Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Grauželio, Jolantos Medvedevienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Astos Urbonienės,

dalyvaujant pareiškėjų O. P. (O. P. ) ir O. V. (O. V. ) atstovui advokatui M. A. , atsakovės Lietuvos valstybės, atstovaujamos Lietuvos darbo biržos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos atstovei M. G. ,

viešame teismo posėdyje žodinio nagrinėjimo tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų O. P. (O. P. ) ir O. V. (O. V. ) skundą atsakovei Lietuvos valstybei, atstovaujamai Lietuvos darbo biržos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos ir Kauno teritorinės darbo biržos, dėl atsakovų neveikimu padarytos žalos atlyginimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje numatyta, jog valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Tarnavimas visų pirma reiškia besąlygišką įstatymų ir kitų teisės aktų laikymąsi. Atvejai, kada valstybės institucijos, turėdamos visus reikalingus resursus, nesilaiko įstatymų, neturėtų būti toleruojami. Valstybės institucijų neteisėtu neveikimu daroma žala turi būti atlyginama. Laiku negavę leidimo dirbti, pareiškėjai negalėjo įsidarbinti, nors darbdavys buvo įsipareigojęs priimti pareiškėjus į darbą. Dėl neteisėto atsakovių neveikimo pareiškėjai prarado pajamas ir iki pavėluoto sprendimo priėmimo dienos patyrė žalą negautų pajamų forma. Pareiškėjų darbdavio prašyme (įsipareigojime įdarbinti asmenį), pateiktame atsakovėms, buvo aiškiai nurodyta, jog pareiškėjų darbo užmokestis bus 770 Eur per mėnesį, o tai vidutiniškai sudaro po 25,35 Eur (770 Eur/mėn. X 12 mėn./365d./m.) negautų pajamų už kiekvieną kalendorinę dieną, kurią pareiškėjai negali pradėti dirbti dėl neteisėtų atsakovo veiksmų. Pagal Aprašo 33 punktą, sprendimas dėl leidimo dirbti išdavimo Lietuvos darbo biržoje turėjo būti priimtas vėliausiai per 28 dienas, t. y. iki 2017 m. spalio 27 d. Atsakovėms sprendimą priėmus ne per 28, tačiau per 47 dienas, t. y. ne iki 2017 m. spalio 27 d. (kaip įpareigoja įstatymas), o tik 2017 m. lapkričio 15 d., pareiškėjai 19 dienų negalėjo pradėti dirbti pas savo darbdavį. Pareiškėjams buvo padaryta žala (negautų pajamų forma) lygi 19 X 25,35 Eur = 481,65 Eur kiekvienam.

Valstybės civilinė atsakomybė kyla įrodžius 4 bendrąsias civilinės atsakomybės sąlygas: 1) neteisėti veiksmai (neveikimas); 2) žala; 3) priežastinis ryšys ir 4) atsakovo kaltė. Atsakovių neteisėti veiksmai pasireiškė neteisėtu neveikimu – teisės aktuose numatytų terminų nesilaikymu, valstybės institucijos funkcijų bei valstybės tarnautojų pareigų atlikimo vilkinimu. Teisės aktai neleidžia atsakovams prašymų dėl leidimų dirbti išdavimo spręsti ilgiau, negu numatyta. Pareiškėjų patirta žala buvo padaryta užkertant kelią pareiškėjams gauti teisėtas pajamas nuo anksčiausios įmanomos dienos. Padaryta žala yra negautos asmens pajamos, kurias asmuo būtų gavęs, jei nebūtų buvę neteisėtų veiksmų. Priežastinis ryšys tarp neteisėtų veiksmų ir pareiškėjų žalos yra akivaizdus. Prašymo dėl leidimo dirbti išdavimo pateikimas atsakovams nėra savitikslė biurokratinė procedūra. Toks prašymas buvo paduotas tam, kad asmuo galėtų kuo greičiau įgyti teisę sudaryti darbo sutartį su Lietuvos Respublikoje įsikūrusiu darbdaviu ir gauti pajamas. Visos darbo sutarties sąlygos su pareiškėjų darbdaviu buvo suderintos. Dokumentus Kauno teritorinei darbo biržai pateikė būtent pareiškėjų darbdavys, kuris norėjo kuo greičiau įdarbinti pareiškėjus ir sudaryti su jais darbo sutartis. Atsakovėms nevykdant savo pareigų, pareiškėjai negalėjo įsidarbinti, prarado pajamas, kurias galėjo uždirbti, jei atsakovai būtų tinkamai laikęsi teisės aktuose nustatytų terminų. Pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 6.248 straipsnio 3 dalį, asmuo yra kaltas, jeigu atsižvelgiant į prievolės esmę bei kitas aplinkybes jis nebuvo tiek rūpestingas ir apdairus, kiek atitinkamomis sąlygomis buvo būtina. Taigi, atsakovo kaltė yra preziumuojama. Nagrinėjamoje byloje pareiškėjai prašo teismo solidariai iš atsakovių priteisti po 481,65 Eur žalą dėl vėlavimo priimti atsakovių kompetencijai priklausančius sprendimus.

