- Teismas
- Regionų apygardos administracinis teismas
- Dokumentas
- Sprendimas
- Data
- 2018-05-25
- Bylos Nr.
- eI-1948-1063/2018
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-02939-2017-6
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Teisėjai
- Tomas Blinstrubis, Jūratė Gaidytė-Lavrinovič, Irena Paulauskienė
- Atsakovas
- Vilniaus rajono savivaldybės tarybos ir trečiojo suinteresuoto asmens Vilniaus rajono savivaldybės administracijos, Vilniaus rajono savivaldybės taryba
- Trečiasis asmuo
- Vilniaus rajono savivaldybės administracijos, uždaroji akcinė bendrovė „COWI Lietuva“
- Pareiškėjas
- Vilniaus apygardos administracinio teismo
Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Tomo Blinstrubio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Jūratės Gaidytės-Lavrinovič ir Irenos Paulauskienės,
dalyvaujant atsakovės Vilniaus rajono savivaldybės tarybos ir trečiojo suinteresuoto asmens Vilniaus rajono savivaldybės administracijos atstovei Annai Andruškevič,
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą dėl norminio akto ištyrimo (atsakovė Vilniaus rajono savivaldybės taryba; tretieji suinteresuoti asmenys Vilniaus rajono savivaldybės administracija, uždaroji akcinė bendrovė „COWI Lietuva“).
Aprašomoji dalis
Teismas nustatė:
Žemesnės instancijos teismas
Vilniaus apygardos administracinis teismas (toliau – ir Pareiškėjas) 2018 m. vasario 7 d. nutartimi (e. bylos t. 4, b. l. 32–42), sustabdė administracinės bylos Nr. eI-399-968/2018 pagal pareiškėjos AB „Vilniaus paukštynas“ skundą atsakovei Vilniaus rajono savivaldybės tarybai (toliau – ir Taryba), tretiesiems suinteresuotiems asmenims Vilniaus rajono savivaldybės administracijai (toliau – ir Administracija) ir UAB „COWI Lietuva“, dėl sprendimų panaikinimo ir pradėjo tyrimą dėl Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2017 m. liepos 28 d. sprendimo Nr. T3-328 „Dėl visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybių Vilniaus rajone sustabdymo ir gyvulininkystės plėtros studijos ir strateginio pasekmių aplinkai vertinimo“ (toliau – ir Sprendimas) 2 punkto, kuriuo nuspręsta laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Vilniaus rajono gyvulininkystės plėtros studija (toliau – ir Plėtros studija), atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 46 straipsnio 1, 2, 3 dalims.
Taryba 2017 m. liepos 28 d. priimtu skundžiamu Sprendimu (e. bylos t. 1, b. l. 155–156), kurio teisėtumu Pareiškėjas abejoja, be kita ko, nusprendė: Iki šių metų pabaigos pradėti rengti Vilniaus rajono gyvulininkystės plėtros studiją ir strateginio pasekmių aplinkai vertinimo ataskaitą (1 punktas); laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Vilniaus rajono gyvulininkystės plėtros studija (2 punktas); įpareigoti Administraciją šį sprendimą paskelbti Savivaldybės tinklalapyje ir teisės aktų registre (3.3 punktas).
Šalies argumentai
Pareiškėjas prašo ištirti, ar Sprendimo 2 punktas, kuriuo nuspręsta laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, neprieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio 1, 2, 3 dalims.
Sprendimą, kuriuo sustabdė visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, Taryba priėmė, vadovaudamasi:
1. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (redakcija galiojusi nuo 2017-07-01 iki 2018-01-01) 6 straipsnio 19, 28, 38 punktais (juose įtvirtintos šios savarankiškosios (Konstitucijos ir įstatymų nustatytos (priskirtos) savivaldybių funkcijos: teritorijų planavimas, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas (19 punktas); aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga (28 punktas); sąlygų verslo ir turizmo plėtrai sudarymas ir šios veiklos skatinimas (38 punktas));
2. Lietuvos Respublikos planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo (toliau – PŪVPAVĮ) (redakcija galiojusi nuo 2016-08-01 iki 2017-11-01) 5 straipsnio 1 dalies 2 punktu (pagal jį poveikio aplinkai vertinimo (toliau – ir PAV) proceso dalyviai yra planuojamos ūkinės veiklos PAV subjektai, t. y. valstybės institucijos, atsakingos už sveikatos apsaugą, priešgaisrinę apsaugą, kultūros vertybių apsaugą, ir savivaldybių institucijos), 6 straipsnio 4 dalimi (joje nustatyta, kad planuojamos ūkinės veiklos PAV subjektai pagal savo kompetenciją nagrinėja programas bei ataskaitas ir teikia išvadas dėl programų, ataskaitų bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių), 8 straipsnio 9 dalimi (joje nustatyta, kad, jeigu iki programos patvirtinimo savivaldybės, kurios teritorijoje planuojama ūkinė veikla, taryba priima neigiamą motyvuotą sprendimą dėl planuojamos ūkinės veiklos galimybių, PAV procedūros negali būti tęsiamos tol, kol galioja savivaldybės tarybos priimtas sprendimas, išskyrus atvejus, kai planuojama ūkinė veikla yra valstybinės reikšmės ir jos įgyvendinimas numatytas Vyriausybės patvirtintuose valstybės strateginiuose planuose; apie savivaldybės tarybos priimtą neigiamą sprendimą savivaldybės administracija nedelsdama (per 3 darbo dienas) informuoja atsakingą instituciją ir planuojamos ūkinės veiklos organizatorių (užsakovą) ir kartu pateikia savivaldybės tarybos sprendimą; atsakinga institucija, gavusi savivaldybės tarybos sprendimą, apie tai informuoja visuomenę Aplinkos ministerijos nustatyta tvarka);
3. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004-08-18 nutarimu Nr. 967 patvirtinto Planų ir programų strateginio pasekmių aplinkai vertinimo tvarkos aprašo (toliau – ir Tvarkos aprašas) 4.2 punktu (jame nustatyta, kad plano ar programos rengimo organizatorius (toliau – organizatorius) – valstybės ar savivaldybės institucija, įstaiga, taip pat teisės aktų nustatytais atvejais – juridinis asmuo, kita organizacija, jų padaliniai ar fizinis asmuo, kurie turi teisę rengti planus, programas ir (arba) organizuoti jų rengimą ir yra atsakingi už Apraše nustatytų funkcijų ir procedūrų atlikimą), 6.1 punktu (pagal jį vertinimą privaloma atlikti tais atvejais, kai rengiamas planas ar programa, skirti pramonės, energetikos, transporto, telekomunikacijų, turizmo, žemės ūkio, miškų ūkio, žuvininkystės, vandens ūkio plėtrai, atliekų tvarkymui, specialiojo teritorijų planavimo dokumentas, detalusis planas ar žemės valdos projektas, kuris nustato ūkinės veiklos, įrašytos į PŪVPAVĮ 1 ar 2 priedus, vystymo pagrindus ir kuris rengiamas didesniam nei 10 kv. kilometrų plotui).
Taip pat Sprendime nurodoma, jog jis priimtas, siekiant užtikrinti darnią teritorijų plėtrą ir aplinkos apsaugą, įvertinti esamą gyvulininkystės būklę ir galimą jos plėtrą Vilniaus rajono savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) teritorijoje, numatyti gyvulininkystės vystymo zonas, apimančias visas gyvulininkystės šakas, bei numatyti priemones, padėsiančias išvengti aplinkosauginių problemų.
Žemesnės instancijos teismas
Pateiktame prašyme pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas, įvertinęs Sprendimo priėmimo teisinius pagrindus ir jame deklaruotą tikslą, nustatė, kad Sprendimą Taryba priėmė iš esmės įgyvendindama savo, kaip planuojamos ūkinės veiklos PAV subjekto kompetenciją nagrinėti PAV programas bei ataskaitas ir teikti išvadas dėl tokių programų, ataskaitų bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių PAV procese. Tačiau, Pareiškėjo nuomone, nuspręsdama sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Vilniaus rajono gyvulininkystės plėtros studija, Taryba akivaizdžiai apribojo visų Savivaldybės teritorijoje veikiančių ar planuojančių veikti gyvulininkyste užsiimančių ūkio subjektų ūkinės veiklos laisvę.
