Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Įžanginė dalis

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų: Egidijos Puzinskaitės, Henriko Sadausko ir Nijolės Žalnieriūnienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), dalyvaujant pareiškėjos atstovui advokatui Gyčiui Mekioniui, atsakovės atstovėms Jovitai Povilavičiūtei bei Astai Sigitai Tranienei, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Viešosios įstaigos „Ekošviesa“ skundą atsakovei Aplinkos apsaugos agentūrai dėl sprendimo panaikinimo, trečiasis suinteresuotas asmuo – Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija.

Aprašomoji dalis

nustatė:

pareiškėja Viešoji įstaiga „Ekošviesa“ kreipėsi į teismą su skundu, prašydama panaikinti Aplinkos apsaugos agentūros (toliau – ir atsakovė, Agentūra) 2013-06-11 raštu Nr. (2.3)-A4-2132 priimtą sprendimą skirti jai įspėjimą apie galimą Elektros ir elektroninės įrangos (apšvietimo įrangos) atliekų tvarkymo organizavimo licencijos Nr. 004, išduotos 2008-02-28, galiojimo sustabdymą (toliau – Sprendimas). Paaiškino, kad atsakovė priėmė Sprendimą įspėti pareiškėją apie galimą Elektros ir elektroninės įrangos (apšvietimo įrangos) atliekų tvarkymo organizavimo licencijos Nr. 004 galiojimo sustabdymą, nes, atsakovės manymu, pareiškėja nepateikė informacijos apie elektros ir elektroninės įrangos atliekų tvarkymo veiklos organizavimo plano, finansavimo schemos ir visuomenės švietimo ir informavimo programos vykdymą 2012 metais (toliau – Ataskaita).

Nurodo, kad patikslino Ataskaitą ir 2013-05-22 raštu pateikė atsakovei sutarčių su atliekų tvarkytojais kopijas, kaip tai numato Gamintojų ir importuotojų organizacijos veiklos organizavimo plano, finansavimo schemos ir švietimo programos rengimo, derinimo ir ataskaitų bei informacijos apie jų vykdymą teikimo tvarkos aprašo, patvirtinto aplinkos ministro 2006-01-30 įsakymu Nr. D1-57, (toliau – Tvarkos aprašas) 19.5 punktas. Nepaisant to, atsakovė nustatė pažeidimą, nurodydama, kad pateiktos sutartys yra netinkamos, nes jų galiojimo terminas pasibaigęs iki 2012 m. pradžios. Anot pareiškėjos, tokia atsakovės išvada yra klaidinga ir neatitinka teisės aktuose nustatytų sutarčių aiškinimo principų. Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (CK) 6.193 str. 1 ir 5 dalys numato, kad, aiškinant sutartį, pirmiausia turi būti nagrinėjami tikrieji sutarties šalių ketinimai, o ne vien remiamasi pažodiniu sutarties teksto aiškinimu. Turi būti atsižvelgiama į šalių elgesį po sutarties sudarymo. Po sutartyse nurodyto termino pabaigos pareiškėja ir atliekų tvarkytojai toliau tęsė santykius ir vykdė atliekų surinkimą ir atliko apmokėjimą. Toks šalių elgesys po sutartyse numatyto sutarčių termino pabaigos vertintinas kaip sutarčių pakeitimas – jų galiojimo pratęsimas – šalių veiksmais. CK 6.183 str. 1 ir 2 dalys numato, kad rašytinėje sutartyje esanti išlyga, kad sutartį pakeisti ar papildyti galima tik raštu, netaikoma, jeigu šalys atitinkamai toliau veikė remdamosi viena kitos elgesiu. Vadinasi, pareiškėjos ir atliekų tvarkytojų elgesys po sutarčių termino pabaigos reiškia jų santykių tęstinumą. Pažymi, kad, siekdama papildomai pagrįsti jos atitikimą licencijuojamos veiklos sąlygoms ataskaitiniu laikotarpiu, 2013-06-18 raštu, atsakydama į Sprendimą, pridėjo rašytines sutartis su atliekų tvarkytojais, galiojusias 2012 m. laikotarpiu.

