Regionų apygardos administracinio teismo nutartis

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Henriko Sadausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Egidijos Puzinskaitės ir Nijolės Žalnieriūnienės, dalyvaujant pareiškėjo atstovui Gintarui Stundžiai, atsakovo atstovui Rimui Jurgilaičiui, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovei Ukmergės rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimo dalies panaikinimo.

Aprašomoji dalis

nustatė:

Pareiškėjas remiasi Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 6.618 straipsnio 1 dalimi, kurioje nustatyta, kad tarnybines gyvenamąsias patalpas darbdavys skiria apgyvendinti darbuotojams (tarnautojams), atsižvelgdamas į jų darbo (tarnybos) pobūdį ar įstatymų nustatytas sąlygas, tokiam laikotarpiui, kol nepasikeičia jų darbo (tarnybos) pobūdis arba kol nenutrūksta darbo (tarnybos) santykiai su darbdaviu, arba kol neišnyksta įstatymų nustatytos sąlygos, bei šio straipsnio 2 dalimi, kurioje nustatyta, kad gyvenamosios patalpos prie tarnybinių gyvenamųjų patalpų priskiriamos (išbraukiamos) ir darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašai nustatomi valstybės valdžios ar valdymo institucijos, savivaldybės tarybos, juridinio asmens valdymo organo sprendimu. Atkreipė dėmesį į tai, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtinto Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 2 ir 3 punktuose iš esmės pakartotos Civilinio kodekso 6.618 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatos.

Teismo posėdžio metu pareiškėjo atstovas Gintaras Stundžia palaikė prašyme išdėstytus argumentus. Paaiškino, kad šis savivaldybės sprendimas nėra norminis aktas.

Ukmergės rajono savivaldybė artimiausiu metu rengiasi pasirašyti bendradarbiavimo sutartį su Vilniaus apskrities vyriausiuoju policijos komisariatu pagal kompetenciją stiprinti ir plėsti tarpusavio bendradarbiavimą įgyvendinant viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo užtikrinimą, nusikalstamų veikų ir kitų teisės pažeidimų prevenciją, nusikalstamų veikų atskleidimą bei tyrimą. Ukmergės rajono policijos komisariate trūksta specialistų, savivaldybė šioje sutartyje sutinka, esant galimybei, pritraukiamiems dirbti į Ukmergės rajoną policijos pareigūnams suteikti tarnybines gyvenamąsias patalpas. Atsakovė remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) 2012-04-23 nutartimi (adm. byla Nr. A442-1503/2012) pažymėdama, kad kaip ir nurodytoje byloje, pareiškėjas iš esmės tik pacituoja ginčijamo savivaldybės norminio akto dalį ir nurodo atskirus įstatymų straipsnius. Pareiškėjo pareiškimas savo turiniu nesuteikia teisės savivaldybei apsiginti, nuginčijant pareiškėjo teisinius argumentus, kadangi tokie argumentai pareiškime net nedėstomi, taip nesudarant galimybės savivaldybei paneigti pareiškėjo argumentų, pažeidžiamas šalių lygybės teismo procese principas.

Motyvuojamoji dalis

Byla nutrauktina

Bylos duomenimis nustatyta, kad Ukmergės rajono savivaldybės taryba 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 1 punktu nusprendė priskirti Ukmergės rajono savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondui gyvenamąsias patalpas, nurodytas šio sprendimo 1 priede; 2 punktu nustatė, kad teisę išsinuomoti savivaldybės tarnybines gyvenamąsias patalpas turi darbuotojai, nurodyti šio sprendimo 2 priede. Šio sprendimo 2 priede patvirtintas darbuotojų, kuriems gali būti sutektos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašas: 1) Ukmergės Pirminės sveikatos priežiūros centro gydytojams; 2) Ukmergės ligoninės gydytojams; 3) Valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojams, jei tarp valstybės institucijos ir savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis, kuria valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas, nurodytas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje (b. l. 3-5).

Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje su teikimu Nr. 1T-31 (b. l. 6-7) kreipėsi į Ukmergės rajono savivaldybės tarybą siūlydamas Ukmergės rajono savivaldybės tarybai artimiausiame savivaldybės tarybos posėdyje (bet ne vėliau kaip per vieną mėnesį) svarstyti savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 2 priedo 3 punkto pakeitimo ar panaikinimo klausimą.

Iš byloje esančio 2012-07-26 Ukmergės rajono savivaldybės tarybos posėdžio Nr. 23-28 protokolo (b. l. 8-13) matyti, kad apie Vyriausybės atstovo teikimą buvo pateikta bendra informacija, šiuo klausimu joks sprendimas nebuvo priimtas.

Ginčo dalykas – Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 2 priedo 3 punkto teisėtumas ir pagrįstumas.

Pareiškėjas į teismą kreipėsi ir prašymo reikalavimą formuluoja remdamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktu, Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 15 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 18 straipsnio 2 dalies 3 punktu, 40 straipsnio 1 dalies 9 punktu, 88 straipsnio 1 dalies 2 punktu.

Remiantis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalimi, nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės aktas neatitinka įstatymų ar Vyriausybės sprendimų, Vyriausybės atstovas per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą patenkinti teikimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs Vyriausybės atstovo teikimą, atsisako ginčijamą teisės aktą pakeisti ar panaikinti) šį aktą skundžia atitinkamos kompetencijos teismui. Situacija, kai sprendimas per nustatytą terminą nėra priimamas, pagal formuojamą administracinių teismų praktiką vertintina kaip atsisakymas patenkinti teikimą (LVAT administracinės bylos Nr. A4-2158/2006, A556-868/2008).

Pagal ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 2 punktą administraciniai teismai sprendžia bylas dėl savivaldybių administravimo subjektų priimtų aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus. Remiantis ABTĮ 18 straipsnio 2 dalies 3 punktu, apygardos administracinis teismas, kaip pirmosios instancijos teismas, nagrinėja bylas pagal Vyriausybės atstovo pareiškimus dėl vietos savivaldos institucijų ir jų pareigūnų aktų, prieštaraujančių Konstitucijai ir įstatymams, dėl įstatymų ir Vyriausybės sprendimų nevykdymo, dėl aktų ar veiksmų, pažeidžiančių gyventojų ir organizacijų teises, teisėtumo. ABTĮ 88 straipsnio 1 dalies 2 punkte reglamentuota viena iš galimų priimti teismo sprendimo rūšių (skundžiamo akto panaikinimas), išnagrinėjus bylą dėl individualaus administracinio akto. Įvertinus Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje kreipimosi į teismą pagrindą bei pareiškimo prašymo turinį darytina išvada, kad pareiškėjas į teismą dėl Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 panaikinimo kreipėsi laikydamas jį individualiu administraciniu aktu. Šią poziciją pareiškėjo atstovas patvirtino ir teismo posėdžio metu.

Šiuo atveju teismas turi nustatyti, ginčo sprendimo priskirtinumo individualiam ar norminiam administraciniam aktui klausimą.

Pagal ABTĮ 2 straipsnio nuostatas individualus teisės aktas - vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei (14 d.); norminis teisės aktas – įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei (13 d.). LVAT ne kartą yra pažymėjęs, jog daugelis šioje ABTĮ nuostatoje nurodytų požymių yra vertinamieji, todėl kiekvienu atveju teismas, spręsdamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo yra kreiptasi į administracinį teismą, gali būti pripažintas norminiu administraciniu aktu, būtinai turi išsiaiškinti šiame teisės akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes (LVAT adm. bylos Nr. A8-78/2006; Nr. I1-01/2007).

Teisės doktrinoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. <…> Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir pan. (LVAT adm. bylos Nr. A5-63/2003; Nr. AS438-464/2009). Vienas iš norminio administracinio akto požymių yra jį priėmusio subjekto statusas – tam, kad tam tikras teisės aktas galėtų būti pripažintas norminiu administraciniu aktu, jis turi būti priimtas viešojo administravimo subjekto (LVAT adm. byla Nr. A2-736/2002).

Remiantis suformuota teismų praktika, teismas daro išvadą, jog esminiai norminio administracinio teisės akto požymiai yra tai, kad jis apibrėžia bendro pobūdžio elgesio taisykles, taikomas neapibrėžtam subjektų ratui arba asmenims, apibūdintiems rūšiniais požymiais, ir yra orientuojamas į ateitį (numatytas taikyti daug kartų).

Teismo nuomone, įvertinus Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimą Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ turinį, darytina išvada, jog jis laikytinas administraciniu aktu, nustatančiu atitinkamų gyvenamųjų patalpų priskyrimą Ukmergės rajono savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondui bei nustatantis darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašą, į kurį patenka rūšiniais požymiais apibrėžti subjektai (Ukmergės Pirminės sveikatos priežiūros centro gydytojai; Ukmergės ligoninės gydytojai; valstybės institucijų teritorinių padalinių Ukmergės rajone darbuotojai, jei tarp valstybės institucijos ir savivaldybės yra sudaryta bendradarbiavimo sutartis, kuria valstybės institucija bendradarbiauja su savivaldybe vykdant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas, nurodytas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje). Taigi, šis aktas nėra skirtas konkretiems, individualiais požymiais apibūdintiems subjektams. Šis sprendimas nėra vienkartinio taikymo teisės aktas ir yra orientuotas į ateitį, kuris gali būti taikomas daug kartų. Remiantis šiomis teismo padarytomis išvadomis, laikytina, kad Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimas Nr. 7-139, kaip ir šio sprendimo ginčijamas 2 priedo 3 punktas, yra norminis administracinis teisės aktas.

Ginčai dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo nagrinėjami ABTĮ 16 skirsnyje nustatyta tvarka. Šiame ABTĮ skirsnyje numatytos dvi kreipimosi į teismą dėl administracinių teisės aktų teisėtumo patikrinimo rūšys: abstraktus prašymas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (ABTĮ 110 straipsnis) bei prašymas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ryšium su individualia byla (ABTĮ 111 straipsnis).

ABTĮ 110 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad su pareiškimu į administracinį teismą prašant ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, turi teisę kreiptis Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, Valstybės kontrolės pareigūnai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas. Minėti subjektai taip pat turi teisę kreiptis į administracinį teismą su prašymu ištirti konkrečios visuomeninės organizacijos, bendrijos, politinės partijos, politinės organizacijos ar asociacijos priimto bendro pobūdžio akto teisėtumą. Pagal ABTĮ 110 straipsnio 2 dalį, kad būtų ištirta, ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, su pareiškimu į administracinį teismą turi teisę kreiptis ir savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai. Iš esmės analogiška nuostata įtvirtinta Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje, kurioje nustatyta, kad abejodamas, ar savivaldybės administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, Vyriausybės atstovas, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsniu, gali kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą. Remiantis ABTĮ 110 straipsnio 3 dalimi prie pareiškimo ištirti norminio administracinio ar kito bendro pobūdžio akto teisėtumą turi būti pridėtos skundžiamo akto, taip pat įstatymo ar Vyriausybės norminio akto, kuriam prieštarauja skundžiamas administracinis aktas, kopijos. ABTĮ 111 straipsnyje įtvirtinta privačių fizinių ar juridinių asmenų teisė pateikti prašymą dėl norminio administracinio akto teisėtumo tik tuo atveju, kai teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo, t. y. prašymas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą yra susijęs su individualia byla. Atitinkamai skiriasi ir teismo sprendimas, priimtas byloje dėl prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, t.y. teismas gali skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti teisėtu ir prašymą dėl jo panaikinimo atmesti arba skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti prieštaraujančiu įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui ir laikyti jį panaikintu (ABTĮ 115 straipsnio 1 dalis).

Pareiškėjo prašymas teismui minėtų nuostatų neatitinka. Nors pareiškėjas prašyme nurodo, kad ginčijama sprendimo dalis prieštarauja Lietuvos Respublikos teisės aktams, todėl yra neteisėta, tačiau pats prašymo reikalavimas ir argumentų išdėstymas neatitinka ABTĮ 110 straipsnio reikalavimų.

Šiuo atveju aktuali LVAT 2011-10-28 nutartis administracinėje byloje Nr. AS442 - 651/2011, kurioje pareiškėjas kėlė savivaldybės subjekto norminio administracinio akto teisėtumo klausimą, bet į teismą kreipėsi ne pareiškimu dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, o ginčijo savivaldybės subjekto norminį administracinį aktą kaip individualų administracinį aktą. LVAT konstatavo, kad tokios formos pareiškėjo prašymas teisme negali būti nagrinėjamas, todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai administracinę bylą nutraukė Administracinių bylų teisenos įstatymo 101 straipsnio 1 punkto pagrindu. Analogiškos pozicijos LVAT laikėsi ir 2011-05-06 nutartyje administracinėje byloje Nr. AS858-293/2011, kurioje pažymėjo, kad: „ABTĮ 110 straipsnyje įtvirtinta tvarka, kreipiantis dėl norminio administracinio akto teisėtumo, nagrinėjamos bylos kontekste yra lex specialis ABTĮ 22 straipsnio 1 dalies atžvilgiu. Todėl, nustačius, kad egzistuoja pagrindas taikyti specialią įstatyme numatytą tvarką, kreipiantis į teismą, ir nesant aiškių argumentų, kodėl šia tvarka negalima pasinaudoti, turi būti taikomas specialus teisinis reguliavimas. Teisė tiesiogiai kreiptis į teismą, siekiant pakeisti atitinkamo norminio administracinio akto teisėtumą, paneigtų šiuo metu įtvirtintą teisinį reguliavimą, nes tokiu būdu visais atvejais Vyriausybės atstovas kreiptųsi ne dėl norminio administracinio akto teisėtumo, bet su įpareigojimu jį pakeisti“.

Nagrinėjamu atveju, pareiškėjas taip pat ginčija savivaldybės norminį administracinį aktą kaip individualų administracinį aktą, nesilaikydamas įstatymų leidėjo nustatyto specialaus teisinio reguliavimo tuo atveju, kai Vyriausybės atstovas abejoja dėl savivaldybės administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto teisėtumo. Be to, remiantis LVAT 2012-04-23 nutartyje administracinėje byloje A442-1503/2012 suformuota praktika, pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys pareiškėjo abejonę, kad teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Pareiškėjas negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo norminio administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Šiuo atveju pareiškėjo prašyme nėra suformuluoti aiškūs teisiniai argumentai, nenurodyta kokia apimtimi ginčijama sprendimo dalis prieštarauja konkretiems įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams. Prie Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje nėra pridėtos įstatymo ar Vyriausybės norminio akto, kuriam prieštarauja skundžiamas administracinis aktas, kopijos, kaip tai numatyta ABTĮ 110 straipsnio 3 dalyje.

Teismas savo iniciatyva pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo negali, nes tokią galimybę ABTĮ numato tik tuo atveju, jeigu teisme nagrinėjama individuali byla ir pats administracinis teismas suabejoja norminio administracinio akto, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, teisėtumu (ABTĮ 111 straipsnio 3 dalis).

Pagal pareiškėjo suformuluotą prašymo dalyką teismas negali nagrinėti bylos, prašymas yra nenagrinėtinas teismų, todėl byla nutraukiama vadovaujantis ABTĮ 101 straipsnio 1 punktu.

Pareiškėjui išaiškintina galimybė teikti administraciniam teismui abstraktų prašymą ištirti ginčijamos sprendimo dalies teisėtumą. Bylą nutraukus, vėl kreiptis į teismą dėl ginčo tarp tų pačių šalių dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu neleidžiama (ABTĮ 102 straipsnio 3 dalis).

Rezoliucinė dalis

Remdamasis tuo, kas išdėstyta, ir vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 101 str. 1 p., 102 str., 105–106 str., 149 str., teismas

nutarė:

administracinę bylą Nr. I-4043-331/2012 pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą dėl Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2012-06-28 sprendimo Nr. 7-139 „Dėl savivaldybės tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondo“ 2 priedo 3 punkto panaikinimo nutraukti.

Nutartis per septynias dienas gali būti skundžiama atskiruoju skundu Lietuvos Vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą per Vilniaus apygardos administracinį teismą.