Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Jovitos Einikienės, Ernesto Spruogio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Jolantos Vėgelienės,

viešame teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo E. V. skundą atsakovei Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

nustatė:

I

4. Pareiškėjo vertinimu, 1 ir 2 Įsakymais įvedus papildomus reikalavimus statybos produktams privalomai turėti nacionalinius techninius įvertinimus (toliau – ir NTĮ) arba Europos techninius įvertinimus (toliau – ir ETĮ) be pereinamojo laikotarpio, būtų apribota galimybė dalyvauti daugiabučių namų atnaujinimo (modernizavimo) programoje ne tik Bendrovei, bet ir gerokai daugiau Lietuvoje veikiančių bendrovių, gaminančių sienų šiltinimo statybos produktus daugiabučiams namams atnaujinti (renovuoti). Be to, Komiteto posėdžiuose dalyvavo ir UAB (duomenys neskelbtini) atstovai, o iš publikacijų spaudoje pareiškėjas sužinojo, kad priimti 1 ir 2 Įsakymai iš daugiabučių namų atnaujinimo (renovacijos) proceso pašalino ir daugiau gamintojų.

Skunde teigiama, jog pareiškėjas gynė ne Bendrovės ekonominius interesus, o viešąjį interesą. Pažymi, jog Komisijos nuomonė dėl pareiškėjo elgesio atitikties Lobistinės veiklos įstatymo 10 straipsnio 1 dalies nuostatoms išsiskyrė (2 Komisijos nariai balsavo už, 2 – prieš).

II

1. Pagrindiniai Lobistinės veiklos įstatymo (toliau – ir LVĮ) tikslai yra du: 1) kad lobistinę veiklą vykdytų į lobistų sąrašą įrašyti asmenys (kuris yra viešas ir prieinamas visuomenei); 2) kad šie asmenys LVĮ nustatyta tvarka deklaruotų vykdytą lobistinę veiklą (deklaracijos taip pat LVĮ nustatyta tvarka yra viešinamos). Lobistinės veiklos vykdymo priežastys ar argumentai, kodėl siekiama daryti įtaką dėl atitinkamų teisės aktų, nėra lobistinės veiklos reguliavimo dalykas – vienintelis šio reguliavimo tikslas yra užtikrinti lobistinės veiklos viešumą ir skaidrumą.

Todėl Pareiškėjo argumentai, kad jo kreipimaisi į Energetikos ministrą, laikinai einantį Aplinkos ministro pareigas, su prašymu pakeisti atitinkamus teisės aktus, kurie daro įtaką jo atstovaujamos įmonės veiklai, buvo pagrįsti ir argumentuoti, šiuo atveju reikšmės neturi – jų nagrinėjimas nepriskirtas Komisijos kompetencijai. Komisija vertino, kad: 1) pareiškėjas nebuvo registruotas lobistų sąraše, kaip tai nustato LVĮ 10 straipsnis; 2) jis siekė daryti įtaką Aplinkos ministrui dėl teisės aktų pakeitimo; 3) tai jis darė savo iniciatyva (vadovaujantis LVĮ, pareiškėjas, siekdamas daryti įtaką dėl atitinkamų teisės aktų pakeitimo, turėjo arba registruotis į lobistų sąrašą ir LVĮ nustatyta tvarka tokią veiklą deklaruoti, arba kreiptis į atitinkamą šiame sąraše registruotą asmenį (t. y., tapti lobistinės veiklos užsakovu). LVĮ 6 straipsnyje nustatyta, kad jei lobistinę veiklą vykdo į lobistų sąrašą neįrašytas asmuo, tai laikytina neteisėta lobistine veikla. Komisijos nuomone, lobistinė veikla neturėtų būti siejama su organizacijos teisine forma ar tikslu, bet su konkrečia veikla (siekiu daryti įtaką dėl teisės aktų), šis siekis LVĮ nustatyta tvarka turėtų būti atskleistas visuomenei.

