įstatymo 32 str. 3 d.), Žemės įstatymo 21 straipsnio nuostatos nėra taikomos.
5. Tarnyba nurodė, kad Miškų įstatymo 2 straipsnio 19 dalis numato, jog miško valdytojas yra miško savininkas; miškų urėdija, valstybinio rezervato direkcija, nacionalinio parko direkcija, savivaldybė, valstybės įmonė ar kitas juridinis asmuo, valdantis patikėjimo teise įstatymų nustatyta tvarka jam Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimais perduotą valstybinėms funkcijoms įgyvendinti valstybinę miško žemę; kitas fizinis ar juridinis asmuo, užsienio valstybėje įsteigta organizacija, neturinti juridinio asmens statuso, tačiau turinti civilinį teisnumą pagal tos valstybės įstatymus, įgijusi privačios miško žemės valdymo teisę. To paties įstatymo 9 straipsnio 2 dalis numato, jog miško valdytojai, savininkai ir naudotojai privalo saugoti miškus nuo gaisrų, kenkėjų, ligų ir kitų neigiamų veiksnių, laiku ir tinkamai atkurti iškirstą mišką, mišką naudoti tokiais būdais, kurie padėtų mažinti neigiamą poveikį aplinkai, racionaliai ūkininkauti miško žemėje (miške), palaikyti dirvožemio našumą, saugoti biologinę įvairovę, laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytų reikalavimų. Tačiau Tarnybai nei įstatymu, nei Nuostatais nėra priskirta valstybinė funkcija vykdyti ūkinę veiklą valstybinėje miško žemėje, saugoti miškus nuo gaisrų, kenkėjų, ligų ir kitų neigiamų veiksnių, laiku ir tinkamai atkurti iškirstą mišką, mišką naudoti tokiais būdais, kurie padėtų mažinti neigiamą poveikį aplinkai, racionaliai ūkininkauti miško žemėje (miške), palaikyti dirvožemio našumą, saugoti biologinę įvairovę, laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytų reikalavimų. Dėl šių priežasčių Tarnyba nėra Miškų įstatymo 9 straipsnio 2 dalies nuostatų taikymo subjektas.
6. Pareiškėjo nuomone, remiantis Miškų įstatymo 5 straipsnio 5 dalies 6 punkto ir 17 straipsnio nuostatomis, VĮ Valstybinių miškų urėdija (toliau – ir Urėdija) yra atsakinga už miškų (ir jų išteklių), neperduotų savivaldybėms, apsaugą nuo teršimo ir šiukšlinimo. VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 šalia keliuko, vedančio per mišką, užfiksavus išpiltas buitines atliekas, konstatuotinas teritorinės miškų urėdijos valstybinių funkcijų (saugoti mišką ir jo išteklius nuo teršimo, šiukšlinimo) ir prevencinės veiklos netinkamas vykdymas su neigiamomis pasekmėmis miško savininkui (deliktas). Miškų urėdija, neužtikrinusi jai priskirtų valstybinių funkcijų ir prevencinės veiklos tinkamo vykdymo, turi pareigą pašalinti miško savininkui atsiradusius neigiamus padarinius, t. y. pašalinti VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 išpiltas buitines atliekas.
7. Tarnyba pažymėjo, kad Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 17 dalis numato, jog atliekų turėtojas yra atliekų darytojas arba asmuo, turintis atliekų. Todėl priskirtų valstybinių funkcijų ir prevencinės veiklos (Miškų įstatymo 5 str. 5 d. 6 p., 17 str.) netinkamas vykdymas ir VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 išpiltos buitinės atliekos, leidžia miškų urėdiją pripažinti asmeniu, turinčiu atliekų, Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 17 dalies prasme. Dėl šių priežasčių ne Tarnyba, o būtent miškų urėdija turi įstatyme nustatytą pareigą VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 išpiltas buitines atliekas perduoti atliekų tvarkytojams arba pati jas sutvarkyti (Atliekų tvarkymo įstatymo 4 str. 1 d.). Tarnybos įsitikinimu, skundžiamas raštas ir jame suformuluotas nurodymas Tarnybai surinkti ir atliekų tvarkytojams perduoti buitines atliekas prieštarauja Miškų įstatymo 5 straipsnio 5 dalies 6 punkto ir 17 straipsnio nuostatoms, todėl yra neteisėtas ir naikintinas.
