Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėja Violeta Petkevičienė, rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų G. K. ir V. M. skundą atsakovei Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Palangos skyrius, dėl sprendimų panaikinimo.

Aprašomoji dalis

nustatė:

pareiškėjai G. K. ir V. M. (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą, prašydami panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) 2017 m. spalio 26 d. raštą Nr. 1SS-2610-(9.5) (toliau – ir NŽT raštas), NŽT Palangos skyriaus 2017 m. rugpjūčio 31 d. raštą Nr. 16SD-1079-(14.16.104) (toliau – ir NŽT Palangos skyriaus raštas) ir Lietuvos administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Komisija) 2018 m. sausio 16 d. sprendimą Nr. 3R-16(AG-357/02-2017) (toliau – ir Sprendimas).

Pareiškėjai paaiškino, kad NŽT Palangos skyriaus raštu, be kita ko, buvo informuoti apie valstybinės žemės naudojimo valstybinę kontrolę ir jos rezultatus. Minėtu raštu pareiškėjai taip pat buvo įpareigoti pašalinti iš valstybinės žemės teisinės registracijos neturinčius statinius. Nurodytą raštą apskundė NŽT, kuris atsakyme į pareiškėjų skundą, be kita ko, nurodė, kad A. K. priklausantys statiniai Nekilnojamojo turto registre įregistruoti 2000 metais, vėliau įregistruota kito asmens nuosavybės teisė į minėtus statinius. Statinių teisinė registracija galiojanti. NŽT sprendime taip pat nurodė administracine bylas, susijusias su ginču, ir atkreipė dėmesį, kad minėti statiniai nelaikomi nekilnojamaisiais daiktais, sukurtais statybos proceso metu, todėl negali būti registruojami Nekilnojamojo turto registre. Nesutikdami su NŽT atsakymu, kreipėsi į Komisiją.

Ginčo nagrinėjimo Komisijoje metu iš NŽT Palangos skyriaus gavo raštą, jog neįvykdė duoto įpareigojimo, todėl pareiškėjams kyla atsakomybė pagal Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimo kodekso (toliau – ir ANK) 110 straipsnį. Dėl to pareiškėjai kreipėsi į NŽT, prašydami sustabdyti bet kokius veiksmus, kol nebus išnagrinėtas klausimas dėl NŽT Palangos skyriaus rašto panaikinimo. Komisija 2018 m. sausio 16 d. sprendimu pareiškėjų reikalavimų dėl NŽT ir NŽT Palangos skyriaus raštų panaikinimo netenkino.

Atkreipia dėmesį į tai, kad NŽT rašte nepagrįstai vadovavosi Lietuvos Aukščiausiojo Teismo civilinėje byloje Nr. e3K-3-120-695/2017 suformuota praktika, kadangi šioje byloje buvo analizuojamos aplinkybės, nesusijusios su ginču. Ginčo pastatų teisėtumo faktą įrodo ir ta aplinkybė, kad tiek A. K. Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai (toliau – ir Inspekcija) skundė pareiškėjus, tiek atsakovė informavo Inspekciją apie nameliais neteisėtai užimamą valstybinę žemę, tačiau Inspekcija nenustatė fakto, kad pareiškėjų nameliai stovi nelegaliai ar pastatyti savavališkai valstybinėje žemėje. Atsakovė ir Komisija taip pat negalėjo nurodyti teisės akto, kurį pareiškėjai būtų pažeidę, įsigydami teisėtai ant valstybinės žemės pastatytus poilsio namelius. Tokio teisės akto nėra, nes poilsio nameliams, kaip nekilnojamojo turto objektams, VĮ Registrų centras suteikė unikalius numerius, sukūrė duomenų paketus ir kadastrinių matavimų bylas.

Teigia, jog atsakovė ir Komisija pripažino, kad NŽT Palangos skyrius viršijo savo kompetenciją ir atliko jai nepriskirtas funkcijas, t. y. priėmė individualų administracinį aktą, kurį turėjo priimti tik Inspekcija. NŽT Palangos skyrius turėjo teisę tik kreiptis į teismą dėl nuosavybės valdymo pažeidimų. Teigia, jog NŽT Palangos skyrius nurodė netinkamą teisinį reglamentavimą. Šiame akte teisinio pagrindimo ir motyvų neatitikimas faktinėms aplinkybėms rodo, kad NŽT Palangos skyrius visiškai nepaisė VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų, taip pat buvo pažeistas įstatymų viršenybės principas bei Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintas privačios nuosavybės apsaugos principas.