Prie tokios išvados Pareiškėjas priėjo vadovaudamasis Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalimi, kurioje įtvirtinta, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva, 2 dalimi, kurioje nustatyta, kad valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą ir šio straipsnio 3 dalimi, kurioje nustatyta, kad valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Pareiškėjas taip pat vadovavosi Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – ir Konstitucinis Teismas) jurisprudencija, kurioje yra pateiktas oficialus minėtų Konstitucijos nuostatų aiškinimas (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2009 m. spalio 8 d. nutarimą), būtent, kad:
(1) Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalies nuostata reiškia, kad: asmens ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva – tai teisinių galimybių visuma, sudaranti prielaidas asmeniui savarankiškai priimti jo ūkinei veiklai reikalingus sprendimus, suponuojanti inter alia (čia ir toliau – lot. k. be kita ko) sutarčių sudarymo laisvę, sąžiningos konkurencijos laisvę, galimybes nekliudomai pertvarkyti ūkio subjektus, keisti jų veiklos pobūdį taip, kad nebūtų trukdoma, reaguojant į rinkos pokyčius, steigti naujų ūkio subjektų ar likviduoti esančiųjų; ūkinės veiklos laisvė nėra absoliuti, asmuo ja naudojasi laikydamasis tam tikrų privalomų reikalavimų, apribojimų, tačiau pagal Konstituciją valstybė negali neribotai kištis į asmens ūkinę veiklą, todėl nustatomais apribojimais neleistina paneigti esminių ūkinės veiklos laisvės nuostatų, tokių kaip ūkinės veiklos subjektų lygiateisiškumas, sąžininga konkurencija ir kt.; konstituciniai teisinės valstybės, teisingumo principai suponuoja ir tai, kad ūkinės veiklos ribojimo (draudimo) priemonės turi atitikti siekiamus teisėtus ir visuotinai svarbius tikslus, neturi varžyti ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos akivaizdžiai labiau negu reikia šiems tikslams pasiekti; tarp siekiamo tikslo ir pasirinktų priemonių šiam tikslui pasiekti turi būti teisinga pusiausvyra (proporcingumas); asmens ūkinės veiklos laisvė gali būti ribojama tik įstatymu, o ne poįstatyminiu teisės aktu;
(2) Konstitucijos 46 straipsnio 2 dalies nuostata reiškia, kad valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą, o tai suponuoja valstybės ir savivaldybių institucijų, pareigūnų pareigą jokiais savo sprendimais ar veiksmais nekliudyti reikštis ir plėtotis asmenų iniciatyvai, jei ji nėra žalinga visuomenei;
(3) Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies nuostata reiškia, kad joje įtvirtinta formuluotė „valstybė reguliuoja ūkinę veiklą“ suponuoja ne valstybės teisę savo nuožiūra administruoti visą ar tam tikrą ūkinę veiklą, bet jos teisę nustatyti ūkinės veiklos teisinį reguliavimą, inter alia nustatyti ūkinės veiklos sąlygas, ribojimus (draudimus), teisės aktuose reguliuoti procedūrą; ūkinės veiklos reguliavimas paprastai yra susijęs su ūkinės veiklos sąlygų nustatymu, tam tikrų procedūrų reglamentavimu, ūkinės veiklos kontrole, taip pat su tam tikrais šios veiklos ribojimais ar draudimais. Pagal Konstituciją riboti asmens teises ir laisves, taip pat ir ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo. Valstybė, reguliuodama ūkinę veiklą, turi laikytis asmens ir visuomenės interesų derinimo principo, užtikrinti ir privataus asmens (ūkinės veiklos subjekto), ir visuomenės interesus, siekti ne atskirų asmenų gerovės, bet būtent bendros tautos gerovės, kuri neturi būti priešpriešinama paties ūkio subjekto, kurio veikla yra reguliuojama, taip pat asmenų, įsteigusių, valdančių tą ūkio subjektą arba kitaip su juo susijusių, gerovei, jų teisėms ir teisėtiems interesams; ūkinės veiklos tarnavimu tautos gerovei negalima grįsti ar pateisinti tokio jos reguliavimo, kuriuo tam tikro ūkio subjekto teisės ir teisėti interesai ribojami daugiau nei būtina viešajam interesui užtikrinti, ūkio subjektams būtų sudarytos nepalankios, nevienodos ūkininkavimo sąlygos, varžoma jų iniciatyva, nesudaromos galimybės jai reikštis.
Pareiškėjo vertinimu, pagal Konstituciją, Taryba turi teisę ir pareigą užtikrinti darnią teritorijų plėtrą ir aplinkos apsaugą, įvertinti esamą gyvulininkystės būklę ir galimą jos plėtrą Vilniaus rajono savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) teritorijoje. Taip pat ji turi teisę inicijuoti Vilniaus rajono gyvulininkystės Plėtros studijos rengimą. Tačiau Pareiškėjui kilo pagrįstų abejonių, ar:
Žemesnės instancijos teismas
1. Taryba, Sprendimu sustabdydama visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes Savivaldybės teritorijoje tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, nepažeidė iš Konstitucijos 46 straipsnio 1–3 punktų kylančių imperatyvų, susijusių su ūkinės veiklos reguliavimu. Pareiškėjas suabejojo, ar Taryba savo sprendimu apribodama ūkinės veiklos laisvę, neveikė ultra vires (lot. k. viršijant įgaliojimus), t. y. ar ji nepažeidė konstitucinio imperatyvo, kad tokie ribojimai gali būti nustatomi tik įstatymu, o ne poįstatyminiu teisės aktu, ir ar ji Sprendime nurodytu būdu uždrausdama ne tik konkretaus PAV procese dalyvaujančio ūkio subjekto, bet visų gyvulininkyste užsiimančių ūkio subjektų plėtros galimybes Savivaldybės teritorijoje, neviršijo jai, kaip planuojamos ūkinės veiklos PAV subjektui suteiktų įgaliojimų dalyvauti konkretaus ūkio subjekto PAV procese;
2. Tarybos Sprendime įtvirtinti apribojimai yra proporcingi jame deklaruotam siektam tikslui – užtikrinti darnią teritorijų plėtrą ir aplinkos apsaugą, įvertinti esamą gyvulininkystės būklę ir galimą jos plėtrą Savivaldybės teritorijoje, numatyti gyvulininkystės vystymo zonas, apimančias visas gyvulininkystės šakas, bei numatyti priemones, padėsiančias išvengti aplinkosauginių problemų.
Atsiliepimas
Atsakovę atstovaujantis trečiasis suinteresuotas asmuo Vilniaus rajono savivaldybės administracija pateiktu atsiliepimu (e. bylos t. 4, b. l. 50–55) nesutinka su Pareiškėjo pozicija, kad Sprendimo 2 punktas, kuriuo nuspręsta laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, galimai prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio 1, 2, 3 dalims.
Atsiliepime Administracija nurodė, kad gyvulininkystės veikla pasižymi specifiniu aplinkai poveikiu, kuris dažnai pasireiškia už veiklos vykdymo teritorijos ribų. Savivaldybės gyventojai ankstesniu ir ginčui aktualiu laikotarpiu ne kartą kreipėsi į Savivaldybę su skundais (e. bylos t. 4, b. l. 56–64) dėl paukštininkystės ir kitų gyvulininkystės ūkių vykdomos veiklos, kuri susijusi su didesne oro tarša (teršalų bei kvapų sklaida), prašydami apginti gyventojų teisę į sveiką ir saugią aplinką. Atsižvelgdama į padidėjusį visuomenės pasipiktinimas dėl vykdomos gyvulininkystės veiklos Vilniaus rajone, 2017 m. liepos 28 d. vykusiame Tarybos posėdyje Tarybos narių balsų dauguma buvo priimtas Sprendimas pradėti rengti Plėtros studiją. Sprendimas priimtas įvertinus netolygų gyvulininkystės ūkių pasiskirstymą rajono teritorijoje (kai kuriose vietose labai didelė naminių paukščių koncentracija) ir gyventojų nusiskundimus dėl gyvenimo sąlygų pablogėjimo, bei siekiant užtikrinti Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme įtvirtintus vietos savivaldos principus, o ypač – plėtros ir veiklos planingumo principą. Kadangi Plėtros studija turės apimti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes, sprendime taip pat buvo numatyta laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta ši studija. Tokiu būdu Taryba siekia užtikrinti, kad vykdytojams (verslo subjektams) ateityje būtų sudarytos vienodos sąlygos plėtrai ir kad tuo pačiu gyvulininkystės ūkio plėtra Vilniaus rajone vyktų suderinant bendruomenės ir atskirų savivaldybės gyventojų interesus, bet pateisinant jų teisėtus lūkesčius dėl gyvenamosios aplinkos kokybės ir vengiant neigiamo poveikio aplinkai.
Atsiliepime nurodoma, kad Savivaldybė Sprendimą rengti Plėtros studiją priėmė siekdama tinkamai vykdyti Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19, 28, 38 punktuose jai pavestas savarankiškas funkcijas – teritorijų planavimą, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų ir detaliųjų planų sprendimų įgyvendinimą, aplinkos kokybės gerinimą ir apsaugą, sąlygų verslo ir turizmo plėtrai sudarymą ir šios veiklos skatinimą. Todėl Sprendimas rengti Plėtros studiją buvo priimtas ne tik siekiant didinti teritorinę socialinę sanglaudą, gerinti regioninės plėtros planavimą, bet ir dėl suinteresuotos visuomenės nepasitenkinimo vykdomos gyvulininkystės veiklos pobūdžio, naudojamomis priemonėmis, dėl augančio veiklos masto, galimai didėjančios oro, vandens telkinių taršos.
Taryba ir Administracija atsiliepime nurodo, kad Taryba priimdama Sprendimą siekė užtikrinti Konstitucijos 53 ir 54 straipsniuose įtvirtintą asmens teisę į sveikatos apsaugą ir sveiką aplinką. Taryba remiasi oficialia Konstitucinio Teismo jurisprudencija, kurioje įtvirtinta, kad Konstitucijos 54 straipsnio 1 dalyje suformuluotas vienas iš valstybės veiklos tikslų – užtikrinti žmonių teises į sveiką ir švarią aplinką (Konstitucinio Teismo 1998 m. birželio 1 d. nutarimas). Iš Konstitucijos 54 straipsnio valstybei kyla priedermė nustatyti tokį teisinį reguliavimą ir veikti taip, kad būtų apsaugota natūrali gamtinė aplinka, atskiri jos objektai, kad būtų užtikrintas racionalus gamtos išteklių naudojimas ir jų atkūrimas bei gausinimas. Iš Konstitucijos 54 straipsnio kyla pareigos ir visiems Lietuvos Respublikos teritorijoje esantiems asmenims: jie privalo susilaikyti nuo tokių veiksmų, kuriais būtų daroma žala žemei, jos gelmėms, vandeniui, orui, augalijai ir gyvūnijai (Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d. nutarimas).