Atsiliepimas
8. Atsakovas Departamentas atsiliepime į Tarnybos prašymą prašė jį atmesti.
9. Departamentas nurodė skundžiamo rašto priėmimo aplinkybes bei pažymėjo, kad 2021 m. gruodžio 30 d. raštas Tarnybai buvo tik pasiūlymas geranoriškai sutvarkyti valstybinėje žemėje esančias mišriąsias atliekas, tačiau jame nurodyta ir apskundimo tvarka. Departamentas atkreipė dėmesį, kad šis raštas Tarnybai jokių teisinių pasekmių nesukelia, todėl neturėtų būti skundžiamas teismui. Kaip teisingai nurodo Tarnyba, Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. rašte minimos įstatymų normos numato tik ginčo nekeliančias nuostatas. Tai tik dar kartą patvirtina, jog minėtame rašte pareiškėjui tik pateikiama informacija, kokios aplinkybės nustatytos ir ką reikėtų Tarnybai geranoriškai padaryti. Departamentas pastebėjo, kad iš esmės analogiškose situacijose Tarnybos skirtingi teritoriniai skyriai elgiasi skirtingai.
10. Departamentas taip pat atkreipė dėmesį, kad Departamento Miško kontrolės departamento pareigūnai patikrinę miške rastų atliekų turinį nustatė, jog tai ne tik komunalinės atliekos, kadangi tai nėra vienos rūšies atliekos (rastos komunalinės, statybinės atliekos, eksploatuoti netinkamos transporto priemonės dalys), o, būtent, mišrios atliekos. Todėl skundžiamame 2021 m. gruodžio 30 d. rašte vartojamas terminas „buitinės atliekos“ laikytina technine klaida.
Atsiliepimas
11. Atsakovas nurodė, kad skundžiamas raštas Tarnybai išsiųstas kaip žemės valdytojai, o ne tvarkytojai. Remdamasis Žemės įstatymo nuostatomis, atsakovas teigė, kad Nekilnojamojo turto registro duomenimis ginčui aktualus žemės sklypas nesuformuotas, todėl vertinama, jog jis priklauso valstybei, o šį žemės sklypą patikėjimo teise valdo Tarnyba ir jis nėra patikėtas kitam subjektui.
12. Departamentas pabrėžė, kad žemės savininkų ir kitų naudotojų pareigos nustatytos Žemės įstatymo 21 straipsnyje, Miškų įstatymo 9 straipsnyje įtvirtintos miško valdytojų, savininkų ir naudotojų pareigos. Dėl Tarnybos argumentų, kad jai nėra priskirta komunalinių atliekų tvarkymo funkcija, Departamentas nurodo, kad pagal Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatas Tarnyba, kaip atliekų turėtoja, privalo sutvarkyti atliekas, esančias jai patikėjimo teise priklausančiame žemės sklype. Departamento nuomone, pareiškėjui priskiriamos ir pareigos, kaip miško valdytojui, įtvirtintos Miškų įstatymo 9 straipsnyje. Akivaizdu, jog Tarnyba privalo užtikrinti, kad jos valdomuose sklypuose tarša būtų pašalinta, t. y. šiuo pagrindu Tarnybai ir buvo įteiktas 2021 m. gruodžio 30 d. raštas, kuriuo prašoma geranoriškai sutvarkyti užterštą teritoriją.
13. Trečiasis suinteresuotas asmuo Panevėžio rajono savivaldybės administracija (toliau – ir Administracija) prašė teismo bylą spręsti savo nuožiūra ir pažymėjo, kad miško sklypas, esantis VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591, nėra perduotas Administracijai viešosios paskirties rekreacijai ir poilsiui patikėjimo teise.
Atsiliepimas
14. Trečiasis suinteresuotas asmuo VĮ Valstybinių miškų urėdija atsiliepime į Tarnybos prašymą prašė jį atmesti.
15. Urėdija pažymėjo, kad ji pagal Miškų įstatymo 5 straipsnio 5 dalies 6 punkte nurodytą valstybinę funkciją organizuoti ir vykdyti prevencinę veiklą, siekiant užtikrinti šio įstatymo 17 straipsnyje įtvirtinto miško apsaugos uždavinio – saugoti mišką ir jo išteklius nuo teršimo, šiukšlinimo – vykdo patikėjimo teise valdomuose valstybiniuose miškuose. Nagrinėjamu atveju Urėdija nėra patikėtinė.