LVAT 2016 m. liepos 21 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eA-1730-502/2016 atmetė pareiškėjos G. K. apeliacinį skundą ir konstatavo, kad ginčo statiniai nelaikytini nekilnojamaisiais daiktais, sukurtais statybos proceso metu, todėl nelaikytini daiktais, kuriems galėtų būti suteiktas adresas. Nurodo teisinį reglamentavimą, teismų praktiką, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės Valstybinio audito ataskaitoje nurodytą informaciją apie poilsio namelių statusą. Šiuo konkrečiu atveju pareiškėjai nepateikė dokumentų, įrodančių, kad 3 statiniai (poilsio nameliai), kurių naudotojais galimai yra pareiškėjai, įsigaliojus Nekilnojamojo turto registro įstatymui, buvo perrašyti į Nekilnojamojo turto registrų kaip nekilnojamasis turtas, o tai suponuoja išvadą, jog statiniai nebuvo pripažinti nekilnojamaisiais daiktais bei nebuvo inventorizuoti Klaipėdos tarpmiestiniame techninės inventorizacijos biure. Pareiškėjai taip pat nepateikė duomenų, kad jie įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka kreipėsi į įgaliotas institucijas dėl jų naudojamų statinių, kaip nekilnojamųjų daiktų, esančių (duomenys neskelbtini), statybos leidimų išdavimo, statinių pripažinimo tinkamais naudoti ir kitų su tuo susijusių klausimų sprendimo.

Žemės sklypai nuomai arba pardavimui be aukciono gali būti formuojami tik statinių, kurie, kaip daiktai, įregistruoti Nekilnojamojo turto registre, ir kurių teisinė registracija nenuginčyta, savininkui. Šiuo atveju pareiškėjų faktiškai naudojami 3 poilsio nameliai, esantys (duomenys neskelbtini), Nekilnojamojo turto registre, kaip daiktai, neįregistruoti ir neįregistruota nuosavybes teise į juos, todėl nėra teisinio pagrindo formuoti žemės sklypą nei nuomai, nei pardavimui. NŽT ėmėsi priemonių, kad iš valstybinės žemės, esančios Palangoje, Šventosios gyvenvietėje, būtų pašalinti statiniai, kurie, kaip daiktai, teisės aktų nustatyta tvaska nesukurti, neįteisinti ir neįregistruoti Nekilnojamojo turto registre. NŽT savo kompetencijos ribose pasisako dėl galimybės suformuoti žemės sklypą statinių eksploatacijai ir šiuo metu sprendžia klausimą dėl valstybinės žemės atlaisvinimo.

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

byloje ir Komisijos byloje esančiais duomenimis nustatyta, kad NŽT Palangos skyrius 2017 m. liepos 31 d. patikrino valstybinės žemės prie statinių, esančių (duomenys neskelbtini), naudojimą ir 2017 m. rugpjūčio 1 d. surašė Žemės naudojimo patikrinimo aktą Nr. (16ŽN-44-114.16.73) (toliau – ir Patikrinimo aktas Nr. 1) (Komisijos bylos l. 7–9). Patikrinimo metu nustatė, kad prie A. K. priklausančių nuosavybės statinių, esančių (duomenys neskelbtini), stovi 3 statiniai (poilsio nameliai), kurie neįregistruoti Nekilnojamojo turto registre. Vienas iš jų priklauso G. K., kiti du – V. M..

NŽT Palangos skyrius 2017 m. rugpjūčio 24 d. patikrino valstybinės žemės prie statinių, esančių (duomenys neskelbtini), naudojimą ir 2017 m. rugpjūčio 31 d. surašė Žemės naudojimo patikrinimo aktą Nr. (16ŽN-53-114.16.73) (toliau – ir Patikrinimo aktas Nr. 2) (Komisijos bylos l. 40–43). Patikrinimo metu nustatė, kad valstybinėje žemėje pastatyti ir naudojami 3 statiniai (poilsio nameliai), priklausantys V. M. (2 nameliai) ir G. K. (1 namelis).

