Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Įžanginė dalis

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Raimondo Blauzdžiaus, Jūros Marijos Strumskienės ir Halinos Zaikauskaitės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), dalyvaujant vertėjai Eleonorai Pikulik, pareiškėjai L. M., pareiškėjos ir trečiojo suinteresuoto asmens A. M. atstovei advokatei Aurelijai Puzinienei, atsakovės atstovei Jolitai Baturai, trečiajam suinteresuotam asmeniui J. Z., viešame teismo posėdyje išnagrinėjusi administracinę bylą pagal pareiškėjos L. M. skundą atsakovei Vilniaus rajono savivaldybės administracijai dėl įspėjimo ir rašto panaikinimo, tretieji suinteresuoti asmenys J. Z. ir A. M.,

Aprašomoji dalis

nustatė:

Pareiškėja L. M. (toliau - pareiškėja) padavė teismui skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus 2012 m. rugpjūčio 17 d. oficialų įspėjimą ir Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2012 m. rugpjūčio 28 d. raštą Nr. A33(1)-4369-(4.9), priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Paaiškina, kad 2012 m. rugpjūčio 17 d. (tekste klaidingai nurodoma liepos 17 d.) nuėjusi tvarkyti jos motinos A. M. šeimai priklausančios kapavietės, esančios Rukainių seniūnijos teritorijoje Vilniaus rajone, sutiko Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus vyr. specialistą T. D. (T. D.), kuris surašė pareiškėjai oficialių įspėjimą dėl atsakomybės pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso (toliau – ATPK) 162 (2) straipsnį. Įspėjime siūloma pareiškėjai iki 2012 m. rugsėjo 1 d. sutvarkyti kapavietę kaip reglamentuoja Vilniaus rajono savivaldybės tarybos Kapinių tvarkymo taisyklės, sustabdyti darbus iki 2012 m. rugsėjo 1 d. Pareiškėja teigia, kad nurodymas yra prieštaringas, nes vienu sakiniu liepiama sutvarkyti kapavietę, o kitu sakiniu liepiama sustabdyti darbus. Be to, pareiškėja nėra šios kapavietės savininkė, todėl jai nurodymas nesuprantamas. Pareiškėja 2012 m. rugpjūčio 17 d. kreipėsi į Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktorę ir prašė panaikinti minėtą oficialų įspėjimą kaip nepagrįstą. Skunde administracijos direktorei paaiškino, kad jai neaišku, kokią kapavietę ji turi sutvarkyti, nes toje vietoje yra daug kapaviečių, jai nežinoma, kokios kapinių lankytojams taikomos taisyklės, nes lentoje yra iškabintos 2007 m. kapinių taisyklės. Pareiškėja prašė paaiškinti, kokiomis taisyklėmis ji kaip lankytoja privalėjo vadovautis. Pareiškėjos nuomone, kapinėse turi būti iškabinamos galiojančios taisyklės. Iš gauto įspėjimo jai neaišku, kokius darbus ji turi sustabdyti: kapo ravėjimą, lankymąsi kapuose, ar kokius nors remonto darbus, taip pat neaišku, kurioje vietoje ji turi tuos darbus sustabdyti. Į savo skundą pareiškėja gavo 2012 m. rugpjūčio 28 d. raštą, su kuriuo nesutinka. Paaiškina, kad pati pareiškėja gyvena Vilniuje, (duomenys neskelbtini), kur yra deklaravusi savo gyvenamąją vietą. Pareiškėja lanko savo sergančią mamą A. M., kuri gyvena (duomenys neskelbtini) kaime, Rukainių seniūnijoje, Vilniaus rajone. Lankydama mamą ji aplanko ir jos šeimos kapavietę, kur yra palaidoti mamos artimieji B. S., A. S. (A. S.) ir F. S. (F. S.), nurenka šiukšles, ravi piktžoles ir tvarko gėles. Mano, kad įspėjimas yra neteisėtas ir dėl to, kad jame nenurodytas teisės aktas, kuris leidžia priimti tokį dokumentą. Vilniaus rajono savivaldybės Viešosios tvarkos skyriaus nuostatuose nėra įpareigojimo skyriui daryti tokius oficialius įspėjimus, tokios teisės neturėjo ir įspėjimą surašęs pareigūnas. Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2011 m. liepos 22 d. sprendimas Nr. T3-271, kuriuo patvirtintos Vilniaus rajono savivaldybės kapinių tvarkymo taisyklės (toliau – Taisyklės) ir Kapinių priežiūros organizavimo tvarkos aprašas, turi 5 priedus ir juose yra 14 punkto 6 dalis, todėl nėra aišku, kokias nuostatas pažeidė pareiškėja. Taisykles pažeidžia Rukainių seniūnija, nes suteikia leidimus laidoti ne šios teritorijos gyventojus, taip sukelia bereikalingus konfliktus tarp gyventojų. Oficialiai nėra paskelbta, kam Rukainių seniūnija yra išdavusi tokius leidimus nuo 2010 m. laidoti Rukainių seniūnijos gyventojus. A. M. šeimos kapavietė buvo suformuota nuo 1930 metų, ten nuo tada laidojami šeimos nariai, buvo aiškiai suformuotos kapavietės ribos.

Teismo posėdyje pareiškėja ir jos atstovė palaikė išdėstytus argumentus ir prašė skundą tenkinti. Papildomai paaiškino, kad betoninį aptvarą (tvorelę) statė A. M. užsakymu IĮ „Annter“, su kuria sudaryta sutartis dėl darbų atlikimo, sutartį pasirašė A. M., todėl nėra pagrindo teigti, kad darbus vykdė pareiškėja.

