Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų sprendimas

trečiojo suinteresuoto asmens Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos atstovei Virginijai Vermontaitei,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos uždarosios akcinės bendrovės „Talša“ skundą atsakovei Palangos miesto savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, valstybės įmonei Valstybinių miškų urėdijai dėl sprendimų panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

Nagrinėjamo ginčo dalykas – Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2019 m. rugpjūčio 12 d. sprendimo Nr. (4.17)-D3-2736 „Dėl žemės sklypo suformavimo prie nuosavybės teise valdomų pastatų adresu (duomenys neskelbtini)“, kuriuo netenkintas pareiškėjos prašymas suformuoti žemės sklypą prie jos nuosavybės teise valdomų pastatų, teisėtumas ir pagrįstumas.

Be to, prašoma panaikinti Ginčų komisijos 2019 m. spalio 21 d. sprendimą Nr. 21R2-112(AG2-90/13-2019).

Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išrašas patvirtina, jog pareiškėja yra poilsio pastatų (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), pastato – klubo (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), pastato – prausyklos (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), pastato – viralinės (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), kiemo statinių (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), registro Nr. (duomenys neskelbtini), adresu (duomenys neskelbtini), savininkė.

Nustatyta, kad 2019 m. birželio 28 d. pareiškėja kreipėsi į Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Palangos skyrių, prašydama leisti suformuoti žemės sklypą po jai nuosavybės teise priklausančiais nekilnojamaisiais daiktais, esančiais adresu (duomenys neskelbtini).

Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Palangos skyrius 2019 m. liepos 17 d. raštu Nr. 16SD-1376-(14.16.7.) „Dėl prašymo persiuntimo“ pareiškėjos 2019 m. birželio 28 d. prašymą persiuntė pagal kompetenciją nagrinėti Palangos miesto savivaldybės administracijai.

Palangos miesto savivaldybės administracijos direktorius 2019 m. rugpjūčio 12 d. raštu Nr. birželio 7 d. Nr. (4.17)-D3-2736 „Dėl žemės sklypo suformavimo prie nuosavybės teise valdomų pastatų adresu (duomenys neskelbtini)“ (b.l. 6-7) pareiškėjos prašymą atsisakė tenkinti ir jame išdėstė atsisakymo tenkinti prašymą argumentus.

Ginčo teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas), Lietuvos Respublikos žemės įstatymas (toliau – ir Žemės įstatymas), Lietuvos Respublikos miškų įstatymas (toliau – ir Miškų įstatymas, redakcija galiojusi nuo 2019 m. sausio 1 d. iki 2019 m. rugsėjo 1 d.), Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas (toliau – ir VAĮ), Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas (toliau – ir TPĮ) ir kiti teisės aktai.

Žemės įstatymo 40 straipsnio 1 dalies 3 punkte nurodyta, kad žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektai rengiami, kai formuojami žemės sklypai esamiems statiniams ir įrenginiams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį. Iš esmės analogiška nuostata įtvirtinta ir Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių, patvirtintų Žemės ūkio ministro ir Aplinkos ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 3D-452/D1-513 (toliau – ir Taisyklės), 2.4. punkte, kuris numato, kad žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektas rengiamas, kai formuojami žemės sklypai esamiems statiniams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį.

Žemės įstatymo 40 straipsnio 3 dalis nustato, kad teisę inicijuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimą turi statinių, prie kurių formuojami žemės sklypai, savininkai <...>.

Žemės įstatymo 40 straipsnio 4 dalis numato, kad asmenys, turintys teisę inicijuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimą, prašymus leisti rengti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektus pateikia savivaldybės administracijos direktoriui.

Pagal Taisyklių 2 punktą, projektas yra žemėtvarkos planavimo dokumentas, priskiriamas žemės valdos projektams. Projekto sprendiniai negali prieštarauti kompleksinio ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams, įstatymams ir kitiems teisės aktams, tarp jų teritorijų planavimo normų ir statybos techninių reglamentų reikalavimams, darantiems įtaką Projekto sprendiniams.

Pagal Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punktą ir 10 straipsnio 5 dalies 1 punktą valstybinės žemės sklypai išnuomojami ar parduodami be aukciono, jeigu jie užstatyti fiziniams ir juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausančiais statiniais ar įrenginiais, išskyrus žemės sklypus, kuriuose yra pastatyti laikini statiniai, nutiesti tik inžineriniai tinklai ar (ir) pastatyti tik neturintys aiškios funkcinės priklausomybės ar apibrėžto naudojimo arba ūkinės veiklos pobūdžio statiniai, kurie tarnauja pagrindiniam statiniui ar įrenginiui arba jo priklausiniui. Iš esmės analogiškos nuostatos įtvirtintos Naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. kovo 9d. nutarimu Nr. 260 „Dėl naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“, 2.4 ir 28 punktuose.

Apibendrinant tai, kas aukščiau išdėstyta, matyti, jog asmeniui priklausančių statinių konkrečiame žemės sklype buvimas yra ta juridinę reikšmę turinti aplinkybė, kurios pagrindu šio teisinio santykio subjektams gali būti sukurtos teisės bei pareigos valstybinių žemės sklypų naudojimo srityje, – teisė išsinuomoti arba įsigyti nuosavybėn konkretų valstybinės žemės sklypą ir valstybės pareiga šį žemės sklypą šiam asmeniui išnuomoti arba parduoti. Pažymėtina ir tai, jog pareiga žemės sklypą išnuomoti ar parduoti nėra besąlyginė.

Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19 punkte įtvirtinta savarankiška savivaldybių funkcija – teritorijų planavimas, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas.

Teritorijų planavimo įstatymo 5 straipsnio 4 dalies 2 punktas nustato, jog miškų tvarkymo schemos yra specialiojo planavimo dokumentai. Teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 4 dalyje numatyta, jog valstybės lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų, valstybei svarbių projektų teritorijų planavimo dokumentų, Vyriausybės patvirtintų specialiojo teritorijų planavimo dokumentų, žemės gelmių naudojimo planų sprendiniai turi aukštesnę teisinę galią už savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens kompleksinio ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendinius ir privalomai taikomi savivaldybėms rengiant, keičiant ar koreguojant savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentus<..>.

Pagal nuo 2014 m. sausio 1 d. įsigaliojusio Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 1 dalies nuostatas žemės sklype, esančiame urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai neparengti detalieji planai arba žemės sklype, esančiame neurbanizuotoje ir neurbanizuojamoje teritorijoje, gali būti vykdoma statyba, atitinkanti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano, jeigu jis parengtas, sprendinius, vadovaujantis Statybos įstatymo nuostatomis. Pagal Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 2 dalį šio straipsnio 1 dalyje nurodytu atveju, kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, jie keičiami Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas. Ši norma netaikoma teritorijai, kuriai yra parengtas ir patvirtintas detalusis planas.

Teritorijų planavimo įstatymo redakcijos 20 straipsnio 10 dalies 2 punkte nustatyta, kad miestų, miestelių, kaimų detalieji planai yra neterminuoti. Šio įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje nustatyta tvarka jie gali būti keičiami ir pildomi, jeigu atsiranda ypatinga reikmė.

Žemės savininkai ir kiti naudotojai privalo naudoti žemę pagal pagrindinę naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą (Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 21 straipsnio 1 punktas). Žemės įstatymo 2 straipsnio 16 dalyje nurodyta, kad žemės sklypo naudojimo būdas – teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nurodyta veikla, kuri teisės aktų nustatyta tvarka leidžiama pagrindinės žemės naudojimo paskirties žemėje. Pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį Lietuvos Respublikos žemės fondas skirstomas į žemės ūkio, miškų ūkio, vandens ūkio, konservacinės paskirties ir kitos paskirties žemę (Žemės įstatymo 3 straipsnio 2 dalis). Kitos paskirties žemei priskiriami žemės sklypai, kurie pagal teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytą žemės naudojimo būdą skirstomi į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijas; daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijas ir kitas (Žemės įstatymo 29 straipsnio 1 dalis).

Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarką bei sąlygas reglamentuoja Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnis, kurio 1 dalyje nurodyta, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) priima detalųjį planą, specialųjį teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą tvirtinanti institucija kartu su sprendimu patvirtinti detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, priima savivaldybės administracijos direktorius. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas nustato Vyriausybė (Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis). Žemės sklypo naudojimo būdas nustatomas ir keičiamas pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus. Žemės sklypams nustatomi Žemės įstatymo 25-29 straipsniuose nurodyti žemės naudojimo būdai. Žemės naudojimo būdų turinį nustato Vyriausybė arba jos įgaliotos institucijos (Žemės įstatymo 24 straipsnio 6 dalis).

Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. sausio 15 d. patvirtinto naujos redakcijos Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo (toliau – Aprašas) 9 punktas numato, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) naudojimo būdas (būdai) keičiami žemės savininkų prašymu Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos ar jo įgalioto teritorinio padalinio vadovo, savivaldybės tarybos, savivaldybės administracijos direktoriaus arba specialiojo teritorijų planavimo dokumentą tvirtinančios institucijos sprendimu pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus. Sprendimas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) priimamas kartu su sprendimu patvirtinti teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą.

Miškų įstatymas reglamentuoja miškų atkūrimą, apsaugą bei naudojimą ir sudaro teisines prielaidas, kad visų nuosavybės formų miškai būtų tvarkomi pagal vienodus tvaraus ir subalansuoto miškų ūkio principus, užtikrinant racionalų miškų išteklių naudojimą ir siekiant aprūpinti šalies pramonę žaliava, suteikti šaliai didžiausią socialinę ir ekonominę naudą, užtikrinant biologinės įvairovės išsaugojimą, miškų produktyvumo didinimą, kraštovaizdžio stabilumą ir aplinkos kokybę, galimybę dabar ir ateityje atlikti ekologines, ekonomines ir socialines funkcijas nedarant žalos kitoms ekosistemoms.

Miškų įstatymo 4 straipsnio 10 dalis nustato, jog valstybinės reikšmės miškai išimtine nuosavybės teise priklauso Lietuvos Respublikai. Valstybinės reikšmės miškai – tai miestų miškai, o miestų miškai – tai miestų teritorijose esantys miškai (Miškų įstatymo 2 straipsnio 5 dalis, 4 straipsnio 4 dalies 2 punktas).

Miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis tvarką nustato Vyriausybė. Miško įstatymo 11 straipsnis nustato, jog miško žemė gali būti paverčiama kitomis naudmenomis tik šiame įstatyme nustatytais išimtiniais atvejais: 1) valstybei svarbiems projektams įgyvendinti; 2) inžinerinės infrastruktūros teritorijoms, apimančioms komunikacinius koridorius, inžinerinius tinklus, susisiekimo komunikacijas ir aptarnavimo objektus, formuoti; 3) visuomeninės paskirties, bendrojo naudojimo ir atskirųjų želdynų teritorijoms formuoti; 4) naudingųjų iškasenų eksploatavimo teritorijoms formuoti ir naudoti, kai nėra galimybės šių iškasenų eksploatuoti ne miško žemėje savivaldybės teritorijoje arba kai baigiamas eksploatuoti pradėtas naudoti telkinys ar jo dalis, dėl kurių yra išduotas leidimas naudoti naudingąsias iškasenas; 5) teritorijose, skirtose valstybės sienos apsaugos tikslams ir krašto apsaugos tikslams; 6) atliekų saugojimo, rūšiavimo ir utilizavimo teritorijoms formuoti, kai nėra galimybės tokių teritorijų formuoti ne miško žemėje; 7) buvusioms sodyboms privačioje miško žemėje atstatyti Vyriausybės nustatyta tvarka. Teisę atstatyti neišlikusią sodybą, kurios buvimo faktas nustatomas pagal archyvinius dokumentus, o jeigu jie neišlikę, – nustatant juridinį faktą, turi tik šios sodybos buvę savininkai ir (ar) jų pirmos, antros ir trečios eilės įpėdiniai, paveldintys pagal įstatymą; 8) gyvenamosioms teritorijoms miestuose formuoti, kai miško žemės pavertimą kitomis naudmenomis inicijuoja savivaldybės, kurios teritorijos miškingumas yra didesnis kaip 50 procentų ir kurioje nėra galimybės šių teritorijų formuoti ne miško žemėje, administracijos direktorius, išskyrus Neringos savivaldybę; 9) teisėtai pastatyto pastato arba pastato kartu su jo priklausiniais, Nekilnojamojo turto registre įregistruoto kaip atskiro nekilnojamojo turto objekto (pagrindinio daikto), sklypui formuoti.

Pagal Miškų įstatymo 11 straipsnio 6 dalį miško žemės pavertimas kitomis naudmenomis valstybinės reikšmės miškuose galimas, kai miško žemės pavertimas kitomis naudmenomis suplanuotas vietovės lygmens bendruosiuose planuose arba specialiojo teritorijų planavimo dokumentuose, arba detaliuosiuose planuose ir Vyriausybė priima nutarimą dėl tam tikrų valstybinės reikšmės miškų plotų išbraukimo iš valstybinės reikšmės miškų plotų.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) yra konstatavęs, jog šis išimtinumo principas, ypač atsižvelgiant į miško, kaip ypatingą reikšmę turinčios nacionalinės vertybės, svarbą, reiškia, kad vertybė yra miško išsaugojimas ir miškų plotų gausinimas, o ne miško žemės pavertimas kitomis naudmenomis (žr. pvz. 2018 m. lapkričio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1043-552/2018).