Nesutinka su Sprendimo argumentu, kad Ataskaitoje bei ją tikslinant pareiškėjos pateikta informacija dėl Visuomenės švietimo ir informavimo programos vykdymo neatitinka Tvarkos aprašo 21.1 punkto reikalavimų, nes nėra nurodytos įgyvendintų priemonių – tikslinės grupės ir įvykdymo datos. Nurodo, kad atsakovės nurodoma trūkstama informacija yra pateikiama Ataskaitoje bei pareiškėjos 2013-05-22 rašte nurodoma, kad atitinkama priemonė vykdoma pateikiant informacinius stendus ir plakatus elektros ir elektroninės įrangos (EEĮ) prekybos vietose. Atsižvelgus į pateiktą informaciją, akivaizdu, kad įgyvendinamos programos priemonės tikslinėmis grupėmis laikytini asmenys, įsigyjantys elektros ir elektros įrangą ir besilankantys EEĮ prekybos vietose. Tikslinės grupės neįvardinimas Ataskaitoje tiesiogiai, kai minėta aplinkybė yra aiškiai suprantama iš visumos informacijos, negali būti laikoma pagrindu pareiškėjos atžvilgiu pradėti licencijos galiojimo sustabdymo procedūras. Pabrėžė, kad Aplinkos ministerijos raštu šis trūkumas nebuvo nustatytas, todėl tai negali būti laikoma Ataskaitos nepatikslinimu ir pagrindu pradėti licencijos galiojimo sustabdymo procedūras (Tvarkos aprašo 25 ir 26 p.). Be to, programos priede Nr. 1 nurodyta 3 priemonė vykdoma nuolat. Tvarkos aprašo 21.1 punktas tik nurodo, kad Ataskaitoje dėl programos vykdymo turi būti pateikiama informacija apie įvykdymo datas. Minėtas teisės aktas šios sąvokos dėl Ataskaitos teikimo šioje dalyje niekaip nedetalizuoja, todėl nėra objektyvaus pagrindo teigti, kad pareiškėjo pateikta informacija apie priemonės įvykdymo datas yra netinkama. Sprendime nenurodyta jokių argumentų, kodėl pareiškėjos pateikta informacija apie priemonės įvykdymo datas galėtų būti laikoma netinkama.

Atsakovė Agentūra atsiliepime į skundą su juo nesutinka, prašo jį atmesti kaip nepagrįstą.

Paaiškino, kad pareiškėjai atsakymas į jos 2013-06-18 raštą buvo duotas nepažeidus Asmenų prašymų nagrinėjimo ir jų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose, įstaigose ir kituose viešojo administravimo subjektuose taisyklių, patvirtintų Vyriausybės 2007-08-22 nutarimu Nr. 875, 30 punkte numatyto 20 dienų termino.

Atkreipė dėmesį, jog pareiškėjai teikiant Ataskaitą buvo pateiktos sutarčių su atliekų tvarkytojais kopijos, kuriose nurodyti sutarčių galiojimo laikotarpiai: „iki 2011-01-01“; „2011-12-31“; „2012-01-01“ bei sąlyga, kad ,,po sutarties galiojimo pasibaigimo Šalys gali pratęsti Sutarties galiojimą raštu“.

Teigia, kad į argumentą, kad Agentūra, priimdama Sprendimą, turėjo atsižvelgti, jog sutarčių galiojimas buvo pratęstas konkliudentiniais veiksmais, atsakovė atsakė 2013-07-12 raštu Nr. (2.3)-A4-2583, nurodydama, jog, pareiškėjai nepateikus reikiamos informacijos, atsakovė neturėjo ir negalėjo žinoti apie konkliudentinių veiksmų egzistavimą. Dėl šios priežasties Agentūra, vadovaudamasi pareiškėjos pateiktais dokumentais, priėmė Sprendimą. 2013-07-12 raštu Nr. (2.3)-A4-2583 buvo pripažinta, kad pareiškėjai su 2013-06-18 kreipimusi pateikus reikiamą informaciją dėl sutarčių pratęsimo, šis trūkumas laikomas pašalintu.

Tvirtina, kad, teikiant atsakymą į pareiškėjos 2013-06-18 kreipimąsi, buvo pakartotinai įvertinta, ar pareiškėja, teikdama Ataskaitą patikslino ir pateikė visą informaciją apie Visuomenės švietimo ir informavimo programos priemonių vykdymą, reikalaujamą pagal Tvarkos aprašą. Nustatyta, kad pareiškėja nenurodė Visuomenės švietimo ir informavimo programos priede Nr. 1 nurodytos 3 priemonės tikslinių grupių ir priemonių įvykdymo datų.

Nesutinka su argumentu, kad Ataskaitoje pakanka nurodyti priemonių vykdymo laikotarpio apibrėžimą „nuolat“. Tvarkos aprašo 5 punkte nurodoma, kad Švietimo programa turi apimti ne mažesnį kaip trejų metų laikotarpį, Tvarkos aprašo 12¹ punkte išdėstytas reikalavimas, kad tęstinės programos įgyvendinimo priemonės turi būti vykdomos nuolat, tačiau su Ataskaita teikiant informaciją apie Švietimo programos vykdymą, būtina pateikti detalią informaciją, kaip šios nuolat įgyvendinamos priemonės vykdytos per atitinkamus metus.