Vilniaus rajono savivaldybės administracija atsiliepime (b. l. 37–42) su skundu nesutinka ir prašo atmesti skundą kaip nepagrįstą.

Paaiškina, kad skundžiamą įspėjimą Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyrius priėmė, išnagrinėjęs 2012 m. rugpjūčio 17 d. J. G. pranešimą, kad Rukainių sen. senosiose kapinėse pareiškėja aptveria savo šeimos kapavietę, užimdama dalį J. G. šeimos kapavietės, pažeisdama Taisyklės, ir 2012 m. rugpjūčio 17 d. įvykio vietoje, t. y. Rukainių sen., Vilniaus r. senosiose kapinėse, Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus darbuotojams užfiksavus pareiškėjos daromą pažeidimą. Pareiškėjai 2012 m. rugpjūčio 17 d. oficialiu įspėjimu buvo pasiūlyta nutraukti daromą pažeidimą (sustabdyti statybos darbus) ir atkurti iki neteisėtų veiksmų padarymo buvusią padėtį (sutvarkyti šeimos kapavietę taip, kaip reikalauja Taisyklės). Pareiškėja įspėjimu taip pat buvo informuota apie ATPK 162¹ straipsnyje numatytą atsakomybę už Taisyklių pažeidimą. Todėl įspėjimas iš esmės yra informacinio-aiškinamojo, rekomendacinio pobūdžio raštas, priimtas iki tyrimo administracinių teisės pažeidimų byloje rezultatų procesinio įforminimo (administracinio teisės pažeidimo protokolo surašymo) ir nutarimo administracinių teisės pažeidimų byloje priėmimo. Toks įspėjimas pareiškėjai jokių teisinių pasekmių tiesiogiai nesukelia. Įspėjimas vertintinas kaip prevencinė priemonė (Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. vasario 10 d. įsakymu Nr. A28-39 patvirtintame Viešosios tvarkos skyriaus vyriausiojo specialisto pareigybės aprašyme teisės pažeidimų prevencija yra viena iš minėtas pareigas einančio darbuotojo vykdomų funkcijų), priimta administracinio teisės pažeidimo bylos tyrimo stadijoje, siekiant įgyvendinti ATPK 248 straipsnyje numatytus administracinių teisės pažeidimų bylų teisenos uždavinius. Todėl Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus vyriausiasis specialistas, kurio viena iš vykdomų funkcijų yra teisės pažeidimų prevencija, 2012 m. rugpjūčio 17 d. būdamas neteisėtos veikos liudytoju, privalėjo imtis neatidėliotinų priemonių. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjai buvo surašytas įspėjimas. Materialiąsias teisines pasekmes pareiškėjai galėtų sukelti už ATPK 162¹ straipsnyje numatyto pažeidimo padarymą įgaliotų darbuotojų surašytas administracinių teisės pažeidimų protokolas ir Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus vedėjo nutarimas, priimtas išnagrinėjus administracinio teisės pažeidimo bylą, jei tokia būtų iškelta. Tačiau tokio pobūdžio nutarimas nebuvo ir dar nėra priimtas, todėl informacinio pobūdžio pranešimas, t. y. įspėjimas, nelaikytinas Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) nustatyta tvarka skundžiamu administraciniu aktu (ABTĮ 2 str. 15 d., 15 str. 1 d.). Įspėjimas tik ateityje gali turėti reikšmės, atsiradus realioms teisinėms pasekmėms (priėmus nutarimą administracinio teisės pažeidimų byloje, jei tokia bus iškelta), tuomet įstatymų nustatyta tvarka būtų galima pareikšti nesutikimo su šiuo įspėjimu argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus). Pareiškėjos reikalavimas panaikinti raštą taip pat negali būti patenkintas, nes minėtas raštas nėra administracinės bylos objektas ir pareiškėja, prašydama teismo panaikinti raštą, neturi materialinio teisinio suinteresuotumo. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – LVAT) praktika, kurioje teismas nuosekliai laikosi pozicijos, kad ginčo administracinėje byloje dalykas gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims sukelia teisines pasekmes (pažeidžia jų teises ar įstatymų saugomus interesus). Jeigu skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, tai jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektas, nes nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas iš esmės būtų betikslis (LVAT 2010 m. kovo 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A556-424/2010; 2010 m. lapkričio 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS556-667/2010; 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-1458/2010). Paaiškina, kad pareiškėja, nesutikdama su 2012 m. rugpjūčio 17 d. oficialiu įspėjimu, Vilniaus rajono savivaldybės administracijai pateikė 2012 m. rugpjūčio 17 d. skundą, kuriame išdėstė nesutikimo su 2012 m. rugpjūčio 17 d. oficialiu įspėjimu motyvus. Vilniaus rajono savivaldybės administracija skundžiamu raštu atsakė į pareiškėjos pateiktą 2012 m. rugpjūčio 17 d. skundą. Vilniaus rajono savivaldybės administracija tik informavo pareiškėją apie nustatytas faktines aplinkybes. Pareiškėja taip pat buvo informuota apie tai, kad Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus darbuotojai, 2012 m. rugpjūčio 17 d. nuvykę į įvykio vietą, t. y. senąsias kapines, esančias Rukainių sen., Vilniaus r., nustatė, kad pareiškėja įrengė savo šeimos kapavietės betoninį aptvarą, todėl savo veiksmais pažeidė Taisyklių 14 punkto 6 dalį. Vilniaus rajono savivaldybės administracijos rašte buvo išaiškinta, kad už Taisyklių pažeidimą pareiškėja gali būti patraukta administracinėn atsakomybėn pagal ATPK 162¹ straipsnį, todėl pareiškėjai buvo pasiūlyta geranoriškai pašalinti veikos padarinius, t. y. atitraukti savo šeimos kapavietės pamatus nuo G. šeimos kapavietės pusės 40 cm., taip, kad nebūtų pažeisti Taisyklių reikalavimai. Iš skundžiamo rašto turinio matyti, kad pareiškėjos atžvilgiu nėra taikytos neigiamo poveikio priemonės. Raštas yra informacinio-aiškinamojo, rekomendacinio pobūdžio dokumentas (pateikiama informacija, siūloma atlikti veiksmus, išaiškinamos galimos pasekmės), pats savaime nesukeliantis pareiškėjai teisinių pasekmių, neturintis įtakos pareiškėjos teisėms bei pareigoms (nedarantis įtakos pareiškėjos teisiniam statusui), todėl pagal savo pobūdį nepriskirtinas prie aktų, kurie yra ginčo administraciniame teisme dalykas. Kreipdamasi į teismą pareiškėja nenurodė teisių ir teisėtų interesų, kurie buvo pažeisti skundžiamu įspėjimu ir raštu, ir kaip kokios nors pareiškėjos pažeistos teisės ar įstatymų saugomi interesai būtų apginti tenkinant pareiškėjos reikalavimą. Kadangi raštas pareiškėjai nesukelia jokių teisinių pasekmių, tai pareiškėjos pareikšto reikalavimo tenkinimas taip pat nesukeltų jai jokių teisinių pasekmių, t. y. nebūtų apgintos jo teisės ar įstatymo saugomi interesai. Tai leidžia konstatuoti, kad pareiškėja pagal pareikštą šioje byloje reikalavimą neturi materialinio teisinio intereso, dėl to reikalavimas negali būti tenkinamas. Taisyklės buvo paskelbtos vietinėje spaudoje – 2011 m. rugsėjo 1–7 d. Vilniaus krašto savaitraštyje Nr. 35(895), taip pat buvo paskelbtos ir yra prieinamos Vilniaus rajono savivaldybės tinklalapyje - http://www.vilniaus-r.lt/index.php?id=3. Taisyklės paskelbtos tinkamai ir laikantis Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo nustatytos skelbimo tvarkos. Visuomenė tinkamai buvo informuota ir supažindinta su savivaldybių atstovaujamosios institucijos priimtu norminiu teisės aktu. Įstatymai nenustato savivaldybėms ar savivaldybės administracijos filialams, t. y. seniūnijoms, pareigos skelbti Taisykles informacinėje lentoje prie pagrindinių įvažiavimų į kapines. Kadangi nėra pagrindo tenkinti pareiškėjos skundą, todėl nėra pagrindo priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Teismo posėdyje atstovė palaikė atsiliepimą. Papildomai paaiškino, kad šeimos kapavietės tvarkymui buvo būtina gauti seniūnijos sutikimą. Kapavietės betoninę tvorelę statęs darbininkas, IĮ „Annter“ darbuotojas, paliudijo, jog Rukainių kapinėse 2012 m. rugpjūčio mėnesį betoninio aptvaro statybos darbams vadovavo L. M., tačiau šis asmuo negalėjo atvykti paliudyti teisme (pateikė šio asmens rašytinį paaiškinimą). Taip pat aiškino, kad kapavietėje vietinio ūkio darbuotojai matė ir L. M. ir A. M., kai jie matavo kapavietę, nurodė, kad prieš surašant įspėjimą buvo gautas tarnybinis pranešimas. Prašė netenkinti skundo.