16. Urėdijos vertinimu, Žemės įstatymo 21 straipsnis ir Miškų įstatymo 9 straipsnis numato žemės, miškų savininkų, valdytojų ir naudotojų pareigą saugoti savo turtą nuo neigiamų veiksnių, kad neblogėtų aplinkos ekologinė būklė, žemę naudoti pagal paskirtį, laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytų reikalavimų, įskaitant ir tuos, kurie reglamentuoja atliekų tvarkymą. Todėl vadovaujantis šiomis nuostatomis, o taip pat Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo 1, 4, 6, 14, 23 straipsnių bei Atliekų tvarkymo įstatymo 2, 4, 32 straipsnių normomis, darytina išvada, kad jei neįrodoma priešingai, atliekų turėtoju galėtų būti laikomas asmuo, kuris turi atliekų arba kuriam priklausiančiame žemės sklype yra atliekos.
17. Urėdija atkreipė dėmesį, kad nustačius aplinkybę, jog atliekų turėtojas neegzistuoja ar jo neįmanoma nustatyti, šių atliekų tvarkymas priskirtinas savivaldybės kompetencijai, ir savivaldybei kyla pareiga organizuoti, kad tokios atliekos būtų perduotos atliekų tvarkytojui. Pagal Lietuvos Respublikos savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 1 punktą, atliekų, kurių turėtojas neegzistuoja ar jo neįmanoma nustatyti, tvarkymo finansavimui yra skiriamos savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšos. Nagrinėjamu atveju atliekų turėtoja nurodyta Tarnyba. Urėdija teigė, kad esant poreikiui, egzistuoja galimybė Tarnybai kreiptis į Panevėžio rajono savivaldybę dėl pagalbos organizuojant atliekų tvarkymą.
II.
18. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. balandžio 14 d. sprendimu Tarnybos prašymą atmetė.
19. Byloje buvo nustatyta, kad Departamentas, atlikęs patikrinimą, 2021 m. lapkričio 10 d. apžiūros aktu Nr. (20.19)-TVR-6455 nustatė, jog laisvam žemės fondui priklausančioje miško valdoje – VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 yra paliktos trys mišrių atliekų krūvos. Miško valdoje rasta per kelias vietas šalia miško keliuko išpilta mišrių atliekų. Tyrimo metu pažeidėjo nustatyti nepavyko. Departamento pareigūnai konstatavo, kad žemės sklypas VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 nėra suformuotas, todėl šio žemės sklypo savininkas yra Lietuvos Respublika, o patikėjimo teisę įgyvendina Tarnyba (Žemės įstatymo 7 str. 1 d. 1 p.). Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. raštu Tarnybai nurodyta VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 esančias buitines atliekas surinkti ir iki 2022 m. kovo 1 d. perduoti atliekų tvarkytojams, bei raštu informuoti Departamentą apie priduotas atliekas, kartu pateikiant pridavimo faktą įrodančius dokumentus.
20. Teismo vertinimu, byloje nebuvo ginčo, kad nagrinėjamu atveju valstybinės žemės, kurioje aptiktos atliekos, patikėtinė yra Tarnyba. Teismas nustatė, kad atliekos aptiktos toje valstybinės žemės dalyje, kur naudmena – miško žemė, kaip ji suprantama pagal Lietuvos Respublikos miškų įstatymą.
21. Teismas vadovavosi Žemės įstatymo 2 straipsnio 26 dalimi, 7 ir 21 straipsnio nuostatomis, apžvelgė Miškų įstatymo 2 dalies 19 punkte, 9 straipsnyje įvirtintą teisinį reguliavimą. Teismas analizavo Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatas, kuriuose apibrėžiama atliekų turėtojo sąvoka bei subjektai, kurie privalo teisės aktų nustatyta tvarka sutvarkyti atliekas. Buvo pažymėta, jog Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje išaiškinta, kad tuo atveju, jei objektyvūs duomenys neabejotinai patvirtina, kad fizinio ar juridinio asmens veikloje (plačiąja prasme – pvz., valdant, naudojant ar disponuojant nekilnojamuoju turtu ar pan.) jokios (komunalinės) atliekos nesusidaro, akivaizdu, jog toks asmuo negali būti pripažintas „atliekų turėtoju“. Įvertinęs rastų atliekų pobūdį (pagal atsakovo pateiktą informaciją ir fotonuotraukas – tai ne tik komunalinės atliekos, bet ir nuodingosios atliekos (šiferio lakštai), statybinės atliekos (kriauklė), eksploatuoti netinkamos transporto priemonės dalys ir kt.) teismas sprendė, kad jos objektyviai negalėjo atsirasti iš Tarnybos minėtoje žemėje vykdomų funkcijų, susijusių su valstybinės žemės valdymu patikėjimo teise. Atsižvelgęs į tai, teismas sprendė, kad Tarnyba neturėtų būti laikoma atliekų turėtoja.
22. Teismas nurodė, kad Tarnyba, vadovaujantis Žemės įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 1 punktu, yra valstybinės žemės, kurioje nagrinėjamu atveju rastos atliekos, patikėjimo teisės subjektas (patikėtinis) (dėl to byloje ginčo nėra). Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 4.106 straipsnio 1 dalimi ir 4.109 straipsniu. Įvertinęs šias nuostatas, teismas darė išvadą, kad Žemės įstatymo 21 straipsnyje įtvirtintos žemės savininkų ir kitų naudotojų pareigos, taip pat Miškų įstatymo 9 straipsnyje įtvirtintos miško valdytojų, savininkų ir naudotojų pareigos taikytinos ir Tarnybai (kaip valstybinės žemės patikėtiniui), todėl Departamento pareigūnai, atlikę tyrimą, ir nenustatę tikrojo atliekų savininko, pagrįstai galėjo kreiptis į Tarnybą, kaip žemės (kurioje rastos atliekos) valdytoją, dėl rastų atliekų sutvarkymo.
23. Atsižvelgęs į Atliekų tvarkymo įstatymo 25 ir 28 straipsnius, Lietuvos Respublikos savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos įstatymo 4 straipsnį, teismas pastebėjo, kad Tarnyba dėl jos patikėjimo teise valdomoje valstybinėje žemėje rastų atliekų sutvarkymo galėtų kreiptis į savivaldybės vykdomąją instituciją.
24. Teismo vertinimu, buvo būtina nustatyti, ar skundžiamas raštas Tarnybai nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes. Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsniu, apžvelgė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, kurioje išaiškinta, kad ne kiekvienas viešojo administravimo procedūroje priimtas dokumentas (sprendimas) sukelia teisines pasekmes asmenims. Teismas, vertindamas skundžiamo rašto turinį ir pobūdį, atkreipė dėmesį į tai, kad pagal Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 6 punktą, aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės pareigūnai šio įstatymo nustatytais atvejais ir tvarka duoda privalomuosius nurodymus fiziniams ir juridiniams asmenims.
25. Teismo vertinimu, skundžiamas 2021 m. gruodžio 30 d. raštas nebuvo privalomasis nurodymas, jame nenurodyta, kad jis yra priimtas vadovaujantis Aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės įstatymo nuostatomis, neatitinka ir privalomojo nurodymo formos. Įvertinęs skundžiamo rašto turinį, jame suformuluoto nurodymo (įpareigojimo, raginimo) pagrindus ir formuluotę, taip pat bylos medžiagą, teismas konstatavo, jog ginčijamas raštas atlieka tik pagalbinį, tarpinį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje, juo nėra įformintas atsakovo sprendimas, o pats raštas savaime jokių materialinių teisių ar pareigų Tarnybai nesukuria, taip pat nesukelia teisinių pasekmių.
26. Teismas pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą savo praktikoje yra nurodęs, kad konstatavimas, jog skundžiamas aktas ar veiksmas (neveikimas) neturi įtakos asmens materialinėms teisėms ar pareigomis, kartu reiškia ir konstatavimą, kad jokios asmens materialinės teisės nebuvo pažeistos. Atsižvelgęs į išdėstytą, teismas Tarnybos prašymą atmetė kaip nepagrįstą.
III.
