Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš kolegijos pirmininkės Inos Kirkutienės, teisėjų Raimondo Blauzdžiaus ir Halinos Zaikauskaitės (pranešėja), sekretoriaujant Alicijai Ščerbaitei, dalyvaujant pareiškėjos atstovui adv. Audriui Kairevičiui, atsakovės Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atstovei Aistei Račkauskaitei, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos UAB „Vilniaus Narutis“ skundą dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos įpareigojimo imtis veiksmų, reikalingų Vilniaus miesto bendrojo plano sprendiniams pakeisti, bei pateikti pakeitimus Vilniaus miesto savivaldybės tarybai tvirtinti, atsakovė Vilniaus miesto savivaldybės administracija, tretysis suinteresuotas asmuo Vilniaus apskrities viršininko administracija.

Aprašomoji dalis

nustatė:

Skunde paaiškina, kad pareiškėjai teisę kreiptis į teismą suteikia Teritorijų planavimo įstatymo 32 str. 2 d., kurioje numatyta, jog asmenys, pateikę planavimo pasiūlymą ir gavę atsakymą, turi teisę šį atsakymą apskųsti teritorijų planavimo priežiūrą vykdančiai institucijai, o būdami nepatenkinti priežiūros institucijos atsakymu – įstatymų nustatyta tvarka gali skųsti šį atsakymą teismui. Teigia, kad teisę kreiptis į teismą suteikia ir Teritorijų planavimo įstatymo 32 str. 3 d. Pareiškėja Vilniaus miesto savivaldybės administracijai pateikė planavimo pasiūlymą, o atsakymą į planavimo pasiūlymą apskundė Vilniaus apskrities viršininko administracijai, todėl įgyvendino visas Teritorijų planavimo įstatymo 32 str. 2 d. nurodytas sąlygas bei įgijo teisę kreiptis į teismą.

Paaiškina, kad pareiškėja 2006 m. pradžioje teikė savivaldybės administracijai keletą siūlymų dėl rengiamo Bendrojo plano ir 2006 08 04 gavo atsakymą, kad, rengiant bendrąjį planą, įvertinus bendrojo plano monitoringo (stebėsenos) duomenis ir bendrojo plano sprendinių realizavimo ir miesto plėtros tendencijas, pagal galimybes bus atsižvelgta į pageidavimus.

Pareiškėja, matydama, kad į pasiūlymus neatsižvelgta, nors yra tokia galimybė, nesutikdama su Bendrojo plano sprendiniais, vadovaudamasi Teritorijų planavimo įstatymo 32 str. 1 d. 2006 09 19 pateikė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui dar vieną pasiūlymą dėl Vilniaus miesto bendrojo plano iki 2015 m. sprendinių.

2006 10 09 pareiškėja gavo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos 2006 10 05 raštą, kuriuo administracija nemotyvuotai atmetė pareiškėjos pasiūlymą, nurodė, kad sklypo paskirtis lieka tokia pati, kuri nustatyta žemės ir kito nekilnojamojo turto registro pažymėjime. Pareiškėja šį atsakymą skundė Vilniaus apskrities viršininko administracijai (VAVA). VAVA 2006 11 30 raštu nurodė, kad savivaldybės administracijos atsakymai nėra pakankamai išsamūs, savivaldybės administracija buvo įpareigota atsakyti iš naujo.

Vykdydama minėtą nurodymą, Vilniaus miesto savivaldybės administracija pareiškėjai pateikė 2007 01 15 raštą, kuriuo dar kartą buvo atmestas pasiūlymas dėl bendrojo plano. Pareiškėja nesutiko su šio atsakymo teiginiais ir 2007 01 23 vėl pateikė skundą VAVA. 2007 02 19 pareiškėja gavo VAVA 2007 02 12 raštą, kuriuo buvo atsisakyta tenkinti pareiškėjos prašymą. Pareiškėjos manymu VAVA netyrė ir nevertino pareiškėjos materialinių teisių pažeidimo, netyrė, ar savivaldybės administracija nepažeidė teritorijų planavimo procedūras nustatančių teisės aktų reikalavimų.

Paaiškina, kad pareiškėjai nuosavybės teise priklauso žemės sklypai, esantys Trakų Vokės kaime, Vilniuje. Tikslinė šių sklypų naudojimo paskirtis – žemės ūkio, bendras plotas 8,9 ha.

Žemės sklypai buvo įsigyti ketinant keisti žemės pagrindinę tikslinę paskirtį iš žemės ūkio į „kita (individualiems namams/statiniams statyti ir eksploatuoti) “. Įsigyjant sklypus buvo įvertinta Vilniaus miesto plėtra, didėjanti urbanizacija miesto pakraščiuose, patogus susisiekimas su kitomis miesto dalimis. Dėl to manyta, kad šią teritoriją numatoma urbanizuoti. Paaiškina, kad tokios paskirties, kaip „žemės ūkio“ buvimas, Vilniaus miesto teritorijoje yra abejotinas. Tačiau Bendrojo plano projekte žemės sklypų teritorija nebuvo pažymėta kaip skirta mažaaukščių pastatų statybai. Dėl to pareiškėjos tikslas žemės sklypus naudoti pagal paskirtį, kuriai jie buvo įsigyti, t.y. individualių gyvenamųjų namų statybai, praktiškai neįgyvendinamas.

Pareiškėja aiškina, kad sprendimas žemės sklypų teritoriją pažymėti kaip „žemės ūkio“ paskirties yra nepagrįstas ir neatitinkantis faktinės situacijos. Teritorijoje senai neplėtojamas ir nevystomas žemės ūkis. Taigi Bendrojo plano sprendiniai visiškai nesiderina su susiklosčiusia faktine padėtimi. Nesutinka su savivaldybės administracijos teiginiais, kad tokiu būdu ji užtikrino bendrojo plano sprendinių tęstinumą. Mano, kad toks argumentas prieštarauja logikai ir naujų bendrųjų planų rengimo būtinumui. Mano, kad nauji bendrieji planai rengiami dėl tos priežasties, jog kinta miesto ir visuomenės poreikiai, senieji sprendiniai nebeatitinka realijų, stabdo miesto plėtrą ir todėl turi būti peržiūrimi ir keičiami taip, kad atitiktų pasikeitusius poreikius.

Dėl žemės ūkio paskirties žemės tikslingumo Vilniaus mieste pareiškėja pasisako, kad nėra jokio pagrįsto intereso, jog miesto teritorijoje, tame tarpe Trakų Vokėje, būtų numatytos teritorijos, kurių pagrindinė tikslinė paskirtis yra žemės ūkio. Tokie sprendiniai neatitinka nei visuomenės, nei Vilniaus miesto gyventojų, nei žemės savininkų interesų.

Pareiškėja aiškina, kad nėra jokio teisinio pagrindo Trakų Vokės kaimo teritorijoje neleisti mažaaukščių pastatų statybos. Mano, kad nepagrįstai buvo neatsižvelgta į pareiškėjos pasiūlymus, nes planuojama pareiškėjos veikla atitinka vietovės geografinę padėtį bei leidžia užtikrinti sparčią infrastruktūros plėtrą šioje teritorijoje. Mano, kad ignoruodama žemės savininko interesus savivaldybės administracija pažeidė Teritorijų planavimo įstatymo 3 str. 2 dalį. Taip pat aiškina, jog sprendiniai prieštarauja Civilinio kodekso 4.37 str. ir 4.39 str., kuriuose numatyta, kad savininkų teisės gali būti apribojamos tik esant įstatyminiam pagrindui. Patvirtinus tokius bendrojo plano sprendinius susidarė padėtis, kai žemės paskirties keitimas tampa neįmanomas. Remiasi Teritorijų planavimo įstatymo 26 str. 3 dalimi.

Teigia, kad Bendrojo plano sprendiniai prieštarauja ir konstituciniam asmenų lygybės prieš įstatymą principui. Nepateisinama ir nepagrįsta, kad gretimuose sklypuose, esančiuose teritorijoje, kuri nesiskiria nuo pareiškėjos teritorijos, Bendrojo plano sprendiniai numato mažaaukščių gyvenamųjų namų statybą.

Dėl interesų derinimo mechanizmo vadovaujasi Europos Sąjungos šalių teismų praktika. Pažymi Vokietijos federacijos konstitucinio teismo sprendimą, kuriame nurodyta, kad nustatant bendrojo plano sprendinius, plano rengėjas turi užtikrinti, kad „saugotini savininkų interesai ir visuomenės poreikiai bus teisingai ir proporcingai subalansuoti“, o „savininkų teisės negali būti ribojamos labiau, nei to užtenka siekiamam tikslui pasiekti“ (Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Februar 2001, 2002-12 19, 1BvR 1402/01).

Teigia, kad planavimo organizatorius taip pat turi pareigą siekdamas interesų pusiausvyros nenustatyti neproporcingų ribojimų.

Remiasi Lietuvos Konstitucinio Teismo jurisprudencija – KT 2005 09 29 nutartimi Nr. 15/02. Paaiškina, kad bendrojo plano rengėjai niekada nesikonsultavo su žemės sklypų savininku – pareiškėja, nedėjo pastangų išsiaiškinti, ar tokios paskirties, kaip „žemės ūkio“ nustatymas toje teritorijoje yra tikslingas, proporcingas siekiamų tikslų atžvilgiu ir kiek jis būtinas visuomenei.

Teisminio bylos nagrinėjimo metu pareiškėjos atstovas palaikė skundo argumentus. Papildomai paaiškino, kad Vilniaus miesto bendrajame plane ginčo teritorijoje numatyta žemės ūkio tikslinė žemės paskirtis, bet visai nėra sprendinių, kaip bus vystoma tokios paskirties teritorija. Taip pat nurodė, kad Trakų Vokė Vilniaus miestui priskirta 1996 metų sprendimu, o tokio sprendimo priėmimas rodė, kad šią teritoriją numatoma urbanizuoti. Tai patvirtina ir gretimų sklypų žemės tikslinė paskirtis, kur savininkams suteikta galimybė keisti žemės paskirtį. Mano, kad ši aplinkybė rodo, jog savivaldybės Taryba be pagrindo skirtingai traktuoja gretimų sklypų savininkus ir skirtingai įvertina jų interesus.

Prašė skundą tenkinti.

Aiškina, kad nei Teritorijų planavimo įstatymas, nei teismų praktika neleidžia daryti išvados, kad tvirtinant teritorijos bendrąjį planą yra būtina įgyvendinti atskirų fizinių asmenų ar jų grupių interesus ir tuo atveju, jeigu tai neatitinka savivaldybės ir visuomenės interesų dėl teritorijos naudojimo bei veiklos šioje teritorijoje plėtojimo sąlygų.

Aiškina, kad pareiškėjos žemės pateko į žemės ūkio paskirties teritoriją dar pagal iki 2007 02 14 galiojusį Vilniaus miesto bendrąjį planą, patvirtintą Vilniaus miesto tarybos 1998 12 18 sprendimu Nr. 292 „Dėl Vilniaus miesto bendrojo plano tvirtinimo“. Pareiškėja įsigydama sklypą žinojo, kad teritorijos urbanizavimas iki 2005 metų nenumatytas, todėl nėra pagrindo teigti, kad jos teisėti interesai yra pažeidžiami. Žemės paskirtis nurodoma ir nekilnojamojo turto registro pažymėjimuose. Remiasi CK 4.40 str. 3 d. ir 4.37 ir 4.39 str. ir teigia, kad žemės sklypo savininkas turi žemės sklypą naudoti pagal paskirtį. Teritorijų planavimo dokumentai nelaikytini įtvirtintos nuosavybės teisės apribojimu.

Paaiškina, kad naujas bendras planas buvo parengtas vadovaujantis planavimo tęstinumo principu ir nenumatė galimybės urbanizuoti daugelio teritorijų, nenumatytų užstatyti bendrajame plane iki 2005 metų.

Pažymi, kad visų Vilniaus miesto savivaldybėje esančių žemės ūkio paskirties teritorijų urbanizavimas būtų esminis Vilniaus miesto bendrojo plano pokytis, tačiau tokie pokyčiai nenumatyti Vilniaus miesto plėtros koncepcijoje iki 2025 metų. Teigia, kad esamos būklės analizė bei rengiant Vilniaus miesto plėtros koncepciją iki 2025 metų atlikti skaičiavimai ir miesto raidos prognozės rodo, kad iki 2015 metų nėra realaus poreikio įsisavinti daugelio dar neužstatytų miesto teritorijų. Skubėjimas urbanizuoti gamtiniu, rekreaciniu požiūriu vertingas miesto pakraščių teritorijas bei teritorijas, kuriose yra išžvalgyti ar prognozuojami naudingų iškasenų telkiniai, būtų pavojingas, kadangi trukdytų racionaliausiu būdu panaudoti valstybės ir savivaldybės turimus resursus bei neužtikrintų efektyvios miesto plėtros pagal darnios plėtros principus. Mano, kad pareiškėja neteisingai interpretuoja teisėtų lūkesčių sąvoką. Remiasi KT 2001 12 18, 2003 03 04, 2003 12 03, 2005 05 13, 2005 08 23, 2006 05 31 nutarimuose esančiais teiginiais. Mano, kad šiuo konkrečiu atveju pareiškėja nėra įgijusi jokių teisių, kurios būtų panaikinamos naujai tvirtinamu bendruoju planu.

Remiasi Konstitucijos 120 straipsniu, Vietos savivaldos įstatymo 38 str. 2 dalimi, 4 straipsnio 4 dalimi.

Dėl to mano, kad savivaldybės gali savarankiškai, nepažeidžiant įstatymų priimti sprendimus teritorijų planavimo klausimais ir jos nėra įpareigotos privalomai atsižvelgti į privačių asmenų pateiktus bendrojo plano sprendinius. Nurodo, kokius tikslus turi savivaldybės miesto planavimo procese. Paaiškina, kad bendrasis miesto planas yra teritorijos kompleksinio planavimo dokumentas, kuriame, atsižvelgiant į teritorijų planavimo lygmenis ir uždavinius, nustatoma planuojamos teritorijos vystymo erdvinė koncepcija ir teritorijos naudojimo principai, todėl bendrasis planas negali užtikrinti konkrečių pavienių sklypų vystymo perspektyvų. Remiasi Teritorijų planavimo įstatymo 7 str. 1 d. 3 p. ir 12 str. 3 d. 3 p., 4 str. 3 d., 7 str. 1 d. 3 p. ir 12 str. 3 d. 3 p. ir kitomis šio įstatymo nuostatomis.

Atsakovė taip pat aiškina, kad pareiškėjos reikalavimai negali sukelti teisinių pasekmių, nes byloje nepareikštas reikalavimas dėl bendrojo plano panaikinimo. Paaiškina, kad sprendimas dėl teritorijos bendrojo plano tvirtinimo yra norminis administracinis aktas ir tokio akto teisėtumo tyrimui Administracinių bylų teisenos įstatymas nustato specialią tvarką. Remiasi LVAT 2003 11 05 nutartimi administracinėje byloje Nr. A4-1131-2003.

Nurodo, kad ginčas dėl bendrojo plano sprendinių tarp pareiškėjos ir atsakovės nėra kilęs. Dėl to mano, kad reikalavimas dėl įpareigojimo imtis bendrojo plano keitimui reikalingų veiksmų negali būti sprendžiamas teisme. Atkreipia dėmesį į tai, kad teismas sprendžia ginčus dėl teisės, tačiau nevykdo viešojo administravimo funkcijų. Remiasi Teritorijų planavimo įstatymo 12 str. 3 d. Paaiškina, kad pareiškėja skunde nenurodė jokių teisiškai reikšmingų aplinkybių, kurios pagrįstų bendrojo plano keitimo būtinumą. Be to, nurodo, kad pareiškėjos reikalavimas negali būti tenkinamas dėl jo neapibrėžtumo, nes neaišku, kokių ir kokiuose teisės aktuose numatytų veiksmų administracija neatliko ir kokių veiksmų ji turėtų būti įpareigota imtis.

Prašo atmesti pareiškėjos skundą kaip nepagrįstą.

Teisminio bylos nagrinėjimo metu atsakovės atstovė palaikė atsiliepimo argumentus ir prašė skundo netenkinti.

Tretysis suinteresuotas asmuo Vilniaus apskrities viršininko administracija atsiliepimo į skundą neteikė, atstovas teismo posėdyje nedalyvavo, apie posėdį pranešta tinkamai.

Motyvuojamoji dalis

Teismas, išnagrinėjęs bylą, daro išvadą, kad skundas netenkintinas.

Nustatyta, kad ginčas kilo Vilniaus miesto bendrojo plano rengimo proceso metu, planavimo organizatorius – Vilniaus miesto savivaldybės administracija. Pareiškėja kreipėsi į teismą 2007 03 14, o Vilniaus miesto bendrasis planas iki 2015 m. patvirtintas Vilniaus miesto tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. I-1519. Pareiškėja paaiškina, kad pasinaudojo Teritorijų planavimo įstatyme numatyta galimybe dalyvauti viešame Vilniaus miesto bendrojo plano svarstyme. Šiame etape ir kilo ginčas dėl pareiškėjos pasiūlymų atmetimo. Viešojo svarstymo procedūros numatytos Teritorijų planavimo įstatymo 10 str. 5 dalies 1 punkte. Iki bendrojo plano patvirtinimo kilusių ginčų nagrinėjimą reglamentuoja šio įstatymo 32 str. 2 dalis. Pareiškėja pati nurodo, kad pasinaudojo būtent šia tvarka. Tai patvirtina ir bylos dokumentai. Iš Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto plėtros departamento 2006 04 27 atsakymo pareiškėjai (b.l. 24) matyti, kad pareiškėjos pageidavimai dėl naujo bendrojo plano buvo perduoti plano rengėjai SĮ „Vilniaus planas“. Dėl pareiškėjos pasiūlymų keisti bendrojo plano sprendinius yra ir Miesto plėtros departamento 2006 08 04 raštas pareiškėjai (b.l. 26). Galutinis savivaldybės administracijos atsakymas dėl pareiškėjos pasiūlymų atmetimo yra administracijos 2006 10 05 raštas (b.l. 30). Šį atsakymą pareiškėja skundė VAVA, o VAVA 2006 11 29 raštu pranešė savivaldybės administracijai (b.l. 36), kad atsakymas, kuriuo atmesti pasiūlymai, nėra pakankamai informatyvus. Tuomet Vilniaus miesto savivaldybės administracija pateikė pareiškėjai naują 2007 01 15 atsakymą dėl teiktų pasiūlymų atmetimo (b.l. 37-38). Šį atsakymą pareiškėja vėl skundė VAVA. Galutinis šio ginčo nagrinėjimo dokumentas vertinant pagal Teritorijų planavimo įstatymo 32 str. 2 d. yra 2007 02 12 VAVA atsakymas pareiškėjai „Dėl Vilniaus miesto bendrojo plano“ (b.l. 46-47). Po to, kai Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2007 02 14 sprendimu patvirtino Vilniaus miesto bendrąjį planą iki 2015 metų, pasibaigia visi bendrojo plano rengimo etapai, numatyti Teritorijų planavimo įstatymo 10 straipsnyje. Dėl to pasikeičia ir ginčų sprendimo tvarka. Patvirtinto bendrojo plano sprendinius galima ginčyti Teritorijų planavimo įstatymo 32 str. 3 dalyje numatyta tvarka. Pareiškėjos atstovas teisminio bylos nagrinėjimo metu paaiškino, kad kreipėsi į teismą jau patvirtinus bendrą planą dėl to, kad savivaldybės administracija gali įtakoti bendrojo plano keitimo procedūrą. Iš tiesų Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnis reglamentuoja bendrojo plano įgyvendinimą bei keitimą. Teritorijų planavimo įstatymo 12 str. 3 dalyje konkretizuojama, kokiu būdu keičiamas bendrasis planas – numatyta, kad bendrųjų planų sprendiniai gali būti keičiami ne dažniau kaip vieną kartą per metus, bendrasis planas keičiamas tik tais atvejais, kai keičiama principinė teritorijos tvarkymo, naudojimo ir apsaugos koncepcija ir numatomi keitimai turi esminės įtakos urbanistinės struktūros, infrastruktūros sistemos ar bendrojo naudojimo teritorijų panaudojimui. Numatyta, kad sprendimą dėl bendrojo plano keitimo būtinumo planavimo organizatoriaus (šiuo atveju savivaldybės administracija, 11 str. 5 dalis) motyvuotu siūlymu priima bendrąjį planą tvirtinusi institucija.

Pareiškėja iki šiol nesikreipė į planavimo organizatorių dėl Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnyje numatytos procedūros inicijavimo, bet tiesiogiai kreipėsi į teismą, prašydama įpareigoti atsakovę pradėti plano keitimo procedūrą. Tačiau iš minėtų teisės aktų akivaizdu, kad bendrojo plano keitimo procedūros metu būtina įvertinti įstatyme nurodytas aplinkybes. Tik savivaldybės administracija gali pasisakyti, ar yra įstatyme nurodyti pagrindai bendrojo plano sprendiniams keisti.

Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes daroma išvada, kad Vilniaus bendrojo plano sprendinių svarstymo ir derinimo stadija pasibaigė patvirtinus Vilniaus miesto bendrąjį planą. Šiuo atveju, neginčijant patvirtinto bendrojo plano sprendinių, teismas negali vertinti pareiškėjos nurodytų motyvų, ar pagrįstai buvo atmesti pareiškėjos pasiūlymai interesų derinimo prasme, nes tai nesukeltų jokių pasekmių. Antra vertus, teismas negali pripažinti, kad neatsižvelgus į pareiškėjos siūlymus, buvo pažeistos pareiškėjos teisės. Kaip teisingai pastebi atsakovė, pareiškėja 2005 – 2006 m. periodu įsigijo žemės sklypus ir visų jų paskirtis buvo žemės ūkio (b.l. 48-52), ši paskirtis naujai patvirtinto bendrojo plano sprendiniuose nesikeičia.

Dėl nurodytų motyvų bei dėl teisinio bendrųjų planų keitimo procedūros reguliavimo, teismas negali tenkinti pareiškėjos prašymo įpareigoti savivaldybės administraciją pradėti bendrojo plano keitimo procedūrą. Pareiškėja, norėdama apginti jos manymu pažeistas savo teises bei interesus, turi siekti bendrojo plano sprendinių pakeitimo inicijavimo. Tuo tarpu pareiškėja dar nesikreipė į planavimo organizatorių – savivaldybės administraciją – dėl bendrojo plano keitimo ir administracijos pozicija tuo klausimu nėra tiksliai žinoma.

Rezoliucinė dalis

Teismas, remdamasis tuo, kas išdėstyta, ir vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 85 – 88 str. 1 p. ir 127 str.,

nusprendė:

Pareiškėjos UAB „Vilniaus Narutis“ skundą atmesti.

Sprendimas per 14 dienų nuo jo priėmimo ir paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui paduodant skundą tiesiogiai arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.