Be kita ko, atsakovės manymu, nepagrįstas pareiškėjos teiginys, kad Ataskaitos trūkumai dėl informacijos apie Visuomenės švietimo ir informavimo programos priemones nebuvo nurodyti Aplinkos ministerijos rašte. Aplinkos ministerijos 2012-05-10 rašto Nr. (17-2)-D8-3925 9 punkte nurodytas bendras trūkumas, kad „neišsamiai aprašytas visuomenės švietimo ir informavimo programos priede Nr. 1 nurodytos 3 priemonės vykdymas (nenurodytas stendų, plakatų publikavimo vietos, koks viešasis transportas pasirinktas ir kt.)“. Pareiškėja privalėjo pakartotinai įvertinti visus Tvarkos aprašo 21 punkte keliamus reikalavimus informacijai apie Švietimo programos vykdymą.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija (toliau – Ministerija) atsiliepime į skundą prašo spręsti teismo nuožiūra.

Paaiškino, kad 2013-05-10 raštu Nr. (17-2)-D8-3925 nurodė pareiškėjai pašalinti Ataskaitos trūkumus. Be to, informavo, jog gaminių ir (ar) pakuočių atliekų tvarkymo veiklos organizavimo licencijas išduodančios institucijos funkcijas įgaliota Agentūra, todėl patikslintą Ataskaitą pareiškėja turi pateikti būtent Agentūrai. Atsižvelgiant į tai, patikslintą Ataskaitą pagal kompetenciją vertino Agentūra.

Pareiškėjos atstovas, bylą nagrinėjant teisme, skundo reikalavimus ir argumentus palaikė, papildomai paaiškino, kad prašo bylą nagrinėti iš esmės, nežiūrint to, kad Agentūra panaikino įspėjimą; sprendžiant pagal teismui pateiktą Aplinkos ministerijos 2014-02-07 raštą Nr. (17-2)-D8-1006 net ir panaikintas įspėjimas sukelia teisines pasekmes, nes, sprendžiant apie licencijos panaikinimą, imami domėn įteikti įspėjimai.

Atsakovės atstovės bylą prašė nutraukti, nes Agentūros 2013-09-04 sprendimu Nr. (2.3)-A4-3259 įspėjimas panaikintas. Nesutinka su Aplinkos ministerijos 2014-02-07 rašte Nr. (17-2)-D8-1006 išdėstyta pozicija, nes, spręsdami apie licencijų panaikinimą, vertina tik nepanaikintus įspėjimus. Prašė remtis LVAT išnagrinėta administracine byla Nr. AS502-887/2013.

Byla nutraukiama.

Faktinės bylos aplinkybės.

Rašytiniai bylos įrodymai patvirtina, kad pareiškėja Ministerijai pateikė informaciją apie elektros ir elektroninės įrangos atliekų tvarkymo veiklos organizavimo plano, finansavimo schemos ir visuomenės švietimo ir informavimo programos vykdymą 2012 metais, t.y. Ataskaitą.

Ministerija 2013-05-10 raštu Nr. (17-2)-D8-3925 „Dėl Ataskaitos apie veiklos organizavimo plano vykdymą bei informacijos apie finansavimo schemos ir švietimo programos įgyvendinimą“ informavo, kad Ataskaita, vadovaujantis Tvarkos aprašo 25 punktu, nepriimta, ir nurodė pašalinti atitinkamus netikslumus ir trūkumus. Buvo nurodyti netikslumai ir trūkumai, išdėstyti 11-koje punktų, inter alia kad nepridėtos sutarčių su atliekų tvarkytojais, savivaldybėmis ir kitais asmenimis kopijos, nenurodyti sutarčių objektai (surinkimas, vežimas ir kt.), kaip numatyta Tvarkos aprašo 19.5 punkte (2 p.).

Pareiškėja patikslino Ataskaitą pagal Ministerijos 2013-05-10 rašte Nr. (17-2)-D8-3925 nurodytus įpareigojimus ir 2013-05-22 raštu „Dėl pastabų apie 2012 m. Ataskaitai: apie veiklos organizavimo plano vykdymą bei informacijos apie finansavimo schemos ir švietimo programos įgyvendinimą“ Ataskaitą bei papildomus dokumentus pateikė Agentūrai.

