Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir Vyriausybės atstovas, pareiškėjas) kreipėsi į teismą su pareiškimu, prašydamas: 1) ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba, atsakovas) 2021 m. birželio 2 d. sprendimo Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas) 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto 21, 37 bei 38 punktai atitinka konstitucinį teisinės valstybės principą, apimantį teisinio aiškumo imperatyvą, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (toliau – ir TPĮ) 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte įtvirtintą teisėkūros aiškumo principą, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 4 straipsnio 10 punkte įtvirtintą veiklos skaidrumo principą; 2) ištirti, ar Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto 92.2 papunktis atitinka Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo (toliau – ir Želdynų įstatymas) (2021 m. kovo 23 d. įstatymo Nr. XIV-199 redakcija) 8 straipsnio 1, 3 bei 5 dalies nuostatas, Želdynų įstatymo (2007 m. birželio 28 d. įstatymo Nr. X-1241 redakcija) 8 straipsnio 1 bei 3 dalies nuostatas, VSĮ 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo principą, iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantį įstatymų viršenybės principą bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 23 straipsnyje įtvirtintą nuosavybės neliečiamumo principą; 3) ištirti, ar Sprendimo 1.1.2 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ (toliau – ir Priedas Nr. 1) 7 lentelės 39 eilutės nuostata „tais atvejais, kai atskirųjų želdynų numatyti nėra galimybės, priklausomųjų želdynų norma (plotas) procentais nuo žemės sklypo ploto (Priklausomųjų želdynų normų (plotų) nustatymo tvarkos aprašas, patvirtintas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro (toliau – ir Aplinkos ministras) 2007 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. D1-694) (toliau – ir Tvarkos aprašas) padidinamas ne mažesniu kaip 10 procentinių punktų“, Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 39 schemos (toliau – ir Schema) sutartinių ženklų nuostata „tais atvejais, kai atskirųjų želdynų numatyti nėra galimybės, priklausomųjų želdynų norma (plotas) procentais nuo žemės sklypo ploto (Priklausomųjų želdynų normų (plotų) nustatymo tvarkos aprašas, patvirtintas Aplinkos ministro 2007 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. D1-694) padidinamas ne mažesniu kaip 10 procentinių punktų“ atitinka Želdynų įstatymo (2021 m. kovo 23 d. įstatymo Nr. XIV-199 redakcija) 8 straipsnio 1, 3 bei 5 dalies nuostatas, Želdynų įstatymo (2007 m. birželio 28 d. įstatymo Nr. X-1241 redakcija) 8 straipsnio 1 bei 3 dalies nuostatas, VSĮ 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo principą, iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantį įstatymų viršenybės principą; 4) nustačius, jog ginčijamos nuostatos neatitinka pirmiau nurodytų teisės aktų nuostatų, pripažinti jas prieštaraujančiomis šiems teisės aktams.

2. Pareiškėjas nurodė, kad:

2.1. Taryba 2021 m. birželio 2 d. priėmė Sprendimą kurio 1 punktu nusprendė patvirtinti Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimą (Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje Nr. K-RJ_13-16-209) pagal pridedamas tekstinę ir grafinę dalis (toliau – ir Bendrasis planas). Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto sprendinių tekstinio reglamento (toliau – ir Aiškinamasis raštas) 21 punkte nustatyta, jog tais atvejais, kai pramonės ir sandėliavimo, inžinerinės infrastruktūros zonose, taip pat Krašto apsaugos sistemos valdomuose sklypuose dėl technologinių poreikių reikalingas didesnis inžinerinių statinių ir pastatų aukštis nei nurodytas Bendrajame plane, jis gali būti padidintas, įvertinant poveikį kraštovaizdžiui, specialiųjų žemės naudojimo sąlygų bei kitų teisės aktų reikalavimus. Aiškinamojo rašto 37 punkte nustatyta, kad išskirtiniais atvejais, pritarus savivaldybės tarybai, teisės aktais nustatyta tvarka koreguojant šio Bendrojo plano sprendinius, galima mažinti želdynų plotą, keičiant privačių fizinių ar juridinių asmenų valdomą bendrajame plane nurodytą želdynų funkcinę zoną į kitą funkcinę zoną. Aiškinamojo rašto 38 punkte nustatyta, kad pritarus savivaldybės tarybai, teisės aktais nustatyta tvarka koreguojant šio Bendrojo plano sprendinius, galima keisti privačių fizinių ar juridinių asmenų valdomą bendrajame plane nurodytą šių želdynų ar miškų ir miškingų teritorijų funkcinę zoną į kitą funkcinę zoną.