Atsakovė, be kita ko, nurodo, jog Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencijos (toliau – Konvencija) 8 straipsnis saugo asmens teisę į privataus ir šeimos gyvenimą, būsto neliečiamybę ir susirašinėjimo slaptumą. Nors Konvencijoje nėra aiškiai įtvirtintos teisės į švarią ir ramią aplinką, tačiau Europos Žmogaus Teisių Teismas savo jurisprudencijoje yra atskleidęs platesnį teisės į būsto neliečiamybę turinį, nurodydamas, kad asmuo turi teisę į būsto neliečiamybės gerbimą, reiškiančią ne tik teisę į atitinkamą plotą, bet ir teisę į ramų naudojimąsi juo. Teisės į būsto neliečiamybės gerbimą pažeidimai neapsiriboja konkrečiais ar fiziniais pažeidimais, pvz., neteisėtu patekimu į būstą, bet taip pat apima tuos, kurie nėra konkretūs ar fiziniai, pvz., triukšmas, tarša, kvapai ar kitos suvaržymo formos. Rimto pažeidimo priežastimi gali būti asmens teisės į būsto neliečiamybės gerbimą pažeidimas, jei asmeniui užkertamas kelias netrukdomai naudotis namų patogumais (Hatton and Others v. United Kingdom (GC), judgment of 8 July 2003, no. 36022/97, § 96). Sprendime López Ostra prieš Ispaniją Europos Žmogaus Teisių Teismas nustatė, kad Konvencijos 8 straipsnis gali apimti teisę į apsaugą nuo sunkios taršos, nes tai „gali turėti įtakos asmenų gerovei ir užkirsti kelią jiems netrukdomai naudotis būstu, taip neigiamai paveikiant jų privatų ir šeimos gyvenimą, nors ir nesukeliant rimtos grėsmės jų sveikatai“ (López Ostra v. Spain, judgment of 9 December 1994, Series A no. 303 C, § 51).
Atsakovė pažymi, kad asmens teisė į sveiką aplinką yra būtinoji oraus gyvenimo ir naudojimosi daugeliu kitų konstitucinių teisių sąlyga (Konstitucinio Teismo 2009 m. rugsėjo 2 d. nutarimas). Taigi Taryba, kaip už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakinga institucija, privalėjo imtis visų reikiamų priemonių siekiant vykdyti Vietos savivaldos įstatyme numatytas funkcijas, įskaitant aplinkos kokybės gerinimą bei jos apsaugą (lygiagrečiai užtikrinant gyventojų teisę į sveiką aplinką).
Atsiliepime nurodoma, kad rengiama Plėtros studija siekiama įvertinti esamą gyvulininkystės būklę ir galimą plėtrą Savivaldybės teritorijoje, ilgalaikės ir trumpalaikės plėtros kryptis, numatyti gyvulininkystės vystymo zonas, apimančias visas gyvulininkystės šakas, numatyti konkrečias priemones, padėsiančias išvengti aplinkosauginių problemų. Siekiant racionaliai išnaudoti žemę, gyvulių ir augalų genetinį potencialą, žmonių sukauptą patirtį, žemės ūkio plėtros strategija turi būti formuojama atsižvelgiant į esamos gyvulininkystės būklę bei galimas jos plėtros tendencijas, tai patvirtina Plėtros studijos rengimo racionalumą. Taip pat siekiama išaiškinti šalyje vykdomą žemės ūkio ir kaimo plėtros politiką, išnagrinėti Vilniaus rajono gyvulininkystės plėtros regioninius skirtumus, numatyti (pateikti) rajono plėtros viziją. Be to, tikslinga atsižvelgti į tai, jog, pavyzdžiui, Kalviškės (šiuo metu AB „Vilniaus paukštynas“ planuoja šioje vietovėje vykdyti paukštininkystės plėtrą) yra nutolusios nuo Vilniaus miesto centro tik 13 km, todėl Plėtros studijoje bus vertinama ir tai, ar priemiestiniame rajone iš esmės tikslinga plėtoti gyvulininkystę, siekiant išvengti gyventojų emigracijos, kelio užkirtimo rekreacijos, turizmo vystymui. Be to, pagal Lietuvos Respublikos bendrąjį planą, patvirtintą Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. spalio 29 d. nutarimu Nr. IX-1154, vienu iš labai didelio ir didelio potencialo rekreacinių arealų, sudarančių nacionalinės svarbos rekreacines sistemas, yra būtent Vilniaus regionas.
Vadovaujantis Lietuvos Respublikos žemės ūkio, maisto ūkio ir kaimo plėtros įstatymo 3 straipsnio nuostatomis, įgyvendinant žemės ūkio, maisto ūkio ir kaimo plėtros politiką, yra siekiama darnios plėtros pagrindu saugoti natūralią kaimo vietovių etnokultūrinę aplinką, tausoti aplinką, gerinti jos būklę, taip pat mažinti gyventojų migraciją iš kaimo vietovių. Kadangi tiek Administracija, tiek atitinkamos seniūnijos nuolat gauna gyventojų skundus dėl vykdomos gyvulininkystės veiklos, Taryba privalo imtis visų įmanomų priemonių, siekdama užtikrinti aplinkos kokybės gerinimą ir apsaugą, racionalią Savivaldybės ūkio šakų (sektorių) plėtrą, strateginį bei teritorijų planavimą, taip pat garantuoti bendruomenės ir atskirų Savivaldybės gyventojų interesų derinimo, plėtros ir veiklos planingumo ir reagavimo į Savivaldybės gyventojų nuomonę principų, kuriais grindžiama vietos savivalda, tinkamą realizavimą.
Atsiliepimas
Atsiliepime pažymima, kad laikinai nesustabdžius visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybių tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, vykdoma gyvulininkystės plėtra gali sukelti neigiamą poveikį aplinkai, asmenų teisėms bei savivaldybės teisėtiems interesams. Tai gali lemti, jog vėlesnių Plėtros studijos sprendinių įgyvendinimas gali negarantuoti, kad jos sprendiniai, Savivaldybės veiklos ir plėtros strategijos tikslai bus efektyviai įgyvendinti. Pabrėžiama, jog Plėtros studijos parengimas – tai sudėtingas procesas, kurio metu kompleksiškai vertinama esama padėtis, siekiant nustatyti gyvulininkystės veiklos prioritetus, orientuotus į ateitį – galimas vystymosi zonas, plėtros kryptis, taip pat jų santykį su aplinkos kokybės gerinimu bei aplinkosauginių problemų mažinimu. Kitaip tariant, vienu metu atliekant esamos padėties analizę ir tuo pačiu suteikiant galimybę teritorijoje veikiantiems subjektams vykdyti gyvulininkystės ūkio plėtrą (pavyzdžiui, gamybos būdo, produkcijos kiekio (masto) ar rūšies pakeitimas, žemės gelmių ir kitų gamtos išteklių naudojimas, naujų statinių statyba, auginamų gyvūnų (sąlyginių gyvūnų) didinimas ir kt.) reikštų tai, jog tam tikrą laikotarpį tiriama padėtis jau iš esmės būtų ženkliai pakitusi, užkertant kelią Plėtros studijos sprendiniams įgyvendinti (pavyzdžiui, nors Plėtros studijos rezultatai atskleistų, jog tam tikroje rajono dalyje nebus numatyta galima gyvulininkystės plėtros zona (pavyzdžiui, per didelė paukščių koncentracija), per Plėtros studijos parengimo laikotarpį šioje zonoje jau galėtų veikti gyvulininkystės ūkiai). Laikinai nesustabdžius gyvulininkystės plėtros būtų tiesiogiai neigiamai paveiktas Plėtros studijos rezultatas, todėl laikinas tik plėtros apribojimas laikytinas proporcinga ir pakankama priemonė, galinčia užtikrinti Plėtros studijos rezultatų bei Vietos savivaldos įstatyme numatytų funkcijų teisingą įgyvendinimą.
Atsakovė ir Administracija atkreipia dėmesį į tai, jog esama vykdoma ūkinė veikla nėra apskritai sustabdoma (draudžiama), yra tik laikinai apribojama gyvulininkystės šakų plėtra, t. y. apribojamas vykdomos veiklos masto didinimas arba visiškai naujos gyvulininkystės veiklos vykdymas. Tai reiškia, jog šiuo metu vykdoma veikla yra ir toliau taip pat vykdoma. Be to, apribojimas nėra neterminuotas, o susijęs su atitinkamos aplinkybės atsiradimu – Plėtros studijos patvirtinimu.
Pabrėžiama, kad Atsakovo 2017 m. liepos 28 d. Sprendimo 2 punktas, numatantis laikiną gyvulininkystės plėtros sustabdymą, turi teisėtą, vietos savivaldos principais ir funkcijomis grindžiamą tikslą, yra proporcingas siekiamam tikslui bei neriboja asmenų teisių labiau negu reikia minėtam tikslui pasiekti, todėl neprieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio 1–3 dalių nuostatoms.
Žemesnės instancijos teismas
Teismo posėdžio metu Tarybos ir Administracijos atstovė palaikė atsiliepimo argumentus. Papildomai nurodė, jog Sprendimu papildomi reikalavimai ar papildomos pareigos ūkio subjektams nebuvo nustatytos, jie ir toliau tokiu pačiu mastu gali vykdyti veiklą, tik laikinai iki Studijos patvirtinimo yra sustabdoma bet kokios gyvulininkystės (įskaitant paukštininkystę) plėtra. Nurodė, jog Savivaldybės teritorijoje ūkio subjektai, vykdantys kiaulininkystės, paukštininkystės veiklą, siekia ją ženkliai plėsti. Plėtros studijos parengimas bus naudingas ne tik gyventojams, bet ir verslo subjektams, sudarant jiems vienodas sąlygas aiškiau prognozuoti savo veiklos mastą. Sprendimu nustatyti plėtros apribojimai yra būtina priemonė siekiant užtikrinti Plėtros studijos rezultatų įgyvendinimą. Nurodė, kad Plėtros studijai parengti būtų reikalingas maždaug vienerių metų terminas.
Motyvuojamoji dalis
Teismas konstatuoja:
Byloje nagrinėjamas pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymas ryšium su individualia byla ištirti, ar Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2017 m. liepos 28 d. sprendimo Nr. T3-328 „Dėl visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybių Vilniaus rajone sustabdymo ir gyvulininkystės plėtros studijos ir strateginio pasekmių aplinkai vertinimo“ 2 punktas, kuriuo nuspręsta laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Vilniaus rajono gyvulininkystės plėtros studija, atitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 1, 2, 3 dalių nuostatoms, t. y. ar Taryba, Sprendimu sustabdydama visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes Savivaldybės teritorijoje tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, nepažeidė iš Konstitucijos 46 straipsnio 1–3 punktų kylančių imperatyvų, susijusių su ūkinės veiklos reguliavimu, pirmiausia, kad tokie ribojimai gali būti nustatomi tik įstatymu, o ne poįstatyminiu teisės aktu, ir ar Tarybos Sprendime įtvirtinti apribojimai yra proporcingi jame deklaruotam siektam tikslui.
Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas (toliau – ir ABTĮ) numato specialią procesinę norminių teisės aktų teisėtumo tyrimo tvarką, kuri įtvirtinta ABTĮ II skyriaus pirmame skirsnyje. Įstatymų leidėjas yra numatęs dvi administracinių teisės aktų teisėtumo patikrinimo rūšis: abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (ABTĮ 112 straipsnis) bei prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ryšium su individualia byla (ABTĮ 113 straipsnis).
Iš Pareiškėjo prašymo matyti, jog prašymas dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo kyla iš konkrečios bylos (administracinės bylos Nr. eI-399-968/2018) ir, visų pirma, yra grindžiamas tuo, kad Tarybos 2017 m. liepos 28 d. sprendimo 2 punktas, kuriuo nuspręsta laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, prieštarauja aukščiausios galios teisės aktui – Konstitucijai, tiksliau Konstitucijos 46 straipsnio 1, 2, 3 dalių nuostatoms. Pareiškėjas Sprendimo teisėtumo (konstitucingumo) klausimą kelio dviem aspektais: pirma, kad Tarybos poįstatyminiu teisės aktu nustatyti ūkinės veiklos ribojimai galėjo būti nustatomi tik įstatymu ir, antra, kad tokie Tarybos Sprendime įtvirtinti apribojimai galimai nėra proporcingi.
Ar Tarybos Sprendimo 2 punkte įtvirtinti ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos ribojimai galėjo būti nustatomi šiuo poįstatyminiu teisės aktu?
Pareiškėjas prašo ištirti poįstatyminio akto (Sprendimo) atitiktį aukščiausiajai teisei – Konstitucijai, tačiau toks tyrimas neišvengiamai yra susijęs ir su Sprendimo atitikties kitiems aukštesnės galios teisės aktams – įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kt. klausimu, nors įstatymo ir poįstatyminio lygmens teisinis reguliavimas nėra konstitucinės teisės šaltinis, ir nedetalizuoja Konstitucijos nuostatų, bet jas reikšmingai įgyvendina.
Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva, 2 dalyje nustatyta, kad valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą, o šio straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtinti principai sudaro vieną visumą – šalies ūkio konstitucinį pagrindą, todėl visų šio straipsnio dalių nuostatos yra tarpusavyje susijusios ir viena kitą papildo; tarp jose įtvirtintų principų yra pusiausvyra, kiekvienas jų aiškintinas nepaneigiant kitų, o pažeidus kurioje nors vienoje straipsnio dalyje esančią teisės normą, yra pažeidžiamos ar sudaromos prielaidos pažeisti ir kitose šio straipsnio dalyse išdėstytas teisės normas (Konstitucinio Teismo 2014 m. gegužės 9 d. nutarimas).
Natūralu, kad konstitucinės ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos ribojimo sąlygos nėra ir negali būti eliminuotos iš klasikinėje pagrindinių teisių ribojimo doktrinoje nustatytų asmens teisių ir laisvių ribojimo pagrindų, galiojančių ir kitoms konstitucinėms teisėms ir laisvėms, in primis (čia ir toliau – lot. k. pirmiausia), jog tokie ribojimai gali būti nustatomi ne žemesnės galios teisės aktu, kaip įstatymas. Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą yra konstatavęs, kad pagal Konstituciją riboti asmens teises ir laisves, taip pat ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; apribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; apribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (inter alia Konstitucinio Teismo 2004 m. sausio 26 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2010 m. vasario 26 d., 2011 m. birželio 21 d., 2014 m. gegužės 9 d. ir kiti nutarimai).
Ūkinės veiklos reguliavimas paprastai yra susijęs su ūkinės veiklos sąlygų nustatymu, tam tikrų procedūrų reglamentavimu, ūkinės veiklos kontrole, taip pat su tam tikrais šios veiklos apribojimais ar draudimais (inter alia Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d., 2008 m. kovo 5 d., 2009 m. spalio 8 d., 2010 m. vasario 26 d., 2011 m. sausio 6 d., 2011 m. birželio 21 d. nutarimai); kai asmuo dalyvauja ūkinėje veikloje, jam gali būti taikomi specialūs įstatymų nustatyti apribojimai (Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2011 m. birželio 21 d. nutarimai). Tačiau pagrįstai gali būti keliamas klausimas, ar kiekvienu konkrečiu, ypač teritoriniu požiūriu lokaliu, atveju ūkinės veiklos ribojimai turi būti nustatomi įstatymo lygmens teisės aktu, ypač, jeigu ribojimais nėra apribojama konkrečios teisės (ūkinės veiklos laisvės) esmė (esminis turinys), kuri savo ruožtu taip pat turi būti nustatoma teismo kiekvienu konkrečiu atveju.
Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime yra konstatuota, kad teisės akto formos nesilaikymas, kai Konstitucijoje reikalaujama, kad tam tikri santykiai būtų reguliuojami įstatymu, tačiau jie yra reguliuojami poįstatyminiu aktu (nepaisant to, ar šiuos santykius kokiu nors aspektu reguliuoja dar ir įstatymas, su kuriame nustatytu teisiniu reguliavimu konkuruoja poįstatyminiame akte nustatytas teisinis reguliavimas, ar joks įstatymas šių santykių apskritai nereguliuoja), gali būti pakankamas pagrindas tokį poįstatyminį teisės aktą pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai.
Šios bylos kontekste pastebėtina, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai (2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2011 m. birželio 21 d. nutarimai). Ši Konstitucijos nuostata vertintina kaip vietos bendruomenių dalyvavimo valdant šias teritorijas garantija (inter alia 2001 m. birželio 28 d., 2002 m. sausio 14 d., 2005 m. liepos 8 d., 2011 m. birželio 21 d. nutarimai).
Teismas ypatingai atkreipia dėmesį į oficialios konstitucinės jurisprudencijos nuostatas, jog ne tik Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtinti principai sudaro vieną visumą ir šios nuostatos yra tarpusavyje susijusios ir viena kitą papildo, kad ne tik tarp Konstitucijos 46 straipsnio nuostatose įtvirtintų principų yra pusiausvyra ir kiekvienas jų aiškintinas nepaneigiant kitų, o pažeidus kurioje nors vienoje straipsnio dalyje esančią teisės normą, yra pažeidžiamos ar sudaromos prielaidos pažeisti ir kitose šio straipsnio dalyse išdėstytas teisės normas, bet tas pats pasakytina ir apie konstitucinius principus ir normas apskritai. 2004 m. gegužės 25 d. nutarime Konstitucinis Teismas pabrėžė, jog jis ne kartą yra konstatavęs, kad visos Konstitucijos nuostatos yra tarpusavyje susijusios ir sudaro vieningą, darnią sistemą, kad tarp Konstitucijoje įtvirtintų vertybių yra pusiausvyra, kad nė vienos Konstitucijos nuostatos negalima aiškinti taip, kad būtų iškreiptas arba paneigtas kurios nors kitos Konstitucijos nuostatos turinys, nes taip būtų iškreipta viso konstitucinio teisinio reguliavimo esmė, pažeista konstitucinių vertybių pusiausvyra (Konstitucinio Teismo 1998 m. rugsėjo 24 d., 2002 m. spalio 23 d., 2002 m. lapkričio 25 d., 2003 m. kovo 4 d., 2003 m. liepos 4 d., 2003 m. rugsėjo 30 d., 2003 m. gruodžio 3 d., 2004 m. balandžio 15 d. nutarimai). Būtent dėl to, kad Konstitucija yra vientisas aktas, dėl to, kad ją sudaro įvairios nuostatos – ir konstitucinės normos, ir konstituciniai principai, tarp kurių negali būti ir nėra priešpriešos ir kurie sudaro darnią sistemą, dėl to, kad konstituciniai principai yra išvedami ir iš Konstitucijos dvasią išreiškiančios konstitucinio teisinio reguliavimo visumos, iš Konstitucijos, kaip svarbiausių valstybinės bendruomenės – pilietinės Tautos vertybių sistemą įtvirtinančio ir ginančio, visai teisės sistemai gaires nubrėžiančio akto, prasmės, taip pat dėl to, kad Konstitucijos raidės negalima aiškinti ar taikyti taip, kad būtų paneigiama Konstitucijos dvasia, Konstitucijos negalima aiškinti vien pažodžiui, vien taikant lingvistinį (verbalinį) metodą. Aiškinant Konstituciją privalu taikyti įvairius teisės aiškinimo metodus: sisteminį, bendrųjų teisės principų, loginį, teleologinį, įstatymų leidėjo ketinimų, precedentų, istorinį, lyginamąjį ir kt. Tik šitaip – visapusiškai – aiškinant Konstituciją galima sudaryti prielaidas realizuoti jos, kaip visuomenės sutarties ir aukščiausios teisinės galios akto, paskirtį, užtikrinti, kad nebus nukrypta nuo Konstitucijos prasmės, kad nebus paneigta Konstitucijos dvasia ir kad gyvenime bus įtvirtintos tos vertybės, kuriomis Tauta grindžia savo pačios priimtą Konstituciją.
