Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Žano Kubecko, Arvydo Martinavičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Jarūnės Sedalienės,

dalyvaujant pareiškėjos uždarosios akcinės bendrovės „Termas“ atstovui A. S., advokatui D. N.,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos uždarosios akcinės bendrovės ,,Termas“ skundą atsakovei Šiaulių rajono savivaldybės merui dėl sprendimo panaikinimo ir kitų reikalavimų.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Pareiškėjos UAB „Termas“ skundas atmestinas kaip nepagrįstas.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl atsakovo Šiaulių rajono savivaldybės mero 2023 m. gegužės 9 d. sprendimo Nr. S-1272 (3.31E) „Dėl žemės ūkio paskirties ir būdo nekeitimo“ teisėtumo ir pagrįstumo.

Byloje nustatyta, kad pareiškėja nuosavybės teise valdo žemės sklypus: kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), adresas (duomenys neskelbtini) 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymu dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo pareiškėja kreipėsi į Šiaulių rajono savivaldybės architektūros ir urbanistikos skyrių prašydama pakeisti (duomenys neskelbtini) adresu esančių žemės sklypų – kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) – pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitą, iš būdo kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktorius 2022 m. rugsėjo 13 d. rašte Nr. S-2427(3.21E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ pareiškėjai nurodė, kad visiems nurodytiems žemės sklypams yra taikoma specialioji žemės naudojimo sąlyga „biosferos poligonai“, pareiškėjos išvardinti žemės sklypai patenka į Gubernijos miško biosferos poligono teritoriją, o „Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo V skyriaus dvidešimt septintajame skirsnyje nustatyta, kad „<...> Biosferos poligonuose, Statybos įstatyme, Teritorijų planavimo įstatyme, Žemės įstatyme arba aplinkos ministro nustatyta negavus už biosferos poligono apsaugą atsakingos institucijos pritarimo (derinimo) projektui ar numatomai veiklai, draudžiama: <...> 2) keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį (išskyrus konservacinę ir miškų ūkio žemės naudojimo paskirtį, kurios keitimas draudžiamas pagal šio straipsnio 3 dalį), žemės sklypų naudojimo būdą (būdus), užstatymo tankį, intensyvumą, užstatymo tipą“ <...> „Pažymime, kad Įstatyme nurodytos institucijos pritarimo dėl paskirties keitimo nėra pateikta“, todėl „Įvertinus tai, kas išdėstyta, Prašyme nurodytų žemės sklypų (kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini)) esama pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir naudojimo būdas nekeičiami“. 2022 m. spalio 13 d. pareiškėja kreipėsi į Šiaulių rajono savivaldybės administraciją su prašymu pakartotinai svarstyti jos pateiktą pirmiau minėtą 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymą. Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktorius 2022 m. spalio 26 d. rašte Nr. S-2920(3.21E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ nurodė, kad vadovaujantis Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimu, patvirtintu Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291, įvertinant ZU_F funkcinėje zonoje taikomus reglamentus (kuriuose nenumatoma galimybė žemės ūkio paskirties žemę keisti į kitą paskirtį), pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir naudojimo būdas (iš esamos paskirties – žemės ūkio, naudojimo būdo – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai į kitos paskirties, naudojimo būdą – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos) (duomenys neskelbtini) žemės sklypuose: kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), nekeičiami. Pareiškėja, nesutikdama su nurodytais Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2022 m. rugsėjo 13 d. raštu Nr. S-2427(3.21E) ir 2022 m. spalio 26 d. raštu Nr. S-2920(3.21E), kreipėsi į teismą prašydama juos panaikinti. Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmai 2023 m. kovo 30 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eI3-991-289/2023 pareiškėjos skundą patenkino, panaikino Šiaulių rajono savivaldybės administracijos 2022 m. rugsėjo 13 d. raštą Nr. S-2427(3.21E) ir 2022 m. spalio 26 d. raštą Nr. S-2920(3.21e) ir įpareigojo Šiaulių rajono savivaldybės administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjos 2022 m. rugpjūčio 12 d. ir 2022 m. rugsėjo 13 d. prašymus.

