Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Rašytinuose paaiškinimuose keliamas klausimas dėl skundžiamo specialaus teritorijų planavimo dokumento priskyrimo prie norminių arba prie individualių administracinių aktų. Nurodoma administracinių teismų praktika ir aiškinama, kad šis klausimas turi būti sprendžiamas kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgiant į dokumento reguliavimo apimtį, jo pobūdį bei kitus reikšmingus kriterijus. Pareiškėjas vadovaujasi LVAT formuojama praktika ir aiškina, kad aktų atskyrimo požymiai yra: paskirtis, subjektas, turinio pobūdis, taikymo laiko atžvilgiu pobūdis, adresatas, privalomumo pobūdis, priėmimo tvarka. Sprendžiant, kokio pobūdžio yra skundžiamas aktas, būtina įvertinti požymių visumą. Pareiškėjas analizuoja skundžiamą Kultūros ministerijos įsakymą ĮV-605 ir daro išvadą, kad jis neturi visuotinio privalomumo požymio, nes jis nėra grindžiamas Teritorijų planavimo įstatymo 16 straipsnio 2 dalimi. Taip pat nurodo, kad ginčijamas dokumentas yra vietovės lygmens dokumentas, taikytinas tik sąlyginai nedidelei, palyginus su kitais specialiojo planavimo dokumentais, konkrečiai teritorijai, kurios dalį naudoja pareiškėjas bei kiti asmenys, turintys nuosavybę toje teritorijoje. Atsižvelgiant į tai, skundžiamą įsakymą įvertina kaip individualų administracinį teisės aktą. Teigia, kad iš skundžiamo akto turinio galima aiškiai nustatyti kokiam konkrečiam subjektų ratui šis įsakymas yra skirtas bei kieno konkrečias teises bei pareigas jis liečia, t.y. jis skirtas pareiškėjui ir kitiems asmenims, kurie nuosavybės teise valdo žemės sklypus, esančius toje teritorijoje. Todėl daro išvadą, kad skundžiamas yra individualus administracinis aktas, o Kultūros ministerija nepagrįstai atsisakė panaikinti šio akto dalį, kuri sudaro kliūtis pareiškėjui laisvai disponuoti jam nuosavybes teise priklausančiu sklypu. Priimant įsakymą, jis nebuvo suderintas su konstituciškai saugomomis nuosavybės teisėmis, todėl juo neproporcingai pažeidžiamos pareiškėjo teisės, teisėti lūkesčiai ir įstatymų saugomi interesai. Prašo spręsti šio akto teisėtumo klausimą.

Pareiškėjas teismo posėdyje nedalyvavo, apie teismo posėdį pareiškėjui pranešta tinkamai, tai patvirtino ir jo atstovas.

Atsakovo atstovė tos pačios nuomonės laikėsi ir teismo posėdyje.

Ginčijamu kultūros ministro 2011 m. rugsėjo 28 d. įsakymu Nr. ĮV-605 tvirtinamas pridedamas Lentvario dvaro sodybos (unikalus kodas Kultūros vertybių registre (duomenys neskelbtini), buvęs kodas (duomenys neskelbtini)), (duomenys neskelbtini), nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialusis planas – teritorijos ir apsaugos zonos ribų planas bei paveldotvarkos projektas.

Šiuo įsakymu nustatoma, kad įsakymas (be specialiojo plano) skelbiamas tą pačią dieną oficialiai „Valstybės žiniose“, o įsakymas su specialiuoju planu skelbiamas „Valstybės žinių“ interneto tinklapyje (www.valstybes-zinios.lt). Minėta, kad įsakymas su priedu yra paskelbti „Valstybės žiniose“, 2011 m. spalio 8 d., Nr. 121-5727. Įsakymo įžanginėje dalyje nurodoma, kad įsakymas priimamas vadovaujantis Įstatymo 22 straipsniu, Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 8 dalimi, 28 straipsnio 3 dalimi, kultūros ministro 2005 m. balandžio 29 d. įsakymo Nr. ĮV-190 „Dėl nekilnojamųjų kultūros vertybių pripažinimo saugomomis“ 1.4 punktu, Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių, patvirtintų kultūros ministro ir aplinkos ministro 2005 m. birželio 23 d. įsakymu Nr. ĮV-261/D1-322, 37.2 ir 37.5 punktais, atsižvelgiant į KPD 2011 m. rugsėjo 13 d. teikimą Nr. (13.1)2-2267.

Įstatymo 22 straipsnis (redakcija, galiojusi 2011 m. rugsėjo 28 d.) nustato nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos ir teritorijų planavimą. Šiame straipsnyje nustatyta, kad saugomų objektų teritorijos, saugomos vietovės, apsaugos zonos tvarkomos ir veikla jose plėtojama pagal bendrojo ir specialiojo teritorijų planavimo bei strateginio planavimo dokumentus ir jais nustatomus paveldosaugos reikalavimus, parengtus vadovaujantis šio, Saugomų teritorijų, Teritorijų planavimo įstatymų nuostatomis (1 dalis). Šio straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialųjį teritorijų planavimą organizuoja: 1) KPD – valstybės ir regiono lygio kultūros paveldo tinklų schemų ir kitų tipų specialiųjų planų, kai valstybė skelbia ar jau paskelbė saugomais kultūros paveldo objektus ir steigia ar jau įsteigė saugomas vietoves, rengimą; finansavimas skiriamas iš valstybės biudžeto lėšų; šio planavimo organizatoriais taip pat gali būti saugomų vietovių direkcijos; 2) savivaldybės administracijos direktorius – rajono lygio kultūros paveldo tinklų schemų ir kitų tipų specialiųjų planų, kai savivaldybė skelbia ar jau paskelbė saugomais kultūros paveldo objektus ir steigia ar jau įsteigė kultūrinius draustinius, rengimą; finansavimas skiriamas iš savivaldybės biudžeto lėšų. Toliau šiame straipsnyje (3 dalyje) nustatyta, kad skiriami šie nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiųjų planų tipai (iš viso jų yra 5): kultūros paveldo teritorijų ir apsaugos zonų ribų planai – rengiami skelbiamų saugomais kultūros paveldo objektų ir steigiamų saugomomis vietovių teritorijų, apsaugos zonų riboms nustatyti ar pakeisti (2-as punktas); saugomų vietovių ir apsaugos zonų tvarkymo planai (planavimo schemos) – rengiami saugomų vietovių, jų apsaugos zonų paveldosaugos reikalavimams nustatyti ar pakeisti (3-ias punktas).

Nagrinėjamu atveju planavimo organizatoriumi buvo KPD. Ginčijamu įsakymu patvirtinti 2-jų minėtų rūšių (reiškia numatytų įstatyme, o ne kokie nors kitokie) specialieji planai.

Šio straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo organizatoriai gali organizuoti kelių skirtingų kultūros paveldo apsaugos specialiųjų planų tipų rengimą viename specialiojo planavimo dokumente, taip pat kitų reikalingų specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimą.

Įstatymo 22 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad specialiojo planavimo dokumentuose nustatyti paveldosaugos reikalavimai yra privalomi rengiant bendruosius, specialiuosius ir detaliuosius teritorijų planavimo dokumentus. Paveldosaugos reikalavimai specialiojo planavimo dokumentuose, be kitų įstatymuose nustatytų reikalavimų, taip pat reglamentuoja žemės darbus, statinių ar įrenginių statybą, statinių aukštį, tūrį, užstatymo tankį ir intensyvumą, išorės apdailos medžiagas, apželdinimą, želdinių aukštį, tankį, rūšį, transporto srautus, jų intensyvumą.

Šio straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad rengiami šie nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos strateginio planavimo dokumentai: paveldotvarkos planai, stebėsenos programos, kitos įvairios tikslinės programos ir veiksmų planai. Šių strateginio planavimo dokumentų rengimo ir tvirtinimo tvarką nustato Vyriausybė.

Šio straipsnio 7 dalyje nustatyta, kad nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentai rengiami pagal Kultūros ministerijos parengtas ir kultūros ir aplinkos ministrų patvirtintas šių dokumentų rengimo taisykles. Taisyklės nustato nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos planavimo dokumentų sudėtį, šiais dokumentais nustatomas teritorines apsaugos priemones, šių dokumentų rengimo, viešo svarstymo, derinimo, tvirtinimo ir galiojimo tvarką. Skelbiamų saugomais kultūros paveldo objektų specialiojo teritorijų planavimo dokumentų nustatyti paveldosaugos reikalavimai įsigalioja tuos kultūros paveldo objektus paskelbus saugomais.

Šio straipsnio 8 dalyje nustatyta, kad teritorijų, kuriose yra registruotų nekilnojamųjų kultūros vertybių, bendrieji ir detalieji planai tvirtinami pagal teritorijų planavimą tvirtinančių institucijų lygmenis: 1) valstybės, Vyriausybės, Vyriausybės įgaliotos institucijos ir apskrities lygmens – kai yra Departamento motyvuotos išvados ir pritarimas dėl parengtų teritorijų planavimo dokumentų sprendinių suderinimo pagal Departamento išduotas planavimo sąlygas; 2) savivaldybės lygmens – kai yra Departamento ir savivaldybės paveldosaugos padalinio atstovų pasirašytas Nuolatinės statybos komisijos protokolas, kuriuo rekomenduojama planą patvirtinti.

Įstatymo 22 straipsnis yra Įstatymo IV skirsnyje, kuris skirtas nekilnojamojo kultūros paveldo saugojimui.

Teritorijų planavimo įstatymo (toliau – TPĮ) nuostatos, kuriomis grindžiamas ministro įsakymas (kalbama apie redakciją, galiojusią skundžiamo įsakymo priėmimo momentu), t. y. 18 straipsnis, reglamentuoja specialiųjų teritorijų planavimo dokumentų rengimą, keitimą, derinimą, tvirtinimą ir galiojimą.

TPĮ 18 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad specialiųjų planų rengimo, svarstymo, derinimo, tikrinimo, tvirtinimo ir galiojimo tvarką nustato šis įstatymas, atitinkamą veiklą reglamentuojantys įstatymai ir specialiųjų planų rengimo taisyklės. Specialieji planai, kuriems nėra patvirtintų rengimo taisyklių, rengiami pagal šio įstatymo ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių teritorijų planavimą, reikalavimus. Pagal kompetenciją ministerijos rengia atskirų rūšių specialiųjų planų rengimo taisykles ir tvirtina jas kartu su Aplinkos ministerija.

TPĮ 18 straipsnio 8 dalyje nustatyta, kad patvirtintas specialusis planas įsigalioja kitą dieną po to, kai Seimo, Vyriausybės, ministerijų ar Vyriausybės įstaigų ir kitų valstybės institucijų sprendimas dėl specialiojo plano patvirtinimo įstatymų nustatytais atvejais paskelbiamas „Valstybės žiniose“ ir visas teritorijų planavimo dokumentas paskelbiamas „Valstybės žinių“ interneto tinklalapyje (www.valstybes-zinios.lt), patvirtinti specialieji planai galioja neterminuotai.

TPĮ 18 straipsnio 9 dalyje nustatyta, kad specialiųjų planų keitimai rengiami, svarstomi, derinami, tikrinami, tvirtinami ta pačia tvarka kaip ir specialusis planas. Specialusis planas keičiamas tik tais atvejais, kai keičiama veiklos koncepcija, veiklos kryptys, tvarkymo prioritetai ir jo sprendiniai. Sprendimą dėl specialiojo plano keitimo būtinumo planavimo organizatoriaus motyvuotu siūlymu priima specialųjį planą tvirtinusi institucija.

Ši įstatymo nuostata reiškia, kad netgi tuo atveju, jeigu specialusis planas būtų pripažintas individualiu teisės aktu, jo keitimo procedūrą turi inicijuoti planavimo organizatorius. Tuo tarpu pareiškėjas į KPD Vilniaus teritorinį skyrių kreipėsi su kitokiu 2012 m. sausio 4 d. prašymu (t. I, b. l. 5), į kurį atsakyta skundžiamu 2012 m. vasario 15 d. raštu. Pareiškėjas prašė išduoti specialiuosius saugomos teritorijos tvarkymo ir apsaugos reikalavimus kitos (fermų) paskirties pastato – kiaulidės rekonstrukcijai į žemės ūkio reikmėms skirtą pastatą, numatant esamo pastato tūrio ir ploto mažinimą. Specialusis planas, patvirtintas ginčijamu įsakymu Nr. ĮV-605, pateikiant prašymą jau buvo viešai paskelbtas, todėl pareiškėjas turėjo galimybę kreiptis į planavimo organizatorių su prašymu pakeisti specialiojo plano sprendinius.

TPĮ 28 straipsnis nustato Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registro veiklą. TPĮ 28 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad duomenis apie patvirtintus teritorijų planavimo dokumentus kartu su šių dokumentų sprendiniais planavimo organizatoriai privalomai pateikia registruoti Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registro tvarkytojui Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registro nuostatuose nustatyta tvarka ne vėliau kaip per 15 darbo dienų nuo duomenų patvirtinimo dienos. Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registro tvarkytojas registruoja patvirtintą teritorijų planavimo dokumentą tik tuo atveju, jeigu yra pateikti patvirtinto teritorijų planavimo dokumento sprendiniai, ir apie įregistruotą teritorijų planavimo dokumentą per 15 darbo dienų praneša nekilnojamojo turto kadastro tvarkytojui.

TPĮ 28 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad visi fiziniai ir juridiniai asmenys, kitos organizacijos ir jų padaliniai turi teisę susipažinti su Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registro duomenimis ir už nustatytą mokestį gauti jų kopijas.

Toliau ginčo įsakyme nurodytas teisės aktas, kuriuo vadovavosi ministras: kultūros ministro 2005 m. balandžio 29 d. įsakymo Nr. ĮV-190 „Dėl nekilnojamųjų kultūros vertybių pripažinimo saugomomis“ 1.4 punktas. Šis įsakymas priimtas vadovaujantis Nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos įstatymo pakeitimo įstatymo (Žin., 2004, Nr. 153-5571) 3 straipsnio 2 dalimi ir Įstatymo 10 straipsnio 4 ir 6 dalimis (Žin., 1995, Nr. 3-37; 2004, Nr. 153-5571).

Nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis reglamentavo nekilnojamųjų kultūros vertybių, kurios iki šio įstatymo įsigaliojimo buvo įtrauktos į valstybės apskaitą, apsaugą. Šio straipsnio 1 dalis nustatė, kad visi objektai, saugoti kaip nekilnojamosios kultūros vertybės pagal įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos įstatymo įgyvendinimo“ 9 straipsnį, pripažįstami Kultūros vertybių registre registruotomis nekilnojamosiomis kultūros vertybėmis. Šio straipsnio 2 dalis nustatė, kad nekilnojamosios kultūros vertybės, kurios buvo registruotos Kultūros vertybių registre iki šio įstatymo įsigaliojimo, kultūros ministro sprendimu gali būti pripažintos saugomomis nuo jų įregistravimo dienos.

Įstatymo 10 straipsnyje buvo nustatyta tvarka kultūros objekto skelbimui saugomu. Šio straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad kultūros ministras kultūros paveldo objektus skelbia saugomais valstybės, 6 dalyje buvo nustatyta, kad teisės akte, kuris kultūros paveldo objektą skelbia saugomu, nurodomas apsaugos tikslas ar tikslai, reikšmingumą lemiančių vertingųjų savybių pobūdis ar jų derinys, patvirtinamos teritorijos ir apsaugos zonos ribos.

Įsakymo Nr. ĮV-190 1-uoju punktu ministras pripažįsta saugomomis nekilnojamąsias kultūros vertybes, įregistruotas Kultūros vertybių registre Kultūros vertybių apsaugos departamento prie Kultūros ministerijos direktoriaus įsakymais nuo 1995 m. birželio 12 d. iki 2005 m. balandžio 19 d. bei paskelbtais „Valstybės žiniose“ nuo jų registravimo dienos toliau nurodomais kodais ir nustato šių vertybių apsaugos tikslus: punkte 1.4 nurodoma, kad saugoti viešajam pažinimui ir naudojimui, tarp jų ir vertybę kodu (duomenys neskelbtini), t. y. Lentvario dvaro sodybą.

Priimdamas įsakymą Nr. ĮV-605 ministras vadovavosi ir Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių, patvirtintų kultūros ministro ir aplinkos ministro 2005 m. birželio 23 d. įsakymu Nr. ĮV-261/D1-322 (toliau – Taisyklės), 37.2 ir 37.5 punktais. Nurodyti punktai yra VI skirsnyje, kuriame reglamentuojamos viešumą užtikrinančios procedūros, dokumentų derinimas, dokumentų tikrinimas ir tvirtinimas. Taisyklių 37.2 punktas nustato, kad suderintų, kai yra atliktos viešumą užtikrinančios procedūros, patikrintų dokumentų sprendiniai (grafinė ir tekstinė dalys) teikiami tvirtinimui kartu su šių Taisyklių 28.6 punkte išvardytų institucijų teigiama išvada, 37.2 punkte nustatyta, kad kultūros paveldo teritorijų ir apsaugos zonų ribų planai – valstybės skelbiamų saugomais ar valstybės saugomų kultūros paveldo objektų teritorijų ir jų apsaugos zonų ribų planai – teikiami tvirtinimui kultūros ministrui.

Taisyklių 37.5 punkte nustatyta, kad saugomų objektų paveldotvarkos projektai, kai jie yra nacionalinės reikšmės kultūros paveldo objektų paveldotvarkos projektai, tvirtinami kultūros ministro sprendimu.

Šiuo konkrečiu atveju kultūros ministro 2011 m. rugsėjo 28 d. įsakymu Nr. ĮV-605 pasinaudota Įstatymo 22 straipsnio 3 dalyje ir 4 dalyje suteikta galimybe patvirtinti iš karto du specialiųjų planų tipus: 1) kultūros paveldo teritorijų ir apsaugos zonų ribų planą; 2) saugomos vietovės ir apsaugos zonos tvarkymo planą (planavimo schemą) – jis rengiamas siekiant nustatyti ar pakeisti saugomų vietovių, jų apsaugos zonų paveldosaugos reikalavimus (TPĮ 22 straipsnio 3 dalies 2 ir 3 punktai). Taisyklių 37.2 ir 37.5 punktais nustatyta, kad šiuos specialiuosius planus abiem atvejais tvirtina kultūros ministras. Taigi šioje byloje yra sprendžiama dėl specialiojo teritorijų planavimo dokumento (iš esmės dviejų dokumentų, patvirtintų vienu sprendimu), kurių parengimas yra konkrečiai numatytas Įstatyme, todėl tai nėra dar koks nors nenumatytas įstatymuose teritorijų planavimo dokumentas, kurį parengti specialiojo planavimo organizatoriai taip pat teisę turi, nes TPĮ 15 straipsnio 2 dalis jiems tokią teisę suteikia. Šio specialiojo plano teisinė reikšmė yra aptarta pirmiau išvardintuose teisės aktuose: Įstatymo 22 straipsnio 3 dalyje yra aiškiai apibrėžti tokio specialiojo planavimo tikslai – ribų planai rengiami skelbiamų saugomais kultūros paveldo objektų ir steigiamų saugomomis vietovių teritorijų, apsaugos zonų riboms nustatyti ar pakeisti, tvarkymo planai rengiami saugomų vietovių, jų apsaugos zonų paveldosaugos reikalavimams nustatyti ar pakeisti.

Priedus sudaro (šiuo metu priedai skelbiami internetiniame Seimo dokumentų paieškos tinklapyje (http://www3.lrs.lt/dokpaieska/forma_l.htm) kartu su įsakymu Nr. ĮV-605) tokie dokumentai: VĮ „Lietuvos paminklai“ dokumentas, patvirtintas kultūros ministro 2011 m. rugsėjo 28 d. įsakymu Nr. ĮV-605, teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktas Nr. TP5-17 ir objekto Lentvario dvaro sodybos, Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialusis planas. SPRENDINIAI. AIŠKINAMASIS RAŠTAS., kuriuo sudaro: 1. ,, Įvadas“, 2. „Projektavimo eiga“, 3. „Esamos būklės analizė“, 4. „Koncepcija“ ir 5. „Specialiojo plano projektų sprendiniai“, patvirtinti tuo pačiu ministro įsakymu. Sprendiniuose pateikiamas teritorijos ir apsaugos zonų ribų planas (5.1 punkte) ir paveldotvarkos projektas (5.2 punkte). 5.2.6 punkte išdėstyti paveldosaugos reikalavimai ir tvarkymo priemonės kultūros vertybės teritorijoje, teritorijos yra sunumeruotos (yra ir planinė medžiaga), iš viso yra 40 teritorijų, kurioms nustatyti skirtingi saugojimo režimai, maksimalus statinių aukštis, užstatymo tankumas ir intensyvumas, taip pat reikalavimai kiekvienai teritorijai (nurodytas kiekvienos teritorijos plotas) apibūdinami indeksų lentelėmis, indeksų reikšmės yra paaiškintos 4.2 punkte, be to, kiekvienai teritorijai nustatytos tvarkymo priemonės, jos detaliai aprašytos. Projekte naudojamų indeksų reikšmės nustatytos ir 5.2. 5. punkte, o kiekvienas indeksas reiškia reikalavimus saugomiems pastatams, kitiems pastatams, tvarkomai teritorijai (želdiniams, reljefui, kelių/takų sistemai, vandens telkiniams, krantinėms, inžinieriniams, mišrios rūšies ir nesudėtingiems statiniams, žemės darbams), taip pat indeksų reikšmės nustatytos papildomiems veiklos apribojimams ir rengiamiems teritorijos planavimo dokumentams. Taigi prieduose nėra duomenų apie jokius konkrečius individualius asmenis, konkrečius objektus, kuriems taikomi aprašyti sprendiniuose reikalavimai, o reikalavimai suskirstyti pagal rūšinius požymius (saugomi pastatai, kiti pastatai, vandens telkiniai, rengiami teritorijos planavimo dokumentai ir pan.).

Atsižvelgiant į aprašytą aktą, daromos išvados.

Pirma, aktas sukuria elgesio taisykles, teisės normas, kurios bus taikomos bet kuriam subjektui, kuris specialiuoju planu suplanuotoje teritorijoje sieks vykdyti kokią nors šiuo aktu reglamentuojamą veiklą, kuriai taikomi šiuo aktu nustatyti reikalavimai. Tokiu atveju bet kuris subjektas dalyvaus administraciniuose teisiniuose santykiuose, kuriuos reglamentuoja ministro įsakymas. Visi įsakyme nustatyti reikalavimai gali nulemti tokio subjekto teisinių santykių atsiradimą, pasikeitimą, pasibaigimą. Kaip šiuo atveju, pareiškėjui neišduotos specialiosios sąlygos jo prašomai veiklai – pastato rekonstrukcijai. Minėta, kad pareiškėjas turi galimybę kreiptis tokiu atveju dėl specialaus plano pakeitimo į planavimo organizatorių, tai sukurs vėl kitokio pobūdžio administracinius teisinius santykius.

Antra, subjektas. Teisės aktą šiuo atveju priėmė viešojo administravimo subjektas, kuris vykdo jam įstatymu pavestą administracinį reglamentavimą. Ginčo dėl to, kad kultūros ministrui pavesta tvirtinti specialiuosius planus, skirtus nekilnojamojo kultūros paveldo vertybės apsaugai, nėra, ši ministro teisė nustatyta Įstatymo 10 straipsnyje. TPĮ (redakcija, galiojusi 2011 m. rugsėjo 28 d.) 18 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad specialiųjų planų rengimo, svarstymo, derinimo, tikrinimo, tvirtinimo ir galiojimo tvarką nustato šis įstatymas, atitinkamą veiklą reglamentuojantys įstatymai ir specialiųjų planų rengimo taisyklės. Pagal kompetenciją ministerijos rengia atskirų rūšių specialiųjų planų rengimo taisykles ir tvirtina jas kartu su Aplinkos ministerija. Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklėse (2008 m. gruodžio 8 d. įsakymo Nr. ĮV-603/D1-657 redakcija), 37.2 punkte ir 37.5 punkte ribų planus ir paveldosaugos projektus pavesta tvirtinti kultūros ministrui. T. y. ministras, tvirtindamas specialiuosius planus, vykdė viešojo administravimo įgaliojimus, tiesiogiai realizavo valstybės valią, nustatė elgesio taisykles, kurios visuotinai privalomos tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams.

Trečia, turinio pobūdis. Ginčijamame įsakyme išdėstytos bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatos, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius. Aktu nustatomos konkrečios, itin detalizuotos teisės ir pareigos suinteresuotiems asmenims. Nustatytų reikalavimų privalo laikytis visi suinteresuoti asmenys, kurie teisės aktu nustatytoje teritorijoje vykdys Įstatymu reguliuojamą veiklą. Minėta, kad visi nustatyti reikalavimai yra pažymėti indeksais, kurių reikšmės paaiškinamos bendro pobūdžio aprašymais.

Ketvirta, taikymo laiko atžvilgiu pobūdis. Ministro įsakymas orientuojamas į ateitį, jis skirtas taikyti kiekvienu atveju, kai koks nors subjektas norės vykdyti šiuo aktu reglamentuojamus veiksmus nustatytoje teritorijoje, t. y. dalyvauti atitinkamuose visuomeniniuose santykiuose. Tai buvo nurodyta ir TPĮ 18 straipsnio 18 dalyje – įsigalioja tinkamai paskelbus (būtent taip, kaip numatė TPĮ ir buvo paskelbta) ir galioja neterminuotai. Realizavus bet kurį patvirtinto specialiojo plano sprendinį individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (pvz. gavus KPD sutikimą atlikti kokius nors tvarkybos darbus), šis sprendinys ir toliau galioja, jo taikymas tuo nepasibaigia.

Penkta, aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Kaip nurodyta LVAT praktikos apibendrinime taikant ABTĮ normas (LVAT biuletenis, Nr. 23, 2012 m. sausis–birželis, l. 597), tai, kad galima tam tikru metu nustatyti tų asmenų skaičių, nereiškia, kad aktas yra individualus, ginčijami aktai gali būti skirti ir nedideliam subjektų ratui, konkretus subjektų skaičius neturi įtakos akto norminiam pobūdžiui. Šiuo atveju, tas faktas, kad pareiškėjui 2007 m. įsigijus žemės sklypą, buvo galimybė nustatyti konkretų asmenų skaičių, kurie turėjo nuosavybę Lentvario dvaro sodybos teritorijoje, byloje yra pateikti išrašai iš Nekilnojamojo turto registro duomenų bazės apie tokius asmenis, nereiškia, kad aktas yra individualus administracinis teisės aktas. Šiuo metu tų asmenų skaičius ir personalinė sudėtis gali būti jau visai kita, bet aktu nustatytos privalomos elgesio taisyklės taikomos visiems, kurie turi nekilnojamąjį turtą aktu nustatytoje teritorijoje, o taip pat ir kitiems asmenims, kurie siektų vykdyti kokią nors veiklą toje teritorijoje, jeigu nustatyti apsaugos ir peveldotvarkos reikalavimai tokią veiklą reglamentuoja (pvz. reikalavimai inžinieriniams įrenginiams bus taikomi bet kokiems statytojams, reikalavimai želdiniams – bet kokiems subjektams, kurie užsiimtų apželdinimu ir kt.). Todėl daroma išvada, kad aktas adresuotas ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, t. y. asmenys, kurie vykdo bet kokią aktu reglamentuojamą veiklą nustatytoje teritorijoje. Aktas neskirtas nei konkrečiam subjektui, nei individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei, pirmiau pažymėta, kad prieduose niekur nenurodomi netgi konkretūs objektai, kuriems taikomi reikalavimai, objektai taip pat apibūdinti tik rūšiniais požymiais.

Šešta, privalomumo pobūdis. Aktas yra visuotinai privalomas Lentvario dvaro sodybos teritorijoje. Akto prieduose visi reikalavimai nustatyti labai konkrečiai, nėra netgi rekomendacinio pobūdžio reikalavimų. Tų visuomeninių santykių dalyviams (subjektams, kurie vykdo veiklą nekilnojamosios kultūros paveldo vertybės teritorijoje) aktu nustatyti reikalavimai yra privalomi. Šis aktas nėra privalomas kokiam nors konkrečiam suinteresuotam asmeniui, kaip šiuo atveju pareiškėjui. Bet kuriam kitam asmeniui, kuris toje pačioje aktu apibrėžtoje teritorijoje siektų gauti sąlygas tokiai pačiai statybai, būtų taikomos tos pačios akto nuostatos, apibrėžiančios, kokia statyba ar pastato rekonstrukcija toje teritorijoje yra leidžiama. Specialiajame teritorijų planavimo dokumente nėra išskirta, kad būtent pareiškėjo žemės sklypui nustatyti kokie nors veiklos apribojimai, šis sklypas netgi nėra išskiriamas, jis tik yra tam tikroje planu patvirtintoje teritorijoje ir joje yra nustatyti reikalavimai, šiuo atveju paveldotvarkai.

Tuo pačiu teismas daro išvadą, kad Kultūros ministerijos pateiktame akto aiškinime (taip pat iš dalies aiškina ir pareiškėjas) nepagrįstai akcentuojama teritorijos reikšmė. Teritorija, kurioje taikomas aktas, nėra tas požymis, kuris leistų daryti išvadą, kad kalbama apie individualų teisės aktą. Teritorijos specifiškumą ir poreikį specialiai reglamentuoti veiklą toje teritorijoje nustatė Įstatymo nuostatos. Tačiau tos teritorijos specialus reglamentavimas galioja visoje valstybės teritorijoje ir visiems subjektams, kurie dalyvautų bet kokioje veikloje, kuriai aktu nustatyti specialūs reikalavimai, nepaisant to, kokioje vietoje jie tuo momentu yra patys (pvz. kokį nors pastato rekonstrukcijos projektą gali rengti projektuotojai, esantys visai kitoje teritorijoje).

Nagrinėjamu atveju pareiškėjo atstovui buvo pasiūlyta apsispręsti dėl akto pobūdžio ir išaiškinta galimybė, esant individualiam ginčui (o toks ginčas yra), prašyti teismo dėl šio akto teisėtumo kreiptis į LVAT, tačiau pareiškėjo atstovas laikėsi pozicijos, kad ginčija individualų administracinį aktą. Dėl norminio teisės akto ginčijimo į teismą (šiuo atveju į LVAT) tiesiogiai kreiptis su abstrakčiu prašymu gali tik ABTĮ 110 straipsnyje nurodyti subjektai. Pareiškėjas tokiu subjektu nėra, todėl pareiškėjo keliamas ginčas dėl šio akto dalies teisėtumo nenagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka, todėl ši bylos dalis nutrauktina (ABTĮ 101 straipsnio 1 punktas).

Ginčas kilo dėl to, kad pareiškėjas KPD Vilniaus teritorijos padaliniui pateikė 2012 m. sausio 4 d. prašymą, kuriame prašė išduoti specialiuosius saugomos teritorijos tvarkymo ir apsaugos reikalavimus kitos (fermų) paskirties pastato – kiaulidės (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), esančios (duomenys neskelbtini) (ž. skl. kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini)), rekonstrukcijai į žemės ūkio reikmėms skirtą pastatą, numatant esamo pastato tūrio ir ploto mažinimą (t. I, b. l. 5). Pridėtas pažymėjimas iš Nekilnojamojo turto registro, žemės sklypo plano kopija, statinio kadastrinių matavimų bylos kopija. KPD Vilniaus teritorinis padalinys pareiškėjui pateikė 2012 m. vasario 15 d. atsakymą į šį prašymą Nr. (12.14.V)-2V-/73, kuriame nurodė, kad susipažino su pateiktais dokumentais ir nustatė, kad žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra valstybės saugomos nekilnojamosios kultūros vertybės, paskelbtos paminklu – Lentvario dvaro sodybos (unikalus vertybės kodas (duomenys neskelbtini)), teritorijoje (b. l. 6). Toliau nurodoma, kad pagal kultūros ministro 2011 m. rugsėjo 28 d. įsakymu Nr. ĮV-605 patvirtintus specialiojo planavimo dokumentus – Lentvario dvaro sodybos (unikalus kodas (duomenys neskelbtini), buvęs kodas (duomenys neskelbtini)), (duomenys neskelbtini), nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialieji planai: teritorijos ir apsaugos ribų planas bei paveldosaugos projektas (Žin., 2011, Nr. 121-5727), minėtas sklypas yra teritorijoje Nr. 1 (prie atsakymo pridėtas tos teritorijos reglamentas, kuris kaip minėto įsakymo priedas taip pat yra atitinkamu būdu paskelbtas), kurioje nenumatyti nevertingų (paveldosaugos požiūriu) statinių rekonstrukcijos darbai. Rašte nurodyta, kad numatomi projektuoti statybos darbai prieštarautų šių specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams, todėl departamentas tokiems darbams pritarimo neduoda. Pareiškėjas teismui pateikė ir ištrauką iš įsakymu Nr. ĮV-605 patvirtinto specialiojo plano (t. I, b. l. 7). Pareiškėjas ginčija KPD Vilniaus teritorinio padalinio 2012 m. vasario 15 d. raštą, o jo argumentai iš esmės yra susiję su tuo, kad pareiškėjas nesutinka su kultūros ministro 2011 m. rugsėjo 28 d. įsakymu Nr. ĮV-605 patvirtinto specialiojo plano sprendiniais ir paveldotvarkos reikalavimais. Pareiškėjas neginčija, kad jam priklausantis žemės sklypas yra specialiuoju planu patvirtintos teritorijos Nr. 1 ribose.

Nagrinėjant pareiškėjo prašymą ir jo skunde teismui nurodytus argumentus, kad į jo ankstesnius prašymus nebuvo reaguojama, daroma išvada, kad pareiškėjas nepateikė įrodymų, kad jis 2008 metais dar kreipėsi dėl pastato rekonstrukcijos ar su panašiais prašymais. Tokių įrodymų nėra. Tačiau byloje yra duomenų, kad pareiškėjas 2010 m. spalio 15 d. kreipėsi su prašymu į KPD Vilniaus teritorinį padalinį dėl detaliojo plano rengimo (t. I, b. l. 150), o iš šio prašymo matyti, kad pareiškėjas dar yra gavęs ir KPD Vilniaus padalinio 2009 m. gruodžio 31 d. raštą, adresuotą Trakų rajono savivaldybės administracijai, kuriuo buvo nepritarta pareiškėjo sklypo Lentvario kaime detaliojo plano rengimui. Tai reiškia, kad galimai pareiškėjas ir 2009 m. kreipėsi dėl detaliojo plano rengimo. Taigi pareiškėjas 2010 m. spalio 15 d. kreipėsi dėl detaliojo plano rengimo, prašyme nurodė savo adresą Vilniuje, prašė informuoti apie galimybę rengti detalųjį planą, numatant pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties keitimą iš žemės ūkio į kitą/gyvenamosios teritorijos (mažaaukščių gyvenamųjų namų statybos), numatant esamo pastato – kiaulidės – griovimą bei gyvenamojo namo su priklausiniais statybą. Pareiškėjui jo nurodytu adresu Vilniuje KPD Vilniaus teritorinis padalinys pateikė 2010 m. lapkričio 24 d. atsakymą, rašto Nr. (7.12.V)-2V-1258 (b. l. 149), kurio pareiškėjas (jo atstovas paaiškino) teigia negavęs, nes gyveno užsienyje. KPD Vilniaus teritorinis padalinys pranešė pareiškėjui, kad jau yra parengtas specialiojo plano projektas (nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiųjų planų – kultūros paveldo teritorijos ir apsaugos zonos ribų planas ir paveldotvarkos projektas, koncepcija), nurodyta, kur galima su projektu susipažinti, ir nurodoma, kokias galimybes pareiškėjas turėtų pagal parengtą koncepciją. Kaip nustato TPĮ nuostatos, specialiųjų planų rengimas turi tam tikrą etapą, kai viešai paskelbti projektai derinami ir svarstomi su visuomene, su suinteresuota visuomene, tačiau pareiškėjas neteikė jokių pastabų specialiojo plano ir koncepcijos projektams. Šiame 2010 m. rašte KPD padalinys nurodė, kad atsižvelgiant į parengtus projektus, nors jie dar nepatvirtinti, žemės sklypo paskirties keitimui, gyvenamojo namo su priklausiniais statybai pritarti negali. Nurodyta rašto apskundimo tvarka. Pareiškėjas nesidomėjo, koks atsakymas duotas į jo 2010 m. spalio 27 d. prašymą, kitą prašymą pateikė tik 2012 m. sausio mėnesį, atsakymo neskundė, specialiojo plano svarstyme nedalyvavo, todėl negali grįsti savo reikalavimų tuo, kad KPD specialiai vilkino jo prašymų nagrinėjimą. Toks piktybiško vilkinimo, siekiant sulaukti specialaus plano patvirtinimo, faktas nenustatytas. Priešingai, pareiškėjui buvo išaiškinta, kur jis gali susipažinti su specialaus plano projektu.