27. Pareiškėjas Nacionalinė žemės tarnyba prie Aplinkos ministerijos apeliaciniame skunde prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – Tarnybos prašymą tenkinti arba perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
28. Tarnyba nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, jog Departamento pareigūnai, atlikę tyrimą, ir nenustatę tikrojo atliekų savininko, pagrįstai galėjo kreiptis į Tarnybą, kaip žemės (kurioje rastos atliekos) valdytoją, dėl rastų atliekų sutvarkymo. Kaip ir pirmosios instancijos teismui paduotame prašyme, Tarnyba vadovaujasi Nuostatais (Nuostatų 3–7 p.), Žemės įstatymo 32 straipsnio 3 dalimi ir laikosi pozicijos, kad Tarnybai, įgyvendinančiai valstybės politiką žemės tvarkymo ir administravimo, žemės reformos, žemėtvarkos planavimo, nekilnojamojo turto kadastro, apskaitos, geodezijos, kartografijos, valstybinių erdvinių duomenų rinkinių ir žemėlapių rengimo srityse (Nuostatų 1 p., Žemės įstatymo 32 str. 3 d.), Žemės įstatymo 21 straipsnio nuostatos, numatančios žemės savininkų ir kitų naudotojų pareigas, nėra taikomos. Vadovaudamasi Miškų įstatymo 4 straipsniu, Tarnyba laikosi pozicijos, kad Tarnybai nei įstatymu, nei Nuostatais nėra priskirta valstybinė funkcija vykdyti ūkinę veiklą valstybinėje miško žemėje, saugoti miškus nuo gaisrų, kenkėjų, ligų ir kitų neigiamų veiksnių, laiku ir tinkamai atkurti iškirstą mišką, mišką naudoti tokiais būdais, kurie padėtų mažinti neigiamą poveikį aplinkai, racionaliai ūkininkauti miško žemėje (miške), palaikyti dirvožemio našumą, saugoti biologinę įvairovę, laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytų reikalavimų. Dėl šių priežasčių Tarnyba nėra Miškų įstatymo 9 straipsnio 2 dalies nuostatų taikymo objektas.
29. Tarnyba įsitikinusi, kad VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 šalia keliuko, vedančio per mišką, užfiksavus išpiltas buitines atliekas, konstatuotinas teritorinės miškų urėdijos valstybinių funkcijų (saugoti mišką ir jo išteklius nuo teršimo, šiukšlinimo) ir prevencinės veiklos netinkamas vykdymas. Miškų urėdija laikytina atliekų turėtoja, todėl būtent šis subjektas privalo atliekas sutvarkyti arba jas perduoti atliekų tvarkytojams.
30. Tarnyba taip pat nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, jog skundžiamas raštas nesukelia Tarnybai teisinių pasekmių, kadangi jis adresuotas netinkamam subjektui, todėl iš esmės neteisėtas ir naikintinas iš esmės. Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. rašte Tarnybai suformuluotas nurodymas, o ne geranoriškas prašymas, kurio nevykdžius kils teisinės pasekmės, pvz., Departamentas priims privalomąjį nurodymą. Taigi, Departamentas vertino, kad Tarnyba atsakinga už aptiktų atliekų sutvarkymą.
31. Tarnyba pastebi, kad pirmosios instancijos teismas nusprendęs, kad VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 išpiltų šiukšlių turėtojo nustatyti neįmanoma, ginčijamu sprendimu turėjo pripažinti, jog Departamento įpareigojančio pobūdžio nurodymas (raštas) turėjo būti adresuotas ne Tarnybai, bet Panevėžio rajono savivaldybei, atsakingai už tokio pobūdžio šiukšlių sutvarkymo organizavimą.
Žemesnės instancijos teismas
32. Tarnybos vertinimu, pirmosios instancijos teismo sprendimu daromos dviprasmiškos išvados, nes nėra aišku, ar Tarnyba gavusi Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. raštą privalo ar neprivalo atlikti jame nurodytus veiksmus. Jei skundžiamame rašte nurodytus veiksmus Tarnyba privalo atlikti, tai, priešingai nei nurodyta teismo sprendime, šis raštas sukuria pareigas ir sukelia realias pasekmes Tarnybai. Jei rašte nurodytus veiksmus privalo atlikti ir šiukšlių sutvarkymą turi organizuoti Panevėžio rajono savivaldybė, tai atsakovo 2021 m. gruodžio 30 d. rašte nurodytas įpareigojimas Tarnybai yra skirtas netinkamam subjektui, todėl yra nepagrįstas ir neteisėtas. Kadangi pirmosios instancijos teismas Tarnybos prašymą atmetė, todėl darytina išvada, jog pirmosios instancijos teismas netinkamai vertino bylos faktines aplinkybes, neatskleidė bylos esmės ir priėmė nepagrįstą, neteisėtą ir naikintiną sprendimą.
