Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas

Pareiškėja G. Š. (toliau – ir pareiškėja) su skundu, kurį vėliau patikslino, kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydama panaikinti Įmonių bankroto valdymo departamento prie Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos (toliau – ir Departamentas) direktoriaus 2011 m. rugsėjo 7 d. įsakymą Nr. V-69 „Dėl nuobaudos BUAB „Kreterma“, BUAB „Vilniaus fasadai“, bankrutuojančios viešosios įstaigos „House of English Language“ administratoriaus UAB „Versluva“ (toliau – ir administratorius) įgaliotam asmeniui G. Š. skyrimo“ (toliau – ir Įsakymas).

Pareiškėja nurodė, kad Įsakymas yra neteisėtas dėl to, kad jį priimant buvo pažeistos materialinės teisės normos bei pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimo pagrįstumą, todėl yra naikintinas. Skiriant nuobaudą, anot pareiškėjos, turi būti konstatuojamas ne tik formalus teisės aktų pažeidimas, tačiau ir įvertinamas šio pažeidimo mastas, padariniai, ir tik tada padaroma išvada, ar šis pažeidimas yra reikšmingas ar nereikšmingas. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsniu bei viešojo administravimo principais, toks spendimas visada turi būti motyvuotas. Atsakovas turėjo įvertinti aplinkybę, kad dėl bankrutuojančios uždarosios akcinės bendrovės (toliau – ir BUAB) „Kreterma“, BUAB „Vilniaus fasadai“, bankrutuojančios viešosios įstaigos (toliau – ir BVĮ) „House of English Language“ paraiškos Garantiniam fondui vėlesnio pateikimo nesikreipė nei vienas įmonės kreditorius ar kitas suinteresuotas asmuo, o veiklos tikrinimą pradėjo Departamentas savo iniciatyva. Paraiška dėl lėšų iš Garantinio fondo skyrimo buvo pateikta 2011 m. kovo 22 d., tuo tarpu Departamentas nuobaudą skyrė 2011 m. rugsėjo 7 d., t. y. dar prieš atsakovui pradedant veiklos patikrinimą ir priimant Įsakymą. Atkreipė dėmesį, kad BUAB „Kreterma“, BUAB „Vilniaus fasadai“, BVĮ „House of English Language“ bankroto byloje UAB „Versluva“ įgaliotas asmuo G. Š. ilgą laiką per nurodytą vėlavimo laikotarpį sirgo. Dėl ligos objektyviai negalėjo atlikti bankroto procedūrų, o bankroto administratoriaus UAB „Versluva“ direktorius laikinai pavaduojančio asmens ligos laikotarpiu nepaskyrė. Lietuvos Respublikos įmonių bankroto įstatymo (toliau – ir ĮBĮ, Įmonių bankroto įstatymas) 11 straipsnio 1 dalis nustato, kad įmonės administratorius yra teismo paskirtas fizinis ar juridinis asmuo, turintis teisę teikti įmonių bankroto administravimo paslaugas ir šią teisę įgijęs šio įstatymo ir su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų nustatyta tvarka. BUAB „Kreterma“, BUAB „Vilniaus fasadai“, BVĮ „House of English Language“ administratoriumi yra paskirtas juridinis bankroto administratorius UAB „Versluva“. Juridinio asmens vadovas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 2.87 straipsnio 1 dalimi, turi veikti sąžiningai ir protingai. Vadovui taip pat kyla bendro pobūdžio pareiga elgtis rūpestingai ir sąžiningai (CK 1.5 straipsnis). Taigi, nors pareiškėja ilgą laiką sirgo ir turėjo nedarbingumo pažymėjimą, UAB „Versluva“ vadovas privalėjo skirti kitą asmenį, laikinai pavaduosiantį nedarbingumo pažymėjimą turinčią bankroto administratorę G. Š., tačiau to nepadarė. UAB „Versluva“ direktorius V. J. 2011 m. gegužės 9 d. buvo atleistas iš pareigų. Nustačius aplinkybes, kad įgaliotas asmuo ilgą laiką sirgo, tariamai konstatuoto pažeidimo faktas pripažintinas susiklosčiusiu dėl objektyvių priežasčių, t. y. ilgo gydymosi ir reabilitacijos laikotarpio ir dėl šio ilgo nedarbingumo laikotarpio atsiradusio padidėjusio darbo krūvio. Be to, VAĮ 8 straipsnis inter alia nustato individualaus administracinio akto bendruosius reikalavimus. Individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Būtinybė motyvuoti viešojo administravimo subjekto priimamus sprendimus yra ne kartą akcentuota ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugpjūčio 24 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A756-450/2010). Skundžiamame Įsakyme nėra nurodomos konkrečios aplinkybės ir konkretūs motyvai, dėl kurių yra priimamas atitinkamas sprendimas. Įsakyme nurodoma, kad įspėjimas skiriamas vadovaujantis valstybės tarnautojo 2011 m. rugpjūčio 16 d. išvada, tačiau šios argumentacijos akivaizdžiai nepakanka, kad būtų priimtas sprendimas. Atskiri viešojo administravimo subjekto dokumentai negali būti sudėtine Įsakymo dalimi. VAĮ nustato viešojo administravimo subjekto pareigą išleisti nustatytos formos teisės aktą, o minėta administracinio akto forma yra aiškiai išdėstyta VAĮ 8 straipsnyje, kuriame įtvirtinti individualaus administracinio akto bendrieji reikalavimai. Nurodė, kad tiek tyrimo procedūros pradėjimo bei nuobaudos skyrimo metu, t. y. 2011 m. rugsėjo 7 d., jau buvo išnykęs pagrindas (net ir formalus) skirti nuobaudą. Tačiau Departamento direktorius, priimdamas ginčijamą Įsakymą, nevertino pažeidimo reikšmingumo, neįvertino aplinkybės, kad BUAB „Kreterma“, BUAB „Vilniaus fasadai“, BVĮ „House of English Language“ paraiškos Garantiniam fondui jau yra pateiktos, taip pat neatsižvelgė į tai, kad vėlavimas susiklostė dėl objektyvių priežasčių, neįvertino, kad vėlavimas jas pateikti iš esmės jokių teisinių padarinių nesukėlė. Departamento konstatuotas tariamas formalus pažeidimas turėjo būti įvertintas kaip nereikšmingas įmonių BUAB „Kreterma“, BUAB „Vilniaus fasadai“, BVĮ „House of English Language“ bankroto procesui, todėl už jį nuobauda neturėjo būti skiriama. Akcentavo ir tai, kad Lietuvos Respublikos Konstitucija (toliau – ir Konstitucija) įtvirtina įstatymo viršenybės principą. Atitinkamai Konstitucijos 31 straipsnyje expressis verbis įtvirtinta, kad bausmė gali būti skiriama ir taikoma remiantis įstatymu. Šios konstitucinės normos negali būti taikomos izoliuotai nuo kitų konstitucinių normų, pvz., nuo Konstitucijos 5 straipsnyje įtvirtinto konstitucinio principo, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Ši konstitucinė nuostata inter alia reiškia, kad valdžios įstaigos, turinčios valdingus įgaliojimus nepavaldžių subjektų atžvilgiu, negali piktnaudžiauti valdžia, o privalo veikti tik griežtai laikydamosi nustatyto teisinio reguliavimo. Įstatymo viršenybės principas yra universalus konstitucinis principas, kuris, be kita ko, yra įtvirtintas ir VAĮ 3 straipsnio 1 punkte, kuris inter alia teigia, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Būtent šiais konstituciniais principais privalėjo vadovautis ir atsakovas, priimdamas ginčijamą Įsakymą. Pareiškėjos nuomone, Įsakymas yra priimtas pažeidžiant Konstitucijoje įtvirtintus principus ir VAĮ 8 straipsnio nuostatas. Taip pat nurodė, kad pagal VAĮ 8 straipsnio 2 dalį individualiame administraciniame akte turi būti aiškiai nurodyta akto apskundimo tvarka. Tokia tvarka nebuvo tiksliai nurodyta nei ginčijamame Įsakyme, nei lydraštyje, su kuriuo pateiktas ginčijamas Įsakymas. Nurodyta tik, kad priimtas spendimas gali būti skundžiamas Vyriausiajai administracinių ginčų komisijai arba Vilniaus apygardos administraciniam teismui, tačiau per kokį terminą turi būti paduodamas skundas nebuvo nurodyta. Departamentas analogiškose situacijose neskirdavo nuobaudos bankroto administratoriams arba net apskritai nepradėdavo tyrimo procedūros. VAĮ 3 straipsnis inter alia nustato, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi objektyvumo principu, o tai reiškia ir tai, kad viešojo administravimo subjektas privalo vienodai vertinti visų asmenų veiklą. Ginčo atveju atsakovas, skirtingai vertindamas skirtingų bankroto administratorių veiklą, neabejotinai pažeidė objektyvumo bei teisėtumo principus.

Pareiškėja G. Š. apeliaciniu skundu su Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. sausio 5 d. sprendimu nesutinka, prašo jį panaikinti ir klausimą išspręsti iš esmės – panaikinti Įmonių bankroto valdymo departamento prie Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos 2011 m. rugsėjo 7 d. direktoriaus įsakymą Nr. V-69 „Dėl nuobaudos BUAB „Kreterma“, BUAB „Vilniaus fasadai“, bankrutuojančios viešosios įstaigos „House of English Language“ administratoriaus UAB „Versluva“ įgaliotam asmeniui G. Š. skyrimo“; stabdyti administracinę bylą ir ištirti Bankroto administratorių veiklos kontrolės taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2006 m. spalio 10 d. įsakymu Nr. 4-377, inter alia 17, 17.1, 17.2 punktų, teisėtumą.

Pareiškėja nurodo, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas priimtas neišnagrinėjus visų bylai reikšmingų aplinkybių, tinkamai nevertinus pareiškėjo pateiktų įrodymų ir paaiškinimų, taip pat padarius procesinių teisės pažeidimų. Teismas neatsižvelgė į tai, kad administratorius 2009 m. liepos 5 d. pranešimu ragino buvusį UAB „Kreterma“ direktorių M. K. perduoti įmonės antspaudą, dokumentus ir turtą bei pateikti bankroto administratoriui informaciją. Šiam neperdavus turto ir dokumentų 2009 m. lapkričio 3 d. buvusiam vadovui M. K. buvo pateiktas pakartotinis raginimas, tačiau ir į šį raginimą vadovas taip pat nereagavo. Teismas taip pat neįvertino, kad BUAB „Vilniaus fasadai“ vadovas nevykdė teismo nutartyje ir ĮBĮ 10 straipsnio 7 dalies 1 punkte nustatyto įpareigojimo ir dokumentų bei turto laiku neperdavė. Administratorius 2009 m. gegužės 6 d. pranešimu ragino buvusį UAB „Vilniaus fasadai“ direktorių J. B. perduoti įmonės antspaudą, dokumentus ir turtą bei pateikti bankroto administratoriui informaciją. Šiam neperdavus turto ir dokumentų, 2009 m. liepos 15 d. buvusiam vadovui J. B. buvo pateiktas pakartotinis raginimas, tačiau ir į šį raginimą vadovas taip pat nereagavo. Atkreipia dėmesį, kad 2009 m. balandžio 15 d. nutartimi J. B. teismas už teismo įpareigojimų nevykdymą paskyrė baudą. Teigia, jog teismas neįvertino, kad ir BVĮ „House of English Language“ vadovas nevykdė teismo nutartyje ir ĮBĮ 10 straipsnio 7 dalies 1 punkte nustatyto įpareigojimo ir dokumentų bei turto laiku neperdavė, nors administratorius raštu ragino tai padaryti. Pažymi, kad administratorius, nors ir turi pareigą per dviejų mėnesių laikotarpį pateikti paraiškas Garantiniam fondui, tačiau nustatytas terminas gali būti taikomas, jei visi dokumentai buvo perduoti per teismo nutartyje iškelti bankroto bylą nustatytą terminą. Tik administratoriui perėmus įmonės buhalterinės apskaitos dokumentus, gali būti sutvarkoma esama buhalterinė apskaita bei atliekamas duomenų surinkimas ir dokumentų ruošimas Garantiniam fondui lėšoms iš Garantinio fondo gauti. Pareiškėja nurodo, kad Įsakymas neatitinka VAĮ įtvirtintų reikalavimų ir dėl šio teiginio išdėsto argumentus, nurodytus skunde, pateiktame pirmosios instancijos teismui. Papildomai nurodo, kad prašė pirmosios instancijos teismo išreikalauti iš Departamento visų bankroto administratorių pavėluotai pateiktų paraiškų Garantiniam fondui skaičių bei Departamento direktoriaus įsakymų nuorašus paskirti nuobaudas dėl tokio pažeidimo bankroto administratoriams (per paskutinius vienerius metus), tačiau šio prašymo teismas netenkino ir Departamento pateikti tokių duomenų neįpareigojo, o Departamentas savo iniciatyva tokių duomenų taip pat nepateikė. Pirmosios instancijos teisme nagrinėjimo metu Departamento atstovas pažymėjo, kad pagal dabartinę administravimo praktiką Departamentas nepradeda tyrimo jei dokumentus Garantiniam fondui pateikti vėluojama mažiau nei 180 dienų. Tačiau Departamento atstovas negalėjo paaiškinti, kodėl tikrinimas buvo pradėtas pažeidžiant viešojo administravimo subjekto nusistatytą administravimo praktiką, nes paraiška dėl lėšų iš Garantinio fondo skyrimo buvo pateikta 2011 m. kovo 22 d., tuo tarpu Departamentas nuobaudą skyrė 2011 m. rugsėjo 7 d., t. y. jau praėjus beveik šešiems mėnesiams nuo paraiškos pateikimo. Dėl Taisyklių prieštaravimo aukštesnės galios teisėms aktams pareiškėja nurodo, kad Taisyklės yra patvirtintos Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2006 m. spalio 10 d. įsakymu Nr. 4-377, tai yra šios Taisyklės yra įstatymo įgyvendinamasis teisės aktas. Kitaip sakant, atsakomybę už teisės aktų pažeidimus nustato ne įstatymas, o įstatymo įgyvendinamasis teisės aktas. ĮBĮ 37 straipsnio 6 dalies 4 punktas nereglamentuoja drausminės atsakomybės bankroto administratoriui sukūrimo. Pareiškėja, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencija, pažymi, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Įstatymo įgyvendinamuoju teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl įstatymo įgyvendinamuoju teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė prieš įstatymo įgyvendinamuosius teisės aktus. Bausmė gali būti skiriama ir taikoma remiantis ne bet kokiu teisės aktu, o tik įstatymu. Taip sudaromos teisinės prielaidos užtikrinti veiksmingą asmenų, kuriems skiriamos ar taikomos bausmės, teisių ir laisvių apsaugą. Anot pareiškėjos, taikant analogiją kitų panašią veiklą vykdančių asmenų drausminė atsakomybė yra nustatyta įstatymuose.