Taigi Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje yra suformuluota oficiali konstitucinė konstitucinių vertybių pusiausvyros, lygiavertiškumo (ne hierarchijos) doktrina, todėl tarp konstitucinės ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos vertybės bei savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės vertybės nėra ir negali būti priešpriešos, nei viena iš šių konstitucinių vertybių neturi viršenybės viena kitos atžvilgiu. Konstitucinio Teismo 2014 m. gegužės 9 d. nutarime yra aiškiai konstatuota, kad Konstitucinės vertybės, kuriomis grindžiamas šalies ūkis, yra glaudžiai susijusios su kitomis konstitucinėmis vertybėmis (Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d. nutarimas), inter alia konstituciniu teisinės valstybės principu (Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio 4 d., 2009 m. kovo 2 d., 2010 m. rugsėjo 29 d., 2013 m. gegužės 24 d. nutarimai).
Teisinės valstybės principas oficialioje konstitucinėje doktrinoje yra labai plačiai aiškintas daugelį kartų. Šios bylos kontekste tik paminėtina, jog teisinės valstybės principo vieni iš reikšmingų integruotų elementų yra teisės aktų hierarchija ir įvairūs imperatyvai teisėkūrai bei reikalavimai teisėkūros subjektams, inter alia, jog nustatant teisinius apribojimus privalu paisyti protingumo reikalavimo, taip pat proporcingumo principo, pagal kurį nustatytos teisinė priemonės turi būti būtinos demokratinėje visuomenėje ir tinkamos siekiamiems teisėtiems bei visuotinai svarbiems tikslams (tarp tikslų ir priemonių turi būti pusiausvyra), jos neturi varžyti asmens teisių labiau negu reikia šiems tikslams pasiekti (Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio 24 d. nutarimas ir kt.).
Šios bylos kontekste svarbu pažymėti, jog Konstitucijos 120 straipsnio nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, inter alia reiškia ir tai, jog tarp valstybės valdymo ir vietos savivaldos yra sąveika, pasireiškianti, be kita ko, tuo, kad centralizuotas valstybės valdymas administraciniuose teritoriniuose vienetuose yra derinamas su decentralizacija, kad įstatymuose yra įtvirtinamas centrinės valdžios institucijų ir savivaldybių bendradarbiavimas, taip pat kad valstybė įstatymų apibrėžtomis formomis prižiūri savivaldybių veiklą ir koordinuoja valstybės ir savivaldybių bendrus veiksmus, kai yra siekiama reikšmingų socialinių tikslų (2002 m. gruodžio 24 d., 2005 m. liepos 8 d., 2015 m. birželio 11 d. nutarimai).
Konstitucinis Teismas 2015 m. sausio 15 d. ir 2015 m. kovo 5 d. nutarimuose yra konstatavęs, kad pagal Konstituciją savivaldybių funkcijos gali būti nustatytos tik įstatymu; nė viena iš savivaldybėms priskirtų funkcijų nereiškia absoliutaus savivaldybių savarankiškumo atitinkamoje srityje (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2005 m. liepos 8 d., 2008 m. kovo 5 d. nutarimai); vykdydamos priskirtas funkcijas, savivaldybės turi paisyti Konstitucijos ir įstatymų (Konstitucinio Teismo 2008 m. kovo 5 d. nutarimas).
Tikrinamo Sprendimo ginčijamas 2 punktas, kaip ir visas tiriamas Sprendimas, buvo priimtas vadovaujantis, be kita ko, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (redakcija galiojusi nuo 2017m. liepos 1 d. iki 2017 m. gruodžio 31 d.) 6 straipsnio 19, 28, 38 punktais ir Lietuvos Respublikos planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo (redakcija galiojusi nuo 2016 m. rugpjūčio 1 d. iki 2017 m. spalio 31 d.) 5 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 6 straipsnio 4 dalimi, 8 straipsnio 9 dalimi.
Kitaip tariant, siekiant nustatyti, ar Taryba teisėtai (in primis, sutinkamai su Pareiškėjo nurodomomis Konstitucijos nuostatomis) poįstatyminiu teisės aktu nustatė ginčijamą teisinį reguliavimą, būtina ištirti, ar šis Tarybos priimtas Sprendimas išplaukia iš įstatymų, kuriems, be kita ko, galioja konstitucingumo prezumpcija ir ar Savivaldybė, priimdama Sprendimą, paisė Konstitucijos ir nurodytų įstatymų, kuriais ji vadovavosi priimdama Sprendimą.
Vietos savivaldos įstatymo (redakcija galiojusi nuo 2017m. liepos 1 d. iki 2017 m. gruodžio 31 d.) 6 straipsnio, kuriame įtvirtintos savarankiškosios (Konstitucijos ir įstatymų nustatytos (priskirtos) savivaldybių funkcijos, 19 punkte įvardijamas teritorijų planavimas, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas, 28 punkte įvardijamas aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga, 38 punkte įvardijamas sąlygų verslo ir turizmo plėtrai sudarymas ir šios veiklos skatinimas.
PŪVPAVĮ (redakcija galiojusi nuo 2016 m. rugpjūčio 1 d. iki 2017 m. spalio 31 d.) 5 straipsnio 1 dalies 2 punkte įtvirtinta, kad PAV proceso dalyviai yra planuojamos ūkinės veiklos PAV subjektai, t. y. valstybės institucijos, atsakingos už sveikatos apsaugą, priešgaisrinę apsaugą, kultūros vertybių apsaugą, ir savivaldybių institucijos, 6 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo subjektai pagal savo kompetenciją nagrinėja programas bei ataskaitas ir teikia išvadas dėl programų, ataskaitų bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių, o 8 straipsnio 9 dalyje įtvirtinta, kad, jeigu iki programos patvirtinimo savivaldybės, kurios teritorijoje planuojama ūkinė veikla, taryba priima neigiamą motyvuotą sprendimą dėl planuojamos ūkinės veiklos galimybių, poveikio aplinkai vertinimo procedūros negali būti tęsiamos tol, kol galioja savivaldybės tarybos priimtas sprendimas, išskyrus atvejus, kai planuojama ūkinė veikla yra valstybinės reikšmės ir jos įgyvendinimas numatytas Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintuose valstybės strateginiuose planuose. Apie savivaldybės tarybos priimtą neigiamą sprendimą savivaldybės administracija nedelsdama (per 3 darbo dienas) informuoja atsakingą instituciją ir planuojamos ūkinės veiklos organizatorių (užsakovą) ir kartu pateikia savivaldybės tarybos sprendimą. Atsakinga institucija, gavusi savivaldybės tarybos sprendimą, apie tai informuoja visuomenę Aplinkos ministerijos nustatyta tvarka.
Iš nurodyto įstatyminio reguliavimo yra akivaizdu, jog Savivaldybės institucijos yra PAV proceso dalyvės, turinčios įstatymo nustatytą kompetenciją šioje srityje, inter alia, Taryba, įgyvendindama jai Vietos savivaldos įstatymo priskirtas savarankiškas funkcijas, gali priimti neigiamą motyvuotą sprendimą dėl planuojamos ūkinės veiklos galimybių. Tokios Savivaldybės teisės neneigia ir Pareiškėjas, nutartyje nurodydamas, kad Sprendimą Taryba priėmė iš esmės įgyvendindama savo, kaip planuojamos ūkinės veiklos PAV subjekto kompetenciją nagrinėti PAV programas bei ataskaitas ir teikti išvadas dėl tokių programų, ataskaitų bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių PAV procese. Tokiu atveju, jeigu Taryba priėmė Sprendimą savo kompetencijos ribose, nėra aišku, kodėl įstatymo nustatytos kompetencijos įgyvendinimas yra traktuojamas kaip veikimas ultra vires pagrindinių teisių ribojimo doktrinos požiūriu. Teismo vertinimu, nurodytos savivaldybių kompetencijos įgyvendinimas savaime yra susijęs su tam tikrų sprendimų, kurie gali būti susiję su atitinkamais ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos ribojimais ar nepatogumais ūkio subjektams, priėmimu, tačiau tai nereiškia, jog kiekvienas toks ribojimas turi būti nustatomas įstatymo lygmens aktu, juo labiau skirtu konkrečiai apibrėžtam valstybės teritoriniam vienetui. Svarbu, kad tam tikro masto ribojimų nustatymo galimybė aukštesnės galios aktu būtų priskirta savivaldybės institucijų kompetencijai (tokių pavyzdžių galima paminėti daug, pavyzdžiui, kaip ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos ribojimas galėtų būti traktuojamas ir vietos savivaldybės tarybos atsisakymas duoti sutikimą steigti lošimo namus (kazino), tačiau toks ribojimas kaskart neturi būti nustatomas įstatymu ir pan.). Priešingas vertinimas būtų akivaizdžiai klaidingas.
Vietos savivaldos įstatymo (redakcija galiojusi nuo 2017m. liepos 1 d. iki 2017 m. gruodžio 31 d.) 4 straipsnyje yra nustatyti principai, kuriais grindžiama vietos savivalda, kaip antai:
– savivaldybių ir valstybės interesų derinimo tvarkant viešuosius savivaldybių reikalus (7 punktas);
– bendruomenės ir atskirų savivaldybės gyventojų interesų derinimas (8 punktas);
– plėtros ir veiklos planingumo. Savivaldybės savo veiklą vykdo pagal tarpusavyje suderintus skirtingos trukmės teritorijų, strateginio ir finansinio planavimo dokumentus, į kurių rengimą, svarstymą ir įgyvendinimo priežiūrą (stebėseną, ataskaitų svarstymą) įtraukiami ir savivaldybės gyventojai (11 punktas);
– viešumas ir reagavimas į savivaldybės gyventojų nuomonę (12, 15 punktai);
– žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimas ir gerbimas (13 punktas).
Teismas atkreipia dėmesį, jog minėtos Vietos savivaldos įstatymo redakcijos 16 straipsnio 2 dalies 40 punkte numatyta, kad išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija, be kita ko, – savivaldybės strateginių plėtros ir veiklos planų, savivaldybės atskirų ūkio šakų (sektorių) plėtros programų tvirtinimas ir ataskaitų dėl jų įgyvendinimo išklausymas ir sprendimų dėl jų priėmimas ir kita.
