Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (toliau – ir Komisija, VTEK) 2008 m. spalio 9 d. sprendimu Nr. KS-78 „Dėl S. S.“ (t. I, b. l. 11–19) (toliau – ir Sprendimas, ginčijamas sprendimas) nusprendė, kad buvęs Lietuvos Respublikos Vyriausybės ministro pirmininko patarėjas S. S., nutraukęs valstybės tarnybos santykius ir tą pačią dieną įsidarbinęs LEO LT, AB valdybos nariu pažeidė Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 18 straipsnio nuostatas, nes nebuvo praėjęs vienerių metų terminas po nustojimo eiti valstybės tarnybos pareigas, susijusias su LEO LT, AB steigimo proceso ir kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu bei priežiūra. Komisija taip pat įpareigojo S. S. vienerius metus laikytis Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 20 straipsnyje nustatytų apribojimų, kurie draudžia atstovauti fiziniams ir juridiniams asmenims kitose valstybės ir savivaldybių institucijose tais klausimais, kurie buvo priskirti jo tarnybinėms funkcijoms.

Žemesnės instancijos teismas

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2009 m. sausio 23 d. sprendimu (t. I, b. l. 171–177) pareiškėjo skundą iš dalies tenkino, t. y. panaikino VTEK 2008 m. spalio 9 d. sprendimo Nr. KS-78 „Dėl S. S.“ dalį, kuria nuspręsta įpareigoti S. S. vienerius metus laikytis Įstatymo 20 straipsnyje nustatytų apribojimų, kitoje dalyje skundo reikalavimus atmetė.

Žemesnės instancijos teismas

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2010 m. sausio 18 d. nutartimi (t. I, b. l. 206–214) S. S. apeliacinį skundą tenkino iš dalies; Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos apeliacinį skundą atmetė; Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. sausio 23 d. sprendimo dalį, kuria panaikinta Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2008 m. spalio 9 d. sprendimo Nr. KS-78 „Dėl S. S.“ dalis, kuria nuspręsta įpareigoti S. S. vienerius metus laikytis Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 20 straipsnyje nustatytų apribojimų, palikti nepakeistą, o sprendimo dalį, kuria likusioje dalyje S. S. skundo reikalavimai atmesti, panaikinti ir grąžinti bylą šioje dalyje pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Apeliacinės instancijos teismas nurodė, kad pareiškėjo išėjimo iš valstybės tarnybos ir įsidarbinimo LEO LT, AB metu galiojęs Įstatymo 18 straipsnis numatė, jog asmuo, nustojęs eiti pareigas valstybinėje tarnyboje, vienerius metus neturi dirbti įmonės vadovu, vadovo pavaduotoju, būti įmonės tarybos ar valdybos nariu, taip pat eiti kitas pareigas, tiesiogiai susijusias su sprendimų priėmimu įmonės valdymo, turto tvarkymo, finansų apskaitos bei kontrolės srityse, jeigu per paskutinius darbo metus jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su šių įmonių veiklos priežiūra ar kontrole arba jeigu asmuo dalyvavo svarstant ir priimant palankius šioms įmonėms sprendimus konkurso ar kitokiu būdu teikti valstybės užsakymus ar finansinę paramą. Pirmosios instancijos teismas neanalizavo visų turinčių bylai esminę reikšmę aplinkybių, neįvykdė įstatymu nustatyto imperatyvo ir nepasisakė, kurios iš aplinkybių, užfiksuotų ginčijame atsakovo sprendime, yra nustatytos, o kurios – ne (Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 86 straipsnis). Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija nurodė, kad tai yra esminis apskųsto pirmosios instancijos teismo sprendimo trūkumas, nagrinėjamoje byloje reiškiantis, kad neatskleista bylos esmė. Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendime kelis kartus nepagrįstai nurodyta, jog ginčo byloje dėl tų faktinių aplinkybių, kad pareiškėjas iki 2008 m. gegužės 20 d. ėjo Ministro Pirmininko patarėjo pareigas ir jo tarnybos funkcijos iki pat išėjimo iš valstybės tarnybos dienos buvo susijusios su LEO LT, AB steigimo proceso bei kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu bei priežiūra, nėra. Atkreiptinas dėmesys į tai, jog tokia išvada suformuluota ir Sprendimo 1 punkte. Pareiškėjas šią atsakovo Sprendime suformuluotą išvadą ir skundė teismui. S. S. neginčijo Sprendime nustatytų faktinių aplinkybių, pripažino, jog jo tarnyba buvo susijusi su nacionalinio investuotojo bendrovės kūrimo procesu, tačiau nuosekliai neigė, jog jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su tokios įmonės veiklos priežiūra ar kontrole.

Apeliacinės instancijos teismas pažymėjo, kad pirmosios instancijos teismas, analizuodamas Įstatymo 18 straipsnį, remdamasis Civilinio kodekso normomis, aiškinosi, ką reiškia sąvoka „įmonė“, tačiau visiškai neatsižvelgė į tai, jog tokia sąvoka pateikta pačiame Įstatymo 2 straipsnio 7 dalyje. Įstatymo 18 straipsnis reikalauja nustatyti tarnybos tiesioginę sąsają su įmonės veiklos priežiūra ar kontrole. Dėl šio kertinio pareiškėjo skundo argumento pirmosios instancijos teismas apskritai nepasisakė. Taigi, nagrinėjamam atsakovo nustatytam pažeidimui konstatuoti būtina aplinkybė apskritai nevertinta, taip pažeidžiant reikalavimą nustatyti visas svarbias bylai aplinkybes ir visapusiškai, objektyviai jas ištirti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 81 straipsnis). Tiek Sprendimo 1 punkte, tiek pirmosios instancijos teismo sprendime nurodoma, jog S. S. pažeidė Įstatymo 18 straipsnio nuostatas, nes nebuvo praėjęs vienerių metų terminas po nustojimo eiti valstybės tarnyboje pareigas, susijusias su LEO LT, AB steigimo proceso ir kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu bei priežiūra, tačiau minėti kiti klausimai teismo sprendime neatskleisti. Pirmosios instancijos teismas paliko Sprendimą galioti nurodęs, jog asmens veiksmai įvertinti tinkamai, nors pareiškėjo atžvilgiu konstatuotas pažeidimas suformuluotas abstrakčiai ir atsietai nuo Įstatymo 18 straipsnio. Įstatymo 18 straipsnis įtvirtina apribojimą pasibaigus tarnybai. Tokia nuostata pripažintina kaip Lietuvos Respublikos Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos žmogaus teisės laisvai pasirinkti darbą tam tikras suvaržymas, todėl, pripažįstant asmenį pažeidus Įstatymo 18 straipsnį, turi būti aiškiai ir nedviprasmiškai nustatytos straipsnyje įtvirtinto draudimo taikymo sąlygos, t. y. tokios, kokios suformuluotos įstatyme. Nagrinėjamo ginčo kontekste tai reiškia, kad pirmosios instancijos teismas turėjo, be kita ko, tirti, kokie pareiškėjo turėti įgaliojimai valstybės tarnyboje leidžia daryti išvadą, kad jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su LEO LT, AB įmonės veiklos priežiūra ar kontrole. To pirmosios instancijos teismas nepadarė, o darydamas nepagrįstas ir šiam ginčui teisiškai nereikšmingas ar neaiškias išvadas, neva atskleisdamas Įstatymo 18 straipsnyje numatyto draudimo turinį, apsiribojo tik Ministro Pirmininko potvarkių ir kitų dokumentų, kuriais sudarytos atitinkamos darbo grupės ir komisijos (į kurias buvo paskirtas pareiškėjas), bei tokių darbo grupių siūlymų ir pasitarimų protokolų išvardijimu, visiškai neanalizuodamas jų turinio bei sąsajų su nagrinėjamu ginču.

Apeliacinės instancijos teismas nurodė, kad nagrinėjamu atveju bylos esmė neatskleista, teismo sprendime neanalizuoti esminiai bylos faktiniai ir teisiniai aspektai, teismas nepasisakė dėl pagrindinių, su Sprendimo 1 punktu susijusių, pareiškėjo skundo argumentų, iš teismo sprendime išdėstytų teiginių logiškai neseka jame padarytos išvados. Tokia nemotyvuota pirmosios instancijos teismo sprendimo dalis negali būti laikomas teisėta ir pagrįsta, todėl naikintina perduodant bylą šioje dalyje nagrinėti pirmosios instancijos teismui iš naujo.

Apeliacinės instancijos teismas pažymėjo, kad atsakovas savo Sprendime įstatyminio įpareigojimo pagrindo apskritai nenurodė, o Įstatymo 22 straipsnio 1 dalis išvardija tik institucijas ir pareigūnus, kontroliuojančius, kaip asmenys, dirbantys valstybės tarnyboje, vykdo šio įstatymo nuostatas. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija nurodė, kad VTEK kompetenciją nustato Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymas, iš kurio nuostatų matyti, jog jokie įgaliojimai nustatyti atitinkamus įpareigojimus asmenims VTEK nesuteikti. Nacionalinis teisinis reguliavimas suteikia teisę VTEK savo sprendimais teikti rekomendacijas, tačiau ne privalomo pobūdžio nurodymus (įpareigojimus). Tai įtvirtinta Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymo 29 straipsnio 1 dalies 10 punkto nuostatose, tačiau įstatymo leidėjas, apibrėždamas VTEK kompetenciją, kartu ir numatė sritis, kuriose atsakovas gali teikti rekomendacijas. Sprendimo 2 punkte suformuluotas įpareigojimas įstatymuose nenumatytas. Sprendimo 2 punkte įtvirtintas ne konkrečiu tikslu duotas patarimas, o įsakmus nurodymas asmeniui. Toks nurodymas, skirtingai nei teigia atsakovas, negali būti pripažintas rekomendacija. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija sutiko su pirmosios instancijos teismo išvada, kad atsakovas, Sprendimo 2 punkte nustatydamas pareiškėjui atitinkamą įpareigojimą, viršijo savo kompetencijos ribas.

Vilniaus apygardos 2010 m. kovo 15 d. sprendimu (t. II, b. l. 68–73) atmetė pareiškėjo S. S. skundą kaip nepagrįstą. Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad šioje administracinėje byloje ginčas kilęs dėl to, ar buvęs Ministro Pirmininko patarėjas S. S., 2008 m. gegužės 20 d. nutraukęs valstybės tarnybos santykius ir tą pačią dieną įsidarbinęs bendrovėje AB „LEO LT“ valdybos nariu, pažeidė Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 18 straipsnio nuostatas.

Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad pareiškėjo išėjimo iš valstybės tarnybos ir įsidarbinimo AB „LEO LT“ metu galiojęs Įstatymo 18 straipsnis numatė, jog asmuo, nustojęs eiti pareigas valstybinėje tarnyboje, vienerius metus neturi dirbti įmonės vadovu, vadovo pavaduotoju, būti įmonės tarybos ar valdybos nariu, taip pat eiti kitas pareigas, tiesiogiai susijusias su sprendimų priėmimu įmonės valdymo, turto tvarkymo, finansų apskaitos bei kontrolės srityse, jeigu per paskutinius darbo metus jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su šių įmonių veiklos priežiūra ar kontrole arba jeigu asmuo dalyvavo svarstant ir priimant palankius šioms įmonėms sprendimus konkurso ar kitokiu būdu teikti valstybės užsakymus ar finansinę paramą. Išanalizavus šią teisės akto normą matyti, kad šio straipsnio dispozicija įtvirtina du atvejus, kai asmuo negali dirbti tam tikrose pareigose, jeigu per paskutinius darbo metus: 1) jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su šių įmonių veiklos priežiūra ar kontrole; arba 2) jeigu asmuo dalyvavo svarstant ir priimant palankius šioms įmonėms sprendimus konkurso ar kitokiu būdu teikti valstybės užsakymus ar finansinę paramą.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad byloje esanti medžiaga patvirtina, jog 2008 m. balandžio 29 d. tarp Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir UAB „NDX energija“ buvo pasirašyta LEO LT, AB steigimo sutartis (t. I, b. l. 87?91). 2008 m. gegužės 20 d. įvyko LEO LT, AB steigiamasis akcininkų susirinkimas, kuris pritarė steigimo ataskaitai, bendrovės įstatams ir išrinko bendrovės stebėtojų tarybą (t. I, b. l. 92?115). Tą pačią dieną S. S. pateikė sutikimą kandidatuoti į steigiamos bendrovės valdybos narius ir tą pačią dieną šios bendrovės stebėtojų tarybos sprendimu buvo išrinktas į bendrovės valdybą 4 metų kadencijai (t. I, b. l. 117?118). 2008 m. gegužės 20 d. LEO LT, AB įregistruota Juridinių asmenų registre (t. I, b. l. 141?145). Pareiškėjas iki 2008 m. gegužės 20 d., t. y. iki buvo išrinktas LEO LT valdybos nariu, ėjo Vyriausybės Ministro pirmininko patarėjo pareigas nuo 2006 m. liepos 19 d. iki 2008 m. gegužės 20 d. (t. I, b. l. 169). Pirmosios instancijos teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas šios įmonės veiklos priežiūros nevykdė ir vykdyti negalėjo, nes tokia įmonė jam dirbant Ministro Pirmininko patarėju paprasčiausiai neegzistavo. Taigi vieno iš Įstatymo 18 straipsnio numatytų pagrindų nėra, todėl teismui svarbu nustatyti, ar pareiškėjas dalyvavo svarstant ir priimant palankius šiai įmonei sprendimus konkurso ar kitokiu būdu teikti valstybės užsakymus ar finansinę paramą.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad Įstatymo 18 straipsnyje kalbama ne tik apie priimamus palankius sprendimus, bet ir apie kitokiu būdu teikiamus valstybės užsakymus ar finansinę paramą. Taigi sąrašas galimų palankių sprendimų ar finansinių paramų teikimo, nėra ir negali būti užbaigtas. Įstatymo 18 straipsnio prasme nurodyta įmone laikoma visų rūšių įmonės, komercinės, kredito ir finansinės įmonės, bendrovės ir kitos šio Įstatymo 2 straipsnio 7 dalies išvardintos organizacijos. Įstatymas priimamas tipiniams, pasikartojantiems santykiams reguliuoti, todėl Įstatyme kalbama apie įmonių veiklos priežiūrą ir kontrolę. Palankūs sprendimai gali būti priimami bei parama suteikiama ir bankrutuojančioms, restruktūrizuojamoms ar net besisteigiančioms įmonėms, nes Įstatyme nekalbama apie būtiną tokių įmonių teisinį subjektiškumą. Šiuo atveju buvo steigiama nacionalinio investuotojo bendrovė vykdyti didžiulį valstybinės reikšmės projektą ? naujos atominės jėgainės statybą, kaip būdą valstybės mastu spręsti energetikos problemas, pritraukiant privatų kapitalą. Pareiškėjo dalyvavimą svarstant ir priimant palankius energetikos įmonėms sprendimus patvirtina Lietuvos nacionalinio investuotojo bendrovės steigimo koncepcijos esminėms nuostatoms parengti Ministro Pirmininko 2007 m. vasario 19 d. potvarkiu Nr. 62 sudaryta darbo grupė, kurios vadovu buvo paskirtas politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojas, Ministro Pirmininko patarėju dirbęs S. S. (t. II, b. l. 11). Ministro Pirmininko 2007 m. gegužės 8 d. potvarkiu Nr. 156 buvo sudaryta darbo grupė Europos energetikos politikos nuostatų, susijusių su Lietuvos strateginiais energetikos politikos tikslais, įgyvendinimo klausimams nagrinėti, S. S. buvo šios grupės narys (t. II, b. l. 9?10). Ministro Pirmininko 2007 m. liepos 13 d. potvarkiu Nr. 256 sudarytai S. S. vadovaujamai grupei buvo pavesta dalyvauti akcinės bendrovės „Lietuvos energija“ vykdomose derybose ir konsultacijose su potencialiais partneriais dėl naujos atominės elektrinės ir jungčių su Lenkijos ir Švedijos elektros energetikos sistemomis projektų įgyvendinimo (t. I, b. l. 52). Vyriausybės 2007 m. liepos 11 d. nutarimu Nr. 726 „Dėl Lietuvos Respublikos atominės elektrinės įgyvendinimo“ buvo sudaryta Laikinoji darbo grupė (pareiškėjas paskirtas grupės nariu), kuriai buvo pavesta derėtis su akcinės bendrovės VST kontrolinį akcijų paketą turinčiu akcininku dėl visų ar dalies, sudarančios daugiau kaip 1/2 šios akcinės bendrovės akcijų ir balsų visuotiniame akcininkų susirinkime, tokiam akcininkui nuosavybės teise priklausančių šios akcinės bendrovės akcijų investavimo ir išleidžiamų naujų akcinės bendrovės „Lietuvos energija“ akcijų įsigijimo, taip pat derėtis su bendrove „Lietuvos energija“ dėl šios bendrovės išleidžiamų naujų akcijų pasirašymo sutarties sąlygų (t. I, b. l. 48). 2007 m. spalio 1 d. Laikinosios komisijos pasitarimo metu komisijos narys S. S. informavo, kad „komisijos (darbo grupės) narių ir UAB „NDX energija“ diskusijose iš esmės pasiektas susitarimas dėl pagrindinių nacionalinio investuotojo bendrovės sukūrimo klausimų ir galima rasti sprendimus, priimtinus abiem derybų šalims. 2007 m. spalio 19 d. pasitarime, kuriame dalyvavo ir S. S., svarstant nacionalinio investuotojo bendrovės įstatų projektą buvo sprendžiami klausimai dėl bendrovės stebėtojų tarybos kompetencijos, narių skaičiaus, kadencijos; dėl bendrovės valdybos kompetencijos, narių skaičiaus, kadencijos, kandidatūrų į narius teikimo tvarkos, narių skyrimo tvarkos, valdybos darbo tvarkos, valdybos narių galimybės dirbti kitą darbą ir gauti darbo užmokestį ir kt. (t. I, b. l. 59?64). Vyriausybei 2007 m. gruodžio 19 d. svarstant Laikinosios darbo grupės derybų su UAB „NDX energija“ nacionalinio investuotojo suformavimo rezultatus, Vyriausybė pritarė bendrovės „NDX energija“ siūlymui nacionalinio investuotojo bendrovę formuoti ne akcinės bendrovės „Lietuvos energija“ pagrindu, o įsteigiant patronuojančią bendrovę. Darbo grupei Vyriausybė pavedė parengti atitinkamas įstatymo pataisas. Pareiškėjui jau gerokai anksčiau buvo patikėtos akcinių bendrovių „Mažeikių nafta“ ir „Klaipėdos nafta“ valdybų nario pareigos ir stebėtojų tarybų nario pareigos akcinėse bendrovėse „Lietuvos energija“ ir „Rytų skirstomieji tinklai“. Pareiškėjas pripažino, kad jis buvo Vyriausybės nutarimu sudarytos tarpžinybinės komisijos infrastruktūriniams objektams privatizuoti narys ir dalyvavo bendrovės „Vakarų skirstomieji tinklai“ privatizavimo procedūrose. Taigi pareiškėjas iki nacionalinio investuotojo bendrovės steigimo dalyvavo sprendžiant įvairius klausimus energetikos bendrovėse, įskaitant ir tas bendroves, kurių kapitalas buvo jungiamas steigiant bendrovę „LEO LT“ (t. II., b. l. 9?38). Taigi iš nustatytų bylos aplinkybių matyti, kad S. S., eidamas Lietuvos Respublikos Vyriausybės patarėjo pareigas, aktyviai dalyvavo AB „LEO LT“ kūrimo bei steigimo, taip pat ir priimant sprendimus dėl bendrovės turto formavimo, procedūrose, taip pat rengiant šios įmonės veiklai svarbius teisės aktus.

Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad pasinaudoti valstybės tarnybos teikiamomis galimybėmis asmeniniais tikslais, pavyzdžiui užsitikrinti sau gerai apmokamą darbo vietą, galima ir steigiant bendrovę. Nagrinėjamu atveju buvo steigiama nacionalinio investuotojo mišraus ? valstybinio ir privataus kapitalo bendrovė. Tokios bendrovės steigimas suteikė dideles galimybes pareiškėjui, rengusiam bendrovės steigimo esmines nuostatas ir aktyviai nuo 2006 m. dalyvavusiam visame steigimo procese, užsitikrinti sau kelis kartus geriau apmokamą darbą. Valstybės politikų, pareigūnų ir tarnautojų teises riboja Konstitucija, Įstatymas ir kiti įstatymai, jie įpareigojami vengti interesų konfliktų ir elgtis taip, kad visuomenei nekiltų abejonių, jog toks konfliktas yra. Įstatymo paskirtis ? viešojo intereso dominavimo užtikrinimas privačių interesų atžvilgiu. S. S. kaip aukštas pareigas valstybės tarnyboje užimantis asmuo nuo 2006 m. aktyviai dalyvavęs energetinių įmonių veikloje, jų valdyme, po to mišraus kapitalo akcinės bendrovės steigime, palikęs valstybinę tarnybą ir tą pačią dieną įsidarbinęs jau įregistruotos bendrovės valdybos nariu, pažeidė Įstatymo nustatytą apribojimą sudaryti darbo sutartį pasibaigus tarnybai. Valstybės tarnautojo etikos standartų laikymosi tikslas – užtikrinti piliečių pasitikėjimą valdžios institucijomis, skatinti valstybės politikų ir tarnautojų sąžiningumą ir jų veiklos skaidrumą, apibrėžtumą ir efektyvumą, tarnautojas turi laikytis svarbiausių etikos principų (nesavanaudiškumo, padorumo, atsakomybės ir kt.). Įvertinęs teisės aktų normas, byloje nustatytas aplinkybes, pirmosios instancijos teismas padarė išvadą, kad 2008 m. spalio 9 d. Komisijos sprendimo Nr. KS-78 „Dėl S. S.“ dalis, kuria nuspręsta, kad buvęs Lietuvos Respublikos Vyriausybės ministro pirmininko patarėjas, nutraukęs valstybės tarnybos santykius ir tą pačią dieną įsidarbinęs LEO LT, AB valdybos nariu pažeidė Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo 18 straipsnio nuostatas, yra teisėta ir pagrįsta, nėra pagrindo jos naikinti skunde išdėstytais argumentais.