Trečiasis suinteresuotas asmuo J. Z. (teisme nustatyta, kad ji niekada nebuvo pakeitusi savo pavardės į pavardę „Gintautienė“) atsiliepime (b. l. 76) su skundu nesutinka ir prašo netenkinti. Nurodo, kad nėra aišku, kas yra atsakingas už A. M. kapavietės priežiūrą. Pareiškėjos giminių kapavietės praplėtimas akivaizdžiai pažeidžia jos giminių kapavietės ribas ir patenkinus pareiškėjos skundą toliau bus vaikštoma per J. Z. giminių kapavietės ribas, nes nėra palikto praėjimo tarp kapaviečių. Mano, kad pareiškėja ar kitas atsakingas asmuo privalo laikytis savivaldybės administracijos nurodymų ir patraukti savo giminių kapavietės ribas. Nurodo, kad ji yra gretimo kapo prižiūrėtoja, kur palaidotas jos sutuoktinis M. G., tačiau taip sumažinus kapavietės ribas, kaip yra šiuo metu, ji neturės galimybės būti palaidota prie sutuoktinio, tai yra neleistina ir prieštarauja kapinių tvarkymo taisyklėms ir kitiems teisės aktams. Mano, kad pareiškėjos skundas turi būti atmestas, o įpareigojimai turi būti vykdomi.

Teismo posėdyje palaikė atsiliepimą ir prašė skundo netenkinti.

Trečiasis suinteresuotas asmuo A. M. atsiliepime į skundą (b. l. 107) išdėstė savo nuomonę. Paaiškino, kad kapavietėje, dėl kurios kilo ginčas, yra palaidoti jos senelis F. A. (F. A.), kuris mirė 1930 m., jos tėvas A. S. (A. S.), kuris yra miręs 1981 m., 2011 m. tarp jų buvo palaidota jos motina B. S.. Nurodo, kad kapavietės ribos buvo suformuotos 1930 m., kai 2011 m. patvirtintos taisyklės negaliojo. J. Z. savo vyrą palaidojo 2011 m. šalia A. M. senelio ir jai pačiai laidotis toje kapavietėje vietos tikrai neliko, nes priešingu atveju būtų jos senelio kapo išniekinimas. Teigia, kad kapavietė nebuvo praplėsta savavališkai, kadangi šiais metais buvo pastatyta tvorelė, kuri nuo jos senelio kapo išorinės kraštinės yra nutolusi apie 25 cm. A. M. dukra L. M. pateikė senas kapavietės nuotraukas, iš kurių matyti, kad ir anksčiau kapą juosė tvorelė. Kapavietės ribas pažymėjo Rukainių seniūnijos atstovai, kurie dabar aiškina priešingai. Nurodo, kad Rukainių seniūnijoje nėra senų kapinių planų, kuriuose būtų tiksliai suskirstytos kapavietės, todėl neaišku, kokiu pagrindu keliami reikalavimai pakeisti tas ribas. Rukainių kapinės yra senos ir jose didžioji dauguma kapaviečių neatitinka 2011 m. patvirtintų taisyklių. Jai yra nesuprantama, kaip Rukainių seniūnijoje galėjo būti išduotas leidimas laidoti asmenį (M. G.), ne kaimo gyventoją, įterpiant asimetriškai ant praėjimo tarp A. M. giminių kapavietės ir kitos kapavietės. Mano, kad Vilniaus rajono savivaldybės administracija nepagrįstai pradėjo tyrimą pagal nenustatyto asmens skundą (gautas J. G. skundas). Nesutinka su Rukainių seniūnijos seniūnės L. S. liudijimu, jog anksčiau kapavietė nebuvo aptverta, nes mano, jog seniūnė turi asmeninių motyvų liudyti prieš A. M., kadangi A. M. dėl netvarkomo kelio iki jos namų buvo apskundusi seniūnę dėl neveiklumo ir pareigų neatlikimo Seimo kontrolierių įstaigai.

Teismo posėdyje A. M. nedalyvavo, ją atstovavo advokatė Aurelija Puzinienė, apie posėdį jai pranešta tinkamai, byla nagrinėjama A. M. nedalyvaujant.

Skundas tenkinamas.

Ginčas yra dėl Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus 2012 m. rugpjūčio 17 d. oficialaus įspėjimo ir Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2012 m. rugpjūčio 28 d. rašto Nr. A33(1)-4369-(4.9) teisėtumo ir pagrįstumo.

Byloje nustatyta, kad Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyrius (t. y. skyriaus vyr. specialistas T. D. (T. D.) 2012 m. rugpjūčio 17 d. surašė L. M. oficialų įspėjimą (b. l. 9), kuriuo ji yra įspėjama, jog ATPK 162¹ straipsnyje numatyta administracinė atsakomybė, siūloma pareiškėjai iki 2012 m. rugsėjo 1 d. sutvarkyti kapavietę taip, kaip reglamentuoja Vilniaus rajono savivaldybės tarybos Kapinių tvarkymo taisyklės, nurodoma sustabdyti darbus iki 2012 m. rugsėjo 1 d.

Visų pirma, teismas daro išvadą, kad šiuo dokumentu pareiškėjai (nes jos vardas ir pavardė nurodyti dokumente) duodami privalomi nurodymai, ji ne vien įspėjama dėl administracinės atsakomybės ir jai ne tik siūloma sutvarkyti kapavietę, bet ir duodamas kategoriškas nurodymas sustabdyti darbus iki 2012 m. rugsėjo 1 d. Privalomus nurodymus duoda viešojo administravimo institucijos atstovas, pareigūnas, todėl atsakovė nepagrįstai teigia, kad šis įspėjimas nesukelia jokių teisinių padarinių pareiškėjai, o dėl to, vadovaujantis ABTĮ 5 straipsnio nuostatomis, jos teisės negali būti ginamos, nes nėra pažeistos. Pareiškėja turi tik dvi galimybes – vykdyti nurodymus arba juos ginčyti teisme. T. y. šiuo atveju tarp viešojo administravimo institucijos ir pareiškėjos yra kilęs administracinis ginčas dėl to, ar pagrįstai pareiškėjai duodami nurodymai, ginčas yra dėl pareiškėjos teisių ir pareigų apimties Vilniaus rajono savivaldybės administracijos atžvilgiu, o tokių ginčų nagrinėjimas nustatytas ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 2 punkte. Jokia informacija apie kokias nors faktines aplinkybes oficialiame įspėjime nėra išdėstoma.

Antra, remdamasis nurodytomis aplinkybėmis teismas vertina, ar oficialiame įspėjime teisėtai ir pagrįstai pareiškėjai duoti nurodymai.

Nors atsakovės atstovai teigia, jog oficialus įspėjimas surašytas remiantis įgalioto pareigūno tarnybiniu pranešimu, tačiau tokios aplinkybės nepatvirtina į bylą pateikta medžiaga. Nustatyta, kad Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus vyr. specialistas T. D. tik 2012 m. rugpjūčio 20 d. surašė raštą „Dėl L. M. veiksmų (tarnybinis pranešimas)“ (b. l. 44), t. y. penktą dieną po oficialaus įspėjimo surašymo. Šiame rašte nuodyta, kad 2012 m. rugpjūčio 17 d. buvo gautas J. G. (tokio asmens iš viso nėra) pranešimas, kuriame ji nurodė, kad Rukainių sen., Vilniaus rajone esančiose senosiose kapinėse L. M. tveria savo šeimos kapavietę, užimdama dalį J. G. šeimos kapavietės, pažeisdama Taisykles. Tarnybiniame pranešime nurodyta, kad tą pačią dieną vyko patikrinimas ir buvo nustatyta, jog L. M. įrenginėja savo šeimos kapavietės betoninį aptvarą, kad nėra praėjimo tarp šios kapavietės ir gretimos, t. y. J. G., šeimos kapavietės. Rašte nurodoma, kad Rukainių seniūnijos vyr. raštvedės T. B. paaiškinimu buvo nustatyta, jog anksčiau A. M. šeimos kapavietė nebuvo aptverta ir kad tarp kapaviečių buvo praėjimas. Toliau rašte nurodoma, kokio dydžio kapavietės leidžiamos minėtomis taisyklėmis, kokie turi būti praėjimai. Taip pat nurodomas Taisyklių 17 punktas, pagal kurį nustatyta, jog kapavietės riboms pakeisti būtina gauti kapinių prižiūrėtojo ir seniūnijos seniūno rašytinį sutikimą. Taip pat yra nuoroda į Taisyklių 25 punktą, kuris nustato, kad kapo tvarkymui taikomas Statybos įstatymas. Rašte nurodyta, kad įvykio vietoje L. M. buvo pasiūlyta sustabdyti statybos darbus ir atkurti iki veikos padarymo buvusią padėtį, išaiškinta administracinė atsakomybė. Šis rašto (tarnybinio pranešimo) turinys leidžia daryti išvadą, kad jis surašytas gavus L. M. skundą dėl oficialaus įspėjimo panaikinimo, nes būtent pareiškėjos skunde buvo nurodyta, kad įspėjimas nepagrįstas teisės aktų normomis, nurodytos kitos aplinkybės, kurios turėjo būti išaiškintos iki tokio įspėjimo priėmimo. Būtent pareiškėjos skundo administracijos direktorei argumentus ir bandoma paaiškinti tarnybiniame pranešime. Taigi šis tarnybinis pranešimas galėjo turėti reikšmės tik administracijos direktorės 2012 m. rugpjūčio 28 d. rašto surašymui, kuriuo išspręstas pareiškėjos skundas. Teisme nustatyta, kad oficialus įspėjimas nebuvo grindžiamas jokiais kitais dokumentais, faktinių aplinkybių konstatavimo aktais, matavimais, dokumentais apie kapaviečių ribas, tarnybiniu pranešimu, kuris būtų surašytas pažeidimo nustatymo vietoje ar pan. Taip pat teisme apklausus kaip liudytoją T. D. buvo nustatyta, kad jis nematė to, jog L. M. vadovavo betoninės tvorelės statymo darbams, jis tiesiog matė, kad kapavietės išmatavimai neatitinka Taisyklių reikalavimų ir pačią L. M.. Jokie matavimai nėra niekaip užfiksuoti, nei liudytojas T. D., nei L. M. neteigė, kad 2012 m. rugpjūčio 17 d. būtų buvę atlikti kokie nors matavimai. T. D., kaip matyti iš dokumentų, nekalbėjo ir su J. Z. (tai asmuo, kurį savivaldybės administracijos pareigūnai vadina „G.“, ji žodžiu skundėsi Rukainių seniūnei), neatliko matavimų (nėra jokio akto), nesidomėjo, ar teisėtai šalia A. M. tėvų kapavietės palaidotas kitas asmuo (J. Z. vyras palaidotas už jo šeimos kapavietės ribų), t. y. netikrino išduoto leidimo, taip pat T. D. nesidomėjo, kaip L. M. yra susijusi su kapaviete, kurioje ji tuo momentu tvarkėsi. T. y. nei T. D., nei kiti administracijos, taip pat ir seniūnijos, darbuotojai neprašė L. M. pateikti kapavietės tvarkymo, šiuo atveju būtų reikšmingi betoninės tvorelės statymo teisėtumo, dokumentų. Tuo tarpu iš esamos sutarties (b. l. 91–92) matyti, kad kapavietės tvarkymo darbus užsakė A. M., kurios giminaičiai (tėvai ir senelis) ir palaidoti toje vietoje. Nenustatyta, kad kurių nors asmenų laidojimu toje kapavietėje būtų užsiėmusi L. M..