NŽT Palangos skyrius raštu informavo pareiškėjus apie žemės naudojimo valstybinės kontrolės patikrinimo rezultatus, įpareigojo juos iki 2017 m. spalio 15 d. pašalinti žemės naudojimo tvarkos pažeidimą – atlaisvinti užimamą valstybinę žemę, t. y. pašalinti iš valstybinės žemės teisinės registracijos neturinčius statinius, taip pat nurodė, kad neatlaisvinus valstybinės žemės, NŽT Palangos skyrius kreipsis į teismą dėl valstybinės žemės atlaisvinimo (Komisijos bylos l. 5–6).

Pareiškėjai NŽT apskundė NŽT Palangos skyriaus raštą (Komisijos bylos l. 10–11), kurį išnagrinėjusi NŽT raštu nurodė, kad pareiškėjų reikalavimai atlikti tyrimą dėl poilsio namelių statybos teisėtumo (arba statinių registracijos teisėtumo) ir panaikinti NŽT Palangos skyriaus raštą yra nepagrįsti ir atmestini (Komisijos bylos l. 12–14).

Pareiškėjai NŽT raštą apskundė Komisijai, kuri Sprendimu pareiškėjų skundą atmetė (Komisijos bylos l. 70–72).

Byloje spręstinas ginčas dėl NŽT ir NŽT Palangos skyriaus raštų bei Sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo.

Dėl NŽT Palangos skyriaus ir NŽT raštų teisėtumo ir pagrįstumo.

Pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 36 straipsnį, žemės naudojimo valstybinę kontrolę pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintus nuostatus organizuoja ir vykdo NŽT. Žemės naudojimo valstybinę kontrolę reglamentuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. gruodžio 12 d. nutarimu Nr. 1 244 patvirtinti Žemės naudojimo valstybinės kontrolės nuostatai (toliau – ir Nuostatai), kurių 1 punkte nustatyta, jog žemės naudojimo valstybinės kontrolės tikslas – užtikrinti žemės naudojimą reglamentuojančių Lietuvos Respublikos teisės aktų vykdymą. Nuostatai reglamentuoja žemės naudojimo valstybinę kontrolę įgyvendinančių asmenų funkcijas, teises, atskaitomybę (Nuostatų 2 punktas). Pagal Nuostatų 3 punktą, žemės naudojimo valstybinę kontrolę organizuoja ir vykdo NŽT pareigūnai. Neplaninis žemės naudojimo patikrinimas atliekamas Nacionalinės žemės tarnybos pareigūnų iniciatyva, kai Nacionalinės žemės tarnybos vadovas ar jo įgaliotas asmuo priima motyvuotą sprendimą atlikti šį patikrinimą pagal fizinių ir juridinių asmenų prašymus, skundus ar pranešimus apie galimai padarytus žemės naudojimo pažeidimus (Nuostatų 10.1 punktas). Žemės naudojimo valstybinės kontrolės metu, atlikus Nuostatų 11.1–11.8 papunkčiuose nurodytus patikrinimus ir nustačius žemės naudojimo tvarkos pažeidimų, žemės naudojimo valstybinę kontrolę vykdantys asmenys, vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodeksu (toliau – ir ANK), pradeda administracinio nusižengimo teiseną (Nuostatų 16 punktas).

Vadovaujantis NŽT direktoriaus 2014 m. gruodžio 23 d. įsakymu Nr. 1P-(1.3.)-499 patvirtintomis Žemės naudojimo valstybinės kontrolės organizavimo ir vykdymo, administracinių nusižengimų teisenos Nacionalinėje žemės tarnyboje prie Žemės ūkio ministerijos taisyklių (toliau – ir Taisyklės) (Taisyklių redakcija, galiojusi nuo 2016 m. vasario 12 d. iki 2017 m. rugsėjo 1 d.) 21 punktą, jeigu žemės naudojimo patikrinimo metu buvo nustatyta žemės naudojimo tvarkos pažeidimų, atitinkančių Administracinių teisės pažeidimų kodekse (toliau – ir ATPK) nustatytų pažeidimų, priskirtų NŽT kompetencijai, požymius, teisės aktų nustatyta tvarka patvirtinta užregistruoto Patikrinimo akto kopija tikrinto objekto savininkui, naudotojui ar jų atstovams (jeigu nebuvo įteikta) išsiunčiama paštu ne vėliau kaip per 20 darbo dienų po Patikrinimo akto surašymo dienos kartu su kvietimu atvykti į teritorinį skyrių dėl nustatyto galimo administracinio teisės pažeidimo aplinkybių nustatymo ir Protokolo galimam pažeidėjui surašymo, o galimas pažeidėjas (jeigu jis nėra tikrinto objekto savininkas ar naudotojas) ne vėliau kaip per 20 darbo dienų po Patikrinimo akto surašymo dienos raštu informuojamas apie patikrinimo rezultatus ir kviečiamas atvykti į teritorinį skyrių dėl nustatyto galimo administracinio teisės pažeidimo aplinkybių nustatymo ir Protokolo surašymo.