2. Pareiškėjo argumentas, kad Bendrovės vykdyta lobistinė veikla buvo ginamas viešas interesas, atitinkantis LVĮ 7 straipsnio 7 punkte nustatytą išimtį (kad lobistinė veikla nelaikoma kitos specialiųjų įstatymų arba įstatų nustatyta tvarka vykdomos veiklos, kurios tenkina viešąjį interesą), todėl šis įtakos dėl teisės aktų pakeitimo darymas neturėtų būti vertinama kaip lobistinė veikla, Komisijos nuomone, atmestinas. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje konstatuota, kad viešojo intereso, kaip valstybės pripažinto ir teisės ginamo visuomeninio intereso, įgyvendinimas yra viena svarbiausių pačios visuomenės egzistavimo ir raidos sąlygų. Viešąjį interesą ginti turėtų specialios viešojo administravimo institucijos, teismai. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) jurisprudencijoje viešuoju interesu pripažįstama tik pamatinės visuomenės vertybės, kurias įtvirtina, saugo ir gina Konstitucija bei tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai.

Pareiškėjas, atstovaudamas Bendrovę, siekė, kad tam tikrai šios įmonės gaminamai produkcijai būtų taikomas pereinamasis laikotarpis prieš taikant griežtesnius kokybės standartus. Šis siekis tiesiogiai susijęs su Bendrovės ekonomine veikla (galimai ir kitų atitinkamoje rinkoje veikiančių ūkio subjektų), taigi vertinimas kaip Bendrovės privatus interesas. Atsakovė pažymi, kad pareiškėjo kreipimosi į Aplinkos ministrą pagrįstumas LVĮ kontekste nėra reikšmingas, kiekvienas siūlymas keisti teisės aktus yra pagrindžiamas argumentais, juos vertina atitinkamos institucijos – lobistinės veiklos reguliavimu siekiama užtikrinti tik šios veiklos skaidrumą ir viešumą.

3. Komisijos manymu, Sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, tinkamai motyvuotas, todėl pareiškėjo skundas atmestinas.

Motyvuojamoji dalis

Teismas, išnagrinėjęs skundo ir atsiliepimo į skundą motyvus, įvertinęs rašytinius bylos įrodymus, išanalizavęs ginčo teisinį santykį reglamentuojančius teisės aktus,

konstatuoja:

I

Šioje administracinėje byloje, inter alia (lot. be kita ko), nustatyta:

1. Pareiškėjas, atstovaudamas Bendrovę, Energetikos ministrui, laikinai einančiam Aplinkos ministro pareigas, 2019 m. sausio 18 d. pateikė prašymą (b. l. 120-121), kuriame nurodė, jog Bendrovė ir UAB (duomenys neskelbtini) yra mažieji (duomenys neskelbtini) gamintojai ir aktyviai dalyvauja daugiabučių namų atnaujinimo (modernizavimo) programoje, tiekdami (duomenys neskelbtini) sienų šiltinimui. Komitetas 2018 m. lapkričio 28 d. nutarė pereinamojo laikotarpio metu siūlyti viešajai įstaigai „Būsto energijos taupymo agentūra“ (toliau – ir BETA) tvirtinti daugiabučių namų investicijų planus pagal 2018 m. liepos 27 d. Aplinkos ministro 1 Įsakymu patvirtintą tvarką, kuriuose daugiabučių namų gyventojai sienų šiltinimui yra pasirinkę daugiasluoksnes sienų šiltinimo plokštes, kol nebus įgyti reikalaujami NTĮ arba ETĮ (protokolo 2 punktas). Tačiau investicijų planus, kuriuose daugiabučių namų gyventojai sienų šiltinimui pasirinko daugiasluoksnes sienų šiltinimo plokštes, BETA atsisakė vertinti, nes 2018 m. lapkričio 28 d. Komiteto posėdžio protokolo 2 punktas buvo tik rekomendacinio pobūdžio, todėl į šį pasiūlymą atsižvelgta nebuvo. 2019 m. sausio 10 d. Komiteto posėdyje Aplinkos viceministrė tik patvirtino faktą, kad į 2018 m. lapkričio 28 d. Komiteto posėdžio protokolo punktą Nr. 2 atsižvelgta nebuvo, kadangi 1 Įsakymo terminas eina į pabaigą, keisti jo sąlygas be pakankamo pagrindo būtų sudėtinga, o viešoje erdvėje buvo pasakyta, kad to padaryti neįmanoma, nes tai būtų pažeidimas.