Pareiškėja tą pačią dieną, t. y. 2012 m. rugpjūčio 17 d., pateikė dėl šio oficialaus įspėjimo skundą Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktoriui (b. l. 45–46). Skunde nurodė, kad oficialus įspėjimas nepagrįstas objektyviais duomenimis ir teisės aktų reikalavimais, yra prieštaringas, neaišku, kokius darbus ji turi tęsti, kokius sustabdyti, nenurodyta, kokioje kapavietėje ir pan. Pareiškėja prašė panaikinti šį įspėjimą. Šis skundas buvo išspręstas Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2012 m. rugpjūčio 28 d. raštu Nr.A33(1)-4369-(4.9) (b. l. 49). Šį raštą pareiškėja taip pat skundžia teismui. Kadangi raštas surašytas atsakant į pareiškėjos prašymą panaikinti oficialų įspėjimą, kuriame duodami privalomi vykdyti nurodymai, o ne tik įspėjama dėl administracinės atsakomybės, daroma išvada, kad ir šiuo raštu pareiškėjai sukeliamos teisinės pasekmės. Tuo labiau, kad šiame rašte konkretizuojama, kokius statybos darbus privalo padaryti pareiškėja. T. y. pareiškėjai lieka įpareigojimas, išdėstytas oficialiame įspėjime, jis tik konkretizuojamas. Savivaldybės administracijos teiginiai, kad nei vienas iš nurodytų skundžiamų dokumentų nesukelia pareiškėjai jokių teisinių padarinių, yra grindžiami nuostata, kad vietinės valdžios gyventojams duodami nurodymai gali būti vykdomi ar nevykdomi savo nuožiūra. Taip nėra, nes asmuo, gavęs nurodymą ir manydamas, kad jis neteisėtas, jo nevykdyti gali ne savo nuožiūra, o tik jį nuginčijęs, nes kitaip būtų pažeidžiamas konstitucinis teisinės valstybės principas ir skatinamas gyventojų savavaldžiavimas. Tuo tarpu skundžiamu raštu oficialiame įspėjime duotas nurodymas paliekamas galioti, t. y. jis privalomas vykdyti.

Dėl atsakovės argumentų, jog ir oficialus įspėjimas, ir raštas yra susiję su administracinio teisės pažeidimo byla ir galės būti ginčijami toje byloje, daroma išvada, kad nei vienas iš nurodytų dokumentų nėra administracinio teisės pažeidimo byloje privalomas dokumentas, todėl šie dokumentai visa apimtimi negalės būti nuginčyti administracinio teisės pažeidimo byloje. Pagal ATPK 259 straipsnio nuostatas dėl padaryto administracinio teisės pažeidimo tam įgaliotas pareigūnas surašo protokolą, o 256 straipsnyje išvardinami galimi įrodymai pažeidimo byloje. Šiuo atveju oficialiame įspėjime nėra jokių duomenų apie nustatytas faktines aplinkybes, todėl jis netgi kaip įrodymas negali būti vertinamas. Teismas vertina, kad skundžiamas raštas nėra pagrįstas nei objektyviais duomenimis, nei teisės aktų reikalavimais, todėl jis neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte nustatyto įstatymų viršenybės principo ir 8 straipsnio 1 ir 2 dalies reikalavimų.

Kapinių tvarkymą reglamentuoja Žmonių palaikų laidojimo įstatymas (toliau – Įstatymas), Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. lapkričio 19 d. nutarimu Nr. 1207 patvirtintos Kapinių tvarkymo taisyklės, Leidimo laidoti neprižiūrimose kapavietėse išdavimo tvarkos aprašas, Visuomenės ir kapinėse palaidotų asmenų artimųjų giminaičių informavimo apie kapinių panaikinimą tvarkos aprašas, Kapinių prižiūrėtojo kaupiamų duomenų tvarkymo sąlygų aprašas, Kapinių priežiūros organizavimo tvarkos aprašas ir šių teisės aktų pagrindu patvirtintos Vilniaus rajono savivaldybės kapinių tvarkymo taisyklės (patvirtintos Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2011 m. liepos 22 d. sprendimu Nr. 271). Taip pat laidojimo klausimai iš dalies reglamentuojami Civilinio kodekso normomis (2.25, 5.59, 6.282, 6.291, 6.461 straipsniai). Iš minėtų teisės aktų darytina išvada, kad reikalavimų palaidotų žmonių giminaičiams reiškimui pirmiausiai turi būti nustatytos tam tikros aplinkybės. Įstatymo 23 straipsnyje reglamentuojamas kapinių klasifikavimas. Kapinės yra skirstomos į viešąsias, konfesines (pagal paskirtį), neveikiančias, riboto laidojimo, veikiančias (pagal statusą). Nuo šio klasifikavimo priklauso ir kiti kapinėms keliami reikalavimai. Kapinių prižiūrėtojų teisės ir pareigos nustatytos Įstatymo 26 straipsnyje. Kapinių prižiūrėtojo sąvoka apibrėžiama Įstatymo 2 straipsnio 5 dalyje. Šiuo atveju, kaip nurodė atsakovė, šias funkcijas vykdė seniūnija. Pagal Įstatymo 26 straipsnio nuostatas, kapinių prižiūrėtojas be kitų pareigų, turi ir pareigą tvarkyti su kapinių prižiūrėjimu susijusius dokumentus. Kokius duomenis privalo kaupti kapinių prižiūrėtojas, nurodyta Įstatymo 27 straipsnyje. Kaip matyti iš šios bylos medžiagos, jokių duomenų apie kapavietes (jų ribas, paminklus, atsakingus už tvarkymą asmenis) kapinių prižiūrėtojas neturėjo ir nekaupė. Savivaldybės administracija, paprašyta pateikti visus dokumentus, susijusius su ginčo kapavietės tvarkymu, tegalėjo pateikti tik žemės sklypo ribų paženklinimo-parodymo aktą (2005 m. rugpjūčio 23 d.) Nr. 1 (b. l. 62) ir žemės sklypo planą (b. l. 63). Šiais dokumentais apibrėžtas tik visų kapinių žemės sklypas (jo ribos). Jokie duomenys apie konkrečias kapavietes, jose palaidotus žmones, jų gimines ar kitus asmenis, atsakingus už kapavietės tvarkymą, paminklus, kapaviečių ribas nebuvo pateikti. Tokiais duomenimis negrindžiami ir pareiškėjos skundžiami dokumentai. Taip pat nepateiktas leidimas laidoti J. Z. vyrą, duomenys apie jų šeimos kapavietę, jos ribas, duomenys apie A. M. šeimos kapavietę. Minėta, kad ir konstatuojant pažeidimą nebuvo atlikti jokie matavimai. Tuo tarpu matavimai yra svarbūs ne vien taikant savivaldybės tarybos patvirtintų Taisyklių 14 punkto 6 dalį, bet ir sprendžiant klausimą, ar nagrinėjamu atveju netaikytini statybas reglamentuojantys teisės aktai. Vyriausybės nutarimu patvirtintų Kapinių tvarkymo taisyklių 25 punkte nustatyta, kad tam tikrais atvejais tokiems objektams, kaip kapo paminklai, antkapiai, kapavietės aptvėrimas, gali būti taikomi Statybos įstatymas ir statybos techniniai reglamentai. Tai reiškia, kad sprendžiant, kuri kategorija teisės aktų taikytina (ar kapinių priežiūros taisyklės, ar statybas reglamentuojantys teisės aktai), svarbūs yra objektų išmatavimai, kurie nurodomi statybos techniniuose reglamentuose apibrėžiant statinių kategorijas. Kita vertus, Vilniaus rajono tarybos sprendimu patvirtintų Taisyklių 25 punktas numato, kad kapo paminklai, antkapiai, kapavietės tvora ir kiti statiniai statomi, rekonstruojami ir prižiūrimi pagal Statybos įstatymą. Šiame punkte nustatyta, kad statant ir (ar) rekonstruojant kapo paminklus, antkapius ir kitus statinius, informuojamas kapinių prižiūrėtojas, kuris žurnale įrašo kapavietės statinių statymo ir (ar) rekonstravimo darbus. Todėl taikant šias taisykles, nurodymo davimas gali būti vertinamas pagal Statybos įstatymo 28 straipsnio nuostatas, kai konstatavus savavališką statybą gali būti duodamas privalomas vykdyti nurodymas, kurio nevykdymas sukelia atitinkamas pasekmes.