Nurodytas teisinis reglamentavimas reiškia, kad NŽT Palangos skyrius buvo kompetentingas vykdyti žemės naudojimo valstybinę kontrolę. Taigi, vykdydami žemės naudojimo valstybinę kontrolę vykdančių asmenų funkcijas, NŽT Palangos skyriaus pareigūnai 2017 m. liepos 31 d. atliko patikrinimą dėl valstybinėje žemėje, esančios (duomenys neskelbtini), teisinės registracijos neturinčių statinių. Patikrinimo akte Nr. 1 nustatė, kad pareiškėjams priklausantys poilsio pastatai neįregistruoti Nekilnojamojo turto registre, V. M. priklauso 2 poilsio nameliai, G. K. – 1 poilsio namelis. Patikrinimo akte Nr. 2 nustatė, kad valstybinėje žemėje pastatyti ir naudojami 3 poilsio nameliai, priklausantys V. M. (2 nameliai) ir G. K. (1 namelis). Minėta, kad NŽT Palangos skyrius raštu informavo pareiškėjus apie valstybinės žemės naudojimo valstybinę kontrolę ir jos rezultatus, tuo pačiu nustatydamas terminą pašalinti (nugriauti) iš valstybinės žemės teisinės registracijos neturinčius statinius, nors pagal Nuostatų 16 punktą, tokiu atveju, vadovaujantis ANK nustatyta tvarka pradedama administracinio nusižengimo teisena. Galimybė šiuo atveju NŽT Palangos skyriui nustatyti terminą pašalinti valstybinės žemės naudojimo tvarkos pažeidimą nei nurodyti nevykdymo pasekme, ginčui aktualios redakcijos Nuostatuose bei Taisyklėse nenumatyti.

LVAT analogiško pobūdžio bylose yra akcentavęs, jog nėra teisinių kliūčių žemės naudojimo valstybinę kontrolę atliekančioms institucijoms informuoti suinteresuotus subjektus apie jo nustatytas faktines aplinkybes ir raginti juos pašalinti pažeidimą, toks informavimas ir raginimas savaime jokių teisinių pasekmių nesukelia (žr., pvz., LVAT 2011 m. rugpjūčio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A848-2638/2011, 2010 m. rugsėjo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-1049/2010). Taigi darytina išvada, kad skundžiamame NŽT rašte išdėstytas raginimas atlaisvinti žemės plotą nelaikytinas administracinės atsakomybės taikymu ir nesukelia pareiškėjui jokių teisinių pasekmių.

Tačiau LVAT 2016 m. rugsėjo 14 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-676-492/2016, kurioje buvo nagrinėjamas iš esmės analogiškas nagrinėjamai bylai ginčas, LVAT išaiškino, kad tokio pobūdžio byloje turi būti sprendžiama, ar tokie atsakovo veiksmai teisėti ir ar jie atitinka jo kompetencijos ribas. LVAT atkreipė dėmesį, kad viešojo administravimo subjektų neteisėti administraciniai aktai, kuriais peržengiamos kompetencijos ribos, niekuomet neturėtų sukelti materialiųjų teisinių pasekmių šių aktų adresatams, tačiau, kilus dėl to ginčui, būtų neteisinga atsisakyti ginti asmenų teises ir teisėtus interesus teisme. Pareiškėjai negali spręsti, ar atsakovas, įpareigodamas juos pašalinti pažeidimus, veikė savo kompetencijos ribose, todėl tokio administracinio akto priėmimas yra pažeidžiantis jų teisėtus interesus ir byla dėl kilusio pažeidimo turi būti nagrinėjama iš esmės. Tik teismas, išnagrinėjęs bylą, gali nustatyti, ar administracinis aktas buvo priimtas viešojo administravimo subjektui veikiant kompetencijos ribose, ir nuspręsti dėl jo teisėtumo – panaikinti arba pareiškėjo skundą atmesti.

LVAT savo praktikoje nuosekliai pažymi, jog viešojo administravimo subjektų veikloje taikomas principas „viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“ ir jis yra suprantamas kaip viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, yra neteisėti (žr., pvz., LVAT 2006 m. liepos 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I1-2/2006, 2012 m. gruodžio 31 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A438-1349/2012, 2014 m. sausio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-293/2014 ir kt.). Kadangi nagrinėjamoje byloje nustatyta, jog NŽT Palangos skyrius raštu nustatė pareiškėjams terminą pašalinti valstybinės žemės naudojimo tvarkos pažeidimą bei nurodė jų neįvykdymo pasekmes, kurių Nuostatai nenustato, laikytina, jog toks NŽT Palangos skyriaus raštas, nors ir laikytinas raštu, nesukeliančiu jokių teisinių pasekmių pareiškėjams, vadovaujantis LVAT 2016 m. rugsėjo 14 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-676-492/2016 pateiktais išaiškinimais, negali būti laikomas teisėtu, kadangi NŽT Palangos skyrius rašte viršijo jam nustatytą kompetenciją.

Dėl šių priežasčių teismas konstatuoja, kad NŽT Palangos skyrius raštu neturėjo teisės įpareigoti pareiškėjus pašalinti (nugriauti) iš valstybinės žemės teisinės registracijos neturinčius statinius. Todėl nustačius, kad skundžiamas NŽT Palangos skyriaus raštas buvo priimtas NŽT Palangos skyriaus, kaip viešojo administravimo subjektui, peržengiant kompetencijos ribas, jis negali būti laikomas teisėtu ir pagrįstu. NŽT skyrius raštu, įvertinęs NŽT Palangos skyriaus rašto teisėtumą ir pagrįstumą, bei Komisija sprendimu, pasisakydama dėl NŽT ir NŽT Palangos skyriaus raštų teisėtumo ir pagrįstumo, nevertino teismo aukščiau nurodytų aplinkybių, todėl nepagrįstai NŽT laikė NŽT Palangos skyriaus raštą, o Komisiją – NŽT ir NŽT Palangos skyriaus raštus teisėtais ir pagrįstais. Esant šioms aplinkybėms, NŽT Palangos skyriaus ir NŽT raštai bei Komisijos sprendimas naikinami kaip nepagrįsti.

Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) ir LVAT praktikoje ne kartą pažymėta, jog teismo pareiga pagrįsti priimtą spendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą (žr., pvz., EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus; 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Helle prieš Suomiją; LVAT 2011 m. lapkričio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-3555/2011). Proceso šalys procesiniuose dokumentuose išdėstė daugiau argumentų dėl NŽT Palangos skyriaus ir NŽT raštų bei Komisijos sprendimo, tačiau, teismo nuomone, jie nėra esminiai sprendžiant šią administracinę bylą ir niekaip nekeičia šiame sprendime padarytos išvados, kad NŽT Palangos skyriaus ir NŽT raštai bei Sprendimas yra neteisėti ir nepagrįsti, todėl jų teismas nenagrinės.

Pareiškėjas V. M. teismo prašė priteisti iš atsakovės NŽT visas jo turėtas bylinėjimosi išlaidas, tačiau jokio detalizuoto ir įrodymais pagrįsto prašymo raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu teismui nepateikė (ABTĮ 41 straipsnio 1 dalis). Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo prašymas dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo nenagrinėjamas. Pareiškėjams išaiškintina, kad prašymai dėl išlaidų atlyginimo, nepaduoti teismui iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos, turi būti paduoti teismui ne vėliau kaip per keturiolika kalendorinių dienų nuo sprendimo įsiteisėjimo dienos (ABTĮ 41 straipsnio 2 dalis).

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi,

nusprendžia:

pareiškėjų G. K. ir V. M. skundą tenkinti.

Panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos 2017 m. spalio 26 d. raštą Nr. 1SS-2610-(9.5), Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Palangos skyriaus 2017 m. rugpjūčio 31 d. raštą Nr. 16SD-1079-(14.16.104) ir Lietuvos administracinių ginčų komisijos 2018 m. sausio 16 d. sprendimą Nr. 3R-16(AG-357/02-2017).

Sprendimas per vieną mėnesį nuo jo paskelbimo apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.