2.2. Vyriausybės atstovui kilo abejonės dėl Aiškinamojo rašto 21, 37 bei 38 punktų atitikties konstituciniams teisinės valstybės principui, apimančiam teisinio aiškumo imperatyvą, TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte įtvirtintam teisėkūros aiškumo principui, veiklos skaidrumo principui. Vertinant Aiškinamojo rašto 21 punkto nuostatą „jis gali būti padidintas, įvertinant poveikį kraštovaizdžiui, specialiųjų žemės naudojimo sąlygų bei kitų teisės aktų reikalavimus“, atsižvelgiant į tai, kad ši norma nustato išimtį iš bendrosios taisyklės (dėl aukštų skaičiaus), darytina išvada, kad ji turi būti formuluojama ir taikoma griežtai ir siaurai, o bet koks plečiamas šios išimties aiškinimas yra negalimas. Nors Aiškinamojo rašto 21 punkte nurodyta, kad yra atsižvelgiama į poveikį kraštovaizdžiui, specialiąsias žemės naudojimo sąlygas ir kitų teisės aktų reikalavimus, tačiau šių sąlygų turinys nėra atskleistas ir kiekvienu atveju gali būti aiškinamas skirtingai. Minėta norma suformuluota nepakankamai tiksliai ir nėra numatyta jokių jos įgyvendinimą reglamentuojančių procesinių taisyklių – nėra visiškai aišku, kaip yra vertinamos minėtoje normoje nurodytos sąlygos, kokie dokumentai pagrindžia, arba paneigia šių sąlygų egzistavimą, pagal kokius kriterijus nustatomas leidžiamas pastatų aukščio didinimo mastas, kokiame teritorijų planavimo etape tai gali būti daroma, kaip užtikrinamas visuomenės dalyvavimas šiame etape ir panašiai, t. y. šios normos teisinis turinys ir jos įgyvendinimo tvarka nėra pakankamai aiškūs, kad teisinių santykių dalyviai žinotų, kokio tiksliai elgesio iš jų yra reikalaujama.

2.3. Vertinant Aiškinamojo rašto 37 punkto nuostatą „išskirtiniais atvejais, pritarus savivaldybės tarybai“ ir Aiškinamojo rašto 38 punkto nuostatą „pritarus savivaldybės tarybai“, atsižvelgiant į tai, kad nei Aiškinamojo rašto 37, nei 38 punkte nėra nurodyta, kokie tie išskirtiniai atvejai, nuo ko priklauso ir kokioms aplinkybėms (pavyzdžiui, kas įrodo aplinkybių, sudarančių prielaidas taikyti Aiškinamojo rašto 37 bei 38 punktų nuostatas, buvimą), kriterijams ar panašiai esant, asmuo gali kreiptis, o savivaldybės taryba gali pritarti želdynų ploto mažinimui bei želdynų ar miškų ir miškingų teritorijų funkcinės zonos keitimui, darytina išvada, kad Aiškinamojo rašto 37 bei 38 punktų nuostatos taip pat neatitinka teisinio aiškumo reikalavimų. Minėtų normų turinys nėra pakankamai aiškus, kad teisinių santykių dalyviai žinotų, kokio tiksliai elgesio iš jų yra reikalaujama. Toks reglamentavimas neatitinka ir VSĮ 4 straipsnio 10 punkte įtvirtinto veiklos skaidrumo principo ir neužtikrina objektyvaus ir skaidraus sprendimų priėmimo, nes nesant aiškiai įvardintų sąlygų, kiekvienu atveju gali būti priimami skirtingi sprendimai. Atsižvelgdamas į tai pareiškėjas darė išvadą, kad Aiškinamojo rašto 21, 37 bei 38 punktai neatitinka teisinio aiškumo reikalavimų, todėl prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, apimančiam teisinio aiškumo imperatyvą, bei TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 6 punktui, VSĮ 4 straipsnio 10 punkte įtvirtintam veiklos skaidrumo principui.