Teismas pažymi, kad atsižvelgiant į tai, jog prašymai nagrinėjami prašymų pateikimo metu galiojusių teisės aktų nuostatų pagrindu, šiame sprendime bus aptariamos įstatymų, galiojusių 2022 m. rugpjūčio 12 d., nuostatos. Taip pat atkreiptinas dėmesys, kad šiame sprendime nenagrinėjamas Šiaulių rajono savivaldybės administracijos 2022 m. rugsėjo 13 d. rašto Nr. S-2427(3.21E) ir 2022 m. spalio 26 d. rašto Nr. S-2920(3.21e) teisėtumas ir pagrįstumas bei nevertinami šiuose raštuose atsakovo nurodyti motyvai.

Žemės savininkai ir kiti naudotojai privalo naudoti žemę pagal pagrindinę naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą (Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 21 straipsnio 1 punktas). Žemės naudojimo būdų turinio aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. sausio 20 d. įsakymu Nr. 3D-37/D1-40 5 punktas nustato, kad žemės ūkio paskirties žemės naudojimo būdas – galima žemės ūkio veikla: žemės ūkio, maisto produktų gamyba ir apdorojimas, ūkyje pagamintų ir apdorotų žemės ūkio produktų perdirbimas ir šių produktų realizavimas, taip pat paslaugų žemės ūkiui teikimas ir geros agrarinės bei aplinkosauginės žemės būklės išlaikymas. Šiuose sklypuose galimi ūkininkų sodybų ir žemės ūkio veiklai ar alternatyviajai veiklai reikalingi statiniai.

Ginčui aktualios Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalies redakcija numato, jog pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas (būdai) Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus. Šiems žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Sisteminis šios normos aiškinimas pagrindžia, kad Vyriausybės nustatyta tvarka gali būti keičiama pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas tiek naujai suformuotiems, tiek esamiems žemės sklypams, kai tai atitinka galiojančius aukštesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentus – savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą. Įstatymo leidėjas akcentuoja suformuotų žemės sklypų keičiamos pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo atitikimą galiojantiems bendriesiems planams, todėl nėra pagrindo anksčiau suformuotus žemės sklypus vertinti skirtingai negu naujai suformuotus žemės sklypus.

Remiantis Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalimi, žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar)būdas (būdai) gali būti keičiami žemės savininkų prašymu dvejopa tvarka: 1) pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus; 2) urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, - pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Pirmuoju atveju sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą priima atitinkamą teritorijų planavimo dokumentą tvirtinanti institucija, o antruoju atveju – savivaldybės administracijos direktorius (Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis). Aptartas Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio nuostatas detalizuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 patvirtintas Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašas (toliau – Aprašas), nustatantis pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo (būdų) nustatymo formuojant naujus žemės sklypus ir suformuotų ar pertvarkytų žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo tvarką bei sąlygas. Aprašo 10 punktas numato, kad Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje, Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte nustatytais atvejais pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas keičiami žemės savininkų prašymu savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas. Remiantis Aprašo 11 punktu, tokiu atveju žemės sklypo savininkas prašymą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą ir reikiamus dokumentus pateikia savivaldybės administracijos direktoriui. Pagal Aprašo 12 punktą, Aprašo 10 punkte nurodytu atveju savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą priimamas per 10 darbo dienų nuo dokumentų pateikimo savivaldybės administracijos direktoriui.

Teisėjų kolegija pažymi, jog pagal aptartą Žemės įstatyme, Apraše įtvirtintą teisinį reglamentavimą tam, kad pareiškėjos prašymu Administracijos direktoriui kiltų pareiga pakeisti žemės sklypų naudojimo paskirtį ir būdą nerengiant teritorijų planavimo dokumento ir žemės valdos projekto, turi egzistuoti tokios sąlygos: 1) žemės sklypai turi būti urbanizuotoje ar urbanizuojamoje teritorijoje; 2) šioje teritorijoje neturi būti galiojančio detaliojo plano; 3) numatomas žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimas turi atitikti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir vietovės lygmens bendrojo plano (jei parengtas) sprendinius.