Minėtu Vyriausybės nutarimu patvirtintuose teisės aktuose kapinėms tvarkyti yra keliami ir kiti reikalavimai. Kapinių tvarkymo taisyklių IV skyriuje reglamentuojamas kapinių ir laidojimų vietų tvarkymas. Nustatyta, kad naujas kapas esamoje kapavietėje gali būti formuojamas tik tuo atveju, jeigu kapavietė turi aiškiai suformuotas ribas, kapavietės riboms pakeisti būtina gauti kapinių prižiūrėtojo leidimą (17 punktas). Iš J. Z. pateiktų jos vyro šeimos kapavietės nuotraukų (b. l. 150–153) matyti, kad jos sutuoktinis palaidotas ne jo šeimos kapavietės ribose, o už jų tvorelės, faktiškai buvusiame praėjime tarp kapaviečių, o dėl to šiuo metu yra kaltinama L. M.. Tai, kad laidojimo vieta yra praėjime, matyti ir savivaldybės administracijos pateiktose nuotraukose (b. l. 65–67). Nors šiuo atveju teismas nesprendžia ginčo tarp dviejų šeimų atstovų dėl kapaviečių ribų, tačiau privalomų vykdyti nurodymų davimui visos minėtuose teisės aktuose reikalaujamos aplinkybės turi būti aiškiai nustatytos, o tai šiuo atveju nebuvo padaryta. Todėl skundžiami aktai neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 ir 2 dalies reikalavimų, taip pat šio įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtinto įstatymo viršenybės principo.

Vyriausybės nutarimu patvirtintų kapinių tvarkymo taisyklių 19 punktas reikalauja, kad prie įėjimo į kapines būtų įrengiamas informacinis stendas, kuriame pateikiami nurodytame punkte nustatyti duomenys. Todėl savivaldybės administracijos teiginiai, kad prie įėjimo į kapines neturėjo būti pateikiamos naujos Kapinių tvarkymo taisyklės ar bent nuoroda į jas, yra nepagrįsti, nes prieštarauja minėto teisės akto reikalavimams. Taip pat nustatyta, kad tvarkant nurodytas kapines nebuvo laikomasi ir kitų Vyriausybės nutarimu patvirtintų reikalavimų – laidojantys asmenys nėra registruojami (20, 21 punktai), nėra duomenų, kad jie supažindinami su taisyklėmis. Pagal šias taisykles, būtinai turi būti nustatytas už kapavietės priežiūrą atsakingas asmuo. Šiam asmeniui ir kyla pareigos, nustatytos Vyriausybės nutarimu patvirtintų taisyklių 25 punkte (dėl paminklų, aptvarų, antkapių statybos darbų). Šiuo atveju savivaldybės administracija dėl neaiškių priežasčių nusprendė, kad už ginčo kapavietės priežiūrą atsakinga yra L. M., nors ji nėra registruota kaip toks asmuo, kapavietėje yra palaidoti A. M. senelis, tėvas ir motina. Iš pateiktų dokumentų matyti, kad būtent A. M. užsakė darbus kapavietėje (b. l. 91, 92). Netgi, jeigu būtų įrodyta, kad L. M. prižiūrėjo, kaip atliekami tie darbai, ji nėra kapavietę prižiūrintis asmuo, kaip jis suprantamas minėtuose teisės aktuose, ir todėl negali būti įpareigojama atlikti kapavietės pertvarkymo darbus. Šiuos klausimus reglamentuoja minėtu Vyriausybės nutarimu patvirtintas Kapinių prižiūrėtojo kaupiamų duomenų tvarkymo sąlygų aprašas. Šio aprašo 3.6 punkte nustatyta, kad kapinių prižiūrėtojas turi turėti duomenis apie asmenį, atsakingą už kapavietės priežiūrą (jo asmens duomenis). Minėta, kad tokių duomenų šiuo atveju kapinių prižiūrėtojas (seniūnija yra savivaldybės administracijos padalinys) teismui neteikė, todėl L. M. paskyrimas neaiškiu pagrindu tokiu atsakingu asmeniu yra nepagrįstas nei teisės aktų reikalavimais, nei nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis (ne jos užsakymu atlikti statybos darbai, nenustatyta, kad ji būtų laidojusi 2011 metais savo motinos motiną ir kt.).

Minėtos Vyriausybės nutarimu patvirtintos tvarkos yra perkeltos ir į Vilniaus rajono savivaldybės tarybos patvirtintas kapinių priežiūros ir kitas su tuo susijusias taisykles. Skundžiamame savivaldybės administracijos rašte taip pat nėra nurodyta, kokiais veiksmais pareiškėja pažeidė Taisyklių 14 punkto 6 dalį, kuriame nustatyti kapavietės dydžiai. Šis teiginys nėra pagrįstas jokiais objektyviais duomenimis (matavimų aktais, kitais dokumentais, kurie turi būti kaupiami kapinių prižiūrėtojo). Skundžiamame administracijos rašte nurodomas 2012 m. rugpjūčio 22 d. Rukainių seniūnijos raštas Nr. A33(39)-212 kaip pagrindas duoti pareiškėjai privalomą nurodymą, tačiau šis seniūnijos raštas nėra pagrįstas jokiais objektyviais duomenimis, taip pat susijusiais ir su šalia esančios kapavietės tvarkymu (nėra dokumentų, patvirtinančių, kokiu pagrindu buvo leista laidoti už šalia esančios kapavietės tvorelės (ribų), nors seniūnijos raštas grindžiamas J. G. vyro palaidojimo aplinkybėmis, nėra nurodyta jokių objektyvių aplinkybių, patvirtinančių abiejų kapaviečių ribas, todėl nėra pagrindo išvadai, kad būtent M. šeima (už tos kapavietės tvarkymą atsakingas asmuo) padarė pažeidimą, kurį privalo pašalinti.

Teismas nekvestionuoja savivaldybės administracijos pareigūnų teisės įspėti asmenis apie galimą administracinę atsakomybę, todėl šis įspėjimas galėjo būti duotas, bet jis negalėjo sukelti tokių teisinių padarinių, kaip privalomų nurodymų davimas, be to, šis įspėjimas nereiškia, kad pareiškėjai pagrįstai ir teisėtai iškelta administracinio teisės pažeidimo byla. Ši byla bus sprendžiama įstatymuose nustatyta tvarka, ji iškelta surašant pareiškėjai administracinio teisės pažeidimo protokolą, o ne pateikiant oficialų įspėjimą. Jeigu ginčijamame įspėjime būtų nurodyta tik apie galimą administracinę atsakomybę, toks raštas iš tiesų teismo būtų įvertintas kaip nesukeliantis pareiškėjai jokių teisinių padarinių.

Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes daroma išvada, kad Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus 2012 m. rugpjūčio 17 d. oficialus įspėjimas, Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2012 m. rugpjūčio 28 d. raštas Nr. A33(1)-4369-(4.9) yra neteisėti, nes savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, taip pat neteisėti dėl to, kad juos priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimų pagrįstumą (ABTĮ 89 straipsnio 1 dalies 1 ir 3 punktai), todėl skundžiami aktai naikinami.

Pareiškėja prašo priteisti bylinėjimosi išlaidas. Tenkinus pareiškėjos skundą, ji turi teisę į bylinėjimosi išlaidų atlyginimą (ABTĮ 44 straipsnio 1, 2 ir 6 dalys). ABTĮ 45 straipsnyje nustatyta, kad dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota šalis teismui pateikia prašymą su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu. Todėl gali būti priteisiamos tik įrodymais pagrįstos išlaidos. Dėl dalies turėtų išlaidų pareiškėja nepateikė įrodymų (pagal advokato Algimanto Medelio išrašytą 2012 m. rugsėjo 2 d. sąskaitą už teisines paslaugas Nr. L.M.-1/2012 (b. l. 7), taip pat už advokatės Aurelijos Puzinienės pagal 2013 m. gegužės 23 d. sudarytą atstovavimo sutartį (b. l. 154) suteiktas teisines paslaugas). Atsižvelgiant į tai, pareiškėjos prašymas dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo negali būti išspręstas teisingai. ABTĮ 45 straipsnyje nustatyta tvarka (ne vėliau kaip per 14 dienų nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos) pateikus prašymą dėl visų patirtų išlaidų atlyginimo su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu, pareiškėjos bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimas bus sprendžiamas nutartimi.

Vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 88 straipsnio 2 punktu, 127 straipsnio 1 dalimi, 129 straipsniu teismas

Rezoliucinė dalis

nusprendžia:

Pareiškėjos L. M. skundą tenkinti.

Panaikinti Vilniaus rajono savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos skyriaus 2012 m. rugpjūčio 17 d. oficialų įspėjimą, Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2012 m. rugpjūčio 28 d. raštą Nr. A33(1)-4369-(4.9).

Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui tiesiogiai arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.