Atsiliepimas
33. Departamentas atsiliepime į Tarnybos apeliacinį skundą prašo jį atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.
34. Departamentas pakartoja pirmosios instancijos teismui pateiktame atsiliepime išdėstytus argumentus ir laikosi pozicijos, kad skundžiamas raštas adresuotas tinkamam subjektui, o pirmosios instancijos teismo išvada šiuo klausimu yra teisinga.
35. Departamentas iš dalies sutinka su apeliacinio skundo teiginiu, kad skundžiamas raštas sukelia Tarnybai teisines pasekmes, tačiau tik tuo aspektu, kad geranoriškai neįvykdžius rašte nurodytų veiksmų, Tarnybai bus duodamas privalomasis nurodymas šias mišrias atliekas priverstinai sutvarkyti, tačiau šiuo metu, t. y. kai Tarnybai yra išsiųstas raštas geranoriškai sutvarkyti mišrias atliekas, jai nėra jokios prievolės. Tarnyba gali geranoriškai jų netvarkyti, dėl to jai nekils jokių teisinių pasekmių (priešingai, nei privalomojo nurodymo nevykdymo atveju).
36. Departamento vertinimu, Tarnyba apeliaciniame skunde nenurodė jokių pagrįstų argumentų, dėl kurių pirmosios instancijos teismo sprendimas turėtų būti panaikintas ar byla turėtų būti perduodama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Atsiliepimas
37. Trečiasis suinteresuotas asmuo Panevėžio rajono savivaldybės administracija atsiliepime į Tarnybos apeliacinį skundą prašo ginčą spręsti teismo nuožiūra.
38. Trečiasis suinteresuotas asmuo VĮ Valstybinių miškų urėdija atsiliepime į Tarnybos apeliacinį skundą prašo jį atmesti. Urėdija pakartoja pirmosios instancijos teismui teiktame atsiliepime nurodytus argumentus ir atkreipia dėmesį, kad ji neturi įstatyme nustatytos pareigos Tarnybos patikėjimo teise valdomoje valstybinėje žemėje sutvarkyti aptiktas atliekas pati arba perduoti jas atliekų tvarkytojui. Skundžiamo rašto surašymas (o ne privalomojo nurodymo davimas) gali būti vertinamas kaip prevencinio poveikio priemonė vykdant Departamentui priskirtas kontrolės funkcijas.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
39. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos Miškų kontrolės departamento 2021 m. gruodžio 30 d. rašto Nr. (21.2)-AD5-25619 „Dėl buitinių atliekų miško žemėje“ teisėtumo ir pagrįstumo.
Žemesnės instancijos teismas
40. Pirmosios instancijos teismas Tarnybos prašymą atmetė. Tarnyba apeliaciniame skunde, nesutikdama su pirmosios instancijos teismo sprendimu, nurodo, kad ji yra netinkamas subjektas, kuriam adresuotas raštas ir jame suformuluotas nurodymas surinkti valstybinėje miško žemėje aptiktas atliekas ir jas perduoti sutvarkyti atliekų tvarkytojui. Tarnyba laikosi pozicijos, kad ginčijamas Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. raštas sukuria pareigas ir sukelia realias pasekmes Tarnybai, kadangi nevykdžius rašte suformuluoto nurodymo, Departamentas surašys privalomąjį nurodymą.
41. Byloje buvo nustatyta, kad ginčijamu Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. raštu Departamento Miškų kontrolės departamento pareigūnai kreipėsi į Tarnybą, kurios buvo paprašyta surinkti, išvežti ir priduoti atliekų tvarkytojams šiukšles, esančias VĮ Valstybinių miškų urėdijos Panevėžio regioninio padalinio Naujamiesčio girininkijos kvartale Nr. 591 20 taksaciniame sklype; atliekas paprašyta pašalinti iki 2022 m. kovo 1 d. ir apie atliekų sutvarkymą informuoti Departamento Miškų kontrolės departamentą.
42. Pažymėtina, kad skundžiamame rašte minėtas nurodymas Tarnybai suformuluotas, vadovaujantis Miškų įstatymo 2 straipsnio 19 punktu ir 9 straipsnio 2 punktu, Žemės įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 1 punktu ir 21 straipsniu bei Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 17 dalimi ir 4 straipsnio 4 dalimi.
43. Nagrinėjamos bylos kontekste primintina, kad pagal ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies nuostatas skundą dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Taigi įstatyme yra įtvirtinta asmens procesinė teisė kreiptis į teismą ir nustatyta, jog tokiam kreipimuisi pakanka, kad asmuo manytų, jog jo teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti, t. y. pakankamas asmens subjektyvus suvokimas apie jo teisių ar teisėtų interesų pažeidimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. rugpjūčio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-505/2009). Iš nusistovėjusios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos matyti, jog administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Vadovaujantis šiomis teisės normomis, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009 ir kt.).
44. Tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.).
45. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, jog skundžiamo akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti vien tam tikri formalūs kriterijai – jo pavadinimas, nurodyta apskundimo tvarka ir pan., o išvada, ar dėl akto gali būti paduotas skundas administraciniuose teismuose, turi būti daroma atsižvelgiant į tokio sprendimo turinį (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1324-502/2015; 2020 m. gruodžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-772-492/2020).
46. Atsižvelgiant į nagrinėjamo ginčo dalyką, pirmiausiai būtina įvertinti, ar Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. raštas sukelia teisines pasekmes Tarnybai. Taip pat nustatytina, ar šis Departamento raštas gali būti vertinamas kaip baigiamasis (galutinis) Departamento sprendimas, vykdant aplinkos apsaugos valstybinę kontrolę.
47. Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės įstatymo (vadovaujamasi 2020 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XIII-3198 redakcija) (toliau – ir Įstatymas) 1 straipsnyje nustatyta, kad šis Įstatymas nustato aplinkos apsaugos valstybinę kontrolę Lietuvos Respublikoje vykdančią instituciją ir aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės pareigūnus, jų teisinį statusą, veiklos teisinius pagrindus bei pagrindinius principus, veiklos organizavimą, reglamentuoja aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės procesą. Aplinkos apsaugos valstybinė kontrolė – aplinkos apsaugos valstybinę kontrolę Lietuvos Respublikoje vykdančios institucijos ir aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės pareigūnų veikla ūkio subjektų, kitų fizinių ir juridinių asmenų atžvilgiu, kuria siekiama užtikrinti teisėtumą ir teisėtvarką aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo srityje, pasireiškianti aplinkos apsaugą ir gamtos išteklių naudojimą reglamentuojančių įstatymų ir kitų teisės aktų pažeidimų prevencija, pažeidimų nutraukimu ir asmenų, padariusių šiuos pažeidimus, nustatymu, jų patraukimu teisinėn atsakomybėn (Įstatymo 2 str. 1 d.). Privalomasis nurodymas – rašytinės formos aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės pareigūno įpareigojimas fiziniam ar juridiniam asmeniui per tam tikrą terminą įgyvendinti aplinkos apsaugą ir gamtos išteklių naudojimą reglamentuojančių įstatymų ar kitų teisės aktų reikalavimus arba imtis priemonių, kad aplinkos apsaugą ir gamtos išteklių naudojimą reglamentuojančių įstatymų ir kitų teisės aktų pažeidimų arba žalos aplinkai būtų išvengta ar ji būtų sumažinta, arba likviduoti aplinkos apsaugą ir gamtos išteklių naudojimą reglamentuojančių įstatymų ar kitų teisės aktų pažeidimo sukeltas pasekmes, arba įgyvendinti aplinkos atkūrimo priemones (Įstatymo 2 str. 6 d.). To paties įstatymo 6 straipsnyje įvirtinta, kad aplinkos apsaugos valstybinę kontrolę Lietuvos Respublikoje vykdo biudžetinė įstaiga Aplinkos apsaugos departamentas prie Aplinkos ministerijos.
48. Teisėjų kolegija pažymi, kad Įstatymo IV skyriaus Antrajame skirsnyje nustatyti atvejai, kada duodamas privalomasis nurodymas, reglamentuojamas privalomojo nurodymo turinys ir forma, nustatyta įteikimo tvarka, įvykdymo terminai, taip pat, be kita ko, veiksmai, kai privalomasis nurodymas nevykdomas (žr. Įstatymo 18–26 str.).
49. Iš aptarto teisinio reguliavimo seka, kad Departamento, kaip aplinkos apsaugos kontrolę vykdančios institucijos, ir jo pareigūnų veiklos teisnius pagrindus aplinkos apsaugos kontrolės srityje nustato būtent Įstatymas. Teisėjų kolegija, įvertinusi Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. rašto turinį, jo parengimo teisinį ir faktinį pagrindus, daro išvadą, kad tai yra informacinio pobūdžio raštas, kuriame Departamentas, nors ir nurodė Tarnybai surinkti atliekas, atlikti kitus veiksmus, tačiau jokių privalomų patvarkymų nedavė. Taigi, šis raštas nelaikytinas privalomu įpareigojimu, t. y. privalomuoju nurodymu Įstatymo prasme, todėl Tarnybai teisinių pasekmių nesukelia. Pažymėtina, kad šio rašto parengimo teisiniu pagrindu nenurodyta jokia Įstatymo nuostata, reglamentuojanti aplinkos apsaugos pareigūnų teises, pareigas ar įgaliojimus, o vien Tarnybos argumentai, kad jei nebus įvykdyti jame suformuluoti nurodymai, bus duodamas privalomasis nurodymas, teisėjų kolegijos vertinimo nekeičia. Įstatymo 25 straipsnyje yra nustatyta privalomųjų nurodymų apskundimo tvarka, tad šio proceso metu, skundą nagrinėjanti institucija, be kita ko, patikrina, ar privalomasis nurodymas duodamas tinkamam (atsakingam) asmeniui.
50. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas taip pat yra išaiškinęs, jog viešojo administravimo srityje priimami įvairaus pobūdžio aktai, bet ne visų jų teisėtumas ir pagrįstumas gali būti tikrinimas administraciniuose teismuose ir, atitinkamai, administracinių ginčų komisijoje (žr., pvz., 2021 m. kovo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-128-502/2021). Teismų praktikoje nurodoma, kad kai ginčijamame rašte pateikiama informacija, nesukelianti pareiškėjui pasekmių, jame nėra viešojo administravimo subjekto nustatytų arba suteikiamų pareiškėjui teisių ir pareigų (nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui), skundžiamas raštas nėra laikytinas individualiu teisės aktu, nagrinėtinu IAGNTĮ [Lietuvos Respublikos ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatyme] ir ABTĮ nustatyta tvarka (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gegužės 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1188-629/2021).
51. Apibendrinant išdėstytus argumentus, konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai priėmė pareiškėjo pateiktą prašymą dėl Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. rašto panaikinimo, kadangi tokio pobūdžio bylų nagrinėjimas nėra priskiriamas administracinių teismų kompetencijai.
52. ABTĮ 103 straipsnio 1 punkte nustatyta, kad teismas nutraukia bylą, jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui. Pirmosios instancijos teismas, priimdamas skundžiamą sprendimą, neteisingai aiškino ir taikė proceso teisės normas ir dėl to neteisingai išsprendė bylą, todėl skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas naikinamas (ABTĮ 146 str. 1 d.). Kadangi pareiškėjo prašymo dėl Departamento 2021 m. gruodžio 30 d. rašto teisėtumo ir pagrįstumo nagrinėjimas nėra nagrinėtinas ABTĮ nustatyta tvarka, administracinė byla yra nutraukiama (ABTĮ 103 str. 1 p., 144 str. 1 d. 5 p.). Tai konstatavus, kiti apeliacinio skundo argumentai nevertinami, kadangi neturi teisinės reikšmės.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punktu, 144 straipsnio 1 dalies 1 ir 5 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. balandžio 14 d. sprendimą panaikinti.
Administracinę bylą pagal pareiškėjo Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos prašymą atsakovui Aplinkos apsaugos departamentui prie Aplinkos ministerijos (tretieji suinteresuoti asmenys – Panevėžio rajono savivaldybės administracija, valstybės įmonė Valstybinių miškų urėdija) dėl sprendimo panaikinimo nutraukti.
Nutartis neskundžiama.