- Teismas
- Regionų apygardos administracinis teismas
- Dokumentas
- Sprendimas
- Data
- 2024-03-18
- Bylos Nr.
- eI4-1932-320/2024
- Teisminio proceso Nr.
- 3-65-3-00492-2023-9
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Teisėjai
- Erminijus Baziulis, Giedrė Kairienė, Irena Varžinskienė
- Pareiškėjas
- Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Panevėžio, Utenos apskrityse
- Atsakovas
- Ignalinos rajono savivaldybės tarybai
Regionų administracinio teismo Panevėžio rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų: Erminijaus Baziulio, Giedrės Kairienės ir Irenos Varžinskienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Panevėžio ir Utenos apskrityse pareiškimą atsakovei Ignalinos rajono savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto ištyrimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Panevėžio ir Utenos apskrityse teismui paduotu pareiškimu prašė:
ištirti, ar Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimo Nr.T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“ 1 p. patvirtinto Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 168 p. (Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023-07-20 sprendimo Nr.T-135 punkto redakcija) ta apimtimi, kurioje nustatyta, kad „Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijų posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys, negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus- laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties“, atitinka:
Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2023-06-13 įstatymo Nr.XIV-2053 redakcija, galiojanti nuo 2023-07-01) nuostatą;
Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkte (2022-06-30 įstatymo Nr.XIV-1268 redakcija) reglamentuotą teisėtumo principą, reiškiantį, kad savivaldybės institucijų ir įstaigų veikla grindžiama Konstitucija, įstatymais ir kitais teisės aktais;
Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punkte (2012-09-18 įstatymo Nr.VI-2220 redakcija) reglamentuotą sistemiškumo principą, kuris reiškia, kad (…) žemesnės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams (…).
Šalies argumentai
Pareiškėjas pareiškime nurodė, kad Ignalinos rajono savivaldybės taryba (toliau- ir Taryba) 2023 m. vasario 23 d. priėmė sprendimą Nr.T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“ , kurio 1 punktu patvirtino Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamentą (toliau- ir Reglamentas). Reglamento 168 p. (2023-07-20 Ignalinos rajono savivaldybės tarybos sprendimo Nr. T-135 punkto redakcija), nustatyta taip:
„168. Tarybos nario atlyginimas mažinamas proporcingai Tarybos nario praleistų to mėnesio Tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys jis yra, posėdžių skaičiui.
Tarybos nario atlyginimas apskaičiuojamas taip - suskaičiuojamas bendras: Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys Tarybos narys yra, posėdžių skaičius. Taip pat suskaičiuojamas praleistų Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys yra Tarybos narys, posėdžių skaičius. Atlyginimas mažinamas tiek procentų, kiek procentų posėdžių buvo praleista. Atlyginimo mažinimas (procentais) skaičiuojamas pagal formulę:
M= Pp/Pv * 100;
M – mažinimo dydis procentine išraiška;
Pp - praleistų posėdžių skaičius;
Pv - to mėnesio vykusių posėdžių skaičius.
Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijos posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus - laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties.“
Pareiškėjui abejonės kilo dėl Reglamento 168 p. nuostatos ta apimtimi, kurioje numatyta, kad „Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijos posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus - laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties.“ teisėtumo, jos atitikties aukštesnės galios teisės aktų reikalavimams. Nurodė, kad nors ginčijamoje Reglamento nuostatoje nėra expressis verbis nurodyta, kad nedalyvavus tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar kolegijos posėdyje dėl nustatytų pateisinamų priežasčių tarybos nariui atlyginimas bus mokamas (nebus mažinamas), šios normos atsiradimo aplinkybės, savivaldybės tarybos posėdžio vaizdo įrašas, teisinių santykių, kuriuos reguliuoja papunktis ir kuriame yra ginčijama norma, turinys leidžia daryti išvadą, jog ginčijamos normos tikslas yra nustatyti atvejus, t. y., pateisinamas posėdžių praleidimo priežastis, kada tarybos nario atlyginimas nėra mažinamas ( Reglamento 168 p. skirtas tarybos nario atlyginimo mažinimo tvarkos nustatymui).
Šalies argumentai
Pareiškėjas savo abejones dėl nurodytos teisės normos teisėtumo grindė šiais argumentais:
1) Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau- ir Vietos savivaldos įstatymas) 12 straipsnio 2 dalyje (2023-06-13 įstatymo Nr. XIV-2053 redakcija (nuo 2023 07 01) nustatyta, jog „Savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui.“ Nei ši, nei kitos Vietos savivaldos įstatymo nuostatos nenumato jokių išimčių, ar kitokių sąlygų (pateisinamų priežasčių), kurioms esant savivaldybės tarybos nariams praleidus nurodytus posėdžius, atlyginimas nebūtų mažinamas, taip pat nesuteikia teisės ar pareigos savivaldybės tarybai Reglamente nustatyti kitokį savivaldybės tarybos narių atlyginimo (ne) mažinimo reglamentavimą, nei nustatyta Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje. Pareiškėjas pabrėžė, kad viešojo administravimo subjektas, kuris turi teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, šią teisę turi įgyvendinti įstatymų leidėjo suteiktos kompetencijos ribose. Nurodė, kad pagal oficialios konstitucinės doktrinos ir administracinės jurisprudencijos nuostatas, teisėkūros subjektai, įgyvendindami jiems pavestus įgaliojimus administracinio reglamentavimo (teisėkūros) srityje, privalo paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamų reikalavimų, inter alia nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris nekonkuruotų, neprieštarautų įstatyme nustatytajam, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose. Be to, pareiškėjas rėmėsi ir Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, formuojančios valstybės politiką vietos savivaldos ir bendruomeninių organizacijų srityse bei organizuojančios, koordinuojančios ir kontroliuojančios politikos įgyvendinimą šiose srityse, pateiktu teisės normų aiškinimu, interneto svetainėje atsakant į dažniausiai užduodamus klausimus.
2) Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 str. 5 p. (2022-06-30 įstatymo Nr. XIV-1268 redakcija (TAR, 2022, Nr. 2022-15614) reglamentuotas vienas iš principų, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra teisėtumo principas, reiškiantis, kad savivaldybės institucijų ir įstaigų veikla grindžiama Konstitucija, įstatymais ir kitais teisės aktais. 2023-07-20 Ignalinos rajono savivaldybės tarybos sprendimas Nr. T-135 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimo Nr. T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriuo, be kitų pakeitimų, buvo pakeistas ginčijamas Reglamento 168 p., nėra pagrįstas Vietos savivaldos įstatymo ar kitų Lietuvos Respublikos teisės aktų nuostatomis, suteikiančiomis savivaldybės tarybai galimybę Reglamente nustatyti išimtis, kurioms esant, net ir praleidus atitinkamo mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžius, tarybos nariui atlyginimas nebūtų mažinamas.
3) Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punkte (2012-09-18 įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) reglamentuotas sistemiškumo principas, reiškia, kad (...) žemesnės teisinės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams (...). Ignalinos rajono savivaldybės taryba, 168 p. nurodydama, jog „Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijos posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis.“, nustatė tokį reglamentavimą, kuris nėra numatytas Vietos savivaldos įstatyme, jo 12 straipsnyje, o taip pat plečiamai taiko ir (ar) aiškina Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatą, kas viešojoje teisėje nėra priimtina.
Pastebėjo, kad vadovaujantis viešosios teisės principu „draudžiama viskas, kas nėra tiesiogiai leidžiama“, savivaldybės taryba, įgyvendindama Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatą – Reglamente nustatydama Savivaldybės tarybos nario atlyginimo mažinimo tvarką, turi elgtis taip, kaip ir kiek leidžia įstatymas.
Nurodė, kad pareiškėjas 2023-08-02 teikimu Nr.TR3-20-(5.3 e) (toliau- ir Teikimas) pasiūlė Ignalinos rajono savivaldybės tarybai svarstyti Reglamento 168 punkto nuostatos pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Tarybai 2023-08-29 posėdyje atsisakius tenkinti teikimą, pareiškėjas kreipėsi į teismą.
Atsiliepimas
Atsakovė- Ignalinos rajono savivaldybės taryba su pareiškėjo pareiškimu nesutiko. Savo atsiliepime teismui nurodė, jog Ignalinos rajono savivaldybės taryba, nustatydama Reglamento 168 punkte įtvirtintą teisinį reglamentavimą, vadovavosi teisėkūros principais: 1) proporcingumo, reiškiančiu, kad pasirinktos teisinio reguliavimo priemonės turi sudaryti kuo mažesnę administracinę ir kitokią naštą, nevaržyti teisinių santykių subjektų daugiau, negu to reikia teisinio reguliavimo tikslams pasiekti, todėl Reglamente numatė atvejus, kada nedalyvavimas tarybos nario veikloje- komisijų, komitetų ir tarybos posėdžiuose- yra pateisinamas; 2) pagarbos asmens teisėms ir laisvės, reiškiančiu, kad teisės aktų nuostatos turi užtikrinti ir negali paneigti Konstitucijoje, Europos Sąjungos teisės aktuose, tarptautinėse sutartyse, Lietuvos Respublikos įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų asmens teisių ir laisvių, teisėtų interesų, todėl užtikrinta, kad tarybos nario teisė gauti atlygį už darbą atliekant savivaldybės tarybos nario pareigas nebus paneigta ir neįgyvendinta dėl nuo tarybos nario nepriklausančių objektyvių aplinkybių; 3) efektyvumo, reiškiančiu, kad rengiant teisės akto projektą turi būti įvertinamos visos galimos teisinio reguliavimo alternatyvos ir pasirenkama geriausia iš jų, teisės akte turi būti įtvirtinamos veiksmingiausiai ir ekonomiškiausiai teisinio reguliavimo tikslą leisiančios pasiekti priemonės, turi būti skelbiami ir įvertinami dėl teisinio reguliavimo gauti pasiūlymai, o teisėkūros veiksmai atliekami per protingus terminus, todėl atvejai, kai tarybos nario atlginimas mažinamas, nustatytas Reglamente, o ne aukštesnės galios teisės akte.
Atsakovė teigė, kad Taryba, nustatydama tokį teisinį reguliavimą, realizavo savo teisę, įtvirtintą Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau- ir Konstitucija) 120 straipsnio 2 dalyje „Savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai“ ir Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje „Savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui“, t. y. tokiu būdu, kuris leidžia išvengti teisinio neapibrėžtumo, galimai kilsiančio atvejais, kai tarybos narys negaus tarybos nariui numatyto atlygio už veiklą atvejais, nepriklausančiais nuo jo valios ar pasirinkimo. Pabrėžė, kad tais atvejais, kai tam tikrame teisės akte (jo dalyje) implicitiškai įtvirtintas teisinis reguliavimas nustato tam tikrą elgesį ir šitaip papildo bei pratęsia eksplicitinį teisinį reguliavimą, nėra pagrindo teigti, esą tas teisės aktas (jo dalis) atitinkamų visuomeninių santykių apskritai nereguliuoja, nes tie visuomeniniai santykiai iš tikrųjų yra teisiškai sureguliuoti, tačiau tas teisinis reguliavimas atitinkamuose teisės aktuose (jų dalyse) yra įtvirtintas ne eksplicitiškai, expressi verbis, o implicitiškai ir aiškinant teisę yra išvedamas iš eksplicitinių teisės nuostatų, todėl vertinant sistemiškai, negalimas toks reguliavimas, kuris neleistų savivaldybės tarybai nustatyti Reglamente atvejų, kai tarybos narys būtų „nekaltas“ dėl praleisto posėdžio esant objektyviai pateisinamoms priežastims ir/ar atvejais, nepriklausančiais nuo tarybos nario valios.
Atsakovės nuomone, priimant ginčijamą sprendimą, Tarybos kompetencija nebuvo pažeista, sprendimas priimtas kompetentingo subjekto pagal galiojančius teisės aktus.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
Bylos medžiaga nustatyta, kad Ignalinos rajono savivaldybės taryba 2023 m. vasario 23 d. priėmė sprendimą Nr.T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“, kurio 1 punktu patvirtino Ignalinos rajono savivaldybės tarybos reglamentą. Reglamento 168 punkte buvo nustatyta, kad Tarybos nariui su jo, kaip Tarybos nario, veikla susijusioms kanceliarinėms, pašto, telefono, interneto ryšio, transporto, biuro patalpų nuomos, viešosios informacijos rengėjų teikiamų paslaugų, Tarybos nario ataskaitų gamybos ir platinimo bei kitoms Reglamente numatytoms išlaidoms apmokėti, kiek jų nesuteikia ar tiesiogiai neapmoka savivaldybės administracija, kas mėnesį gali būti skiriama 0,5 MMA dydžio išmoka (toliau – išmoka).
2023 m. birželio 13 d. buvo priimtas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr.I-533 9, 12 ir 25 straipsnių pakeitimo įstatymas Nr.XIV-2053, kuriuo buvo pakeistas Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnis ir šio straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui.
Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. liepos 20 d. sprendimu Nr.T-135 buvo pakeistas Reglamento 168 punktas ir jis išdėstytas taip:
„168. Tarybos nario atlyginimas mažinamas proporcingai Tarybos nario praleistų to mėnesio Tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys jis yra, posėdžių skaičiui.
Tarybos nario atlyginimas apskaičiuojamas taip - suskaičiuojamas bendras: Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys Tarybos narys yra, posėdžių skaičius. Taip pat suskaičiuojamas praleistų Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys yra Tarybos narys, posėdžių skaičius. Atlyginimas mažinamas tiek procentų, kiek procentų posėdžių buvo praleista. Atlyginimo mažinimas (procentais) skaičiuojamas pagal formulę:
M= Pp/Pv * 100;
M – mažinimo dydis procentine išraiška;
Pp - praleistų posėdžių skaičius;
Pv - to mėnesio vykusių posėdžių skaičius.
Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijos posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus - laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties.“.
Pareiškėjas teismui pateiktu pareiškimu prašo ištirti šios redakcijos Reglamento 168 punkto dalies, kurioje įvardintos svarbiomis pripažintinos tarybos nario nedalyvavimo posėdžiuose priežastys, teisėtumą.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau- ir LVAT) praktikoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra įtvirtintos teisės normos. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatomi taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (2003-03-24 sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63/2003, 2007-02-19 nutartis administracinėje byloje Nr. A403-3/2007, 2012-05-11 nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-210/2012, 2013-03-05 nutartis administracinėje byloje Nr. A822-555/2013, Administracinė jurisprudencija. 2013, 25, p. 180-191). Reglamentas, kurio dalies teisėtumą prašoma ištirti, pagal savo turinį laikytinas norminio pobūdžio administraciniu teisės aktu, kurio teisėtumo patikra atliktina pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau- ir ABTĮ) nustatytas taisykles.
Pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą reglamentuoja ABTĮ II skyriaus Pirmojo skirsnio normos, kurios nustato, jog galimos dvi teisės normų kontrolės rūšys: abstrakti (ABTĮ 112 str.) ir konkreti, t. y. susijusi su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Kiekviena norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo rūšis turi įstatymų nustatytą subjektų, galinčių inicijuoti tokį procesą, ratą. Abstraktų pareiškimą ištirti, ar norminis administracinis aktas (jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę paduoti Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės pareigūnai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas, o dėl savivaldybių administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui – ir Vyriausybės atstovai. Todėl konstatuotina, kad pareiškėjas turi teisę kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu dėl Reglamento dalies teisėtumo patikros.
Norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribos yra apibrėžiamos pagal pareiškimą pateikusio pareiškėjo nurodytas konkrečias aplinkybes (argumentus). Nagrinėjamojoje byloje pareiškėjas prašo ištirti Reglamento 168 punkto dalies teisėtumą – jos atitiktį Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatai, 4 straipsnio 5 punkte (2022-06-30 įstatymo Nr.XIV-1268 redakcija) reglamentuotam teisėtumo principui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punkte (2012-09-18 įstatymo Nr.VI-2220 redakcija) reglamentuotam sistemiškumo principui.
Nors ginčijamojoje Reglamento 168 punkto dalies nuostatoje nėra tiesiogiai įvardinta, kad esant šioje dalyje nurodytoms svarbioms pateisinamoms priežastims, tarybos nario atlyginimas nėra mažinamas, iš paties ginčijamos nuostatos nustatymo Reglamento 168 punkte, reglamentuojančiame tarybos nario atlyginimo tvarką, atsakovės atsiliepime pareikštos pozicijos bei Tarybos 2023-08-14 posėdžio protokolo, kuriame svarstytas pareiškėjos Teikimas, turinio, spręstina, kad ginčijamos normos įtvirtinimo Reglamento 168 punkte tikslas yra nemažinti tarybos nario atlyginimo tuo atveju, jeigu tarybos narys Tarybos, komiteto, Kolegijos ar nuolatinių komisijos posėdyje nedalyvavo dėl šiame punkte įvardintų svarbiomis pateisinamomis priežastimis pripažintinų aplinkybių.
Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda, tarp jų- teisėtumo principas, nustatantis, kad savivaldybės institucijų ir įstaigų veikla grindžiama Konstitucija, įstatymais ir kitais teisės aktais (5 punktas).
Teisėkūros principus, teisėkūros stadijas, valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų, kitų teisėkūroje dalyvaujančių asmenų teises ir pareigas nustato Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymas. Šio įstatymo 3 straipsnyje įvardinti teisėkūros principai, kurie išreiškia tam tikrus imperatyvius reikalavimus, keliamus teisėkūroje dalyvaujantiems subjektams, siekiant sukurti vientisą, nuoseklią, darnią ir veiksmingą teisės sistemą (3 straipsnio 1 dalis). Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies įtvirtintas sistemiškumo principas, reiškiantis, kad teisės normos turi derėti tarpusavyje, žemesnės teisinės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams, įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti rengiami ir priimami taip, kad įsigaliotų kartu su įstatymu ar atskiromis jo nuostatomis, kurias šie teisės aktai įgyvendina.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas), aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pabrėžęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas); poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais (Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2010 m. kovo 9 d., 2015 m. spalio 29 d. nutarimai); poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas (Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio 4 d., 2013 m. vasario 20 d., 2015 m. spalio 29 d. nutarimai); poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, tačiau toks teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis; kitaip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių aktų atžvilgiu (Konstitucinio Teismo 1998 m. gegužės 6 d., 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2011 m. rugsėjo 2 d., 2018 m. balandžio 27 d. nutarimai). Įstatymai nustato bendro pobūdžio taisykles, o poįstatyminiuose teisės aktuose jos gali būti detalizuojamos, gali būti reglamentuojama jų įgyvendinimo tvarka (Konstitucinio Teismo 1995 m. spalio 26 d., 1996 m. gruodžio 19 d., 2004 m. kovo 5 d., 2014 m. gegužės 9 d. nutarimai).
Atsakovė savo poziciją grindžia tuo, kad ji, nustatydama ginčijamą teisinį reglamentavimą, realizavo savo teisę, įtvirtintą Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje (savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai).
Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Tačiau Konstitucinis Teismas 2000 m. birželio 13 d. nutarime konstatavo, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos. Savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto (savivaldybės tarybos) nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, tarp jų teisėtumo principo (šiuo aspektu žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-737-552/2015). Savivaldybės taryba, įgyvendindama jai suteiktus įgaliojimus, privalo vadovautis konstituciniais teisinės valstybės, savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo principais, taip pat Vietos savivaldos įstatymo įtvirtintais vietos savivaldos institucijų veiklos principais, ir šioje srityje neturi visiško savarankiškumo pasirinkti tam tikrą teisinio reguliavimo būdą, taip pat neturi diskrecijos teisės nustatyti aukštesnės galios teisės aktų nuostatų neatitinkantį teisinį reguliavimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. kovo 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-425-789/2022 ir kt.).
Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą teisę gauti teisingą atlyginimą už darbą, 2019 m. gegužės 29 d. Nr. KT16-N7/2019 yra pažymėjęs, kad pagal Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalį įstatymų leidėjas, reguliuodamas inter alia savivaldybių tarybų, kaip politinių atstovaujamųjų vietos savivaldos institucijų, organizavimo ir veiklos tvarką, turi diskreciją nustatyti savivaldybės tarybos nario <...> darbo organizavimo teisinį reguliavimą ir darbo apmokėjimo sistemą, pažymėjo, kad iš Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto imperatyvo už darbą atlyginti teisingai kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, diferencijuojant savivaldybių tarybų narių <...> darbo užmokesčio dydžius, remtis aiškiais, objektyviais įstatyme įtvirtintais kriterijais, kurie yra esminis teisės gauti teisingą apmokėjimą už darbą elementas.
Nagrinėjamu atveju Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje aiškiai ir konkrečiai įvardinta, kokiais atvejais ir kokiu dydžiu turi būti mažinamas šio straipsnio 1 dalyje tarybos nariui nustatytas atlyginimas, t. y. savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas tuo atveju, kai jis praleido (nedalyvavo) šioje normoje įvardintus posėdžius, nustatytas mažinimo dydis - proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui.
Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad savivaldybė yra viešasis juridinis asmuo Nagrinėjamos bylos kontekste aktualus ir viešosios teisės principas, jog viešojo administravimo subjektui leidžiama tik tai, kas tiesiogiai nustatyta ir įtvirtinta įstatymo.
Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje nėra įvardinta jokių sąlygų, išlygų, kuomet savivaldybės tarybos nariui galėtų būti nemažinamas, šiam nedalyvavus savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžiuose. Minėtoje teisės normoje nėra įtvirtinta ir savivaldybės teisės nustatyti sąlygas (nagrinėjamu atveju svarbiomis pripažintinas posėdžių praleidimo priežastis), kuomet Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalis neturėtų būti taikoma.
Teisėjų kolegija sprendžia, kad Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje įtvirtinti reikalavimai yra imperatyvūs, o tai reiškia, kad kitokie elgesio variantai yra neleidžiami, šių reikalavimų negalima aiškinti plečiamai ar jų įgyvendinimą sieti su kokiomis nors sąlygomis ar išimtimis.
Tuo tarpu Ignalinos rajono savivaldybės taryba Reglamento 168 punkte nustatydama tarybos nario nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijos posėdyje svarbias pateisinamamas priežastis, įtvirtino sąlygas, kuriomis tarybos nariui, praleidusiems posėdžius, mokamas tarybos nario atlyginimas, t. y. nustatė išimtis iš Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje nustatyto teisinio reglamentavimo, įtvirtindama ir tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį tarybos nariui atlyginimas turi būti mokamas ir už neatliktas jo tiesiogines Vietos savivaldos įstatyme nustatytas pareigas. Tuo atsakovė viršijo savo kompetencijos ribas, nustatė tokį teisinį reguliavimą, kuriam nustatyti aukštesnės teisinės galios teisės aktai jai kompetencijos nesuteikė.
Dėl aukščiau išdėstytų argumentų teisėjų kolegija konstatuoja, kad Reglamento 168 punktas (Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023-07-20 sprendimo Nr.T-135 redakcija) ta apimtimi, kurioje nustatyta, kad „nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijų posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys, negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus- laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties“ prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 daliai (2023-06-13 įstatymo Nr.XIV-2053 redakcija), 4 straipsnio 5 punkte (2022-06-30 įstatymo Nr.XIV-1268 redakcija) įtvirtintam teisėtumo principui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punkte įtvirtintam sistemiškumo principui.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu, teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimo Nr.T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“ 1 punktu patvirtinto Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 168 punktas (Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023-07-20 sprendimo Nr.T-135 redakcija) ta apimtimi, kurioje nustatyta, kad „nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijų posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys, negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus- laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties“ prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 daliai (2023-06-13 įstatymo Nr.XIV-2053 redakcija), Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkte (2022-06-30 įstatymo Nr.XIV-1268 redakcija) įtvirtintam teisėtumo principui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012-09-18 įstatymo Nr.VI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkte įtvirtintam sistemiškumo principui.
Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui per Regionų administracinio teismo Panevėžio rūmus.
Sprendimui įsiteisėjus, jį paskelbti Teisės aktų registre.