- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2023-05-31
- Bylos Nr.
- eAS-315-442/2023
- Teisminio proceso Nr.
- 3-62-3-01820-2022-1
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- Apeliacinė instancija
- Rezultatas
- Nutartis panaikinta ir perduota nagrinėti iš naujo.
- Teisėjai
- Dainius Raižys (pirm.), Gintaras Kryževičius, Egidijus Šileikis
- Pareiškėjas
- Viešoji įstaiga Kazlų Rūdos socialinės paramos centras
- Atsakovas
- Kazlų Rūdos savivaldybės kontrolės ir audito tarnyba
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Gintaro Kryževičiaus, Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Egidijaus Šileikio,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo viešosios įstaigos Kazlų Rūdos socialinės paramos centro atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2023 m. balandžio 4 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo viešosios įstaigos Kazlų Rūdos socialinės paramos centro skundą atsakovui Kazlų Rūdos savivaldybės kontrolės ir audito tarnybai dėl administracinio sprendimo panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
Pareiškėjas viešoji įstaiga (toliau – ir VšĮ) Kazlų Rūdos socialinės paramos centras (toliau – ir Centras, pareiškėjas) kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Kazlų Rūdos savivaldybės kontrolieriaus (toliau – ir Kontrolierius) 2022 m. rugpjūčio 3 d. įsakymą Nr. KĮ-5 „Dėl sprendimo atlikti tikrinimo procedūras ir vertinimą VšĮ Kazlų Rūdos socialinės paramos centre“ (toliau – ir Įsakymas).
Pareiškėjas skunde nurodė, kad ginčijamu Įsakymu Kontrolierius nusprendė viešosios įstaigos Kazlų Rūdos socialinės paramos centre atlikti tikrinimą ir įvertinti ilgalaikio ir trumpalaikio turto įsigijimą, naudojimą, apskaitą, inventorizavimą, nusidėvėjimą ir nurašymą 2019–2022 metais (toliau – ir Patikrinimas).
Pareiškėjo teigimu, teisinis reglamentavimas suteikia Savivaldybės kontrolės ir audito tarnybai atlikti išorės finansinį ir veiklos auditą savivaldybės administracijoje, savivaldybės administravimo subjektuose ir savivaldybės valdomose įmonėse. Pareiškėjo teisinė forma yra viešoji įstaiga, kurios steigėjai yra Kazlų Rūdos savivaldybės taryba, religinė bendruomenė „Vilkaviškio vyskupijos Kazlų Rūdos Caritas“ ir religinė bendruomenė „Kazlų Rūdos Švč. Jėzaus širdies parapija“, t. y. pareiškėjas nėra nei savivaldybės administravimo subjektas, nei savivaldybės valdoma įmonė, nei Kazlų Rūdos savivaldybės administracijos padalinys.
Pareiškėjas nurodė, kad ginčijamo Įsakymo preambulėje nėra nurodytas joks teisės aktas, kurį būtų galima susieti su Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 1 dalies 8 punktu ir taip nustatyti teisinį pagrindą, iš kurio Kontrolierius kildino savo kompetenciją Centre atlikti Patikrinimą. Pareiškėjas nevaldo ir nesinaudoja Kazlų Rūdos savivaldybei priklausančiu turtu, kuris nurodytas ginčijamame Įsakyme ir kurio įsigijimą, naudojimą, apskaitą, inventorizavimą, nusidėvėjimą ir nurašymą nusprendė tikrinti Kontrolierius. Priimant Sprendimą nebuvo nei vienos teisinės sąlygos, įgalinančios Kontrolierių veikti Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 1 dalies 8 punkto pagrindu ir spręsti dėl tikrinimo Centre atlikimo. Ginčijamas Įsakymas yra neteisėtas iš esmės, nes savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 10 straipsnio 5 dalies reikalavimų, todėl yra naikintinas.
Atsiliepimas
Atsakovas Kazlų Rūdos savivaldybės kontrolės ir audito tarnyba (toliau – ir tarnyba, atsakovas) pateiktame atsiliepime su pareiškėjo skundu nesutiko.
Atsakovas nurodė, kad Tarnyba turi ne tik teisę, bet ir pareigą kontroliuoti ir prižiūrėti, kaip valdomas ir naudojamas valstybei ir savivaldybei priklausantis turtas, kaip naudojami iš valstybės, savivaldybės biudžeto ir kitų viešųjų finansavimo šaltinių gaunami piniginiai ištekliai. Tarnyba taip pat turi teisę atlikti išorės finansinį ir veiklos auditą tiek savivaldybės administracijoje, tiek ir savivaldybės administravimo subjektuose ar savivaldybės valdomose įmonėse, kadangi tokiam tikslui ji ir yra įsteigta. Pareiškėjo nepagrįstas nesutikimas dėl Patikrinimo suponuoja išvadą, jog galbūt pareiškėjas savo veiklą vykdo netinkamai, o ginčydamas Įsakymą dėl Patikrinimo atlikimo siekia įgyti papildomai laiko tam, kad per galėtų pašalinti esamus trūkumus.