Konstitucinis Teismas yra ne kartą konstatavęs (pvz., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas, 2004 m. vasario 11 d. sprendimas ir kt.), jog tais klausimais, kuriais savivaldybių tarybų kompetencija nėra expressis verbis (čia ir toliau – lot. k. aiškiai, pagal raidę) nustatyta pačioje Konstitucijoje (nėra savivaldybių tarybų išimtinė konstitucinė kompetencija), įstatymų leidėjas pagal Konstituciją turi įgaliojimus nustatyti, kurių sprendimų priėmimas yra priskiriamas savivaldybių tarybų kompetencijai. Be to, savivaldybėms įstatymais gali būti perduota vykdyti ir tam tikras valstybės funkcijas. Šiuo atžvilgiu sąvoka „savivaldybių funkcijos“ yra apibendrinanti; ji apima visas funkcijas, kurias pagal Konstituciją ir įstatymus vykdo savivaldybės, – ir tas, kurias savivaldybės vykdo, nes pagal Konstituciją šios funkcijos priklauso išimtinai joms, ir tas, kurių vykdymą pagal Konstituciją privalo garantuoti valstybė, tačiau jos pagal įstatymus yra vykdomos per savivaldybes arba tam tikru mastu dalyvaujant savivaldybėms, kurioms (jų institucijoms, pareigūnams) yra nustatyta atitinkama kompetencija (įgaliojimai) (Konstitucinio Teismo 2005 m. liepos 8 d. nutarimas).
Dar daugiau, Konstitucinis Teismas 2004 m. vasario 11 sprendime, 2005 m. liepos 8 d. nutarime ir kt. aiškiai konstatavo, jog savivaldybių tarybos turi pareigą laikytis ne tik Konstitucijos ir įstatymų, bet ir Vyriausybės nutarimų, ministerijų (ministrų) ar kitų valstybės institucijų (jų vadovų) poįstatyminių teisės aktų reikalavimų. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad jeigu įstatymuose nustatyta, kad tam tikrus santykius, susijusius su įstatymų reikalavimų – taigi ir įstatymų, kuriais nustatomos savivaldybių funkcijos, reikalavimų – įgyvendinimo tvarka (procedūromis), reguliuoja Vyriausybė, Vyriausybė ir privalo tai padaryti; toks Vyriausybės nustatytas teisinis reguliavimas yra privalomas ir savivaldybių institucijoms.
Minėta, kad Taryba Sprendimą priėmė vadovaudamasi ne tik įstatymais, bet ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. rugpjūčio 18 d, nutarimu patvirtinto Tvarkos aprašo 4.2 punktu, kuriame be kita ko, nustatyta, kad plano ar programos rengimo organizatorius – savivaldybės institucija, įstaiga, kurie turi teisę rengti planus, programas ir (arba) organizuoti jų rengimą ir yra atsakingi už Apraše nustatytų funkcijų ir procedūrų atlikimą bei 6.1 punktu, pagal kurį vertinimą privaloma atlikti tais atvejais, kai rengiamas planas ar programa, skirti pramonės, energetikos, transporto, telekomunikacijų, turizmo, žemės ūkio, miškų ūkio, žuvininkystės, vandens ūkio plėtrai, atliekų tvarkymui, specialiojo teritorijų planavimo dokumentas, detalusis planas ar žemės valdos projektas, kuris nustato ūkinės veiklos, įrašytos į PŪVPAVĮ 1 ar 2 priedus, vystymo pagrindus ir kuris rengiamas didesniam nei 10 kv. kilometrų plotui. PŪVPAVĮ 1 priedo (Planuojamos ūkinės veiklos, kurios poveikis aplinkai privalo būti vertinamas, rūšių sąrašas) 1.1. punkte yra įvardintas atitinkamo masto intensyvus kiaulių auginimas, o 1.2. punkte įvardintas nurodyto masto intensyvus naminių paukščių auginimas, 10 punkte į Planuojamos ūkinės veiklos, kurios poveikis aplinkai privalo būti vertinamas, rūšių sąrašą įrašytos planuojamos ūkinės veiklos pakeitimas ar išplėtimas tais atvejais, kai toks pakeitimas ar išplėtimas atitinka šiame priede nustatytus ribinius dydžius, jei jie yra nustatyti. PŪVPAVĮ 2 priede (Planuojamos ūkinės veiklos, kuriai turi būti atliekama atranka dėl poveikio aplinkai vertinimo, rūšių sąrašas) įrašytos atitinkamo masto: kiaulininkystė (1.1. punktas), kitų naminių gyvulių auginimas (1.2. punktas), vištų auginimas (1.3. punktas), kitų paukščių auginimas (1.4. punktas), o 14 punkte įtrauktas ir į Planuojamos ūkinės veiklos, kurios poveikis aplinkai privalo būti vertinamas, rūšių sąrašą ar į Planuojamos ūkinės veiklos, kuriai turi būti atliekama atranka dėl poveikio aplinkai vertinimo, rūšių sąrašą įrašytos planuojamos ūkinės veiklos keitimas ar išplėtimas, įskaitant esamų statinių rekonstravimą, gamybos proceso ir technologinės įrangos modernizavimą ar keitimą, gamybos būdo, produkcijos kiekio (masto) ar rūšies pakeitimą, naujų technologijų įdiegimą ir kitus pakeitimus, galinčius daryti neigiamą poveikį aplinkai, išskyrus 1 priedo 10 punkte nurodytus atvejus.
Teismas vertina, jog iš nurodyto teisinio reguliavimo akivaizdžiai plaukia išvada, jog Savivaldybės Taryba turėjo teisę priimti Sprendimą. O vertinant, ar Sprendimo 2 punktu Taryba turėjo teisę nuspręsti laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, būtina įvertinti, ar šis poįstatyminis teisės aktas pakeitė arba iškreipė aukštesnės galios teisės aktuose nustatytą teisinį reguliavimą, ar jis konkuruoja su nustatytuoju įstatymuose ir kituose aukštesnės galios teisės aktuose.
Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinį teisinės valstybės principą, savo aktuose ne kartą yra konstatavęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kylantis reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos inter alia reiškia, kad poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, tačiau toks teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo (Konstitucinio Teismo 1994 m. sausio 19 d. nutarimas); poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai; poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais; poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Konstitucinio Teismo inter alia 2003 m. gruodžio 30 d., 2004 m. kovo 5 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. vasario 7 d., 2007 m. gegužės 5 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2007 m. rugsėjo 6 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d. nutarimai); žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. sausio 19 d. nutarimai, 2005 m. rugsėjo 20 d. sprendimas, 2006 m. kovo 28 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2007 m. lapkričio 29 d. nutarimai).
Vadovaujantis Konstitucinio Teismo 2011 m. rugsėjo 28 d. nutarimo nuostatomis, galima daryti išvadą, kad pagal Konstituciją su asmens teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu; kai Konstitucija nereikalauja įstatymu reguliuoti tam tikrų su asmens teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių, jie gali būti reguliuojami ir poįstatyminiais aktais – aktais, reglamentuojančiais teisių įgyvendinimo procesinius (procedūrinius) santykius, atskirų asmens teisių įgyvendinimo tvarką ir pan. (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. gegužės 5 d. nutarimai).
Teismas vertina, kad nagrinėjamos bylos kontekste iš Konstitucijos, inter alia jos 46 straipsnio, kyla reikalavimas, kad įstatymų leidėjas, reguliuodamas ūkinės veiklos santykius planuojamos ūkinės veiklos, kurios poveikis aplinkai privalo būti vertinamas, srityje, atsižvelgdamas į tai, kad atitinkama ūkinė veikla gali sukelti neigiamas pasekmes žmonių sveikatai, viešajai tvarkai ir visuomenės narių saugumui, kitoms teisės saugomoms vertybėms, turi nustatyti tokios ūkinės veiklos pagrindus, taip pat gali, o tam tikrais atvejais ir privalo nustatyti jos apribojimus, draudimus. Tačiau yra akivaizdu, jog tam tikru mastu įstatymų leidėjas pagal Konstituciją turi įgaliojimus nustatyti, kurių sprendimų priėmimas ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos reguliavimo srityje yra priskiriamas savivaldybių tarybų kompetencijai. Akivaizdu, jog Tarybai nusprendus inicijuoti Plėtros studijos rengimą, būtų neracionalu, neekonomiška ir iš esmės rizikinga nesustabdžius tolesnės plėtros galimybių, atlikti Plėtros studijos rengimą. Priešingu atveju Savivaldybė rizikuotų dar labiau pažeisti asmenų teises, sukelti daugiau neigiamų ekonominių, finansinių, teisinių padarinių. Konstitucinė ūkinės veiklos ir iniciatyvos ribojimo doktrina, in primis jos sąlyga dėl ribojimo įstatymo galios aktu, negali būti aiškinama vien tik paraidžiui, neatsižvelgiant į protingumo kriterijų ir reikšmingas konstitucines savivaldybių laisvės ir savarankiškumo garantijas. Būtų neracionalu aiškinti Konstitucijos 46 straipsnio 1–3 dalių nuostatas taip, kad kiekvieną kartą, pagal teisės aktų suteiktą teisę ir įprastą savivaldybių tarybų praktiką Lietuvoje, Tarybai nusprendus atlikti Plėtros studijos rengimą, neišvengiamai su iš to kylančius tam tikro masto ūkio subjektų veiklos ribojimo turinio klausimus turėtų nedelsiant įstatymu sureguliuoti įstatymų leidėjas. Nagrinėjamu atveju teismas vertina, jog Sprendimo 2 punkto nuostatos logiškai seka iš Sprendimo esmės, tikslo ir turi būti vertinamas sistemiškai viso Sprendimo kontekste, jog be laikino platesnės ūkinės veiklos plėtros apribojimo, Plėtros studijos įgyvendinimas po jos patvirtinimo gali tapti nebeįmanomas.
Šiame kontekste pažymėtina, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, vertintina kaip šių vietos bendruomenių dalyvavimo valdant šias teritorijas garantija (Konstitucinio Teismo 2001 m. birželio 28 d., 2002 m. sausio 14 d., 2002 m. gruodžio 24 d., 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai). Todėl, vadovaujantis Konstitucija, inter alia jos 120 straipsnio 2 dalimi bei 46 straipsniu, teisingumo ir protingumo principais, Savivaldybės Taryba turėjo teisę priimti konkretų Sprendimą dėl laikino visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybių sustabdymo įstatymuose nustatytais pagrindais.
Kartu pažymėtina, jog Konstitucinio Teismo 2011 m. rugsėjo 28 d. nutarime yra įtvirtintas svarbus imperatyvas, jog iš Konstitucijos, inter alia jos 46 straipsnio, konstitucinio teisinės valstybės principo, kyla reikalavimas, kad atitinkami savivaldybių tarybų sprendimai turi būti aiškiai pagrįsti ir racionaliai motyvuoti, jais negalima jokių asmenų diskriminuoti ar kuriems nors asmenims teikti privilegijų. Šis konstitucinis imperatyvas tik patvirtina, jog Savivaldybės Taryba priimdama Sprendimą siekdama išvengti neigiamų teisinių padarinių ateityje, galėjo nustatyti ir laikinus gyvulininkystės šakų plėtros galimybių apribojimus, kad patvirtinus Plėtros studiją, vėliau visi pageidaujantys ūkio subjektai lygiomis teisėmis ir vienodomis sąlygomis galėtų plėtoti gyvulininkystės veiklą Savivaldybės teritorijoje.
Taigi tiek pagal Vietos savivaldos įstatymą, tiek pagal PŪVPAVĮ, tiek ir pagal Vyriausybės nutarimu patvirtintą Tvarkos aprašą, Savivaldybės Taryba turėjo teisę priimti Sprendimą ir jo 2 punktu nuspręsti laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija. Teismas vertina, jog nagrinėjamu atveju nėra pagrindo konstatuoti teisės akto formos nesilaikymo, kitaip tariant, nėra teisinio pagrindo konstatuoti, kad Sprendimu kaip poįstatyminiu aktu buvo sureguliuoti santykiai, kurie turėtų būti reguliuojami įstatymu, kai tai reikalaujama Konstitucijoje. Todėl savarankiškas pagrindas tokį poįstatyminį teisės aktą ar jo dalį (Sprendimo 2 punktą) pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai neegzistuoja.
Ar Tarybos Sprendimo 2 punkte įtvirtinti ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos ribojimai yra proporcingi?
Teismas toliau ribojimo proporcingumo aspektu turi įvertinti, ar Savivaldybės Taryba turėjo teisę Sprendimo 2 punktu nuspręsti laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija.
Pareiškėjas abejoja, ar Taryba, Sprendimu sustabdydama visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes Savivaldybės teritorijoje tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, nepažeidė iš Konstitucijos 46 straipsnio 1–3 punktų kylančių imperatyvų, susijusių su ūkinės veiklos reguliavimu, inter alia, ar Tarybos Sprendime įtvirtinti apribojimai yra proporcingi jame deklaruotam siektam tikslui – užtikrinti darnią teritorijų plėtrą ir aplinkos apsaugą, įvertinti esamą gyvulininkystės būklę ir galimą jos plėtrą Savivaldybės teritorijoje, numatyti gyvulininkystės vystymo zonas, apimančias visas gyvulininkystės šakas, bei numatyti priemones, padėsiančias išvengti aplinkosauginių problemų.
Atsakovė nurodo, kad laikinai nesustabdžius visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybių tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, vykdoma gyvulininkystės plėtra gali sukelti neigiamą poveikį aplinkai, asmenų teisėms bei savivaldybės teisėtiems interesams. Tai gali lemti, jog vėlesnių Plėtros studijos sprendinių įgyvendinimas gali negarantuoti, kad jos sprendiniai, Savivaldybės veiklos ir plėtros strategijos tikslai bus efektyviai įgyvendinti. Atsakovė pabrėžia, kad esama vykdoma ūkinė veikla nėra apskritai sustabdoma (draudžiama), yra tik laikinai apribojama gyvulininkystės šakų plėtra, t. y. apribojamas vykdomos veiklos masto didinimas arba visiškai naujos gyvulininkystės veiklos vykdymas. Be to, apribojimas nėra neterminuotas, o susijęs su atitinkamos aplinkybės atsiradimu – Plėtros studijos patvirtinimu, kuriam gali prireikti vienerių metų laikotarpio. Atsakovės vertinimu 2017 m. liepos 28 d. Sprendimo 2 punktas, numatantis laikiną gyvulininkystės plėtros sustabdymą, turi teisėtą, vietos savivaldos principais ir funkcijomis grindžiamą tikslą, yra proporcingas siekiamam tikslui bei neriboja asmenų teisių labiau negu reikia minėtam tikslui pasiekti, todėl neprieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio 1–3 dalių nuostatoms.
Konstitucinio Teismo aktuose ne kartą yra konstatuota, kad ūkinės veiklos laisvė nėra absoliuti.
Taip pat pakartotinai akcentuotina, kad, kaip savo aktuose ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, pagal Konstituciją riboti asmens teises ir laisves, taip pat ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; apribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; apribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (inter alia Konstitucinio Teismo 2004 m. sausio 26 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2010 m. vasario 26 d. nutarimai).
Minėta, kad Sprendime, be teisinių priėmimo pagrindų, papildomai yra nurodoma, jog jis priimtas, siekiant užtikrinti darnią teritorijų plėtrą ir aplinkos apsaugą, įvertinti esamą gyvulininkystės būklę ir galimą jos plėtrą Savivaldybės teritorijoje, numatyti gyvulininkystės vystymo zonas, apimančias visas gyvulininkystės šakas, bei numatyti priemones, padėsiančias išvengti aplinkosauginių problemų.
Sprendimo aiškinamajame rašte (e. bylos t. 1, b. l. 162) yra nurodoma, jog pritarus Plėtros studijos ir strateginio pasekmių aplinkai vertinimo ataskaitos parengimui bus įvertinta gyvulininkystės būklė ir galima jos plėtra Savivaldybės teritorijoje (2 punktas). Siekiant užtikrinti darnų rajono plėtros formavimą, gyvulininkystės kompleksų veikla galės bus vykdoma parengus Plėtros studiją ir strateginio pasekmių aplinkai vertinimo ataskaitą. Tai bus atliekama siekiant įvertinti esamą gyvulininkystės būklę, nustatyti strategines gyvulininkystės plėtros kryptis bei priemones, galimas gyvulininkystės vystymosi zonas, apimančias visas gyvulininkystės šakas. Įvertinant rizikas, kylančias iš intensyvios gyvulininkystės plėtros būtina yra numatyti priemones, kurios leistų užtikrinti darnų vystymąsi ir neigiamo poveikio aplinkai mažinimą (4 punktas).
Teismas vertina, jog Tarybos Sprendimo 2 punktas nėra ir negali būti laikomas kaip pažeidžiantis konstitucinį pagrindinių teisių ribojimo proporcingumo imperatyvą ir šią išvadą jau iš dalies yra pagrindęs šiame teismo sprendime. Teismas papildomai pažymi kad ginčijamo Sprendimo 2 punkte nustatytus apribojimus vertina kaip proporcingus dar ir dėl kitų toliau nurodomų priežasčių.
Visų pirma, teismas norėtų pažymėti, jog byloje esanti medžiaga leidžia daryti išvadą, kad Sprendimu nustatyti ribojimai yra laikino pobūdžio, jais yra siekiama apsaugoti asmenų sveikatą bei teises į sveiką aplinką ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, nustatyti strategines gyvulininkystės plėtros kryptis bei priemones, galimas gyvulininkystės vystymosi zonas vienodomis sąlygomis visiems ūkio subjektams, todėl apribojimai yra būtini siekiant įgyvendinti konstituciškai svarbius tikslus; apribojimais nėra paneigiama konstitucinės ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos prigimtis bei esmė (esminis turinys), t. y., ūkio subjektai, vykdantys Savivaldybės teritorijoje gyvulininkystės veiklą, ją gali vykdyti ir toliau, tik laikinai negali inicijuoti naujos veiklos ar atlikti esamų statinių rekonstrukcijos ir pan., todėl pati veikimo laisvė nėra iš esmės paneigta taip, kad ji visai netektų prasmės.
Teismas vertina, kad Sprendimu nustatant laikiną gyvulininkystės plėtros apribojimą iš tiesų yra įsikišama į konstitucinės ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos tyrinį, inter alia, į teisinių galimybių visumą, sudarančią prielaidas ūkio subjektams savarankiškai priimti jų ūkinei veiklai reikalingus sprendimus. Tačiau antra vertus, jau buvo minėta, jog tarp konstitucinių vertybių yra pusiausvyra ir Savivaldybės gyventojų interesas gyventi sveikoje aplinkoje, taip pat turi būti ginamas ir nėra bei negali būti vertinamas kaip mažiau reikšmingas ar supriešinamas. Teismas dar kartą pažymi, kad tarp konstitucinių vertybių yra ir turi būti užtikrinama pusiausvyra, nei viena iš jų negali būti suabsoliutinama kitos atžvilgiu, todėl būtina nepaneigti interesų pusiausvyros vykdant teisingumą. Pažymėtina, kad konstitucinės vertybės, kuriomis grindžiamas šalies ūkis, yra glaudžiai susijusios su kitomis konstitucinėmis vertybėmis (Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d., 2010 m. rugsėjo 29 d. nutarimai). Valstybė, reguliuodama ūkinę veiklą, turi laikytis asmens ir visuomenės interesų derinimo principo, užtikrinti ir privataus asmens (ūkinės veiklos subjekto), ir visuomenės interesus (inter alia Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d., 2008 m. kovo 5 d., 2009 m. kovo 2 d., 2010 m. vasario 26 d., 2011 m. sausio 6 d. nutarimai).
Aiškindamas Konstitucijos 46 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą teisinį reguliavimą Konstitucinis Teismas 2011 m. sausio 6 d. nutarime yra konstatavęs, kad šios dalies nuostata „valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą“ reiškia Konstitucijoje įtvirtintą galimybę valdžios institucijoms vertinti ūkinės veiklos sritis pagal jų naudą visuomenei, kad tik tokio vertinimo pagrindu įmanoma remti konkrečias ūkinės veiklos sritis ar konkrečias ūkines pastangas, taip pat kad toks ūkinės veiklos vertinimas sudaro reikiamas prielaidas valstybei ūkinę veiklą reguliuoti taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei (Konstitucinio Teismo 1997 m. vasario 13 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2008 m. birželio 30 d. nutarimai).
Šiame kontekste pažymėtina, kad savivaldybės (jų institucijos), veikdamos pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją, vykdydamos viešąjį administravimą ir (arba) teikdamos viešąsias paslaugas, garantuoja ne tik teritorinės bendruomenės, bet ir visos valstybinės bendruomenės – pilietinės Tautos viešąjį interesą, kurį pagal savo kompetenciją garantuoja ir valstybės institucijos (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2009 m. birželio 8 d. nutarimai). Tokiu būdu Savivaldybė negalėjo nevykdyti jai įstatymų nustatytos pareigos ginti Savivaldybės gyventojų teises ir teisėtus interesus.
Dar daugiau, Konstitucinis Teismas 2014 m. birželio 18 d. sprendime yra konstatavęs, kad ūkinės veiklos teisinio reguliavimo pakeitimas savaime nesuponuoja iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių ūkinės veiklos subjektų teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo, teisinio saugumo principų pažeidimo.
Juo labiau atkreiptinas dėmesys į tai, jog Konstitucinis Teismas 2011 m. birželio 21 d. nutarime, aiškindamas Konstitucijos 46 straipsnio 2 dalies nuostatą „valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą“, akcentavo, jog ji pirmiausia reiškia Konstitucijoje įtvirtintą galimybę valdžios institucijoms vertinti ūkinės veiklos sritis pagal jų naudą visuomenei; antra, tik tokio vertinimo ir grupavimo pagrindu įmanoma realizuoti įtvirtintą teisę remti konkrečias ūkinės veiklos sritis ar konkrečias ūkines pastangas; pagaliau minėtas ūkinės veiklos vertinimas sudaro reikiamas prielaidas įgyvendinti Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies nuostatą „valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei“; vienas svarbiausių šios nuostatos akcentų – galimas diferencijuotas ūkinės veiklos teisinis reguliavimas; pagrindinis jo kriterijus – bendra tautos gerovė; tai gana bendras ir platus kriterijus, kurį taikant gali būti remiamasi tiek bendros gerovės samprata, tiek tikslingumo argumentais (Konstitucinio Teismo 1997 m. vasario 13 d. nutarimas).
Taigi būtų neteisinga cituotą Konstitucijos 46 straipsnio nuostatą suvokti kaip valstybės prievolę beatodairiškai remti bet kokias ūkines pastangas ar veiklą; priešingai, kaip jau buvo minėta, valstybė šiuo atveju turi galimybę pasirinkti; kita vertus, tautos gerovė neturėtų būti suvokiama vien materialine (ar finansine) prasme; be to, kažin ar būtų teisinga ir dora siekti materialinės gerovės tokiu būdu, kuris kenkia žmonių sveikatai (Konstitucinio Teismo 1997 m. vasario 13 d. nutarimas).
Pažymėtina, kad Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, jog žmogaus ir visuomenės sveikata yra viena svarbiausių visuomenės vertybių (Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d., 2005 m. rugsėjo 29 d., 2009 m. rugsėjo 2 d. nutarimai), taip pat kad žmonių sveikatos apsauga yra konstituciškai svarbus tikslas, viešasis interesas, o rūpinimasis žmonių sveikata – tai valstybės funkcija (Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d., 2004 m. sausio 26 d., 2005 m. rugsėjo 29 d., 2009 m. rugsėjo 2 d. nutarimai). Todėl toks ūkinės veiklos ribojimas, kuriuo siekiama apsaugoti žmonių sveikatą, yra traktuotinas kaip skirtas bendrai tautos gerovei užtikrinti ir, jeigu yra paisoma iš Konstitucijos kylančių reikalavimų, savaime nelaikytinas pažeidžiančiu Konstituciją (Konstitucinio Teismo 2005 m. rugsėjo 29 d. nutarimas). Priešingas traktavimas, teismo vertinimu, nebūtų nei teisingas, nei protingas, nei sąžiningas, nei išmintingas.
Šios bylos kontekste turi būti įvertinta ir Savivaldybės pareiga ne tik rūpintis gyventojų sveikata, bet saugoti aplinką nuo kenksmingo poveikio, todėl Savivaldybės siekis atlikti Plėtros studiją ir Sprendimu nustatyti atitinkamus ribojimus yra neabejotinai pagrįstas bei proporcingas ir šiuo aspektu. Taryba Sprendime, be kita ko, nurodė, jog Sprendimu siekia užtikrinti aplinkos apsaugą, įvertinti esamą gyvulininkystės būklę ir galimą jos plėtrą Savivaldybės teritorijoje, numatyti gyvulininkystės vystymo zonas, apimančias visas gyvulininkystės šakas, bei numatyti priemones, padėsiančias išvengti aplinkosauginių problemų. Šiame kontekste pažymėtina, jog visais atvejais Savivaldybės institucijos privalo laikytis atsakingo valdymo principo.
Konstitucinis Teismas 2015 m. kovo 5 d. nutarime yra konstatavęs, kad Konstitucijos 46 straipsnio nuostatų turinys aiškintinas sistemiškai, viso konstitucinio reguliavimo kontekste; konstitucinės vertybės, kuriomis grindžiamas šalies ūkis, yra glaudžiai susijusios su kitomis konstitucinėmis vertybėmis (Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d. nutarimas). Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies nuostata, jog valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei, aiškintina inter alia kartu su Konstitucijos 53 straipsnio 1 dalimi, kurioje nustatyta, kad valstybė rūpinasi žmonių sveikata, 53 straipsnio 3 dalimi, pagal kurią valstybė ir kiekvienas asmuo privalo saugoti aplinką nuo kenksmingų poveikių. Šiame kontekste pažymėtinas ir Konstitucijos 54 straipsnis, kuriame nustatyta: „Valstybė rūpinasi natūralios gamtinės aplinkos, gyvūnijos ir augalijos, atskirų gamtos objektų ir ypač vertingų vietovių apsauga, prižiūri, kad su saiku būtų naudojami, taip pat atkuriami ir gausinami gamtos ištekliai“ (1 dalis); „Įstatymu draudžiama niokoti žemę, jos gelmes, vandenis, teršti vandenis ir orą, daryti radiacinį poveikį aplinkai bei skurdinti augaliją ir gyvūniją“ (2 dalis).
Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą yra konstatavęs, kad aplinkos apsauga yra valstybės bei kiekvieno gyventojo rūpestis ir pareiga, viešieji ir privatieji interesai turi būti skirti aplinkos kokybei gerinti (2005 m. gegužės 13 d., 2009 m. birželio 22 d., 2011 m. sausio 31 d. nutarimai).
Taigi pagal Konstituciją, inter alia valstybės rūpinimosi žmonių sveikata principą, natūralios gamtinės aplinkos apsaugos, aplinkos apsaugos nuo kenksmingų poveikių <...> užtikrinimas laikytinas viešuoju interesu, valstybės ir savivaldybių priederme. Pažymėtina, kad, kaip yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, viešasis interesas yra dinamiškas, kintantis (2005 m. liepos 8 d., 2006 m. rugsėjo 21 d., 2007 m. gegužės 15 d., 2011 m. sausio 6 d. nutarimai), dėl to valstybė gali, o tam tikrais atvejais ir turi, keisti (plėsti, siaurinti arba kitaip koreguoti) ūkinės veiklos reguliavimą (2008 m. birželio 30 d., 2011 m. sausio 6 d. nutarimai), dėl ūkinės veiklos specifikos, įvairumo ir dinamiškumo ūkinės veiklos teisinis reguliavimas negali būti visą laiką vienodas, draudimų ir leidimų santykis gali kisti, inter alia siekiant užtikrinti viešąjį interesą (inter alia 2006 m. gegužės 31 d., 2009 m. kovo 2 d., 2011 m. birželio 21 d. 2015 m. gruodžio 16 d. nutarimai).
Taigi oficialios konstitucinės doktrinos nuostatų kontekste vertinant Savivaldybės Tarybos Sprendimo 2 punktą, kuriuo nuspręsta laikinai sustabdyti visų gyvulininkystės šakų plėtros galimybes tol, kol bus patvirtinta Plėtros studija, konstatuotina, jog nagrinėjamu atveju nėra pagrindo Sprendimu nustatytus laikinus visų gyvulininkystės šakų plėtros apribojimus vertinti kaip neproporcingus siekiamam teisėtam tikslui Konstitucijos 46 straipsnio prasme. Todėl savarankiškas pagrindas tokį poįstatyminį teisės aktą ar jo dalį (Sprendimo 2 punktą) pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai neegzistuoja.
Įvertinus nagrinėjamos bylos medžiagą bei šalių pateiktus argumentus darytina išvada, kad pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas prašymo argumentais nepaneigė atsakovo Savivaldybės Tarybos Sprendimo 2 punkto nuostatų teisėtumo.
Rezoliucinė dalis
Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 113 straipsnio 4 dalimi, 132 straipsniu,
nusprendžia:
Pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą atmesti kaip nepagrįstą.
Sprendimas per vieną mėnesį nuo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui.