Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos I. K. skundą atsakovei Valstybinei mokesčių inspekcijai prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos dėl įsakymo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Pareiškėjos manymu, skundžiamas sprendimas buvo priimtas nesilaikant Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2006 m. liepos 24 d. nutarimo Nr. 741 „Dėl valstybės tarnautojų prašymų leisti dirbti kitą darbą priėmimo ir atšaukimo“ (toliau – Taisyklės, redakcija, galiojusi iki 2019 m. sausio 1 d.) 10 punkto. Pažymi, kad apie Komisijos posėdžio datą ji nebuvo informuota, pastarajai nekilo jokių klausimų, neprašė pateikti paaiškinimo.

Komisija akcentavo, kad leidimo išdavimui/neišdavimui įtakos turi pareiškėjos valdomos prieigos prie duomenų bazių. Akcentuoja, kad Komisija turėjo galimybę gauti informaciją, kiek kartų prie duomenų bazių pareiškėja buvo prisijungusi ir įvertinti, ar turimos prieigos gali kelti realią grėsmę. Komisija nesiaiškino, ar turimomis prieigomis prie duomenų bazių pareiškėja praeityje naudojosi. Komisija nenurodė, kokią konkrečiai informaciją pareiškėja galėtų gauti ir kokiu būdų galėtų panaudoti pasinaudojusi turimomis prieigomis.

Teigia, kad Komisija nevertino ir neanalizavo, kokius sprendimus pareiškėja iš tiesų priima savarankiškai. Akcentuoja, kad Inspekcijos viršininko 2017 m. kovo 16 d. įsakyme Nr. V-144 „Dėl įgaliojimų suteikimo“ nustatyta, kokius dokumentus ji pasirašo ir kokius sprendimus savarankiškai priima. Iš minėto įsakymo matyti, kad ji pasirašo tik lydraščius, kuriais siunčiami konkretūs, dėl mokesčių mokėtojo priimami sprendimai. Pareiškėja savarankiškai ir vienasmeniškai jokių konkrečių sprendimų nepriima.

Nurodo, kad Komisija nepasidomėjo ir nepaprašė pareiškėjos paaiškinti, kaip APAD informaciją apie Departamento skyriaus naujų kontrolės procedūrų poreikį, siekdama užtikrinti mokesčių ir kitų įmokų į valstybės (savivaldybių) biudžetą ir fondus apskaičiavimo ir sumokėjimo kontrolės funkciją įgyvendina ir koks jos tikslas. Paaiškina, kad šios funkcijos įgyvendinimas pasireiškia kontrolės procedūrų skaičiaus pateikimu kas mėnesį APAD. Kiekvieną mėnesį teikiama, kiek papildomų, naujų procedūrų skyrius galėtų atlikti, atsižvelgdamas į darbuotojų skaičių konkretų mėnesį. Kokias konkrečiai įmones įtraukti į tikrintinų mokesčių mokėtojų mėnesio planą, sprendimą priima Atrankos ir paramos auditui departamentas. Pareiškėjos pagrindinė funkcija – skyriaus darbo organizavimas, priežiūra ir pagalba darbuotojams. Pažymi, kad Kontrolės departamente yra keturi Juridinių asmenų patikrinimų skyriai, esant būtinybei, įmonę, kurioje įsidarbinti ketino pareiškėja, APAD galėtų pavesti patikrinti bet kuriam kitam šio departamento skyriui.

Be to, pareiškėja, derindama sąlygas dėl galimybės dirbti Bendrovėje, atsižvelgiant į pradedamos vykdyti veiklos pobūdį (teikiamos sezoninės pramogų paslaugos), buvo sutarusi, kad jai pradėjus vadovauti įmonei, bus mokamas 1 000 Eur mėnesinis atlyginimas. Matydama, kiek institucijoje išduodama leidimų dirbti kitą darbą (ši informacija viešai skelbiama DODVS sistemoje ir visiems institucijos darbuotojams yra prieinama), pagrįstai tikėjosi, kad leidimas bus išduotas, bei planavo savo papildomai galimas uždirbti pajamas, reikalingas jos dviejų nepilnamečių vaikų išlaikymui. Pareiškėja negavo papildomai planuotų gauti pajamų, todėl, jos manymu, atsirado teisė reikalauti atlyginti patirtą žalą, t. y. negautas pajamas, kurias būtų gavusi, jei nebūtų neteisėtų institucijos veiksmų.

Atsakovė atkreipia dėmesį, jog, siekdama taupyti laiką, Komisija neorganizavo posėdžio, o klausimus, susijusius su išvados priėmimu, derino telefonu, elektroniniu paštu, kadangi Komisijos nariai dirba skirtingose darbo vietose. Apie posėdžio datą pareiškėja nebuvo informuota. Komisijai nagrinėjant prašymą, nebuvo poreikio gauti paaiškinimus iš pačios pareiškėjos.

Inspekcijos nuomone, skunde nurodomos aplinkybės, kad apie Komisijos posėdžio datą pareiškėja nebuvo informuota, o Komisijai nekilo jokių klausimų dėl jos ketinamų eiti pareigų bei nepaprašyta pateikti paaiškinimus, yra formalaus pobūdžio, ir nesukliudė objektyviai įvertinti visų aplinkybių, susijusių su pateiktu prašymu, todėl neturi esminės reikšmės paties priimto įsakymo teisėtumui.

Atsakovės nuomone, pareiškėjai vykdant savo funkcijas VMI ir tuo pačiu metu einant direktorės pareigas Bendrovėje, egzistuoja nuolatinė grėsmė tarnybinę informaciją panaudoti asmeniniais tikslais, t. y. Bendrovės valdyme.

Inspekcijos veikla grindžiama specifiniais veiklos, kuriai keliami ypatingi uždaviniai, principais. Inspekcija savo veikloje privalo vadovautis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje nustatytais principais. Atsakovės nuomone, išdavus leidimą pareiškėjai dirbti kitą darbą, atsižvelgiant į jos vykdomas funkcijas, galimai būtų diskredituotas pačios institucijos vardas ir valstybės tarnybos, kaip pačios savaime, autoritetas.

Atsakovės manymu, pareiškėja privalo pagrįsti savo reikalavimą dėl turtinės žalos atlyginimo, tačiau to nėra padariusi. Pareiškėja pateikė Bendrovės akcininko rašytinį sprendimą, kuriame nurodyta, kad jai nustatomas 1 000 Eur darbo užmokestis, daugiau nepateikė dokumentų, galinčių pagrįsti, kad bus išmokamas nurodytas darbo užmokestis. Inspekcijos nuomone, reikalavimas dėl žalos atlyginimo yra nepagrįstas, todėl prašo skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovės atstovai teismo posėdyje palaikė atsilipime į skundą išdėstytas aplinkybes ir prašė jį atmesti. Akcentavo, kad Įsakymas yra teisėtas ir pagrįstas.

Motyvuojamoji dalis

konstatuoja:

Skundas tenkintinas iš dalies.

Byloje ginčas kilo dėl Įsakymo, kuriuo pareiškėjai neišduotas leidimas dirbti pagal darbo sutartį Bendrovėje direktorės pareigose, teisėtumo ir pagrįstumo.

Pareiškėja 2018 m. balandžio 12 d. Inspekcijos viršininkei pateikė prašymą „Dėl leidimo dirbti kitą darbą“.

Komisijai 2018 m. balandžio 19 d. perduotas pareiškėjos prašymas, kuriame ji prašo leisti dirbti pagal darbo sutartį Bendrovės direktorės pareigose.

Komisija 2018 m. balandžio 20 d. kreipėsi raštu Nr. 514-9 į Inspekcijos APAD, kad šis pagal savo kompetenciją pateiktų informaciją, ar Bendrovė yra skaidri mokestine prasme ir, ar ši bendrovė nėra priskiriama prie rizikingų mokesčių mokėtojų.

APAD 2018 m. balandžio 27 d. pateikė išvadą, pagal kurią Bendrovė priskirta prie galimai rizikingų ir neskaidrių įmonių.

Komisija, atsižvelgdama į APAD pateiktą išvadą, pareiškėjos pareigybės aprašymą ir jame nustatytų funkcijų vykdymui numatytus įgaliojimus, 2018 m. gegužės 8 d. išvadoje pateikė siūlymą pareiškėjai neišduoti leidimo dirbti kitą darbą (toliau – Išvada). Išvadoje nustatė, kad I. K., eidama Inspekcijos Kontrolės departamento III JAPS vedėjos pareigas teikia APAD informaciją apie Departamento skyriaus naujų kontrolės procedūrų poreikį, siekdama užtikrinti mokesčių ir kitų įmokų į valstybės (savivaldybių) biudžetą ir fondus apskaičiavimo ir sumokėjimo kontrolę; planuoja, organizuoja ir kontroliuoja Departamento skyriaus darbą, priskirtų funkcijų, susijusių su mokesčių ir kitų įmokų į valstybės (savivaldybės) biudžetą ir fondus apskaičiavimo ir mokėjimo kontrole, atlikimą, siekdama užtikrinti sklandžią ir nepertraukiamą Departamento skyriaus uždavinių įgyvendinimą; pasirašo ir (ar) vizuoja skyriaus parengtus dokumentus bei teikia pastabas dėl jų parengimo; inicijuoja priešpriešinius patikrinimus, kiek tai susiję su vykdomu kontrolės veiksmu. Tuo tikslu turi galimybę rinkti duomenis iš Inspekcijos duomenų bazių (akcininkai, buvę vadovai, įstatinio kapitalo dydis, buvusios veiklos vietos ir kt.). Taip pat priskirtoms funkcijos vykdyti I. K. turi teisę jungtis prie Inspekcijos informacinių sistemų, Taikomųjų programinių įrangų, kitų institucijų ar organizacijų duomenų bazių, prie kurių teisės jungtis yra suteikiamos Inspekcijos Kontrolės departamentui.

Inspekcijos viršininkė, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (toliau – VTĮ, redakcija, galiojusi iki 2019 m. sausio 1 d.) 16-1 straipsnio nuostatomis, Inspekcijos nuostatų 18-11 papunkčiu, atsižvelgdama į pareiškėjos prašymą, jos pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas, Komisijos 2018 m. gegužės 8 d. pasiūlymą Nr. (6.32)514-12 bei į tai, kad darbas Bendrovėje gali trukdyti pareiškėjai tinkamai atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas ir sukelti viešųjų bei privačių interesų konfliktą valstybės tarnyboje, neišdavė leidimo pareiškėjai dirbti pagal darbo sutartį Bendrovės direktorės pareigose.

Pagal VTĮ 16-1 straipsnio 1 dalį, valstybės tarnautojui leidžiama dirbti įmonėse, įstaigose, organizacijose, nepaisant jų nuosavybės formos, teisinės formos, rūšies bei veiklos pobūdžio, ir gauti už šį darbą darbo užmokestį ar atlyginimą (toliau – dirbti kitą darbą), jeigu tai nesukelia viešųjų ir privačių interesų konflikto valstybės tarnyboje, nesudaro prielaidų valstybės tarnybą panaudoti asmeniniais interesais, nediskredituoja valstybės tarnybos autoriteto, nekliudo asmeniui, einančiam pareigas valstybės tarnyboje, tinkamai atlikti jo pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas, taip pat kai tai nėra darbas tose įmonėse, įstaigose, organizacijose, kurių atžvilgiu valstybės tarnautojas turi valdingus įgaliojimus arba kontroliuoja, prižiūri jų veiklą arba priima kokius nors kitus sprendimus dėl tos įmonės, įstaigos ar organizacijos, ir kai nėra kitų aplinkybių, dėl kurių valstybės tarnautojai negali dirbti kito darbo ir gauti atlyginimo. To paties straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad sprendimą dėl leidimo valstybės tarnautojui dirbti kitą darbą pagal darbo sutartį priima valstybės tarnautoją į pareigas priėmęs asmuo valstybės tarnautojo prašymu. Valstybės tarnautojų prašymai leisti dirbti kitą darbą pagal darbo sutartį nagrinėjami Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka.

Taisyklės (ginčui aktuali redakcija, galiojusi iki 2019 m. sausio 1 d.) detalizuoja prašymų pateikimo ir nagrinėjimo, sprendimų dėl leidimo valstybės tarnautojams dirbti kitą darbą pagal darbo sutartį (toliau vadinama – leidimas dirbti) priėmimo, tvarką. Taisyklių 10 punkte nustatyta, jog Komisijos pirmininkas paskiria komisijos posėdžio datą, informuoja apie ją komisijos narius, prašymą pateikusį arba leidimą dirbti turintį valstybės tarnautoją, dėl kurio darbo buvo gauta informacija, jo tiesioginį vadovą ir raštu prašo turinčio leidimą dirbti valstybės tarnautojo, dėl kurio darbo buvo gauta informacija, pateikti paaiškinimus dėl šios informacijos. Taisyklių 12 punkte nustatyta, kad valstybės tarnautojas savo iniciatyva arba komisijai pakvietus gali dalyvauti posėdyje ir pateikti papildomą informaciją arba paaiškinimus, kurie padėtų įvertinti, ar valstybės tarnautojui dirbant kitą darbą atsiranda (arba atsiras) VTĮ 16-1 straipsnio 1 dalyje nurodytos aplinkybės.

Pasak pareiškėjos, Komisija netinkamai įgyvendino Taisyklėse nustatytą tvarką, pažeidė minėtų Taisyklių 10 punktą, nes pareiškėja nebuvo informuota apie Komisijos posėdžio laiką, Komisija neprašė, kad pareiškėja pateiktų paaiškinimus. Taip pat pareiškėja akcentavo, kad Komisija peržengė jai suteiktos kompetencijos ribas.

Konstatuotina, kad Komisija turėjo organizuoti posėdį ir apie posėdžio datą privalėjo pranešti pareiškėjai, nes tik žinodama posėdžio vietą bei laiką, pareiškėja galėjo realizuoti savo teisę dalyvauti posėdyje, o tuo pačiu pateikti papildomą informaciją bei duoti paaiškinimus. Be to, tik posėdis yra tinkama Komisijos veiklos forma ir jokie kiti komunikavimo būdai negali būti laikomi tinkama Taisyklėse nustatyta veiklos forma.

Taigi, buvo pažeista Taisyklių 10 punkto imperatyvi nuostata, tuo nepagrįstai apribojant pareiškėjos teises. Šis pažeidimas pripažintinas esminiu.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnio 1 dalies 3 punkte nustatyta, kad skundžiamas aktas (ar jo dalis) turi būti panaikintas, jeigu jis yra neteisėtas dėl to, kad jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimo pagrįstumą.

Ginčijamas Įsakymas yra grindžiamas būtent Komisijos išvada, todėl Komisijos procedūrinių veiksmų teisėtumas yra esminis, nagrinėjant pareiškėjos prašymą. Akcentuotina, kad individualus administracinis aktas gali būti pripažįstamas objektyviu tik tuo atveju, jei jo priėmimo metu padaryti procedūriniai pažeidimai yra tokio pobūdžio, jog neįtakojo priimto sprendimo pagrįstumo.

Pareiškėjos skundo argumentai dėl Taisyklių 10 punkto pažeidimo pripažįstami pagrįstais. Atsakovė teismui nepateikė duomenų, kad pareiškėja būtų buvusi informuota apie Komisijos posėdžio laiką, o taip pat nėra duomenų, kad atsakovė būtų prašiusi pareiškėją pateikti paaiškinimus. Be to, Komisijos pirmininkas neturi suteiktų įgaliojimų priimti sprendimus, šiuo atveju Komisijos narių balsų dauguma turėjo būti priimtas sprendimas dėl pareiškėjos prašymo. Pagal Taisyklių 7 punktą, Komisijos sprendimai priimami dalyvaujančių posėdyje komisijos narių balsų dauguma.

Atsakovės argumentai, kad Komisijos nariai poziciją derino telefonu, elektroniniu paštu, kadangi buvo siekiama taupyti laiko sąnaudas, tik patvirtino, jog ji nesilaikė Taisyklėse nustatytos tvarkos. Be to, pati atsakovė pripažino, kad Komisija neorganizavo posėdžio. Taigi, tokie pažeidimai yra esminiai ir negali būti vertinama, jog pareiškėjos prašymas buvo visapusiškai ir objektyviai išnagrinėtas. Nors atsakovė teigia, kad išvadoje tik formaliai pavartota sąvoka „paaiškinimas“, tačiau, teismo vertinimu, Komisija, surinkusi papildomą informaciją, turėjo pasiūlyti pareiškėjai pateikti paaiškinimus ir atitinkamai atsižvelgus į pareiškėjos pareigybės aprašymą, jos konkrečiai naudojamus duomenis bei suteiktas prieigas, vertinti prašymą.

Pažymėtina, kad Komisija kreipėsi į APAD ir vertino gautus duomenis apie Bendrovės rizikingumą. Tai, teismo vertinimu, nepažeidžia pareiškėjos teisių ir negali būti vertinama kaip Komisijai suteiktos kompetencijos ribų peržengimas.

Savaime pareigybės aprašyme nurodytų funkcijų išvardijimas negali būti laikomas pagrindžiančiu atsakovės išvadą neišduoti leidimo dirbti kitą darbą. Šiuo atveju Komisija turėjo individualizuoti, kokių konkrečių funkcijų atlikimas kliudytų pareiškėjai tinkamai pareigybės aprašyme atlikti nustatytas funkcijas.

Taip pat pažymėtina, kad Komisija nustatė, jog pareiškėja buvo prisijungusi prie DODVS ir mokesčių mokėtojų elektroninio šveitimo, konsultavimo ir informavimo paslaugų sistemos, tačiau įvertinusi, kad turi galimybę jungtis ir priekių sistemų, duomenų bazių, padarė išvadą, kad egzistuoja nuolatinė grėsmė tarnybinę informaciją panaudoti asmeniais, t. y. Bendrovės, tikslais. Teismo vertinimu, tokia išvada yra nepagrįsta. Be to, ir atsakovės išvada, kad būtų diskredituotas įstaigos vardas, yra atsakovės abstrakti pozicija. Teismo vertinimu, Komisija turėjo pareiškėjai siūlyti pateikti papildomus paaiškinimus ir įvertinti ne tik duomenis dėl Bendrovės rizikingumo, bet ir atitinkamai jai suteiktus įgaliojimus, priimamus sprendimus, įskaitant ir tai, ar ji priima sprendimus ir organizuoja juridinių asmenų patikrinimus, ir kitas reikšmingas aplinkybes prašymui išnagrinėti.

Teismas nekvestionuoja atsakovės diskrecijos priimti sprendimus dėl leidimo dirbti kitą darbą, tačiau konstatuoja, kad Komisija turi laikytis Taisyklėse nustatytų procedūrinių reikalavimų ir visapusiškai įvertinti ginčui reikšmingas aplinkybes.

Taip pat pažymėtina, kad Komisija turi galimybę kreiptis ir į Vyriausiąją tarnybinės etikos komisiją pagal Taisyklių 13.5 papunktį dėl viešųjų ir privačių interesų derinimo galimo pažeidimo.

Kaip minėta, skundžiamas Įsakymas priimtas atsižvelgus į Komisijos išvadą.

Teismui pripažinus, jog Komisijos išvada priimta pažeidus pagrindines procedūras ir taisykles, turėjusias užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą, o šis pažeidimas laikytinas esminiu, tiek pati išvada, tiek minėtos išvados pagrindu priimtas skundžiamas Įsakymas, negali būti pripažįstami objektyviais ir pagrįstais.

Teismas, atsižvelgęs į tai, kas anksčiau išdėstyta, prieina prie išvados, kad ginčijamas Įsakymas naikintinas, o Komisija įpareigotina pareiškėjos 2018 m. balandžio 12 d. prašymą dėl leidimo dirbti kitą darbą išnagrinėti iš naujo, atsižvelgus į šiame sprendime pateiktus išaiškinimus (organizuoti Komisijos posėdį, apie jį pranešti pareiškėjai, sudaryti galimybę jai pateikti papildomus paaiškinimus ir individualizuoti, kaip pareiškėjos įsidarbinimas Bendrovėje gali kliudyti tinkamai atlikti darbines funkcijas, sukelti viešųjų ir privačių interesų konfliktą valstybės tarnyboje, įvertinti realiai pareiškėjos vykdomų funkcijų ir suteiktų įgaliojimų pobūdį).

Kadangi pareiškėjos prašymas perduotas iš naujo nagrinėti Komisijai, tai jos reikalavimas priteisti negautas pajamas (atlyginti žalą) negali būti tenkinamas, neišsprendus prašymo nagrinėjimo procedūros. Ta aplinkybė, kad iš naujo perduotas nagrinėti prašymas dėl pažeistų procedūrinių sprendimų, savaime negali būti vertinama kaip atsakovės neteisėti veiksmai, vertinant reikalavimą atlyginti žalą (negautų pajamų forma).

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84-87 straipsniais, 88 straipsnio 1 dalies 1, 4 punktais, 132 straipsniu, 133 straipsnio 1 dalimi,

nusprendžia:

Pareiškėjos I. K. skundą tenkinti iš dalies.

Panaikinti Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos 2018 m. gegužės 16 d. įsakymą Nr. P-409 neišduoti leidimo Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos Kontrolės departamento III Juridinių asmenų patikrinimo skyriaus vedėjai I. K. dirbti pagal darbo sutartį UAB „(duomenys neskelbtini)“ direktorės pareigose bei įpareigoti Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Finansų ministerijos Valstybės tarnautojų prašymų leisti dirbti kitą darbą nagrinėjimo komisiją išnagrinėti I. K. 2018 m. balandžio 12 d. pateiktą prašymą iš naujo.

Likusią skundo dalį atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo sprendimo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.