Tarnyba pažymėjo, kad Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos, kaip Centro dalininko, indėlis sudaro 348 916,25 Eur sumą, piniginės lėšos perduotos Centrui įsigyti materialų turtą. Pareiškėjas taip pat naudojasi ir jam panaudos pagrindu perduotu nekilnojamuoju turtu, todėl pareiškėjo teiginys, kad jis nesinaudoja jokiu Kazlų Rūdos savivaldybei priklausančiu turtu ir dėl to nėra pagrindo tikrinti Centro turto naudojimo, yra nepagrįstas. Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos kaip dalininko įnašas kartu yra savivaldybės finansinis turtas.
Atsakovas teigė, kad Įsakymas pareiškėjui jokių teisinių pasekmių nesukelia, kadangi yra procedūrinis dokumentas, kurio pagrindu yra tik inicijuojamas patikrinimo atlikimas, Įsakymas jokios įtakos asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams nedaro, pareiškėjo teisės ir pareigos nepasikeičia. Pareiškėjo teisinis statusas gali pasikeisti tik priėmus galutinį sprendimą, atsiradus realiems teisiniams padariniams, o Įsakymu tik sudaromos prielaidos atlikti Patikrinimą ir toks dokumentas laikytinas procedūriniu dokumentu, todėl administracinės bylos teisena turėtų būti nuraukta ir skundas atmestas.
II.
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2023 m. balandžio 4 d. nutartimi nutraukė administracinę bylą pagal pareiškėjo skundą ir priteisė atsakovui Kazlų Rūdos savivaldybės kontrolės ir audito tarnybai iš pareiškėjo 718,74 Eur bylinėjimosi išlaidų, o pareiškėjo prašymą dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo atmetė.
Teismas apžvelgė skundžiamo Įsakymo turinį, taip pat detaliai aptarė Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 1 dalies 1, 8 punktų, 9 dalies 7–9 punktų nuostatas, Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau –ir ABTĮ) 5, 23 straipsnių nuostatas, aktualią teismų praktiką, ir nurodė, kad administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.
Teismas, įvertinęs aktualią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, kad administraciniams teismams priskirta nagrinėti tik administracines bylas dėl savivaldybių kontrolę ir auditą vykdančios institucijos pareigūnų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo, sutiko su atsakovo argumentu, jog pareiškėjo skundžiamas Įsakymas yra tik faktinis pagrindas Tarnybai priimti tolesnius sprendimus pagal atliktą finansinio ir veiklos audito ataskaitą, ir šis Įsakymas pats savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui, t. y. nelemia jo materialinių teisių ir pareigų; be to, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, jog veiklos ataskaitos dokumentai yra procedūriniai dokumentai, negalintys būti savarankišku administracinės bylos dalyku.
Teismas, įvertinęs teisinį reglamentavimą ir teismų praktiką, konstatavo, kad skundžiamas Įsakymas negali būti vertinamas kaip administracinis aktas, darantis įtaką konkrečioms pareiškėjo teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, nes Įsakymu tik nuspręsta atlikti Patikrinimą, kurį atlikus Kontrolierius galės priimti tolesnius sprendimus pagal atlikto finansinio ir veiklos audito ataskaitas, sprendimus dėl finansinio ir veiklos audito metu nustatytų ir nepašalintų teisės aktų pažeidimų, kurie galbūt sukels teisines pasekmes pareiškėjui. Teismas padarė išvadą, kad Įsakymas negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, todėl konstatavo, kad administracinė byla nutrauktina kaip nepriskirtina administraciniams teismams (ABTĮ 103 str. 1 p.).
Teismas atmetė pareiškėjo prašymą dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo, konstatavęs, jog administracinę bylą nutraukus kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, sprendimas priimamas pareiškėjo nenaudai, todėl pareiškėjas neturi teisės į patirtų šioje byloje bylinėjimosi išlaidų atlyginimą.
Teismas patenkino atsakovo prašymą dėl 718,74 Eur bylinėjimosi išlaidų atlyginimo.
III.
Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo 2023 m. balandžio 4 d. nutartį ir grąžinti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Pareiškėjas atskirajame skunde nurodo, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai savo išvadas grindė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gruodžio 23 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS-822-742/2011, kurioje konstatuota, jog savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos atlikto audito išvadose yra įtvirtintos viešojo administravimo subjekto užfiksuotos savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos nustatytos faktinės aplinkybės, todėl tokios ataskaitos išvada nesukelia kokių nors teisinių pasekmių, ir pažymi, jog minimoje byloje buvo ginčijama savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos išvada, o ne sprendimas atlikti patikrinimą. .Nagrinėjamoje byloje yra ginčijamas sprendimas atlikti tikrinimo procedūras ir vertinimą VšĮ Kazlų Rūdos socialinės paramos centre, kuris savo pobūdžiu yra visiškai skirtingas dokumentas, nes Įsakymas yra teisės aktas, turintis preskriptyvų pobūdį pareiškėjo atžvilgiu.
Pareiškėjas pažymi, jog Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 10 dalies 2 punkte įtvirtinta savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos valstybės tarnautojų ir darbuotojų teisė įeiti į audituojamo subjekto patalpas, gauti visus finansiniam ir veiklos auditui atlikti reikalingus dokumentus, gauti iš audituojamo subjekto darbuotojų reikiamus rašytinius paaiškinimus atitinka audituojamo subjekto, suponuoja pareiškėjo pareigą įleisti Tarnybos valstybės tarnautojus ir darbuotojus į pareiškėjo patalpas, pateikti visus finansiniam ir veiklos auditui atlikti reikalingus dokumentus, pateikti iš pareiškėjo darbuotojų reikiamus rašytinius paaiškinimus, taigi, ginčijamo Įsakymo pagrindu atsirado pareigos pareiškėjui.
Žemesnės instancijos teismas
Pirmosios instancijos teismas ginčijamą Įsakymą nepagrįstai vertino kaip pareiškėjui teisinių pasekmių negalintį sukelti ir nesukeliantį aktą ir tuo pačiu nepagrįstai nutraukė administracinę bylą, neišnagrinėjęs šalių ginčo dėl atsakovo teisės atlikti auditą VšĮ Kazlų Rūdos socialinės paramos centre.
Atsiliepimas
Atsakovas atsiliepime nesutinka su atskiruoju skundu, prašo jį atmesti ir pirmosios instancijos teismo nutartį palikti nepakeistą, bei prašo priteisti bylinėjimosi išlaidas, patirtas apeliacinės instancijos teisme.
Atsakovas nurodo, kad pirmosios instancijos teismas, priimdamas skundžiamą nutartį, vadovavosi ne tik pareiškėjo nurodyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gruodžio 23 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011, tačiau ir visa eile kitose bylose pateiktų išaiškinimų; pareiškėjo nurodytoje byloje yra pateiktas išaiškinimas dėl to, kad dokumentai, kurie nesukelia pareiškėjui kokių nors teisinių pasekmių, taip pat nenustato jokių pareigų (įpareigojimų), negali būti administracinio ginčo dalyku ir tokie skundai nenagrinėtini teisme.
Atsakovo teigimu, ginčijamas Įsakymas yra tik tarpinis procedūrinis dokumentas, sudarantis prielaidas atlikti jame numatytas tikrinimo procedūras, siekiant įgyvendinti Kazlų Rūdos savivaldybės kontrolės ir audito tarnybai keliamą tikslą – prižiūrėti, ar teisėtai, efektyviai, ekonomiškai ir rezultatyviai valdomas ir naudojamas savivaldybės turtas ir patikėjimo teise valdomas valstybės turtas, ir šis Įsakymas pats savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui, t. y. nelemia jo materialinių teisių ir pareigų bei sukuria tik sąlygas patikrinimui atlikti. Be to, Įsakymo priėmimo procedūros teisėtumas galės būti įvertintas teikiant skundą dėl Tarnybos priimto galutinio sprendimo.
Atsakovas akcentavo, kad procedūrinio pobūdžio pareigos (įsileisti Tarnybos atstovą į tikrinamas patalpas, pateikti visus finansiniam ir veiklos auditui atlikti reikalingus dokumentus ir kt.) pareiškėjui kyla ne iš skundžiamo Įsakymo, o iš Vietos savivaldos įstatymo nuostatų.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
IV.
Nagrinėjamos bylos ginčo dalykas – pirmosios instancijos teismo nutarties nutraukti administracinę bylą pagal pareiškėjo viešosios įstaigos Kazlų Rūdos socialinės paramos centro skundą atsakovui Kazlų Rūdos savivaldybės kontrolės ir audito tarnybai dėl administracinio akto panaikinimo, teisėtumas ir pagrįstumas.
Pirmosios instancijos teismas administracinę bylą nutraukė vadovaudamasis ABTĮ 103 straipsnio 1 punktu, kaip bylą, nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai, nes priėjo prie išvados, jog Įsakymas yra tarpinis procedūrinis dokumentas, priimtas patikrinimo procedūroje, nesukeliantis pareiškėjui materialinių teisinių pasekmių, todėl sprendė, kad skundas nepriskirtinas administracinių teismų kompetencijai.
Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.).
Byloje nustatyta, kad skundžiamu Kontrolieriaus Įsakymu, vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 1 dalies 8 punktu, Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos 2019 m. rugpjūčio 26 d. sprendimu Nr. TS-172 patvirtintų Kazlų Rūdos savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos nuostatų 16.7 punktu, atsižvelgiant į Kazlų Rūdos savivaldybės mero 2022 m. liepos 7 d. motyvuotą siūlymą ir Išankstinio rizikos vertinimo 2022 m. rugpjūčio 2 d. ataskaitoje nustatytus rizikos veiksnius, buvo priimtas sprendimas VšĮ Kazlų Rūdos socialinės paramos centre atlikti tikrinimą ir įvertinti ilgalaikio ir trumpalaikio turto įsigijimą, naudojimą, apskaitą, inventorizavimą, nusidėvėjimą ir nurašymą 2019–2022 metais.
Pareiškėjas skundo reikalavimą panaikinti Įsakymą grindė tuo, jog Centras, kaip viešoji įstaiga, nėra savivaldybės administracijos padalinys, savivaldybės administravimo subjektas ar savivaldybės valdoma įmonė, kurios atžvilgiu, vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostatomis, gali būti atliekamas išorės finansinis ir veiklos auditas, siekiant nustatyti, ar teisėtai, efektyviai, ekonomiškai ir rezultatyviai valdomas ir naudojamas savivaldybės turtas ir patikėjimo teise valdomas valstybės turtas, kaip vykdomas savivaldybės biudžetas ir naudojami kiti piniginiai ištekliai. Pareiškėjas taip pat nurodė, jog Centras nevaldo ir nesinaudoja Kazlų Rūdos savivaldybei priklausančiu turtu, kuris nurodytas ginčijamame Įsakyme, ir kurio įsigijimą, naudojimą, apskaitą, inventorizavimą, nusidėvėjimą ir nurašymą nusprendė tikrinti Kontrolierius. Taigi, pareiškėjo teigimu, Kontrolierius ir Tarnyba nėra kompetentingi atlikti Centro Patikrinimą, t. y. Įsakymas yra priimtas nekompetentingo viešojo administravimo subjekto.
Administracinių bylų teisenos įstatymo 91 straipsnio 1 dalies 2 punktas nustato, jog skundžiamas teisės aktas (ar jo dalis) turi būti panaikintas, jeigu jis yra neteisėtas dėl to, kad jį priėmė nekompetentingas viešojo administravimo subjektas.
Nagrinėjamu atveju, atsižvelgiant į pareiškėjo skundo pagrindą, Įsakymo teisėtumo ir pagrįstumo klausimas spręstinas ne tik procedūriniame teisiniame kontekste, bet ir materialiuoju teisiniu aspektu, kadangi būtina įvertinti ginčijamą administracinį aktą priėmusio viešojo administravimo subjekto kompetenciją, t. y. nustatyti, ar Kontrolierius ir Tarnyba yra kompetentingi vykdyti procedūrą, kuri yra pradėta ginčijamu Įsakymu.
Konstatuoti pareiškėjo skunde nurodytų aplinkybių, kuriomis grindžiamas reikalavimas, pagrįstumą (nepagrįstumą) galima tik išnagrinėjus administracinį ginčą iš esmės.
Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija sprendžia, jog pirmosios instancijos teismas neteisingai aiškino ir taikė proceso teisės normas, todėl pareiškėjo atskirasis skundas tenkinamas, pirmosios instancijos teismo nutartis panaikinama, o byla perduodama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Atsakovas atsiliepime į atskirąjį skundą prašė priteisti jam apeliacinės instancijos teisme patirtas bylinėjimosi išlaidas, tačiau byloje nepriėmus galutinio procesinio sprendimo, nėra teisinių prielaidų nagrinėti atsakovo prašymą dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo viešosios įstaigos Kazlų Rūdos socialinės paramos centro atskirąjį skundą patenkinti.
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2023 m. balandžio 4 d. nutartį panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Nutartis neskundžiama.