Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

1. Atsakovė Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NMA) ir atsakovė Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija (toliau – ir ŽŪM, Ministerija) atskirais skundais (2023 m. birželio 8 d. teismo nutartimi administracinė byla pagal ŽŪM skundą sujungta su šia administracine byla) kreipėsi į teismą, prašydamos panaikinti Lietuvos administracinių ginčų komisijos (toliau – ir LAGK, Komisija) 2023 m. balandžio 12 d. sprendimą Nr. 21RE-255(AG-170/04-2023) (toliau – ir Sprendimas) ir pareiškėjos uždarosios akcinės bendrovės „Ekojavai“ (toliau – ir UAB „Ekojavai“, Bendrovė) skundą atmesti kaip nepagrįstą.

NMA manymu, LAGK Sprendimas yra nepagrįstas. Teigia, kad LAGK nepagrįstai išplėtė Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktį, neatsižvelgė į teisės akto leidėjos išreikštą poziciją dėl to, kad Įgyvendinimo taisyklėmis siekiama finansuoti tik trąšų barstytuvus ir purkštuvus. LAGK nesigilino į atsakovų pateiktą poziciją dėl Įgyvendinimo taisyklių keitimo, kuomet tikslintas Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktis ir iš teisės akto redakcijų chronologijos matoma, jog teisės aktu siekta labai tiksliai ir labai aiškiai finansuoti tik žemės ūkio techniką su konkrečia tiksliojo ūkininkavimo sistema, o ne finansuoti žemės ūkio techniką, kuri be savo pagrindinių funkcijų turi ir papildomas funkcijas, susijusias su tiksliuoju ūkininkavimu. Taip pat NMA vertinimu, LAGK skundžiamame Sprendime pateikti nepagrįsti teiginiai, kad ginčui taikytinoje Įgyvendinimo taisyklių redakcijoje tokio konkrečios technikos įvardijimo nebuvo nustatyta, todėl ji negali remtis dabar galiojančiais pakeitimais ar jų interpretacija galiojusios Įgyvendinimo taisyklių redakcijos kontekste. NMA pažymi, kad LAGK posėdžio metu ar jokia kita forma nenurodė, kad remiasi nauja Įgyvendinimo taisyklių redakcija, todėl aukščiau LAGK Sprendimo teiginys laikytinas nepagrįsta interpretacija. NMA atkreipia dėmesį, kad LAGK Sprendime nevertino Įgyvendinimo taisyklių nuostatų, bet iš esmės perėmė NMA funkcijas ir rėmėsi pareiškėjos pateiktu komerciniu pasiūlymu nurodė, jog „Pareiškėjos siekiama įsigyti sėjamoji yra tradicinė, naudojama augalininkystei su tikslia trąšų įterpimo funkcija“. NMA manymu, LAGK iš esmės įvertino, kad sėjamoji yra tradicinio veikimo, tačiau neaišku, kuo remiantis tai padarė. Anot NMA, LAGK Sprendime nenurodyta nei kokie veiksmai buvo atlikti vertinant, ar prašoma finansuoti sėjamoji tikrai yra tradicinio veikimo, o LAGK tiesiog rėmėsi pareiškėjos pateiktais argumentais, jų nepatikrinusi.

NMA taip pat nurodo, kad LAGK išimtinai rėmėsi tik pareiškėjos atstovų argumentais, tačiau jų teisingumo visiškai nepatikrino Paraiškos ir verslo plano kontekste. NMA teigimu, LAGK Sprendime perrašyti pareiškėjos atstovų argumentai. Nurodo, kad LAGK pabrėžė ir išskyrė, jog prašoma finansuoti sėjamoji su tręšimo funkcija yra itin reikalinga ir naudinga būtent atliekant tikslią tręšimo funkciją, tačiau pareiškėja prašo ne tik finansuoti sėjamąją, bet ir atskirai trąšų barstytuvą ir purkštuvą. NMA pažymi, kad LAGK to nevertino bei nevertino viso projekto apimties ir verslo plane pateiktų duomenų. NMA įsitikinimu, LAGK nepagrįstai nevertino, kad pareiškėjos siekiama įsigyti sėjamoji turi pagrindinę funkciją – sėją, o ne trąšų įterpimą, todėl prašyta finansuoti investicija neatitinka Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunkčio. NMA nuomone, LAGK Sprendime nesigilino į prašomų finansuoti išlaidų apimtį, technikos paskirtį ir jų panaudojimą, todėl darė klaidingas išvadas panaikinusi Potvarkį.

NMA vertinimu, ginčas kilo dėl Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunčio taikymo, tačiau LAGK Sprendime perrašė pareiškėjos atstovų pateiktas pozicijas, o ne aiškino įstatymo leidėjo poziciją bei nepatikrino išreikštos įstatymo leidėjo pozicijos su Paraiška ir verslo planu.

NMA taip pat nesutinka, kad skundžiamame Sprendime LAGK nurodė, kad Potvarkis neatitinka Įgyvendinimo taisyklių nuostatų. NMA vertinimu, Potvarkis yra teisėtas ir pagrįstas, nes jame buvo išdėstytos visos faktinės aplinkybės, paklausimų pareiškėjai siuntimas ir atsakymų į juos pateikimas, teisės aktų nuostatos, kurios buvo susietos su faktinėmis aplinkybėmis.

Papildomai pažymi, kad ji yra vienintelė Lietuvoje akredituota įstaiga, administruojanti valstybės paramos žemės ūkiui ir kaimo plėtrai ir Europos Sąjungos paramos žemės ūkiui, kaimo plėtrai ir žuvininkystei lėšas bei atliekanti jų mokėjimo ir kontrolės funkcijas, o viena iš funkcijų yra užtikrinti, kad paramos lėšos būtų išmokamos tiems pareiškėjams, kurie atitinka visus teisės aktuose įtvirtintus reikalavimus, todėl pareiškėja teikdama Paraišką, prisiėmė riziką, kad Paraiška gali būti atmesta, nes priimant Paraišką, garantija dėl paramos suteikimo nesuteikiama.

Paaiškina, kad ginčas kilo dėl Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktyje įtvirtintos nuostatos, kurią pareiškėja ir LAGK traktuoja skirtingai nei NMA ir ji, taikymo. Ministerija nesutinka su LAGK Sprendimu ir mano, kad LAGK netinkamai aiškino ir pritaikė materialinės teisės normas bei netinkamai išnagrinėjo tarp šalių kilusį ginčą. Teigia, kad Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktyje (redakcija, galiojanti pareiškėjos Paraiškos teikimo metu) numatyta, kad netinkamos finansuoti išlaidos yra žemės ūkio technika ir įranga, kuri nesusijusi su tiksliuoju ūkininkavimu (prie tiksliojo ūkininkavimo priskiriamos skaitmeninės technologijos, siekiant tiksliai naudoti tik trąšas arba augalų apsaugos produktus įvertinant geografinę padėtį ir augalų poreikį), N, N1 ir O kategorijų transporto priemonės, plūgai (netaikoma gyvulininkystės, sodininkystės, daržininkystės ir uogininkystės sektoriams), todėl Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktis nurodo, jog gali būti finansuojama tik technika, susijusi su tiksliuoju ūkininkavimu ir su dviejų konkrečių funkcijų – tik trąšų arba augalų apsaugos produktų naudojimu pagal geografinę padėtį ir augalų poreikį. Ministerijos vertinimu, LAGK padarė nepagrįstą išvadą, kad ginčui taikoma Įgyvendinimo taisyklių redakcija, galiojanti ne pareiškėjos Paraiškos teikimo metu. Ministerija pažymi, kad pagal Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunkčio redakciją, galiojusią pareiškėjos Paraiškos teikimo metu, gali būti finansuojama žemės ūkio technika, kuri yra susijusi su tiksliuoju ūkininkavimu ir kuria siekiama tiksliai naudoti tik trąšas arba augalų apsaugos produktus. Taip pat atsiliepime pažymi, kad Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktyje yra numatyta išlyga, jog prie tinkamų finansuoti išlaidų gali būti priskiriama žemės ūkio technika ir įranga, susijusi tik su tiksliuoju ūkininkavimu, prie kurio yra priskiriamos skaitmeninės technologijos, kuriomis siekiama tiksliai naudoti tik trąšas arba augalų apsaugos produktus, įvertinus geografinę padėtį bei augalų poreikį. Ministerija nurodo, kad atlikdama Paraiškos vertinimą, vadovaudamasi Paraiškoje ir verslo plane pateikta informacija apie planuojamas įsigyti investicijas, NMA, nustatė, kad pareiškėjos planuojama įsigyti (duomenys neskelbtini) komerciniame pasiūlyme nurodyta sėjamoji su trąšų įterpimo funkcija „Spirit 800C“ turi žemės dirbimo diskus, todėl su ja atliekamos žemės dirbimo (paruošimo sėjai), sėjos funkcijos (ji nėra įranga, kuria siekiama tiksliai naudoti tik trąšas arba augalų apsaugos produktus, įvertinus geografinę padėtį ir augalų poreikį, kaip nurodoma Įgyvendinimo taisyklėse). Ministerijos nuomone, tokia žemės ūkio technika turi būti priskiriama prie netinkamų finansuoti išlaidų ir parama negali būti skiriama.

Įvertinus Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunkčio redakciją, galiojusią pareiškėjos Paraiškos teikimo metu, aiškiai matyti, kad gali būti finansuojama žemės ūkio technika, kuri yra susijusi su tiksliuoju ūkininkavimu ir, kuriama siekiama tiksliai naudoti tik trąšas arba augalų apsaugos produktus, todėl nesutinka su Komisijos išvada, kad ginčui taikoma Įgyvendinimo taisyklių redakcija, galiojanti ne pareiškėjos Paraiškos teikimo metu.

Pažymi, kad faktinės aplinkybės patvirtina, jog atlikdama Paraiškos vertinimą, vadovaudamasi Paraiškoje ir verslo plane pateikta informacija apie planuojamas įsigyti investicijas, NMA nustatė, kad pareiškėjos planuojama įsigyti (duomenys neskelbtini) komerciniame pasiūlyme nurodyta sėjamoji su trąšų įterpimo funkcija „Spirit 800C“ turi žemės dirbimo diskus, vadinasi, su ja atliekamos žemės dirbimo (paruošimo sėjai), sėjos funkcijos (ji nėra įranga, kuria siekiama tiksliai naudoti tik trąšas arba augalų apsaugos produktus, įvertinus geografinę padėtį ir augalų poreikį, kaip nurodoma Įgyvendinimo taisyklėse), todėl, Ministerijos nuomone, tokia žemės ūkio technika turi būti priskiriama prie netinkamų finansuoti išlaidų ir parama negali būti skiriama.

Atkreipia dėmesį, kad Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunkčiu yra siekiama finansuoti tik dvi technologijas – tai yra tai, kuo siekiama tiksliai naudoti tik trąšas arba tik augalų apsaugos produktus, todėl nagrinėjamu atveju Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktis neįtvirtina nuostatos dėl multifunkcinės įrangos, kuria būtų įterpiamos trąšos ir kartu sėjama, įsigijimo. Kaip matyti iš faktinių aplinkybių, pareiškėja siekia įsigyti tradicinę sėjamąją su trąšų įterpimo funkcija (multifunkcinę įrangą) ir tokiu būdu nori, jog ši investicija būtų tinkama finansuoti. Pareiškėjos planuojama įsigyti tradicinė sėjamoji nėra orientuota į tikslųjį ūkininkavimą ir neatitinka tiksliojo ūkininkavimo padargų grupei, nes naudojant pareiškėjos nurodytą sėjamąją, trąšos būtų įterpiamos neatsižvelgiant į lauko konkrečių vietų dirvožemio kokybinius parametrus (maistinių medžiagų kiekius), o tiksliojo ūkininkavimo padargai, naudodami sukauptus ūkio lygiu duomenis apie konkretaus lauko dirvožemio kokybės rodiklius, trąšas įterpia pagal lauko konkretaus plotų dirvožemių specifiką, tiksliai, įvertinant lauko geografinę padėtį, dirvožemio kokybę ir augalų poreikį. Esminė pareiškėjos planuojamo įsigyti padargo paskirtis yra įsėti žemės ūkio augalų sėklas į dirvą kartu įterpiant fiksuotą trąšų normą, taip įgyvendinant multifunkcionalumo principą, bet ne tiksliojo ūkininkavimo principą, dėl to norimas įsigyti padargas, neišpildo nei tiksliojo trąšų naudojimo, nei tiksliojo augalų apsaugos produktus naudojimo principo. Be to, kaip nurodo pati pareiškėja verslo plane, ji neturi nuosavos sėjamosios sėjimo darbams atlikti, todėl yra prašoma aplinkinių ūkių pagalbos, perkamos sėjimo paslaugos.

Pažymi, kad tokiu Komisijos Spendimu yra formuojama ydinga praktika, nes pati Komisija nusprendžia, kurios išlaidos tinkamos, kurios nėra tinkamos finansuoti. Nagrinėjamu atveju skirtingai aiškinant Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunkčio nuostatą iš esmės siekiama, jog pareiškėjos atžvilgiu būtų daroma išlyga ir būtų sukuriamos išskirtinės sąlygos pareiškėjai, nors kitiems pareiškėjams tokios sąlygos nėra sudaromos. NMA, vertindama paraiškas, turi vadovautis lygiateisiškumo principu – šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas administracinius sprendimus, turi atsižvelgti į tai, kad įstatymui visi asmenys lygūs, ir negali varžyti jų teisių ar teikti jiems privilegijų dėl jų lyties, rasės, tautybės, kalbos, kilmės, socialinės ir turtinės padėties, išsilavinimo, religinių ar politinių pažiūrų, veiklos rūšies ir pobūdžio, gyvenamosios vietos ir kitų aplinkybių.

Pareiškėjos įsitikinimu, teisės akto leidėjas nepateikia tiksliojo ūkininkavimo sąvokos, taip pat tiksliai neįvardija, kuri žemės ūkio technika ir įranga sietina su tiksliuoju ūkininkavimu. Iš sakinio konstrukcijos aišku tik tiek, kad N, N1 ir O kategorijų transporto priemonių bei plūgų nesieja su tiksliuoju ūkininkavimu ir / arba nelaiko tinkamomis finansuoti išlaidomis. Nurodo, kad teisės akto leidėjas tikslindamas savo pagrindinį teiginį į teisės normą įtraukė tam tikrą paaiškinimą, – ,,prie tiksliojo ūkininkavimo priskiriamos skaitmeninės technologijos, siekiant tiksliai naudoti tik trąšas arba augalų apsaugos produktus įvertinant geografinę padėtį ir augalų poreikį“, o žodis ,,priskirti“ reiškia: 1) prijungti; 2) įtraukti į būrį, prigretinti prie ko; 3) įtraukti į tam tikrą kategoriją, į kieno nors tarpą pagal būdingas ypatybes, laikyti kuo; 4) pavesti eiti kokias pareigas, įpareigoti atlikti kokį darbą, liepti ką daryti. Pareiškėja mano, kad teisės akto leidėjas šiuo paaiškinimu ne susiaurino, o išplėtė tiksliojo ūkininkavimo apibrėžimą, nurodydamas, jog susijusiomis su tiksliuoju ūkininkavimu laikoma ne tik žemės ūkio technika ir įranga, bet ir skaitmeninės technologijos, suteikiančios galimybę tiksliai naudoti tik trąšas arba augalų apsaugos produktus, įvertinant geografinę padėtį ir augalų poreikį, todėl NMA ir Ministerijos teiginiai, kad Programos rėmuose gali būti finansuojamos tik tokia žemės ūkio technika ir įrenginiai, kurie naudojami tik trąšoms arba augalų apsaugos produktams įvertinant geografinę padėtį ir augalų poreikį tiksliai naudoti, t. y. tik trąšų barstytuvus ir purkštuvus, prieštarauja lingvistiniam teisės normos aiškinimui. Pareiškėja taip pat teigia, kad LAGK pagrįstai aiškino teisės akto leidėjo naudojamas formuluotes, ,,tiksliojo ūkininkavimo“ reikšmę ir prasmę, atkreipė dėmesį į Priemonės veiklos srities prioritetus, tikslines sritis ir kompleksinius tikslus. Pareiškėja nurodo, kad jai kaip ir LAGK nekilo abejonių, kad siekiama įsigyti technika, kuria vienu važiavimu laukuose bus atliekama sėja, taip pat ir naudojantis išmaniosios įrangos pagalba įterpiamas tikslus trąšų kiekis, atitinka tiksliojo ūkininkavimo bei Priemonės esmę bei keliamus tikslus. Atsiliepime pažymi, kad Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktis buvo pakeistas, o NMA ir Ministerijos ginčo metu pozicija, sutampa su naująja Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunkčio redakcija, todėl LAGK pagrįstai nesirėmė Ministerijos, kaip teisės akto leidėjo, teiktais paaiškinimais dėl Įgyvendinimo taisyklių kūrimo bei taikymo.

8.4. Pareiškėja 2022 m. lapkričio 30 d. pateikė Atsakymą I, kuriame neatsakė į užduotus Paklausimu I klausimus. Pareiškėja nurodė, kad planuojama įsigyti sėjamoji atitinka Įgyvendinimo taisyklių nuostatas: ji yra nauja žemės ūkio technika (atitinka Įgyvendinimo taisyklių 37.1 papunktį); pateiktas (duomenys neskelbtini) paaiškinimas, kuriame nurodyta, kad sėjamoji su trąšų įterpimo funkcija yra tradicinės sėjos, o ne tiesioginės ir ne juostinės sėjos technologija, ji neatitinka netinkamų finansuoti išlaidų sąvokos (atitinka Įgyvendinimo taisyklių 39.4.16 papunkčio nuostatą); sėjamoji yra susijusi su tiksliuoju ūkininkavimu naudojant trąšas; paaiškinta, kad Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktyje prie netinkamų finansuoti išlaidų priskiriama „žemės ūkio technika ir įranga, kuri nesusijusi su tiksliuoju ūkininkavimu“. Sąvoka „nesusijusi su tiksliuoju ūkininkavimu“ reiškia, kad technika neturi tiksliojo ūkininkavimo funkcijos. Tačiau, sąvoka „nesusijusi su tiksliuoju ūkininkavimu“ nereiškia, jog prie netinkamų finansuoti išlaidų priskiriama technika, susijusi ir su kitų ūkininkavimo funkcijų (sėjimu, žemės dirbimu ir pan.) atlikimu.

8.5. NMA 2022 m. gruodžio 5 d. išsiuntė dar vieną pareiškėjai Paklausimą II ir paprašė atsakyti, ar sutinka įgyvendinti projektą su galima skirti mažesne, nei prašoma paramos suma, t. y. 75 120,00 Eur, nes pareiškėja nurodė, kad „sėjamoji yra susijusi su tiksliuoju ūkininkavimu siekiant naudoti trąšas“.

8.6. Pareiškėja 2022 m. gruodžio 7 d. pateikė Atsakymą II ir nurodė, kad nesutinka su NMA pateikta Įgyvendinimo taisyklių interpretacija bei nesutiko projekto įgyvendinti su mažesne paramos suma.

8.12. NMA ir ŽŪM nesutikdamos su LAGK Sprendimu su skundais, kurie vėliau buvo sujungti į vieną administracinę bylą, kreipėsi į teismą.

9. Atsakovių teigimu, LAGK nepagrįstai išplėtė Įgyvendinimo taisyklių 39.4.15 papunktį ir nors rėmėsi argumentu, kad LAGK Sprendimo motyvavimas koreliuoja su Priemonės tikslais ir uždaviniais, tačiau nevertino prašomos finansuoti investicijos tikslingumo. LAGK teigė, kad sėjamoji su trąšų įterpimo funkcija atitinka Įgyvendinimo taisykles, Sprendime nepatikrinusi visos Paraiškos informacijos, išskirtinai rėmėsi tik pareiškėjos atstovų teiginiais ir padarė klaidingą išvadą, kad su prašoma finansuoti sėjamąja bus efektyviau atliekami žemės įdirbimo darbai, tačiau visiškai nevertino fakto, kad Paraiškoje atskirai buvo prašoma finansuoti tiek trąšų barstytuvą, tiek purkštuvą, atitinkamai, savaime suprantama, kad sėjamoji su trąšų įterpimo funkcija pagrinde reikalinga sėjai, o ne trąšų įterpimui.