Kaip matyti iš bylos duomenų, atsakovas atsisakė tenkinti pareiškėjos prašymą vadovaudamasis tuo, jog pagal Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“ patvirtinto Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo sprendinius, pareiškėjos prašymuose nurodyti žemės sklypai pateko ir patenka į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligono teritoriją. Teismas pažymi, kaip matyti iš Nekilnojamojo turto registro duomenų bazės 2022 m. rugpjūčio 12 d. išrašų, pareiškėjos žemės sklypams dar iki 2022 m. rugsėjo 6 d. patvirtinto bendrojo plano buvo taikoma specialioji žemės naudojimo sąlygą – biosferos poligonai.

Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymas nustato specialiąsias žemės naudojimo sąlygas, nurodo teritorijas, kuriose šios sąlygos turi būti taikomos, reglamentuoja teritorijų nustatymą ir nustato šiame procese dalyvaujančių asmenų teises ir pareigas; šio įstatymo tikslas – užtikrinti visuomenės sveikatos saugą, šiame įstatyme nurodytų objektų ar veiklos apsaugą nuo neigiamų veiksnių ar poveikio, valstybės saugumą, aplinkos ir viešojo intereso apsaugą teritorijose (1 straipsnis). Pagal Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 2 straipsnio 41 dalį, specialiosios žemės naudojimo sąlygos – šiame įstatyme nustatyti teritorijose taikomi ūkinės ir (ar) kitokios veiklos apribojimai, priklausantys nuo geografinės padėties, gretimybių, pagrindinės žemės naudojimo paskirties, žemės sklypo naudojimo būdo, vykdomos konkrečios veiklos, statinių, nekilnojamojo kultūros paveldo ir aplinkos apsaugos, visuomenės sveikatos saugos, valstybės saugumo ir viešojo intereso poreikių.

Ribojant nuosavybės teisę visais atvejais turi būti laikomasi šių sąlygų: ji gali būti ribojama tik remiantis įstatymu; apribojimai turi būti būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves, Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, visuomenei būtinus konstituciškai svarbius tikslus; turi būti paisoma proporcingumo principo, pagal kurį įstatymuose numatytos priemonės turi atitikti siekiamus visuomenei būtinus ir konstituciškai pagrįstus tikslus (inter alia 2002 m. rugsėjo 19 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2013 m. gruodžio 20 d. KT nutarimai). Pagal Konstituciją bet kokiu nuosavybės teisės ribojimu negalima paneigti nuosavybės teisės esmės; jeigu nuosavybės teisė apribojama taip, kad ją įgyvendinti pasidaro neįmanoma, jeigu ji suvaržoma peržengiant protingai suvokiamas ribas arba neužtikrinamas jos teisinis gynimas, yra pagrindas teigti, kad pažeidžiama nuosavybės teisės esmė, o tai tolygu šios teisės neigimui (2005 m. gegužės 13 d. KT nutarimas, 2023 m. birželio 29 d. KT nutarimas).

Pareiškėja, ginčydama atsakovo sprendimą, motyvuoja, jog prašymo pateikimo dieną – 2022 m. rugpjūčio 12 d. – galiojo Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. T-199 patvirtintas Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrasis planas, kuris nurodytas atsakovo 2022 m. rugsėjo 13 d. rašte Nr. S-2427(3.21E), o Šiaulių rajono savivaldybės mero 2023 m. gegužės 9 d. sprendime Nr. S-1272-(3.31E) nurodomas Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“ patvirtintas Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimas, kuris prašymo pateikimo dieną net negaliojo.

Ginčo byloje nėra, kad Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo sprendinių paskutinis viešas svarstymas (susirinkimas) įvyko 2022 m. gegužės 17 d., t. y. iki pareiškėjos prašymo pateikimo savivaldybės administracijos direktoriui. Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo sprendinių pakartotinio viešo svarstymo protokole užfiksuota, jog Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo projekto vadovė susirinkimo metu be kita ko pristatė ir tai, kad Gubernijos miško biosferos poligono teritorijoje nenumatoma galimybės žemės ūkio paskirties žemę keisti į kitą paskirtį. Vadovaujantis Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo nurodyto proceso baigiamajame etape po viešo svarstymo galiojusiais sprendiniais ir Bendrojo plano sprendiniais, pareiškėjos prašymuose nurodyti žemės sklypai pateko ir patenka į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligono teritoriją. Atsižvelgiant į Bendrojo plano funkcinėje zonoje Z_U_F nustatytus reglamentus, Gubernijos miško poligono teritorijoje, žemės ūkio paskirties žemės keitimas į kitą paskirtį yra negalimas. Tai, jog atsakovas, pirmą kartą netenkindamas pareiškėjos prašymo, nesirėmė šia aplinkybe (Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 9 dalimi), įtakos šiame sprendime nagrinėjamo atsakovo rašto teisėtumui / neteisėtumui neturi.

Teismas, įvertinęs tai, kas išdėstyta, sprendžia, kad atsakovas pagrįstai, vadovaudamasis aptartomis teisės normomis, remdamasis Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“, atsisakė tenkinti pareiškėjos prašymus dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties (kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai) ir (ar) būdo iš žemės ūkio į kitą (vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos) keitimo.

Teismas, įvertinęs atsakovo 2023 m. gegužės 9 d. sprendimą, sprendžia, kad jis atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnyje nustatytus reikalavimus, jame nurodytos aktualios faktinės aplinkybės, motyvai bei teisės normos, kuriomis remiantis priimtas sprendimas.

Vertinant skundo argumentus dėl teisėtų lūkesčių pažeidimo, pažymėtina, kad teisėtų lūkesčių principas iš esmės yra susijęs su aplinkybe, jog asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų įgytos teisės bus išlaikytos nustatytą laiką ir galės būti realiai įgyvendinamos tik tuomet, jei jos įgytos pagal galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus. Teisėti lūkesčiai iš neteisės nekyla (lot. ex injuria ius non oritur), todėl asmuo gali turėti teisėtų lūkesčių tik dėl teisėtai įgytų teisių ir teisėtų interesų.

Šiuo atveju pareiškėja, įsigijusi žemės ūkio paskirties žemę, negalėjo turėti teisėto lūkesčio jog pagal jos prašymą žemės naudojimo paskirtis būtinai bus pakeista, kadangi, kaip jau nurodyta, teisėtų lūkesčių principas reiškia teisę pagrįstai tikėtis, kad jau įgytos teisės bus išlaikomos, o ne tos, kurias asmuo tikisi ir nori įgyti. Atsižvelgus į tai, pareiškėjos skundo argumentai, susiję su teisėtų lūkesčių pažeidimu, atmetami.

Atsižvelgiant į aukščiau nustatytas faktines aplinkybes ir ginčo teisinį reglamentavimą, teismas daro išvadą, kad Šiaulių rajono savivaldybės mero 2023 m. gegužės 9 d. sprendimas Nr. S-1272 (3.31E) „Dėl žemės ūkio paskirties ir būdo nekeitimo“ yra teisėtas ir pagrįstas, iš esmės atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnyje numatytus administraciniam sprendimui keliamus bendruosius reikalavimus, jo panaikinti nėra pagrindo. Netenkinus reikalavimo panaikinti skundžiamą sprendimą, netenkinamas ir išvestinis skundo reikalavimas dėl įpareigojimo pareiškėjos prašymus nagrinėti iš naujo.

Likusieji pareiškėjos ir atsakovės argumentai laikytini pertekliniais, neturintys lemiamos juridinės reikšmės kilusio ginčo išsprendimui, todėl detaliau nedėstytini ir neanalizuotini. Be to, LVAT ir Europos Žmogaus Teisių Teismo formuoja praktiką, kad pareigos nurodyti priimto sprendimo motyvus apimtis gali skirtis priklausomai nuo sprendimo prigimties ir turi būti analizuojama konkrečių bylos aplinkybių kontekste (EŽTT 1994-04-19 sprendimas byloje Nr. 16034/90 V. de H. v Netherlands, 1997-12-19 sprendimas byloje Nr. 20772/92 H. v Finland, 1999-01-21 sprendimas byloje Nr. 30544/96 G. R. v Spain ir kt.). LVAT jurisprudencijoje aiškinant ABTĮ normas (ABTĮ 13 str. 1 d., 20 str.) taip pat ne kartą buvo imperatyviai pažymėta, kad įstatymo reikalavimas motyvuoti teismo sprendimą nereiškia įpareigojimo teismui atsakyti į kiekvieną proceso dalyvio argumentą (LVAT 2013-02-11 nutartis administracinėje byloje Nr. A146-216/2013 ir kt.).

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pareiškėjos uždarosios akcinės bendrovės „Termas“ skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmus.