Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Pareiškėjas Vilniaus rajono Veriškių pradinė mokykla (toliau – ir Veriškių pradinė mokykla) kreipėsi į teismą su skundu (1 t., b. l. 1–11), kurį patikslino (2 t., b. l. 34–43), prašydamas iš dalies panaikinti Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2010 m. birželio 23 d. sprendimą Nr. T3-207 „Dėl kai kurių Vilniaus rajono švietimo įstaigų reorganizavimo ir vidaus struktūros pertvarkymo“ – 2 punktą, 3.12 punktą, 3.13 punktą, 4.1.12 punktą panaikinti visa apimtimi, o 4.2.3 punktą, 4.2.10 punktą, 4.3 punktą, 6.3 punktą, 8 punktą ir 9 punktą panaikinti ta apimtimi, kiek jie yra susiję su Veriškių pradinės mokyklos reorganizavimu.

Pareiškėjas paaiškino, kad Vilniaus rajono savivaldybės taryba 2010 m. balandžio 9 d. priėmė sprendimą Nr. T3-88 „Dėl 2010 m. gruodžio 19 d. Vilniaus rajono savivaldybės tarybos sprendimo Nr. T3-46 „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės mokyklų steigimo, reorganizavimo, vidaus struktūros pertvarkymo 2006–2012 metų plano dalinio pakeitimo“ pakeitimo ir patikslinimo bei 2010 m. vasario 19 d. Vilniaus rajono savivaldybės tarybos sprendimo Nr. T3-45 „Dėl kai kurių Vilniaus rajono švietimo įstaigų pertvarkymo ir reorganizavimo“ panaikinimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T3-88), kuriuo: pakeitė bei patikslino Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2010 m. vasario 19 d. sprendimu Nr. T3-46 patvirtinto Mokyklų steigimo, reorganizavimo, vidaus struktūros pertvarkymo plano pavadinimą ir patikslino šio plano atskirus punktus (Sprendimo Nr. T3-88 1 p.); pavedė iki 2010 m. rugsėjo 1 d. reorganizuojamų prijungimo ar išdalijimo būdu Vilniaus rajono savivaldybės švietimo įstaigų vadovams atlikti su įstaigų reorganizavimo procedūromis susijusius veiksmus (Sprendimo Nr. T3-88 2 p.). Veriškių pradinės mokyklos taryba kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą (toliau – ir VAAT) su skundu, kuriuo prašė panaikinti Sprendimo Nr. T3-88 2 punktą ta apimtimi, kiek tai yra susiję su Veriškių pradinės mokyklos reorganizavimo procedūromis, taip pat prašė panaikinti Vilniaus rajono savivaldybės mokyklų tinklo pertvarkos iki 2012 metų plano 26, 22 ir 23 punktų nuostatas dėl Veriškių pradinės mokyklos reorganizavimo išdalijimo būdu. Kartu su skundu pateikė prašymą taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę – sustabdyti Sprendimo Nr. T3-88 2 punkto galiojimą, kol bus išnagrinėta byla. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) 2010 m. birželio 23 d. nutartimi (administracinė byla Nr. AS525-431/2010) patenkino pareiškėjo atskirąjį skundą, panaikino pirmosios instancijos teismo 2010 m. birželio 8 d. nutartį ir patenkino pareiškėjo prašymą dėl reikalavimo užtikrinimo priemonės taikymo – sustabdė Sprendimo Nr. T3-88 2 punkto galiojimą Veriškių pradinės mokyklos atžvilgiu iki teismo sprendimo administracinėje byloje Nr. I-2199/2010 įsiteisėjimo. Ši teismo nutartis buvo priimta 2010 m. birželio 23 d. 9.00 val. Vilniaus rajono savivaldybės taryba, gavusi minėtą teismo nutartį iki balsavimo pradžios, t. y. iki 2010 m. birželio 23 d. 11.00 val., nevykdė nutarties ir priėmė 2010 m. birželio 23 d. sprendimą Nr. T3-207 „Dėl kai kurių Vilniaus rajono švietimo įstaigų reorganizavimo ir vidaus struktūros pertvarkymo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T3-207). Sprendimas Nr. T3-207 buvo priimtas įgyvendinant Vilniaus rajono savivaldybės mokyklų tinklo pertvarkos iki 2012 metų planą (toliau – ir Mokyklų pertvarkos iki 2012 metų planas) ir Sprendimą Nr. T3-88, t. y. tuos administracinius aktus, kurių atitinkamas dalis buvo apskundusi Veriškių pradinės mokyklos taryba. Taigi Vilniaus rajono savivaldybės taryba, nepaisydama pritaikytų reikalavimo užtikrinimo priemonių, priėmė skundžiamą šioje byloje Sprendimą Nr. T3-207. Kyla klausimas, ar galėjo atsakovas tęsti Veriškių pradinės mokyklos reorganizavimo procedūras, žinodamas apie LVAT 2010 m. birželio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-431/2010, t. y. nors formaliai ir negavęs šios nutarties iš teismo, bet realiai ją gavęs per trečiuosius asmenis. Šį faktą patvirtina 2010 m. birželio 23 d. Vilniaus rajono savivaldybės tarybos posėdžio protokolas Nr. T2-7, kurio 12 punkte užfiksuota, jog tarybos nariams buvo žinoma apie LVAT nutartį, tačiau jos nuspręsta nepaisyti. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. birželio 14 d. nutarimu Nr. 745 patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių (toliau – ir Mokyklų tinklo kūrimo taisyklės) 21 punkte įtvirtinta, kad mokyklų steigimą, reorganizavimą, likvidavimą ir pertvarkymą reglamentuoja Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas (toliau – ir CK), Lietuvos Respublikos švietimo įstatymas (toliau – ir Švietimo įstatymas), Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymas (toliau – ir Biudžetinių įstaigų įstatymas) arba Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymas, kiti įstatymai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimai, kiti teisės aktai. Švietimo įstatymo 44 straipsnio 1 dalyje (bylai aktuali redakcija, galiojusi nuo 2010 m. vasario 4 d. iki 2011 m. liepos 1 d.) nurodyta, kad valstybinės mokyklos, pagalbos mokiniui, mokytojui ir mokyklai įstaigos steigėjas mokyklą, įstaigą reorganizuoja, likviduoja ar pertvarko gavęs mokyklos, įstaigos steigimui pritarusių institucijų raštiškus sutikimus. Savivaldybės taryba ikimokyklinio, kitas neformaliojo švietimo mokyklas reorganizuoja, likviduoja ar pertvarko savarankiškai, bendrojo lavinimo, specialiojo ugdymo, profesinio mokymo mokyklas, pagalbą mokiniui, mokytojui ir mokyklai teikiančias įstaigas – pagal Vyriausybės nustatytus kriterijus. Pareiškėjo vertinimu, atsakovas, priimdamas sprendimą mokyklą reorganizuoti, turėjo laikytis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. birželio 14 d. nutarimu Nr. 746 „Dėl bendrojo lavinimo, specialiojo ugdymo, profesinio mokymo mokyklų, pagalbą mokiniui, mokytojui ir mokyklai teikiančių įstaigų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo ir pertvarkymo kriterijų sąrašo patvirtinimo“ (toliau – ir Kriterijai) nustatytų kriterijų. Kriterijų 8.1 punkte nustatyta, kad bendrojo lavinimo mokykla reorganizuojama, jeigu valstybės skiriamų mokymo lėšų pagal Moksleivio krepšelio ir sutartinių moksleivių apskaičiavimo metodiką nepakanka, tačiau šis punktas nenurodo, kam (kokiems tikslams) ir kokiu laikotarpiu šių lėšų turėtų mokyklai nepakakti, kad būtų galima reorganizuoti mokyklą. Aiškinant minėtos nuostatos prasmę, būtina atsižvelgti į kitas teisės aktų nuostatas, kurios įtvirtina reikalavimus veikiančioms bendrojo lavinimo mokykloms. Švietimo įstatymo 37 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad užtikrinant švietimo kokybę, mokykla konkretina ir individualizuoja formaliojo švietimo programas; inicijuoja švietimo programų pasirenkamųjų dalių variantus; sudaro formaliojo švietimo programas papildančius bei mokinių saviraiškos poreikius tenkinančius šių programų modulius; sudaro neformaliojo švietimo programas; pasirenka programų turinio perteikimo būdus; laiduoja programos turinio lankstumą ir variantiškumą, programos turinio ir jo perteikimo būdų dermę, individualizuotos programos ir mokinių poreikių bei gebėjimų, vykdomų programų ir valstybės nustatytų išsilavinimo bei kvalifikacijų standartų atitikimą. Švietimo įstatymo 2 straipsnio 14 dalyje nustatyta, kad mokymo lėšos – tiesiogiai su švietimo procesu susijusios lėšos (darbo užmokesčiui pagal ugdymo planą, mokytojų kvalifikacijai tobulinti, vadovėliams ir kitoms mokymo priemonėms, taip pat ugdymo procesui valdyti, mokyklos bibliotekai, psichologinei, specialiajai pedagoginei, specialiajai ir socialinei pedagoginei pagalbai bei sveikatos priežiūrai mokykloje skiriamos lėšos). Švietimo įstatymo 69 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad formaliojo švietimo programoms valstybinėse, savivaldybių ir nevalstybinėse mokyklose, išskyrus aukštąsias mokyklas, finansuoti, neformaliojo vaikų švietimo programoms finansuoti iš valstybės ir savivaldybių biudžetų taikomas mokymo lėšų skyrimo vienam mokiniui principas. To paties straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad mokyklos ūkio lėšas mokykloms skiria mokyklos steigėjas savo nustatyta tvarka. Ši įstatymo norma yra detalizuota Moksleivio krepšelio ir sutartinių moksleivių apskaičiavimo metodikoje, patvirtintoje Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. birželio 27 d. nutarimu Nr. 785 (toliau – ir Metodika). Iš Metodikos nuostatų matyti, kad moksleivio krepšelio lėšos yra tikslinės valstybės biudžeto lėšos, skiriamos bendrojo lavinimo mokyklų steigėjams. Šias lėšas mokyklos steigėjas skiria mokykloms ugdymui, priklausomai nuo realaus moksleivių skaičiaus. Taigi, steigėjo mokykloms skiriamos mokinio krepšelio lėšos yra skirtos ugdymui, tai mokymo lėšos (speciali tikslinė dotacija), kurių turi pakakti tam, kad mokykla užtikrintų ugdymo, mokymo, studijų, švietimo programų vykdymą, geros kokybės švietimą. Šių lėšų minėtiems tikslams nepakankant, steigėjui atsiranda pagrindas spręsti dėl mokyklos reorganizavimo ir pertvarkymo. Iš Kriterijų 8.1 punkto formuluotės, taip pat Mokyklų tinklo kūrimo taisyklių, įpareigojančių vykdyti nuoseklų mokyklų tinklo pertvarkos procesą, susidedantį iš 3 stadijų – inicijavimo, įgyvendinimo ir įtvirtinimo, kurio pirmoje (inicijavimo) stadijoje turi būti parengtas bendrasis mokyklų tinklo pertvarkos planas, matyti, jog ne bet koks valstybės skiriamų mokymo lėšų pagal Metodiką nepakankamumas, bet tik nuolatinis, sisteminis tokių lėšų trūkumas yra pagrindas mokyklos reorganizavimui. Taigi, pareiškėjo teigimu, vadovaujantis Kriterijų 8.1 punktu, bendrojo lavinimo mokyklos steigėjas gali priimti sprendimą reorganizuoti mokyklą tik tada, kai valstybės skiriamų mokymo lėšų pagal Metodiką nuolat, sistemiškai nepakanka tam, kad mokykla užtikrintų ugdymo, mokymo, studijų, švietimo programų vykdymą, geros kokybės švietimą. Tokio kriterijaus egzistavimą konkrečiomis faktinėmis aplinkybėmis turi įrodyti mokyklos steigėjas, o priimtas sprendimas turi būti motyvuotas ir pagrįstas teisės normomis. Atsakovas Sprendimo Nr. T3-207 dėl Veriškių pradinės mokyklos reorganizavimo reikiamai nemotyvavo, neįrodė Vyriausybės patvirtintų kriterijų egzistavimo, skundžiamą sprendimą priėmė remdamasis vien tik savo nusistatytais kriterijais, ekonominiu tikslingumu, tuo pažeidė Švietimo įstatymo, Mokyklų tinklo kūrimo taisyklių bei Kriterijų nuostatas. Be to, atsakovas, teigdamas, kad nuolat trūksta lėšų, nepateikė jokio argumentuoto paskaičiavimo, kaip apskaičiuojamas lėšų poreikis, vengė pateikti konkrečius atsakymus į pareiškėjo paklausimus. Skaičiuojant lėšų poreikį, taip pat nebuvo atsižvelgta į tai, kad Veriškių pradinė mokykla užima 1/3 pastato, likusią pastato dalį naudoja Vilniaus rajono savivaldybės Kultūros skyrius, kur veikia kaimo viešoji biblioteka, šokių salė, kino salė. Lėšos, reikalingos šių patalpų išlaikymui (apmokėjimui už elektrą, šildymą, valymą, šiukšlių išvežimą ir kt.) dėl nesuprantamų priežasčių skiriamos mokyklai, tokiu būdu dirbtinai padidinant lėšų poreikį, skiriamą iš savivaldybės biudžeto. Sargų, kiemsargių, ūkvedžių etatai yra priskirti mokyklai, nors jie prižiūri visą teritoriją. Atsakovo parengtos reorganizavimo sąlygos nepateikia atsakymo, kaip realiai mokyklos išdalijimas galėtų būti atliktas, t. y. kaip konkrečiai ir kokiu principu bus dalijamas turtas, patalpos tarp veiksiančių po reorganizacijos skyrių, kaip pasiskirstys pagalbinio personalo etatai. Atsakovo samprotavimai, esą mokyklos reorganizavimas niekaip neatsilieps bendruomenės interesams, nes skyriai ir toliau veiks tose pačiose patalpose, pagal galimybes bus išlaikytos darbo vietos ir pan., prasilenkia su bet kokia ekonomine logika, nes neaišku, kur bus sutaupyta, jeigu po reorganizavimo pasikeis tik juridinė forma. 2010 m. balandžio 7 d. aiškinamajame rašte dėl Sprendimo Nr. T3-207 projekto nurodyta, kad visos reorganizuojamos mokyklos yra mažakomplektės, jų vadovams sudėtinga kokybiškai administruoti įstaigas, tvarkyti privalomas įstaigų duomenų bazes, operatyviai pateikti statistines ataskaitas ir vadovėlių bei vaizdinių priemonių užsakymus. LVAT 2007 m. sausio 15 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A5-37/2007 yra išaiškinęs, kad šie ar panašūs argumentai nėra savarankiški Vyriausybės patvirtinti kriterijai reorganizavimui, ir kad yra būtina vadovautis tik tais kriterijais, kurie yra numatyti Kriterijų IV dalies 8 punkto papunkčiuose. Minėtame aiškinamajame rašte taip pat nurodoma, kad švietimo įstaigų mokyklų reorganizavimas grindžiamas 2007–2010 metų faktiniais duomenimis, jog valstybės skiriamų mokymo lėšų pagal Mokinio krepšelio ir sutartinių mokinių apskaičiavimo metodiką nepakanka, ir steigėjas neturi papildomų lėšų šių švietimo įstaigų išlaikymui. Šis kriterijus yra įvardytas Kriterijų 8.1 papunktyje, tačiau, pareiškėjo manymu, atsakovas jo neįrodė, rėmėsi tik bendro deklaratyvaus pobūdžio pareiškimais ir konkrečiais paskaičiavimais nepagrįstais skaičiais. Be to, nepagrįstas atsakovo argumentas, kad savivaldybė negali perskirstyti lėšų tarp mokyklų, nes vadovaujantis Lietuvos Respublikos 2010 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 4 straipsnio 3 dalimi, savivaldybės 5 procentus mokinio krepšeliui skirtų lėšų savo nustatyta tvarka naudoja: 1) pedagoginei ir psichologinei pagalbai organizuoti; 2) brandos egzaminams organizuoti ir vykdyti; 3) bendrąjį lavinimą teikiančių mokyklų išorės auditui organizuoti; 4) profesinės linkmės moduliams neformaliojo švietimo mokyklose finansuoti; 5) pedagoginių darbuotojų tarifinių atlygių koeficientų skirtumams išlyginti bendrąjį lavinimą ir priešmokyklinį ugdymą teikiančiose mokyklose; 6) bendrojo lavinimo ir priešmokyklinio ugdymo paslaugų prieinamumui užtikrinti; 7) neformaliajam švietimui, papildančiam bendrąsias pradinio, pagrindinio ir vidurinio ugdymo programas. 2011 m. lapkričio 24 d. atsakovas priėmė sprendimą „Dėl mokinio krepšelio lėšų patikslinimo ir panaudojimo“ (www.vilniaus-r.lt), kurio duomenimis Veriškių pradinėje mokykloje numatomas tik 400 Lt trūkumas, kas leidžia daryti prielaidą, kad tinkamai sutvarkius tikslinių lėšų panaudojimą, yra visiškai reali galimybė mokyklai funkcionuoti be jokių reorganizavimo procedūrų. Atsakovas pažeidė ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 7 straipsnyje įtvirtintą pareigą tartis dėl administracinio reglamentavimo su visuomenės interesams atstovaujančiomis organizacijomis. Veriškių pradinė mokykla yra vienintelė vaikų ugdymo įstaiga Veriškėse ir aplinkiniuose kaimeliuose. Čia nėra vaikų lopšelių – darželių, todėl atidarius priešmokyklinę ugdymo grupę, išsisprendė ir kita aktuali problema – ikimokyklinio amžiaus vaikai taip pat turi galimybę lankyti šią švietimo įstaigą, vaikų tėveliams nereikia vežioti vaikų keliasdešimt kilometrų į kitas ikimokyklinio ugdymo įstaigas. Nuo 2011 m. rugsėjo 1 d. mokykloje nebesusidarė mokinių grupės lenkų mokomąja kalba. Šį faktą įrodo Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 16 d. sprendimas Nr. T3-329. Nesusidarius mokinių grupėms lenkų mokomąja kalba, teko atleisti lenkų kalbos mokytoją. Taip pat buvo atleista tikybos mokytoja. Tačiau atsakovas, teikdamas skaičiavimus darbo užmokesčiui, įskaito ir šių mokytojų atlyginimus bei su tuo susijusius mokėjimus valstybei (2011 m. spalio 4 d. Vilniaus rajono savivaldybės tarifikacijos žiniaraštis), tokiu būdu nepagrįstai didindamas lėšų poreikį. Taigi atsakovas skundžiamo sprendimo nemotyvavo ir neįrodė Kriterijų mokyklos reorganizavimo buvimo, o reorganizavimo procedūras pradėjo pažeidžiant Biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnyje įtvirtintas procedūras.