Motyvuojamoji dalis

Skundas netenkintinas.

Ginčas šioje byloje kilo dėl turtinės žalos, padarytos valstybės valdžios institucijų neteisėtais veiksmais, atlyginimo pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK ) 6.271 straipsnio nuostatas.

Pareiškėjai skunde nurodė ir jų atstovas advokatas teismo posėdyje teigė, jog prašymai išduoti leidimus pareiškėjams dirbti Lietuvos Respublikoje (toliau – leidimas dirbti) buvo išnagrinėti pavėluotai dėl atsakovei atstovaujančių institucijų neteisėtų veiksmų, pažeidus Leidimo dirbti užsieniečiams išdavimo sąlygų ir tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2013 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A1-133, 33 punkte numatytą 14 kalendorinių dienų terminą. Kaip nurodyta pareiškėjų skunde ir kaip paaiškino jų atstovas advokatas, dėl minėtų atsakovei atstovaujančių institucijų neteisėtų veiksmų pareiškėjai negalėjo laiku įsidarbinti ir gauti darbo užmokesčio bei dėl to patyrė materialinę žalą, kiekvienas iš jų po 481,65 Eur, dėl negautų darbo pajamų per laikotarpį nuo 2017 m. spalio 27 d. iki 2017 m. lapkričio 15 d.

Bylos duomenys patvirtino, jog pareiškėjai yra Ukrainos piliečiai. Pareiškėjų darbdavio UAB Energetikos paslaugų ir rangos organizacijos įgaliotasis asmuo UAB „Personalo importo sprendiniai“ 2017 m. rugsėjo 29 d. pateikė Kauno teritorinei darbo biržai prašymus išduoti pareiškėjams O. P. (O. P. ) ir O. V. (O. V. ) leidimus dirbti. Kauno teritorinė darbo birža elektroniniu paštu 2017 m. spalio 4 d. pateikė Lietuvos darbo biržai prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos 2017 m. spalio 3 d. parengtą išvadą dėl leidimų dirbti išdavimo pareiškėjams. Lietuvos darbo birža, svarstydama prašymus dėl leidimų dirbti pareiškėjams išdavimo, nustatė Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos informacinėje sistemoje esančius duomenis, jog pareiškėjai jau yra atvykę į Lietuvos Respubliką ir nuo 2017 m. rugpjūčio 2 d. atlieka praktiką UAB Energetikos paslaugų ir rangos organizacijoje. Lietuvos darbo birža, siekdama išsiaiškinti, ar pareiškėjų praktika UAB Energetikos paslaugų ir rangos organizacijoje neturi nelegalaus darbo požymių, kreipėsi į Valstybinę darbo inspekciją prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos dėl tarnybinės pagalbos, pateikdama 2017 m. spalio 17 d. raštą Nr. Sd-2551 „Dėl tarnybinės pagalbos“. Lietuvos darbo biržos direktorius 2017 m. lapkričio 10 d. įsakymu Nr. V-604 „Dėl leidimų dirbti užsieniečiams išdavimo“ priėmė sprendimą išduoti pareiškėjams leidimą dirbti. Kauno teritorinė darbo birža 2017 m. lapkričio 15 d. pareiškėjams išdavė leidimus dirbti Nr. U6-3041 ir U6-3038, jų galiojimo terminas buvo nurodytas nuo 2017 m. lapkričio 16 d. iki 2018 m. lapkričio 15 d. Valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos Vilniaus teritorinis skyrius 2017 m. gruodžio 1 d. raštu Nr. SD-01 „Dėl atlikto tyrimo“ informavo Lietuvos darbo biržą, kad pareiškėjų ir UAB Energetikos paslaugų ir rangos organizacijos, kurioje pareiškėjai atliko praktiką, atžvilgiu nelegalaus darbo atvejų nenustatė.