Pagal Palangos miesto bendrojo plano, patvirtinto Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 „Dėl Palangos miesto bendrojo plano patvirtinimo“ pagrindinį brėžinį ginčo teritorija patenka į kurorto paslaugų ir kompleksų teritorijas be gyvenamosios statybos, tarp jų – teritorijos su dideliu želdinių kiekiu. Minėtos teritorijos skirtos visuomenės poreikiams, kurorto paslaugoms: socialinei veiklai, aptarnavimo ir paslaugų veiklai, krašto apsaugai, civilinei saugai, gelbėjimo tarnyboms.

Šventosios gyvenvietės detaliajame plane (aiškinamajame rašte), patvirtintame Palangos miesto savivaldybės tarybos 2000 m. kovo 21 d. sprendimu Nr. 38, (toliau – ir Detalusis planas), kurio sprendiniai sustabdyti Palangos miesto savivaldybės tarybos 2001 m. balandžio 19 d. sprendimu Nr. 54, ginčo teritorija patenka į kvartalą Nr. 10, ir yra urbanizuota, bendramiestinio centro teritorija, kurioje funkcionuoja infrastruktūros, visuomeninė paskirtis, komercinė, gyvenamoji teritorija, rekreacinė, miškų ūkio. Pagal kvartalo brėžinį (duomenys neskelbtini) teritorija priskiriama rekreacinei paskirčiai – moteliams, kempingams, sporto kompleksams, vasarnamiams.

Ginčo teritorijos valstybinio miško schema buvo patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. spalio 23 d. nutarimu Nr. 1154 „Dėl valstybinės reikšmės miškų ploto patvirtinimo“ (2013 m. lapkričio 13 d. nutarimo Nr. 1046 redakcija).

Iš Klaipėdos apskrities miškų tvarkymo schemos, patvirtintos Aplinkos ministro 2018 m. spalio 16 d. įsakymu Nr. D1-889 „Dėl Klaipėdos apskrities miškų schemos patvirtinimo“, matyti, jog pagal šią schemą pareiškėjos nekilnojamieji daiktai patenka į „II grupė. Specialios paskirties miškai. B. Rekreaciniai miškai. Miesto miškai“ teritoriją.

Jau minėta, Šventosios gyvenvietės detaliojo plano, patvirtinto Palangos miesto savivaldybės tarybos 2000 m. kovo 21 d. sprendimu Nr. 38, sprendiniai yra sustabdyti Palangos miesto savivaldybės tarybos 2001 m. balandžio 19 d. sprendimu Nr. 54.

Nagrinėjamu atveju akivaizdu, jog teritorija, į kurią patenka pareiškėjai priklausantys nekilnojamieji daiktai, patenka į valstybinės reikšmės miškų plotus. Kadangi šios teritorijos miško žemės pavertimas kitomis naudmenomis nėra suplanuotas specialiojo teritorijų planavimo dokumentuose ar detaliajame plane, nėra priimtas Vyriausybės nutarimas dėl tam tikrų valstybinės reikšmės miškų plotų išbraukimo iš valstybinės reikšmės miškų plotų, Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2019 m. rugpjūčio 12 d. sprendimas Nr. (4.17)-D3-2736 „Dėl žemės sklypo suformavimo prie nuosavybės teise valdomų pastatų adresu (duomenys neskelbtini)“ laikytinas teisėtu. Vertinant tai, jog Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2019 m. rugpjūčio 12 d. sprendimas Nr. (4.17)-D3-2736 „Dėl žemės sklypo suformavimo prie nuosavybės teise valdomų pastatų adresu (duomenys neskelbtini)“ pagrįstas objektyviais faktiniais duomenimis ir teisės normomis, jis atitinka esminius Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimus, todėl jo panaikinimui pagrindo nėra. Pareiškėjos teiginys, jog tokiu būdu yra ribojamos jos teisės, laikytinas nepagrįstu, nes ginčo statinių įregistravimo viešajame registre metu, žemės sklypų formavimo jiems eksploatuoti klausimas nebuvo sprendžiamas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 straipsniu - 87 straipsniu, 88 straipsnio 1 punktu, teismas

nusprendžia:

Skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą per Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmus.