Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Klaipėdos apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Aušrelės Mažrimienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Eglės Kiaurakytės ir Vidos Stonkuvienės,

2014 m. spalio 22 d. viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A.P. skundą atsakovui Palangos miesto savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai, UAB Sveikatos centas „Energetikas“ ir I.P. dėl įsakymo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Pareiškėjas ir tretieji suinteresuoti asmenys į teismo posėdį neatvyko, apie posėdžio vietą ir laiką pranešta tinkamai. Byloje pakanka rašytinių duomenų išnagrinėti ją iš esmės, todėl byla nagrinėtina iš esmės nurodytoms proceso šalims nedalyvaujant (ABTĮ 78 str. 3 d.).

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

Nagrinėjamo ginčo esmė - Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. birželio 17 d. įsakymo Nr. A1-583 „Dėl direktoriaus 2014 m. balandžio 18 d. įsakymo Nr. A1-355 galiojimo sustabdymo“ teisėtumas ir pagrįstumas.

Bylos rašytiniai įrodymai patvirtina, kad pareiškėjui A.P. ir trečiajam suinteresuotam asmeniui I.P. bendrosios jungtinės sutuoktinių nuosavybės teise priklauso pastatas – poilsio pastatas, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), ir pastatas – poilsio pastatas, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esantys adresu (duomenys neskelbtini) (b.l. 11-24). 2014 m. kovo 26 d. prašymu I.P. kreipėsi į Palangos miesto savivaldybės administracijos direktorių, prašydama organizuoti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą – (duomenys neskelbtini), tikslu suformuoti žemės sklypą esamiems statiniams eksploatuoti pagal nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį (b.l. 10). Palangos miesto savivaldybės administracijos direktorius 2014 m. balandžio 18 d. įsakymu Nr. A1-355 „Dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo (duomenys neskelbtini), projekto rengimo“ nutarė organizuoti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo (duomenys neskelbtini), projekto rengimą, tikslu – suformuoti esamiems statiniams, inter alia A.P. ir I.P. nuosavybės teise priklausantiems pastatams, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį (b.l. 9). Ginčijamu Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. birželio 17 d. įsakymu Nr. A1-583, vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalimi bei atsižvelgiant į Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014-04-17 raštą Nr. 2D-6088(16.17), 2014-04-25 raštą Nr. 2D-6483(16.17), 2014-05-19 raštą Nr. 2D-7729(16.17), 2014-05-20 raštus Nr. 2D-7801(16.17), Nr. 2D-7800(16.17), Nr. 2D-7901(16.17), Nr. 2D-7841(16.17), 2014-05-21 raštus Nr. 2D-7983(16.17), Nr. 2D-7985(16.17), 2014-06-02 raštą Nr. 2D-8623(16.17), nuspręsta sustabdyti Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. balandžio 18 d. įsakymo Nr. A1-355 „Dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo (duomenys neskelbtini), projekto rengimo“ galiojimą iki bus pašalinti savavališkų statybų padariniai (b.l. 8).

Skundžiamas administracinis aktas priimtas remiantis Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalimi, kurioje numatyta, kad savivaldybės tarybos priimtus teisės aktus gali sustabdyti, pakeisti ar panaikinti pati savivaldybės taryba. Kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų priimtus teisės aktus gali sustabdyti ar panaikinti pagal kompetenciją savivaldybės taryba. Savivaldybės administracijos direktorius ar kiti savivaldybės viešojo administravimo subjektai savo priimtus teisės aktus gali sustabdyti ir juos pakeisti ar panaikinti. Savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pagal kompetenciją priimtus teisės aktus gali sustabdyti ar panaikinti jis pats arba savivaldybės administracijos direktorius.

Atkreiptinas dėmesys, kad savivaldybės administracijos direktoriui įstatymo suteikta diskrecijos teisė sustabdyti savo priimtus teisės aktus nėra absoliuti ir turi būti realizuoja įstatymų nustatytose ribose, bei nepažeidžiant asmenų, kurių atžvilgiu priimti individualūs administraciniai aktai, teisių bei teisėtų lūkesčių. Teisėjų kolegijos vertinimu, naudojimasis šia diskrecija turi būti motyvuotas atsižvelgiant į kiekvieną individualią situaciją, kad būtų galima įvertinti, ar atitinkamu atveju administracinio akto sustabdymas neprieštarauja teisinius santykius, dėl kurių buvo priimtas stabdomas individualus aktas, reglamentuojančių teisės aktų nuostatoms ir ar nebuvo peržengtos suteiktos diskrecijos ribos.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra pabrėžęs, kad valstybės institucijas, pareigūnus (ir tada, kai jie vykdo jiems patikėtas funkcijas, ir tada, kai neįgyvendina jokių savo įgaliojimų) žmonės pagrįstai gali laikyti valstybės valios reiškėjais ar vykdytojais. Valstybės institucijos, pareigūnai jokiomis aplinkybėmis negali veikti ultra vires, neteisėtais veiksmais pažeisti žmogaus teisių ir laisvių. Antraip būtų griaunamas žmonių pasitikėjimas valstybės valdžia, įstatymais ir teise, tarpų teisinis nihilizmas. Toleruojant valstybės institucijų, pareigūnų neteisėtus veiksmus, kuriais pažeidžiamos žmogaus teisės ir laisvės, neužkirtus jiems kelio atsirastų didžiulis socialinis disbalansas, būtų pažeista pamatinė pusiausvyra, kai žmogus iš esmės neturi priemonių, galimybių pasipriešinti valstybės – galingo mechanizmo – savivalei ir, paliktas be veiksmingos institucionalizuotos pagalbos, yra gniuždomas visa valstybės mechanizmo jėga (Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 19 d. nutarimas).

Nagrinėjamos bylos kontekste pažymėtina, kad kiekviena valdžios institucija (įstatymų leidžiamosios, įstatymų vykdomosios ar viešojo administravimo) yra saistoma bendrųjų inter alia konstitucinių teisės principų (teisinės valstybės, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, teisės viršenybės, draudimo diskriminuoti, asmenų lygybės prieš įstatymą, proporcingumo ir kt.) bei gero administravimo, atsakingo valdymo principų (teisėtumo, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, asmens dalyvavimo priimant atitinkamus sprendimus, skaidrumo ir kt.).

Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnis nustato bendruosius reikalavimus individualaus administracinio akto turiniui. Pagal šio straipsnio 1 dalį, individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Individualiame administraciniame akte turi būti aiškiai suformuluotos nustatytos arba suteikiamos teisės ir pareigos ir nurodyta akto apskundimo tvarka (Viešojo administravimo įstatymo 8 str. 2 d.). Viešojo administravimo sistemai priklausančių kompetentingų institucijų sprendimai privalo būti tikslūs, suprantami, nedviprasmiški, jų motyvų išdėstymas – adekvatus ir pakankamas, leidžiantis suinteresuotam subjektui suvokti, kokios priežastys lėmė vienokį ar kitokį valdžios institucijos sprendimą. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne kartą yra išaiškinęs, kad Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (žr., LVAT 2008 m. birželio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-700/2008, 2009 m. balandžio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-422/2009 ir kt.). Administracinio sprendimo priėmimo faktinis pagrindas ir individuali argumentacija turi būti žinomi ne tik viešojo administravimo subjektui, priimančiam sprendimą, bet ir asmeniui, kurio atžvilgiu jis priimamas. Individualus administracinis aktas paprastai turi būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, būtų aiškus tų visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas. Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar tai darant tik iš dalies, pavyzdžiui, neįvardijant, kokiais teisės aktais remiantis ginčijamas administracinis aktas yra priimamas, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo, įgalinanti teismą, nagrinėjantį tokią bylą, skundžiamą viešojo administravimo subjekto individualų administracinį aktą panaikinti (žr.LVAT 2008 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1898/2008, 2008 m. gruodžio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-2036/2008 ir kt.).

Iš šio teisinio reglamentavimo darytina išvada, kad savivaldybės administracijos direktoriaus priimto įsakymo dėl anksčiau priimto įsakymo sustabdymo turiniui keliami tokie patys reikalavimai, kuriuos nustato Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnis.

Kaip minėta, ginčijamas sprendimas priimtas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalimi ir nors ši teisės norma įtvirtina teisę savivaldybės administracijos direktoriui sustabdyti savo priimtų teisės aktų galiojimą, tačiau toks sprendimas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis ir teisės normomis.

Nagrinėjamu atveju, Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. balandžio 18 d. įsakymo Nr. A1-355 galiojimo sustabdymo pagrindu nurodomi Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus raštai, kuriais atsakovui buvo atsiųsti savavališkos statybos aktai, fiksuojantys adresu (duomenys neskelbtini), atliktus savavališkos statybos veiksmus. Pabrėžtina, kad ginčijamame sprendime nėra nurodoma kokia šių faktinių aplinkybių teisinė reikšmė, nėra nurodyta konkrečių teisės normų, iš kurių būtų galima suprasti ginčijamo įsakymo priėmimo sąlygas ir priežastis, t.y. teisiškai nepagrindžiama, kodėl konstatuoti savavališkos statybos faktai yra esminė kliūtis tęsti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą. Esant šioms aplinkybėms darytina išvada, kad ginčijamas įsakymas, nenurodant kokia konkrečia teisės norma ar normomis vadovaujamasi, dėl kokių faktinių aplinkybių nenuginčytas ir galiojantis anksčiau priimtas įsakymas sustabdomas, negali būti vertinamas kaip akto pagrindimas teisės aktų nuostatomis ir faktinėmis aplinkybėmis. Viešojo administravimo subjekto priimto individualaus administracinio akto neatitikimas Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje nustatytiems administracinio akto bendriesiems reikalavimas yra pakankamas pagrindas pripažinti skundžiamą aktą nepagrįstu, neteisėtu ir jį panaikinti.

Teismas nesutinka su atsakovo atsiliepime ir jo atstovo teismo posėdžio metu išdėstytais argumentais, kad ginčo žemės sklypo formavimo projekto rengimas negalimas, nes sklypas formuojamas statiniams eksploatuoti ir projekto rengimo metu privalu atsižvelgti į visų statinių užstatymo plotą. Pabrėžtina, kad pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 40 straipsnio 1 dalies 3 punktą, žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektai rengiami, kai formuojami žemės sklypai esamiems statiniams ir įrenginiams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį. Vadinasi, organizuojant žemės sklypo (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą, būtina atsižvelgti į tokį ginčo sklype teisėtai stovinčių statinių užstatymo plotą bei intesyvumą, koks jis yra įregistruotas Nekilnojamojo turto kadastre. Todėl pats faktas, kad ginčo žemės sklype yra pastatyti tam tikri savavališki statiniai, nesudaro pagrindo stabdyti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą tiems statiniams, kurie teisėtai pastatyti ir įregistruoti nekilnojamojo turto registre (b.l. 11-24) ir kurių atžvilgiu priimtas atsakovo 2014 m. balandžio 18 d. įsakymas Nr. A1-355.

Vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnio nuostatomis, teismas nagrinėdamas bylą nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus.

Įvertinus Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. birželio 17 d. įsakymą Nr. A1-583 pagrįstumo ir teisėtumo aspektu, pripažintina, jog jis neatitinka esminio Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje įtvirtinto administracinio aktui keliamo reikalavimo – jo pagrindimo objektyviais duomenimis ir teisės aktų normomis, todėl pareiškėjo A.P. skundas tenkintinas ir ginčijamas administracinis aktas naikintinas kaip nepagrįstas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 127 straipsnio 1 dalimi, teismas

nusprendžia:

Pareiškėjo A.P. skundą patenkinti.

Panaikinti Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. birželio 17 d. įsakymą Nr. A1-583 „Dėl direktoriaus 2014 m. balandžio 18 d. įsakymo Nr. A1-355 galiojimo sustabdymo“.

Sprendimas per 14 dienų nuo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą per Klaipėdos apygardos administracinį teismą arba tiesiogiai apeliacinės instancijos teismui.