Pažymėtina, jog ginčo santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos įstatymas „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ (toliau – Įstatymas) ir Leidimo dirbti užsieniečiams išdavimo sąlygų ir tvarkos aprašas, patvirtintos Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2013 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A1-133 (toliau – Aprašas).

Įstatymo 2 straipsnio 13 dalyje apibrėžta, jog leidimas dirbti Lietuvos Respublikoje – dokumentas, suteikiantis užsieniečiui teisę dirbti Lietuvos Respublikoje jame nurodytą laiką.

Įstatymo 60 straipsnyje apibrėžti prašymo išduoti leidimą dirbti nagrinėjimo terminai. Šiame straipsnyje numatyta, jog užsieniečio prašymas išduoti leidimą dirbti turi būti išnagrinėtas ne vėliau kaip per 2 mėnesius nuo prašymo gavimo Lietuvos darbo biržoje dienos. Tačiau Aprašo, kuris detalizuoja leidimo dirbti Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo, jo galiojimo laiko pratęsimo, atsisakymo išduoti arba pratęsti jo galiojimo laiką, dublikato išdavimo tvarką bei darbdavio įsipareigojimus įdarbinus užsienietį (Aprašo 1 p.), 33 punkte numatyta, jog teritorinės darbo biržos įgaliotas valstybės tarnautojas ne vėliau kaip per 14 kalendorinių dienų nuo šio Aprašo 18, 19 ir 25 punktuose nurodytų dokumentų gavimo dienos pateikia Lietuvos darbo biržai išvadą dėl leidimo dirbti užsieniečiui išdavimo. Prašymas išduoti leidimą dirbti užsieniečiui turi būti išnagrinėtas ne vėliau kaip per 14 kalendorinių dienų nuo jo gavimo Lietuvos darbo biržoje.

Teisės aktuose nurodyti skirtingi prašymo išduoti leidimą dirbti užsieniečiui išnagrinėjimo terminai: Įstatymo 60 straipsnis numato, jog prašymas išduoti leidimą dirbti turi būti išnagrinėtas ne vėliau kaip per 2 mėnesius nuo prašymo gavimo Lietuvos darbo biržoje dienos, o Aprašo 33 punkte numatyta, jog prašymas išduoti leidimą dirbti užsieniečiui turi būti išnagrinėtas ne vėliau kaip per 14 kalendorinių dienų nuo jo gavimo Lietuvos darbo biržoje. Šiose teisės normose įtvirtinta akivaizdi teisės kolizija, kai tuos pačius visuomeninius santykius dėl leidimo dirbti išnagrinėjimo termino reguliuoja viena kitai prieštaraujančios teisės normos, numatančios skirtingus prašymų išduoti leidimą dirbti išnagrinėjimo terminus.

Pažymėtina, jog tokioje teisinėje situacijoje, kai skirtingos juridinės galios teisės aktų, ginčo atveju Įstatymo ir Aprašo, nuostatos tarpusavyje prieštarauja, taikytina speciali taisyklė, pagrįsta normų hierarchija, kai aukštesnės galios norma taikytina vietoj žemesnės, nes priešingu atveju būtų pažeidžiamas teisės aktų hierarchijos principas Lex superior derogat legi inferiori: viršesnė – žemesnę.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime yra išaiškinęs teisės aktų hierarchijos esmę, būtent, kad „... poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, taip pat kad pagal Konstituciją su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu, tačiau tais atvejais, kai Konstitucija nereikalauja tam tikrus su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusius santykius reguliuoti įstatymu, šie santykiai gali būti reguliuojami ir poįstatyminiais aktais, kuriuose nustatytas teisinis reguliavimas jokiomis aplinkybėmis negali konkuruoti su nustatytuoju įstatyme.“

Taigi, nagrinėjamo ginčo atveju yra būtina laikytis teisės aktų hierarchijos principo, t. y. žemesnės teisinės galios aktas negali prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktui.

Pažymėtina, jog Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas savo aktuose ne kartą yra konstatavęs, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. rugsėjo 15 d., 2005 m. sausio 19 d., 2005 m. rugsėjo 20 d. nutarimai). Poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl juo negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė prieš poįstatyminius teisės aktus (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai).

Būtinybę viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymų viršenybės principo savo praktikoje ne kartą yra akcentavęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma jos neviršijant, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. liepos 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. 11-2/2006, 2006 m. liepos 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. 11-4/2006, 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. 1444-4/2008).

Atsižvelgiant į iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos kylančią teisės aktų hierarchiją, teismų nuosekliai formuojamą praktiką, reiškiančią, kad negalima taikyti tokio poįstatyminio teisės akto, kuris prieštarauja įstatymui, nagrinėjamo ginčo atveju taikytinos Įstatymo 60 straipsnio nuostatos ir teigtina, jog atsakovei atstovaujančios institucijos ir jos darbuotojai pagrįstai vadovavosi minėto Įstatymo 60 straipsnio nuostatomis, reglamentuojančioms leidimų dirbti išdavimo terminus.

Taigi, nagrinėjamo ginčo atveju, įvertinus tai, kad prašymai išduoti leidimą dirbti Kauno teritorinėje darbo biržoje buvo pateikti 2017 m. rugsėjo 29 d., Lietuvos darbo biržos direktorius 2017 m. lapkričio 10 d. įsakymu Nr. V-604 „Dėl leidimų dirbti užsieniečiams išdavimo“ priėmė sprendimą išduoti pareiškėjams leidimą dirbti ir Kauno teritorinė darbo birža 2017 m. lapkričio 15 d. pareiškėjams išdavė leidimus dirbti, konstatuotina, jog Įstatymo 60 straipsnyje numatytas 2 mėnesių terminas leidimams išduoti nuo prašymo pateikimo dienos nebuvo pažeistas.

Teismas nenustatė jokių duomenų, patvirtinančių, jog atsakovei atstovaujančios institucijos ar jų darbuotojai, spręsdami leidimo dirbti pareiškėjams išdavimo klausimus ir išduodami leidimus dirbti, pažeidė Įstatymo ir Aprašo, neprieštaraujančio Įstatymo nuostatoms, reikalavimus.

Pažymėtina, kad reikalavimas dėl žalos (tiek turtinės, tiek neturtinės) atlyginimo, kuri kildinama iš valdžios institucijų neteisėtų veiksmų (Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 6.271 str.), gali būti tenkinamas, esant trims sąlygoms: neteisėtiems veiksmams ar neveikimui, žalai ir priežastiniam neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir žalos ryšiui.

Neteisėtumo CK 6.271 straipsnio prasme konstatavimui reikia nustatyti, kad valdžios institucijos darbuotojai neveikė taip, kaip pagal įstatymus privalėjo veikti, neįvykdė jiems teisės aktais priskirtų funkcijų, arba nors ir vykdė šias funkcijas, veikė nepateisinamai aplaidžiai, pažeisdami bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai. Sprendžiant dėl atitinkamos valstybės valdžios institucijos (jos pareigūnų) veikos neteisėtumo (CK 6.271 straipsnio prasme), kiekvienu atveju yra būtina nustatyti, kokios konkrečios teisės normos, kurios reglamentuoja skundžiamos institucijos veiklą, buvo pažeistos, kaip būtent šie pažeidimai pasireiškė asmens, teigiančio, kad jis dėl tokių veiksmų (neveikimo) patyrė žalą, atžvilgiu, taip pat tai, ar atitinkamos pasekmės (jei jos nustatomos) atsirado būtent dėl tų valstybės institucijų, pareigūnų neteisėtų veiksmų.

Atsižvelgiant į tai, kad valstybės ar savivaldybės viešosios atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį esminė sąlyga – neteisėti valstybės valdžios institucijų aktai, šios sąlygos buvimas (nebuvimas) paprastai byloje nustatinėjamas pirmiausia, nes šios sąlygos nustatymas (nenustatymas) gali lemti, ar kitų civilinės atsakomybės sąlygų (žalos ir priežastinio ryšio) nustatinėjimas CK 6.271 straipsnio kontekste yra teisiškai reikšmingas, nes, kaip jau minėta, nenustačius bent vienos iš minėtų trijų civilinės atsakomybės sąlygų, valstybei neatsiranda pareiga atlyginti žalą.

Nagrinėjamojoje administracinėje byloje nenustatyti atsakovei atstovaujančių institucijų neteisėti veiksmai (neveikimas), t. y. esminė sąlyga viešajai atsakomybei atsirasti, taip pat ir kitos išvardytos viešosios atsakomybės sąlygos – žala ir priežastinis ryšys tarp neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir žalos, sąlygojančios turtinės ir neturtinės žalos atsiradimą.

Vadovaujantis išdėstytais argumentais, pareiškėjų skundas dėl turtinės žalos atlyginimo atmestinas kaip nepagrįstas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85 – 87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pareiškėjų O. P. (O. P. ) ir O. V. (O. V. ) skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per vieną mėnesį nuo jo paskelbimo dienos apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui per Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmus arba tiesiogiai apeliacinės instancijos teismui.