1.1. Prašyme akcentuojama, kad Aplinkos ministerija galėjo atsižvelgti į Komiteto posėdžio protokolo 2 punktą, net ir baigiantis 1 Įsakymui, nes 2018 m. gruodžio 14 d. Energetikos ministras, laikinai einantis Aplinkos ministro pareigas, įsakymu (jau po Komiteto posėdžio protokolinio sprendimo) pakeitė 2018 m. liepos 27 d. 1 Įsakymo sąlygas, tačiau pakeitimų, susijusių su Komiteto sprendimu Nr. 2 (taip dokumente), padaryta nebuvo.

1.2. Be to, Aplinkos ministras 2018 m. gruodžio 7 d. pasirašė 2 Įsakymą, kuriame taip pat numatytas reikalavimas išorinių sienų ir cokolinio šiltinimo statybos produktų rinkiniui (komplektui) turėti ETĮ arba NTĮ. Šis ministro įsakymas tik patvirtina, kad visiems daugiabučių namų kvietimams teikti paraiškas, kurie įvyks ateityje, bus taikomi specialūs reikalavimai sienų ir cokolinio šiltinimo statybos produktams. Tai patvirtino ir Aplinkos viceministrė 2019 m. sausio 10 d. Komiteto posėdyje.

1.3. Prašyme nurodyta, kad 1 ir 2 Įsakymuose numatytas reikalavimas išskiriant konkrečių statinių – atnaujinamų (modernizuojamų) pastatų grupę yra nelogiškas ir pažeidžia konkurencingumo kriterijus, nes tokio pobūdžio reikalavimo taikymu planuojama išplėsti ir taikyti iš esmės daugeliui pastatų rengiamame STR 2.04.01:2018, neišskiriant ribojimo daugiabučių namų atnaujinimo (modernizavimo) sektoriuje.

1.4. Pareiškėjas šiuo raštu prašė: 1) pakeisti 1 Įsakymą, panaikinant lentelės 3 punktą Nr. 2, kuriame aprašant išorinių sienų ir cokolinio šiltinimo priemonę, nurodoma, kad išorinių sienų ir cokolio šiltinimo darbams turi būti naudojama išorinė termoizoliacinė sistema (statybvietėje vertikalių atitvarų, taip pat horizontalių ar pasvirusių nuo kritulių apsaugotų atitvarų išorėje įrengiama sienų apšiltinimo ir apdailos sistema), kuria turi sudaryti vieno gamintojo statybos produktas į rinką pateiktas statybos produktų rinkinys (komplektas), turintis Europos techninį įvertinimą ir paženklintas CE ženklus, arba turintis nacionalinį techninį įvertinimą, arba minėtos sistemos turi būti suprojektuotos naudojant atskirus nustatyta tvarka CE ženklu ženklinamus statybos produktus; 2) pakeisti 2 Įsakymą, panaikinant 3.2 papildymą 5 punkto ketvirtą pastraipą arba įsakyme numatyti pereinamąjį laikotarpį visiems sienų ir cokolio šiltinimo produktams ETĮ arba NTĮ įgyti iki 2020 m. birželio 1 d.

2. 2019 m. birželio 12 d. priimtas skundžiamas Sprendimas (b. l. 113–116). Sprendime nustatyta, kad lobistinę veiklą turi teisę vykdyti tik į lobistų sąrašą įrašytas asmuo, pareiškėjas nėra įtrauktas į šį sąrašą. 2019 m. sausio 18 d. Bendrovės direktorius (pareiškėjas) kreipėsi į Energetikos ministrą, laikinai einantį Aplinkos ministro pareigas, su prašymu pakeisti 1 ir 2 Įsakymus.

2.1. Komisijai pateiktame paaiškinime pareiškėjas pabrėžė, kad Bendrovėje gaminami statybos produktai, neturintys darniųjų techninių specifikacijų (CE ženklo) yra sertifikuojami pagal Aplinkos ministro 2018 m. birželio 27 d. įsakymu Nr. D1-601 „Dėl reglamentuojamų statybos produktų sąrašo patvirtinimo“ nustatytos tvarkos 2.2 punktą, kuriame nurodyta, kad tokių statybos produktų eksploatacinių savybių pastovumo vertinimas ir tikrinimas atliekamas vadovaujantis statybos techninio reglamento STR 1.01.04.2015 nustatyta tvarka.

Pareiškėjas nurodė, jog 2018 m. birželio 13 d. Valstybinė vartotojų teisių apsaugos tarnyba Bendrovės gamybos vietoje atliko gaminamų (duomenys neskelbtini) atitikties Lietuvos Respublikos teisės aktų reikalavimams vertinimą ir savo išvadoje nustatė, kad gaminamos (duomenys neskelbtini) atitinka minėto įsakymo reikalavimus.

2.2. Pažymėjo, kad 1 Įsakymu patvirtintoje tvarkoje atsirado naujas reikalavimas sienų ir cokolio šiltinimo darbams naudoti statybos produktus, turinčius Europos techninį įvertinimą su CE ženklu. Pareiškėjo nuomone, šis reikalavimas yra perteklinis bei galimai ribojantis konkurenciją, todėl kreipėsi į Komitetą su prašymu apsvarstyti susidariusią situaciją. Paaiškino, jog 2018 m. lapkričio 28 d. Komitetas posėdžio protokolu Nr. 107-P-37 nusprendė Aplinkos ministerijai pateikti pasiūlymus (pereinamuoju laikotarpiu netaikyti jokių apribojimų statybos produktams, kurie sertifikuoti pagal Aplinkos ministro 2018 m. birželio 27 d. įsakymą Nr. D1-601 „Dėl reglamentuojamų statybos produktų sąrašo patvirtinimo“, rengiant STR. 2.04.01:2018 suteikti pereinamuosius laikotarpius statybos produktams įgyti ETĮ arba NTĮ ir kt.). Nurodė, jog 2019 m. sausio 10 d. komiteto posėdyje buvo pakartotinai svarstomi smulkiųjų Lietuvos gamintojų keliami klausimai, kurių metu Aplinkos viceministrė patvirtino faktą, kad į 2018 m. lapkričio 28 d. Komiteto posėdžio protokole nurodytus pasiūlymus atsižvelgta nebuvo.

2.3. Atkreipė dėmesį, jog jis buvo oficialiai kviečiamas dalyvauti Komiteto posėdžiuose daugiabučių namų renovavimo klausimais ir buvo tikras, kad į Komitete priimtus sprendimus Aplinkos ministerija atsižvelgs, o kai ši neatsižvelgė, nutarė raštu kreiptis į Aplinkos ministrą.

2.4. Pareiškėjas paaiškinimuose nurodė, jog lobistine veikla nelaikoma: asmenų veikla, kai jie valstybės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų iniciatyva ir kvietimu atlygintinai ar neatlygintinai kaip ekspertai ar specialistai dalyvauja susitikimuose, posėdžiuose, pasitarimuose teisės aktų projektams rengti pagal Teisėkūros pagrindų įstatymą; fizinio asmens pareikšta nuomonė dėl teisėkūros; kitos specialiųjų įstatymų arba įstatų nustatyta tvarka vykdomos veiklos, kurios tenkina viešąjį interesą (LVĮ 7 straipsnio 2, 6 ir 7 punktai). Pabrėžė, jog, jo nuomone, kreipdamasis į Aplinkos ministrą, lobistinės veiklos nevykdė.

2.5. Sprendime nurodyta, jog Akcinių bendrovių įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad bendrovė yra ribotos civilinės atsakomybės privatusis juridinis asmuo. Pagal LVĮ 1 straipsnio 3 dalį, šio įstatymo nuostatos netaikomos nevyriausybinėms organizacijoms, kaip jos apibrėžtos Nevyriausybinių organizacijų plėtros įstatyme. Todėl LVĮ netaikytinas Bendrovei.

2.5. Bendrovės atstovas buvo kviečiamas dalyvauti Komiteto posėdžiuose daugiabučių namų renovacijos klausimais, tačiau į Aplinkos ministrą su konkrečiais pasiūlymais kreipėsi savo iniciatyva (duomenų, kad Aplinkos ministerija būtų prašiusi pareiškėjo pateikti siūlymus dėl įsakymų tobulinimo, Komisijoje negauta).

2.6. Bendrovės pagrindinis tikslas – vykdyti komercinę ir ūkinę veiklą, siekiant pelno. Šiuo atveju Bendrovė, atstovaujama direktoriaus (pareiškėjo), siekė daryti įtaką dėl Bendrovės veiklai svarbių teisės aktų, todėl LVĮ prasme nelaikytina, kad Bendrovė užtikrino viešąjį interesą ar pareiškė nuomonę dėl teisėkūros kaip fizinis asmuo. Priešingu atveju įvairios tam tikslui įsteigtos bendrovės turėtų galimybę vykdyti neskaidrią lobistinę veiklą, o tai prieštarautų pagrindiniam LVĮ tikslui – užtikrinti šios veiklos viešumą ir skaidrumą. Nagrinėjamu atveju Bendrovė yra pelno siekiantis juridinis asmuo ir jos atstovas siekė daryti įtaką dėl aplinkos ministro įsakymų, susijusių ir su jos ekonominiais interesais. Komisijos nuomone, konkrečia lobistine veikla buvo siekiama tenkinti ne viešąjį interesą, o Bendrovės privačius interesus (siekė, kad būtų galima daugiabučių renovacijai naudoti Bendrovės gaminamas (duomenys neskelbtini)).

2.7. Sprendime pabrėžiama, kad atsiskaitymas visuomenei – pagrindinis LVĮ reikalavimas lobistinę veiklą vykdantiems asmenims, kurie turi būti įrašyti į lobistų sąrašą. Komisijos vertinimu, pareiškėjo vykdyta veikla (atstovavimas Bendrovės interesams siekiant daryti įtaką dėl teisės aktų pakeitimų) atitinka lobistinės veiklos sampratą. LVĮ nuostatos neriboja asmenų teisės kreiptis (daryti įtaką) į valstybės politikus, valstybės pareigūnus, valstybės tarnautojus, kurie pagal teisės aktų nustatyta tvarka jiems suteiktas pareigines funkcijas dalyvauja rengiant, svarstant ir priimant teisės aktus, tačiau tokią veiklą vykdantis asmuo privalo registruotis lobistu ir už tokią veiklą privalo LVĮ nustatyta tvarka atsiskaityti visuomenei. Šio įstatymo reikalavimai asmenims, vykdantiems lobistinę veiklą, yra privalomi.

2.8. Sprendimu Komisija pripažino, kad pareiškėjas, nebūdamas įrašytas į lobistų sąrašą, Bendrovės vardu Aplinkos ministrui pateikęs konkrečius pasiūlymus dėl 1 ir 2 Įsakymų pakeitimų, pažeidė LVĮ 10 straipsnio 1 dalies nuostatas.

II

1. Nagrinėjamoje administracinėje byloje kyla ginčas dėl Komisijos Sprendimo (žr. šio teismo sprendimo motyvuojamosios dalies I skyriaus 2 punktą), kuriuo pripažinta, jog pareiškėjas pažeidė LVĮ 10 straipsnio 1 dalies nuostatas.

2. LVĮ siekiama užtikrinti lobistinės veiklos viešumą ir skaidrumą, užkirsti kelią neteisėtai lobistinei veiklai (LVĮ 1 straipsnio 1 dalis). Pagal LVĮ 2 straipsnio 3 dalį lobistinė veikla – fizinio asmens veiksmai, kuriais siekiama daryti įtaką šio straipsnio 1 dalyje nurodytiems asmenims (t. y. valstybės politikams, pareigūnams ir kt.), kad lobistinės veiklos užsakovo interesais būtų priimami arba nepriimami teisės aktai, administraciniai sprendimai.

Lobistinę veiklą turi teisę vykdyti tik į lobistų sąrašą įrašytas ir valstybės rinkliavos už įrašymą į lobistų sąrašą sumokėjimą patvirtinantį dokumentą pateikęs asmuo. Asmuo, norintis būti įrašytas į lobistų sąrašą, pateikia Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai jos nustatytos formos prašymą įrašyti į lobistų sąrašą. Jeigu lobistinę veiklą ketina vykdyti fizinis asmuo, kuriam vykdyti lobistinę veiklą kaip savo dalyviui, valdymo organo nariui ar darbuotojui pavedė arba nurodė vykdyti juridinis asmuo, prašymą Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai pateikia juridinis asmuo (LVĮ 10 straipsnio 1 dalis).

3. Nagrinėjamoje administracinėje byloje nėra ginčo, kad pareiškėjas buvo kviečiamas dalyvauti Komiteto posėdžiuose daugiabučių namų renovacijos klausimais, tačiau į Aplinkos ministrą su konkrečiais pasiūlymais kreipėsi savo iniciatyva (duomenų, kad Aplinkos ministerija būtų prašiusi pareiškėjo pateikti siūlymus dėl įsakymų tobulinimo, Komisijoje negauta). Taigi, pareiškėjo skunde pateikti argumentai, kad jis Komiteto posėdžiuose dalyvavo kaip kviestinis asmuo, nekeičia tos faktinės aplinkybės, kad į Aplinkos ministrą su konkrečiais pasiūlymais kreipėsi savo iniciatyva. Dar daugiau, nėra ginčo ir dėl to, kad pareiškėjas, atstovaudamas Bendrovę, Energetikos ministrui, laikinai einančiam Aplinkos ministro pareigas, 2019 m. sausio 18 d. pateikė prašymą (žr. šio teismo sprendimo motyvuojamosios dalies I skyriaus 1 punktą), kuriame nurodė, jog Bendrovė ir UAB (duomenys neskelbtini) yra mažieji (duomenys neskelbtini) gamintojai ir aktyviai dalyvauja daugiabučių namų atnaujinimo (modernizavimo) programoje, tiekdami (duomenys neskelbtini) sienų šiltinimui. Vadinasi, pareiškėjas, nors nurodo, kad siekė viešojo intereso, be kita ko, neabejotinai siekė ir savo privataus intereso, atstovaudamas Bendrovę, ir, prašyme valstybės politikui siūlydamas pakeisti 1 bei 2 įsakymus, iš esmės vykdė lobistinę veiklą (LVĮ 2 straipsnio 3 dalis). Taip pat byloje nustatyta, kad pareiškėjas, teikdamas prašymą valstybės politikui dėl 1 bei 2 įsakymų pakeitimo, nebuvo įrašytas į lobistų sąrašą. Todėl nesutikti su Komisijos skundžiamame sprendime padaryta išvada, jog pareiškėjas, nebūdamas įrašytas į lobistų sąrašą, atstovaudamas UAB (duomenys neskelbtini), valstybės politikui pateikęs konkrečius siūlymus keisti 1 bei 2 įsakymus, pažeidė LVĮ 10 straipsnio 1 dalies nuostatas, negalima.

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 133 straipsniu,

nusprendžia:

Pareiškėjo E. V. skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą per Vilniaus apygardos administracinį teismą.