2.4. Vyriausybės atstovui kilo abejonės dėl Aiškinamojo rašto 92.2 papunkčio, Priedo Nr. 1 7 lentelės 39 eilutės 2 sakinio bei Schemos atitikties Želdynų įstatymo nuostatoms, teisėtumo, įstatymų viršenybės bei nuosavybės neliečiamumo principams. Galiojančios redakcijos Želdynų įstatymo (2021 m. kovo 23 d. įstatymo Nr. XIV-199 redakcija) 7 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad atskiriesiems želdynams formuojami jiems skirti žemės sklypai, kuriuose rekreaciniams, mokslo, mokymo, kultūros, švietimo, pažinimo, aplinkos kokybės gerinimo, sveikatinimo, estetiniams ir kitiems visuomenės poreikiams tenkinti kuriami ir tvarkomi želdynai. Šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad miestų, miestelių ir kurortų teritorijose minimalų privalomą viešųjų atskirųjų želdynų plotą vienam gyventojui ir didžiausius jų pasiekiamumo atstumus (toliau – ir atskirųjų želdynų norma), privalomus rengiant teritorijų planavimo dokumentus, tvirtina Aplinkos ministras, o 8 straipsnio 5 dalyje imperatyviai nurodyta, kad savivaldybių vykdomosios institucijos privalo inicijuoti savivaldybės teritorijos ar jos dalies bendrojo plano pakeitimus, formuoti žemės sklypus naujiems atskiriesiems želdynams, įgyvendinti kitus veiksmus, kad atskirųjų želdynų normos būtų įvykdytos. Vadovaujantis galiojančios redakcijos Želdynų įstatymo 8 straipsnio 3 dalimi, priklausomųjų želdynų minimalų privalomą santykinį plotą žemės sklype, skirtą išimtinai tik želdiniams augti (toliau – priklausomųjų želdynų norma), jo apskaičiavimo tvarką ir teritorijas, kurioms priklausomųjų želdynų norma nenustatoma, tvirtina Aplinkos ministras. Šioje normoje taip pat nustatomi galimi priklausomųjų želdynų normų kompensavimo būdai bei nustatyta, kad priklausomųjų želdynų norma privaloma rengiant teritorijų planavimo dokumentus. Sistemiškai vertinant galiojančios redakcijos Želdynų įstatymo 7 straipsnio 1 dalies, 8 straipsnio 1 bei 5 dalių nuostatas, darytina išvada, kad įstatymų leidėjas expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) nustatė, kad: 1) atskirųjų želdynų normas tvirtina tik Aplinkos ministras ir nesuteikė savivaldybės institucijoms įgaliojimų pakeisti (leisti jų nesilaikyti) Aplinkos ministro patvirtintas normas (8 str. 1 d.); 2) atskiriesiems želdynams formuojami jiems skirti žemės sklypai (7 str. 1 d.); 3) atskirieji želdynai yra privalomi, t. y. atskirųjų želdynų normos privalo būti įvykdytos (8 str. 1 bei 5 d.). Taip pat įvertinus tai, kad galiojančios redakcijos Želdynų įstatymo 8 straipsnio 3 dalyje expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) nustatyti priklausomųjų želdynų normų kompensavimo būdai, o reglamentuojant atskirųjų želdynų normų įvykdymą nėra nurodyta, kad atskirųjų želdynų normos gali būti kompensuojamos ar nevykdomos, atsižvelgiant į tai, jog vadovaujantis Želdynų įstatymo 7 straipsnio 1 dalimi, atskirieji želdynai kuriami visuomenės poreikiams (turėti erdves, užtikrinančias teisę į švarią, saugią ir poilsiui tinkamą gyvenamąją aplinką, atitinkančią želdynų normas) tenkinti, darytina išvada, kad atskirųjų želdynų normos visais atvejais privalo būti vykdomos ir jos negali būti kompensuojamos jokiais kitais būdais. Be to, galiojančios redakcijos Želdynų įstatymo 8 straipsnio 3 dalis taip pat expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) nustato, kad priklausomųjų želdynų normas tvirtina Aplinkos ministras. Nei viena Želdynų įstatymo nuostata savivaldybės tarybai nesuteikia teisės pakeisti Aplinkos ministro įsakymu nustatytas priklausomųjų želdynų normas: savivaldybės tarybai nesuteikti įgaliojimai nei padidinti, nei sumažinti želdynų normas.

2.5. Savivaldybės taryba, viršydama jai suteiktus įgaliojimus bei pažeisdama tiek šiuo metu galiojančios redakcijos Želdynų įstatymo 8 straipsnio 1, 3 bei 5 dalies nuostatas, tiek Bendrojo plano rengimo metu galiojusios redakcijos Želdynų įstatymo 8 straipsnio 1 bei 3 dalies nuostatas, Aiškinamojo rašto 92.2 papunktyje, Priedo Nr. 1 7 lentelės 39 eilutėje bei Schemoje nustatė galimybę nevykdyti atskirųjų želdynų normų (jų visai neįrengti) ir tuo pačiu pakeitė (padidino) Aplinkos ministro įsakymu nustatytas priklausomųjų želdynų normas.

2.6. Ginčijamos Bendrojo plano normos yra priimtos: 1) neturint tam suteiktų įgaliojimų (veikiant ultra vires (viršijant įgaliojimus)), nes Želdynų įstatymas (8 str. 1 d. ir 3 d.) tik Aplinkos ministrui suteikia įgaliojimus nustatyti želdynų normas; 2) bei pakeičiant Želdynų įstatymo 8 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą, be jokių išlygų nustatantį atskirųjų želdynų normų privalomumą ir nenumatantį galimybės atskirųjų želdynų normas kompensuoti priklausomųjų želdynų normų didinimu. Buvo pažeistos ne tik tiek šiuo metu galiojančios, tiek Bendrojo plano rengimo metu galiojusios redakcijos Želdynų įstatymo normos, bet ir teisėtumo bei įstatymo viršenybės principai, nes be įstatyminio pagrindo (neturint tam suteiktų įgaliojimų) nustatytos naujos, su įstatymu konkuruojančios bendro pobūdžio normos.

2.7. Želdynų įstatyme nenustatyta, kad priklausomųjų želdynų savininkas privalo leisti visuomenei naudotis jo valdomame sklype esančiais želdynais, todėl darytina išvada, kad Taryba reglamento 92.2 papunktyje, nesant įstatyme nustatyto pagrindo, įtvirtino asmenims pareigą (užtikrinti priklausomųjų želdynų viešojo naudojimo galimybę), kuri neišplaukia iš aukštesnės galios teisės akto, taip pažeisdama teisėtumo, įstatymų viršenybės, nuosavybės neliečiamumo principus. Nors Taryba ginčijamas Bendrojo plano nuostatas priėmė vykdydama savarankišką teritorijų planavimo funkciją, ji taip pat turėjo paisyti priimamų sprendimų teisėtumo, įstatymo viršenybės principų. Tačiau šiuo atveju, Taryba viršijo jai suteiktus įgaliojimus teritorijų planavimo bei želdynų normavimo procese, nepaisė teisėtumo, įstatymų viršenybės, nuosavybės neliečiamumo principų ir nustatė tokį reguliavimą, kuris nėra nustatytas / pagrįstas aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis ir prieštarauja Želdynų įstatymo nuostatoms.