Agentūra, įvertinusi pareiškėjos pateiktą medžiagą, 2013-06-11 raštu Nr. (2.3)-A4-2132 „Dėl Ataskaitos apie veiklos organizavimo plano vykdymą bei informacijos apie finansavimo schemos ir švietimo programos įgyvendinimą pateikimo ir įspėjimo apie galimą licencijos galiojimo sustabdymą“ konstatavo, jog Ataskaita laikoma nepateikta, nes nepašalinti Ministerijos rašte išvardinti trūkumai ir netikslumai, t.y. nepašalinti Ministerijos rašto 2 punkte nurodyti trūkumai. Ataskaitoje yra nurodyta, kad pareiškėja buvo sudariusi sutartis su 6 atliekų tvarkytojais ir šios sutartys 2012 m. buvo galiojančios, tačiau kartu su Ataskaita elektros ir elektroninės įrangos atliekų tvarkymo sutarčių kopijos, kaip to reikalaujama pagal Tvarkos aprašo 19.5 punkte, nebuvo pateiktos. Nustatyta, kad sutartys su UAB „Atliekų surinkimo centras“, UAB „Žalvaris“, UAB „Toksika“, UAB „EMP recycling“, UAB „Kuusakoski“, SIA „Lampu demerkurizacijas centrs“ yra netinkamos, nes šių sutarčių galiojimo terminas pasibaigę iki 2012 m. pradžios. Be to, nepašalinti Ministerijos rašto 9 punkte nurodyti trūkumai. Ataskaitoje buvo neišsamiai aprašytas Visuomenės švietimo ir informavimo programos priede Nr. 1 nurodytos 3 priemonės vykdymas. Pateikta informacija neatitinka Tvarkos aprašo 21.1 punkte reikalavimų ir nėra pakankama nurodytam trūkumui pašalinti, nes nėra nurodytos priemonės tikslines grupės, įvykdymo datos. Tuo remiantis, Agentūra priėmė sprendimą įspėti pareiškėją apie galimą Elektros ir elektroninės įrangos (apšvietimo įrangos) atliekų tvarkymo organizavimo licencijos Nr. 004, išduotos 2008-02-28, galiojimo sustabdymą, nurodydama, kad įspėjimo apie galimą licencijos galiojimo sustabdymo priežastis – Ataskaitos nepateikimas.

Pareiškėja, nesutikdama su tokiu sprendimu, pateikė Agentūrai 2013-06-18 raštą „Dėl įspėjimo VšĮ „Ekošviesa“ apie galimą licencijos galiojimo sustabdymą“, kuriuo paprašė Agentūros panaikinti nepagrįstą įspėjimą dėl galimo licencijos galiojimo sustabdymo.

Agentūra 2013-07-12 raštu Nr. (2.3)-A4-2583 paaiškino, kad Ataskaitoje pareiškėja sutarčių galiojimo terminus nurodė iki 2013 m., tačiau pateiktos sutarčių kopijos su UAB „Atliekų surinkimo centras“, UAB „Žalvaris“, UAB „Toksika“, UAB „EMP recycling“, UAB „Kuusakoski“, SIA „Lampu demerkurizacijas centrs“ neįrodo, kad sutartys galioja iki 2013 metų. Agentūra, priimdama sprendimą dėl įspėjimo apie galimą licencijos galiojimo sustabdymą, yra trečioji šalis ir nepateikus įrodančių dokumentų negalėjo žinoti apie konkliudentinius veiksmus, pagrindžiančius tolesnį pareiškėjos sudarytų sutarčių galiojimą. Dėl Visuomenės švietimo ir informavimo programos priede Nr. 1 nurodytos 3 priemonės vykdymo nurodė, kad, vadovaujantis Tvarkos aprašo 21.1 punktu, kartu su Ataskaita apie švietimo programos vykdymą turi būti nurodomos įgyvendintos programos priemonės (nurodant tikslines grupes, įvykdymo datas, finansavimą, pridedant straipsnius ir (ar) dalomosios medžiagos pavyzdžius), todėl, tikslinant Ataskaitą, pareiškėja turėjo pakartotinai įvertinti visus Tvarkos aprašo 21.1 punkte keliamus reikalavimus. Įvertinus tai, Agentūra konstatavo, jog įspėjimo apie galimą licencijos galiojimo sustabdymą laikyti neteisėtu pagrindo nėra.

Agentūra 2013-09-04 raštu Nr. (2.3)-A4-3259 pranešė pareiškėjai, kad įspėjimas, pašalinus Ataskaitos trūkumus, panaikintas.

Teisės aktų, reglamentuojančių ginčo teisinius santykius, analizė bei išvados.

Šioje administracinėje byloje kilo ginčas dėl atsakovės skundžiamu sprendimu pareikšto įspėjimo apie galimą licencijos galiojimo sustabdymą teisėtumo ir dėl to, ar šis įspėjimas gali būti ginčo administraciniame teisme objektu.

Ginčo įspėjimo teisinis pagrindas yra Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 34²³ str. 13 dalies 1 punktas, kad licencijos turėtojas įspėjamas apie galimą licencijos galiojimo sustabdymą, jei nustatoma, kad licencijos turėtojas nesilaiko licencijuojamos veiklos sąlygų. To paties straipsnio 16 dalyje nustatyta, kad licencijos galiojimas sustabdomas, jeigu licencijos turėtojas, įspėtas apie galimą licencijos galiojimo sustabdymą, nepašalino nustatytų pažeidimų per licencijas išduodančios institucijos nurodytą terminą (1 p.).

Teismas mano, kad skundžiamas Agentūros raštas yra vienas iš viešojo administravimo procedūrų metu priimamų procedūrinio pobūdžio dokumentų, o toks dokumentas pagal savo pobūdį nepriskirtinas prie aktų, kurie gali būti ginčo administraciniame teisme dalykas. Net jei manyti, kad įspėjimas licencijos turėtojui sukelia tam tikras teisines pasekmes (pvz. įpareigojimo pataisyti tam tikrus ataskaitos trūkumus, kuris kaipo toks gali būti neteisėtas, privalomą vykdymą), tai šios teisinės pasekmės iš esmės yra procedūrinio, o ne materialaus pobūdžio.

Tokia yra ir besiformuojanti teismų praktika. Antai Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (LVAT) administracinėje byloje Nr. AS-502-887/2013, kurioje pareiškėja Gamintojų ir importuotojų asociacija prašė panaikinti analogišką Agentūros įspėjimą, pasisakė, kad ABTĮ 5 str. 1 dalies bei 22 str. 1 dalies nuostatų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (pvz., 2004 m. sausio 27 d. nutartis adm. byloje Nr. A7-121/2004). <...> LVAT konstatavo, kad pagal savo pobūdį ir paskirtį įspėjimas apie licencijos galiojimo sustabdymą nėra savarankiška sankcija. Minėtos priemonės tikslas – informuoti ūkio subjektą apie konkrečius nukrypimus nuo privalomų įstatymų reikalavimų bei pasiūlyti šiuo trūkumus ištaisyti, tokiu būdu išvengiant ateityje licencijos galiojimo sustabdymo ar panaikinimo. Todėl Vilniaus apygardos administracinio teismo išvada, kad įspėjimas kaip atskiras dokumentas pareiškėjo materialinei teisinei padėčiai tiesioginės įtakos neturi ir šia prasme yra tarpinis aktas, skirtas pažeidimo teisinei kvalifikacijai nurodyti bei viešojo administravimo institucijos nuomonei dėl jo pareikšti, yra pagrįsta. Kaip teisingai pastebi pareiškėjas, įspėjimo reikalavimų neįvykdymas yra pagrindas įgaliotai institucijai spręsti dėl licencijos turėtojo veiklos suspendavimo, tuo jam sukuriant visumą neigiamų pasekmių. Atitinkamai tai reiškia, jog skųsdama galutinį administracinės procedūros sprendimą, jei toks jos atžvilgiu bus priimtas, Asociacija įgis galimybę be kita ko pasisakyti dėl 2013 m. rugpjūčio 9 d. raštu Nr. (2.3)-A4-2913 pareikšto įspėjimo ir šį dokumentą teismas iš esmės įvertins sprendimo sustabdyti licencijos galiojimą ar panaikinti licencijos galiojimą teisėtumo bei pagrįstumo kontekste.

Be to, nagrinėjamoje administracinėje byloje nebeliko ginčo dalyko – skundžiamas įspėjimas Agentūros 2013-09-04 sprendimu Nr. (2.3)-A4-3259, pašalinus Ataskaitos trūkumus, panaikintas.

Apibendrinusi išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija daro išvadą, kad byla nutrauktina Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 101 str. 1 punkto pagrindu.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 101 str. 1 p., 149 str.,

Rezoliucinė dalis

nutar ė:

administracinę bylą Nr. I-680-121/2014 nutraukti.

Nutartis per 7 dienas gali būti skundžiama atskiruoju skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą Vilniaus apygardos administraciniam teismui.