- Teismas
- Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmai
- Dokumentas
- Sprendimas
- Data
- 2022-02-23
- Bylos Nr.
- I3-444-394/2022
- Teisminio proceso Nr.
- 3-64-3-02196-2021-9
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Instancija
- I-a instancija
- Rezultatas
- Skundas (prašymas) patenkintas visiškai.
- Teisėjai
- Jarūnė Sedalienė (pirm.), Arvydas Martinavičius, Laisvutė Kartanaitė
- Pareiškėjas
- K. M., F. M.
- Atsakovas
- Šiaulių rajono savivaldybės administracija
Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arvydo Martinavičiaus, Laisvutės Kartanaitės ir Jarūnės Sedalienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų K. M., F. M. patikslintą skundą atsakovei Šiaulių rajono savivaldybės administracijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
Pareiškėjai K. M. ir F. M. kreipėsi į teismą su patikslintu skundu, prašydami panaikinti 2021 m. rugsėjo 9 d. Šiaulių rajono savivaldybės administracijos sprendimą nekeisti pareiškėjams priklausančio žemės sklypo – daikto unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), adresu (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini) kadastro vietovėje iš esamos paskirties – žemės ūkio, naudojimo būdas – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai į kitos paskirties, naudojimo būdas – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos, įpareigoti Šiaulių rajono savivaldybės administraciją 2021 m. rugpjūčio 16 d. pateiktą prašymą nagrinėti iš naujo ir priimti dėl jo sprendimą.
Šalies argumentai
Pareiškėjai patikslintame skunde ir teismo posėdžio metu nurodė, kad (duomenys neskelbtini) kaimo centre turi žemės ūkio paskirties 0,1092 ha žemės sklypą. Norėdami šiame sklype pasistatyti gyvenamąjį namą, 2021 m. rugpjūčio 16 d. pateikė prašymą Šiaulių rajono savivaldybės administracijai dėl nurodytos pagrindinės žemės sklypo naudojimo paskirties ir naudojimo būdo pakeitimo į kitą žemės sklypo naudojimo paskirtį ir kitą naudojimo būdą – į „vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos“. 2021 m. rugsėjo 9 d. rašte Šiaulių rajono savivaldybės administracija nurodė, kad nekeičia žemės paskirties ir naudojimo būdo pagal pateiktą prašymą, Nuolatinė komisija prašymams dėl žemės sklypo pagrindinės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo nagrinėjimo sprendė, kad žemės sklypo pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir naudojimo būdai nekeičiami, kadangi nėra pakankamos inžinerinės (ar) suprojektuotos inžinerinės infrastruktūros. Pareiškėjai su priimtu sprendimu nesutiko, nes jiems nuosavybės teise priklausantis sklypas yra kaimo urbanizuotojoje ir toliau urbanizuojamojoje centrinėje dalyje, ir pastaruoju metu šalia sklypo yra įrengti privažiavimo keliai (gatvės) bei elektros linijos, nuotekų sistemos, yra pastatyti ir statomi gyvenamieji namai. Nurodė, kad 2015 m. spalio 29 d. Šiaulių rajono savivaldybės taryba priėmė sprendimą Nr. T-270 „Dėl Bubių kaimo bendrojo plano patvirtinimo“ (atnaujintas 2019 m. gruodžio 10 d.), kur numatyta, jog šis kaimo vystymo bendrasis planas ir jo sprendiniai sutampa su Šiaulių rajono bendrojo plano sprendiniais, patvirtintais rajono savivaldybės tarybos 2008 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. T-199. Vadovaudamiesi aukščiau nurodytais dokumentais, pareiškėjai teigia, jog kaimo teritorija, kurioje yra pareiškėjams nuosavybės teise priklausantis sklypas, yra įtrauktas į urbanizuotą ir toliau urbanizuojamą teritoriją ir pažymėtas indeksu „GV“ (gyvenamoji teritorija vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų statybai). Paaiškino, jog per pareiškėjų sklypą nėra numatyta tiesti jokių infrastruktūros komunikacijų ir jis nepatenka į planuojamų pravažiavimų ar kitų infrastruktūros objektų koridorius. Raštas grindžiamas inžinerinės infrastruktūros stoka ir būtinumu ją projektuoti, tačiau nenurodyta ir nedetalizuota pareiškėjų žemės sklypo 0,1092 ha teritorijos situacija. Iš pateikto rašto turinio lieka neaišku, kokius ir kada veiksmus ketina atlikti rajono savivaldybės administracija bei kokius veiksmus būtina atlikti patiems pareiškėjams. Pažymėjo, jog nuo kaimo bendrojo plano patvirtinimo dienos iki šio laiko savivaldybė neatliko jokių papildomų planavimų ar pakeitimų. Rašte minimas terminas „detalusis planas“, tačiau iš šio dokumento neaišku, ar siūloma pareiškėjams projektuoti detalųjį planą. Teisės aktai numato, jog pateiktus prašymus dėl žemės sklypų naudojimo paskirties bei naudojimo būdų pakeitimo nustatyta tvarka sprendžia savivaldybės administracijos direktorius priimdamas sprendimą. Jokiuose teisės aktuose nėra numatyta, jog šis klausimas gali būti išsprendžiamas kokiais nors savivaldybės komisijų veiksmais. Šiuo konkrečiu atveju, Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2021 m. vasario 20 d. įsakymu Nr. A-1551 sudaryta komisija buvo įgaliota dėl pateikto prašymo pateikti rekomendaciją savivaldybės direktoriui, o ne priimti sprendimą iš esmės. Komisijos posėdyje nedalyvavo Bubių seniūnijos seniūnas ir nebuvo pareikalauta jokios papildomos informacijos iš pareiškėjų ar kitų asmenų. Rašte nurodyti du savivaldybės tarybos sprendimai, kuriuose minimi Bubių kaimo kelių ir gatvių duomenys, tačiau visiškai nėra paaiškinta, kokiu konkrečiu aspektu jie turi ryšį su nagrinėjamu klausimu. Pateiktame rašte nenurodoma, kokios infrastruktūros, susijusios su pareiškėjų žemės sklypu, nepakanka ir kodėl ją reikia planuoti, nors Bubių kaimo bendrame plane sprendiniai užfiksuoti. Fotonuotraukose pareiškėjai užfiksavo, jog jiems nuosavybės teise priklausantis sklypas yra šalia (duomenys neskelbtini) bei įvažiavimo kelio ir čia yra elektros požeminės linijos bei nuotekų valymo linijos. Rajono savivaldybės administracijos tarnautojai, priėmę pareiškėjų prašymą, specialioje informacinėje sistemoje 2021 m. rugpjūčio 24 d. viešino žemės sklypo naudojimo paskirties ir būdo keitimą, tačiau viešai teikiamoje informacijoje nurodė klaidingą prašomą pakeisti „naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitą (komercinės paskirties objektų teritorijos)“, todėl yra pagrindo manyti, jog klaidingas informacijos teikimas informacinėje sistemoje gali būti pagrindu netenkinti prašymo, klaidingai manant ar veikiant sąmoningai. Iš pateikto rašto matyti, jog sprendimą priėmė Komisija, tačiau raštas pasirašomas ne kolegialiai, o paties direktoriaus, todėl pareiškėjams kyla pagrįstų abejonių dėl procedūros tinkamumo bei parengto sprendimo patvirtinimo autoriškumo, dokumento kokybės ir teisėtumo, sprendimo subjekto kompetentingumo pagal įstatymų nuostatas.
Atsiliepimas
Atsakovė Šiaulių rajono savivaldybės administracija su pareiškėjų patikslintu skundu nesutiko ir prašė atmesti kaip nepagrįstą. Atsiliepime ir atsakovės atstovas teismo posėdžio metu nurodė, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje turi vadovautis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme nustatytais principais, iš kurių vienas yra įstatymo viršenybės principas, reiškiantis, kad įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą viešojo administravimo subjektams turi būti nustatyti laikantis šio įstatymo nustatytų reikalavimų, o viešojo administravimo subjektų veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Komisija, 2021 m. rugsėjo 9 d. išnagrinėjusi pareiškėjų 2021 m. rugpjūčio 16 d. prašymą Nr. GPA-175(3.58) „Pakeisti žemės sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį ir būdą“, priėmė sprendimą nekeisti pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir naudojimo būdo (iš esamos paskirties – žemės ūkio, naudojimo būdo – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai į kitos paskirties, naudojimo būdą – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos (duomenys neskelbtini), sklypo kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini). Komisija vadovavosi Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalimi, Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2020 m. gruodžio 22 d. sprendimu Nr. T-391 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2019 m. gruodžio 17 d. sprendimo Nr. T-389 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių (gatvių) sąrašo patvirtinimo“ pakeitimo“ ir atsižvelgusi į tai, kad nėra pakankamos esamos inžinerinės (ar) suprojektuotos inžinerinės infrastruktūros, priėmė sprendimą nekeisti pareiškėjo žemės sklypo paskirties. Komisija netenkina prašymo keisti žemės sklypo paskirtį ir naudojimo būdą, jei sklypas nesiriboja su Šiaulių rajono savivaldybės vardu nuosavybės teise registruotu keliu (gatve), kuris atitinka teisės aktuose nustatytiems kelio pločio reikalavimams. Paaiškino, kad pareiškėjų atveju, detalusis planas toje vietovėje nėra parengta, todėl, atsižvelgus į esamą ar suplanuotą (suprojektuotą) inžinerinę ir (ar) socialinę infrastruktūrą, priimtas sprendimas netenkinti pareiškėjų prašymo.
Motyvuojamoji dalis
Pareiškėjų K. M. ir F. M. patikslintas skundas tenkintinas.
Byloje ginčas kilo dėl Šiaulių rajono savivaldybės administracijos 2021 m. rugsėjo 9 d. rašto Nr. SGA-49(3.56E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ teisėtumo bei pagrįstumo.
Ginčo teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas.
Byloje nustatyta, kad 2021 m. rugpjūčio 16 d. pareiškėja K. M. pateikė prašymą pakeisti žemės sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį ir būdą. Pareiškėja prašė pakeisti žemės sklypo, adresu (duomenys neskelbtini) (kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini) žemės sklypo paskirtį iš žemės ūkio paskirties – kiti žemės ūkio paskirties sklypai, į kitos paskirties – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2021 m. rugpjūčio 20 d. įsakymu Nr. A-1551 sudaryta Nuolatinė komisija prašymams dėl žemės sklypo pagrindinės naudojimo paskirties ir (ar)būdo pakeitimo nagrinėti (toliau – ir Komisija) 2021 m. rugsėjo 9 d. posėdyje apsvarsčiusi šį pareiškėjos prašymą, nutarė pareiškėjos žemės sklypo naudojimo būdo ir paskirties nekeisti, įvertinus, kad nėra pakankamos esamos inžinerinės (ar) suprojektuotos inžinerinės infrastruktūros. Šiaulių rajono savivaldybės administracija 2021 m. rugsėjo 9 d. raštu Nr. SGA-49(3.56E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ informavo pareiškėjus, kad negali pakeisti pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir naudojimo būdo iš esamos paskirties – žemės ūkio, naudojimo būdas – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai į kitos paskirties, naudojimo – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), nes nepakanka esamos ir (ar) suprojektuotos inžinerinės infrastruktūros ir ją reikia planuoti.
Atsiliepime ir teismo posėdžio metu atsakovės atstovas E. G. nurodė, jog Komisija vadovavosi Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo ir Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2020 m. gruodžio 22 d. sprendimu Nr. T-391 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2019 m. gruodžio 17 d. sprendimo Nr. T-389 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių (gatvių) sąrašo patvirtinimo“ pakeitimo“. Pagrindiniu priimto sprendimo motyvu nurodė tai, kad prašymai keisti žemės sklypo paskirtį ir naudojimo būdą netenkinami, jei sklypas nesiriboja su Šiaulių rajono savivaldybės vardu nuosavybės teise registruotu keliu (gatve), kuris atitinka teisės aktuose nustatytiems kelio pločio reikalavimams (STR 2.06.04:2014 Gatvės ir vietinės reikšmės keliai. Bendrieji reikalavimai).
Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (ginčui aktuali redakcija, galiojanti nuo 2021 m. liepos 1 d.) 2 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad inžinerinė infrastruktūra – įvairių veiklos sričių, aprūpinančių ūkį ir gyventojus, objektai: inžineriniai tinklai, susisiekimo komunikacijos ar aplinkos kokybei gerinti reikalingi objektai. Skundžiamame sprendime nėra įvardintas konkretus inžinerinės infrastruktūros trūkumas, tačiau atsakovei patikslinus, jog pareiškėjams žemės sklypo paskirtis nekeičiama dėl to, jog žemės sklypas nesiriboja su Savivaldybės vardu nuosavybės teise registruotu keliu (gatve), teismas vertina priimto sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą tik kilusio ginčo apimtyje.
Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte nurodyta, kad kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) pakeisti ar nustatyti, jeigu jis nenustatytas, žemės sklypo naudojimo būdą, jie keičiami ar nustatomi žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas, įvertinus gautus visuomenės pasiūlymus ir atsižvelgus į gamtinį ir kultūrinį kraštovaizdį, viešąsias erdves ir jų poreikį, vykdomą ar suplanuotą vykdyti veiklą, esamą ar suplanuotą (suprojektuotą) inžinerinę ir (ar) socialinę infrastruktūrą.
Iš byloje esančio 2021 m. rugsėjo 9 d. Komisijos protokolo Nr. KO-183 (3.48) matosi, kad posėdyje buvo svarstomas kriterijų nustatymas, įvertinti ar keičiant paskirtį yra pakankama (ar) suplanuota (suprojektuota) inžinerinė infrastruktūra. Komisija nutarė, keičiant žemės naudojimo paskirtį, vertinant ar yra pakankama esama (ar) suplanuota (suprojektuota) inžinerinė infrastruktūra atsižvelgti į 2020 m. gruodžio 22 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimą Nr. T-391. Minėtu sprendimu patvirtintas Šiaulių rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių (gatvių) sąrašas.
Teismo posėdžio metu atsakovės atstovas E. G. paaiškino, jog siekiant išvengti skirtingo situacijų vertinimo, sprendžiant klausimus dėl žemės sklypo keitimo, buvo priimtas sprendimas nustatyti kriterijų, t. y. kad žemės sklypai, kurie nesiriboja su Savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu keliu (gatve), neatitinka esamos ar suplanuotos (suprojektuotos) inžinerinės infrastruktūros, todėl tokių sklypų žemės paskirtis negali būti keičiama.
Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktorius 2021 m. rugpjūčio 20 d. įsakymu Nr. A-1551 patvirtinti ir Nuolatinės komisijos prašymams dėl žemės sklypo pagrindinės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo nagrinėti nuostatai, kuriuose numatyta, kad Komisijos narys privalo vadovautis įstatymais ir kitais teisės aktais (Nuostatų 12.2 punktas). Komisijos funkcija – teikti rekomendacijas Administracijos direktoriui ir Architektūros ir paveldosaugos skyriui dėl prašymo keisti žemės sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (Nuostatų 4 punktas). Komisijos priimti sprendimai yra rekomendacinio pobūdžio (Nuostatų 4, 14 punktai). Teismas, įvertinęs Komisijos nuostatų turtinį, laiko, jog Komisijai nesuteikta teisė priimti sprendimų dėl kriterijų nustatymo.
Teisės aktai, reglamentuojantys žemės sklypo naudojimo paskirties ir naudojimo būdo keitimą, nenumato kriterijų, kuriais vadovaujantis būtų sprendžiamas tokio keitimo klausimas. Teismo posėdžio metu atsakovės atstovas E. G. patvirtino, jog kriterijus yra sugalvotas, be to, nenumatytas teisės aktuose.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nurodyta, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, jog šių subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti įstatymuose, bei nepiktnaudžiavimo valdžia principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint įstatymų suteiktų reikiamų įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus siekiant kitų, negu įstatymų nustatyta, tikslų. Taigi, pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. lapkričio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-906/2009, 2010 m. spalio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756–1229/2010 ir kt.).
Atsižvelgiant į aukščiau nurodytą, atsakovės priimtas 2021 m. rugsėjo 9 d. sprendimas Nr. SGA-49(3.56E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“, nepatikrinus Komisijos siūlymo atitikties įstatymams, priimtas viršijus įstatyme numatytas kompetencijos ribas, nes Komisija peržengė jai įstatymuose numatytas teises ir pareigas ir nustatė vertinimo kriterijų, kurio nustatymas nėra numatytas teisės aktuose.
2020 m. gruodžio 22 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T-391 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2019 m. gruodžio 17 d. sprendimo Nr. T-389 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių (gatvių) sąrašo patvirtinimo“ pakeitimo“ patvirtintas pakeistas Šiaulių rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių (gatvių) sąrašas (toliau – Kelių (gatvių) sąrašas).
Atsakovė nurodo, jog pareiškėjams priklausantis sklypas, esantis (duomenys neskelbtini), nesiriboja su savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu keliu (gatve). Tokią išvadą savivaldybės administracija daro, vadovaudamasi Tarybos sprendimu patvirtintu Kelių (gatvių) sąrašu. Teismas atsakovės argumentą atmeta kaip nepagrįstą, nes jis neatitinka byloje esančių duomenų, kuriuos pateikė ne tik pareiškėjas, bet ir pati atsakovė.
Savivaldybės taryba Kelių (gatvių) sąrašo 34 eilute patvirtino, jog (duomenys neskelbtini), yra suteiktas kelio statusas, t. y. kelias (gatvė) įregistruotas Nr. Bu-78 (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), kategorija D2. Pareiškėjai taip pat pateikė žemėlapio ištrauką bei vietovėje darytas fotonuotraukas, iš kurių matyti, jog iki pareiškėjams nuosavybės teise priklausančio sklypo eina gatvė, o šalia jų sklypo pastatyti namai, kuriems suteikti adresai (pvz. (duomenys neskelbtini).
Iš byloje esančio Komisijos 2021 m. rugsėjo 9 d. protokolo nesimato, ar svarstant pareiškėjos K. M. prašymą buvo įvertinta ta aplinkybė, jog Bubių kaime esanti (duomenys neskelbtini) gatvė prieina (neprieina) iki pareiškėjos sklypo. Komisijos protokole nėra užfiksuota jokių argumentų, kurių pagrindu būtų galima spręsti, kad pareiškėjų pateiktas prašymas buvo išnagrinėtas iš esmės, įvertinant pareiškėjų situaciją. Komisijos nuostatuose numatyta, kad Komisijos posėdžiuose kaip suinteresuotas asmuo privalo dalyvauti atitinkamos seniūnijos seniūnas ar jį pavaduojantis valstybės tarnautojas, tačiau Komisijos posėdyje nei Bubių k. seniūnas, nei kitas jo paskirtas tarnautojas nedalyvavo.
Šiaulių rajono savivaldybės taryba 2015 m. spalio 29 d. sprendimu Nr. T-270 „Dėl Bubių kaimo bendrojo plano patvirtinimo“ patvirtino Šiaulių rajono Bubių seniūnijos Bubių kaimo bendrąjį planą. Atsakovės atstovas teismo posėdžio metu patvirtino, jog pareiškėjams nuosavybės teise priklausantis sklypas patenka į bendrajame plane „GV“ pažymėtą teritoriją. Šiaulių rajono Bubių kaimo bendrojo plano aiškinamajame rašte „Sprendiniai“ nurodyta, kad „GV“ žymima gyvenamoji teritorija vienbučių ir dvibučių namų statybai – kitos paskirties žemė – ekstensyviai užstatyta teritorija, skirta vieno ir dviejų butų gyvenamosios paskirties pastatų kvartalams su šios teritorijos gyventojų aptarnavimui reikalinga paslaugų, socialine, inžinerine ir kita infrastruktūra, rekreacijai skirtais atskirais želdynais. Minėtame aiškinamajame rašte taip pat paaiškinta, kad naujos plėtros teritorijos numatomos planuojamos teritorijos ribose, įsisavinant jau pradėtas užstatyti, neužstatytas ir žemės ūkio teritorijas. Mažaaukštės statybos gyvenamosios teritorijos planuojamos užbaigiant nesuformuotų kvartalų struktūrą kaimo viduje <...>. Planuojamos plėtros plotais siekiama suformuoti aiškią erdvinę struktūrą ir gatvių išklotinių užstatymą, vientisą urbanistinį tinklą.
Atsižvelgiant į aukščiau išdėstytą, darytina išvada, kad Šiaulių rajono savivaldybė yra įvertinusi ir patvirtinusi teritorijos plėtros gaires, taip pat suplanavusi būsimą infrastruktūrą Bubių kaime, todėl nėra pagrindo daryti išvadą, kad teritorijoje, kurioje pareiškėjai prašo pakeisti žemės paskirties pagrindinę naudojimo paskirtį, ji negali būti keistina dėl to, kad nėra suplanuota inžinerinė infrastruktūra. Pažymėtina ir tai, kad skundžiamame rašte atsakovė, vertindama teisės akto normą pareiškėjų atžvilgiu, nustatė griežtesnį nei įstatyme numatytas reikalavimas – žemės naudojimo pagrindinė paskirtis gali būti keičiama atsižvelgiant į esamą ar suplanuotą (suprojektuotą) inžinerinę infrastuktūrą, tačiau atsakovė įvertino tik tai, kad nėra esamos ar suprojektuotos inžinerinės infrastuktūros ir nevertino Savivaldybės tarybos priimtų ir galiojančių aktų, kuriuose yra numatyta suplanuota inžinerinė infrastuktūra ir kaimo plėtra.
Įvertinęs aukščiau nurodytas aplinkybes, teismas daro išvadą, kad Komisija į pareiškėjų situaciją individualiai nesigilino, nevertino tų aplinkybių, jog Tarybos sprendimu yra patvirtinta (duomenys neskelbtini) gatvė (akligatvis), prie kurios yra pareiškėjams nuosavybės teise priklausantis sklypas, t. y. nesivadovavo net pačių neteisėtai sugalvotu kriterijumi.
Atsakovės atstovas teismo posėdžio metu nurodė, kad priimant skundžiamą sprendimą buvo vadovaujamasi ne tik Teritorijų planavimo įstatymu, bet ir Lietuvos Respublikos savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymu. Minėto įstatymas reglamentuoja savivaldybės infrastruktūros plėtrą ir jos planavimą, įgyvendinimą, finansavimą ir nustato savivaldybės infrastruktūros plėtroje dalyvaujančių asmenų teises ir pareigas. Iš pateiktos teismui medžiagos nėra galima suprasti, kokia Savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymo norma draudžia pareiškėjams pakeisti žemės sklypo naudojimo paskirtį.
Pažymėtina ir tai, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje akcentuojama, kad ginčijamo individualaus administracinio sprendimo priėmimo motyvų nurodymas teismo proceso metu neturi būti vertinamas ir nedaro įtakos nemotyvuoto viešojo administravimo subjekto priimto sprendimo teisėtumui (žr., pavyzdžiui, 2013 m. birželio 13 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502-940/2013; 2015 m. kovo 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1536-662/2015). Priešingai vertinant būtų pažeistos pareiškėjo teisės į gynybą (žr. 2011 m. lapkričio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A261-2692/2011). Individualaus administracinio akto motyvų nenurodymas pačiame akte ir jų papildymas ginčą nagrinėjant teisme iš principo nėra toleruotini, kadangi kliudo suinteresuotam asmeniui pasirinkti būdus bei priemones dėl savo teisių ar interesų gynimo, o galbūt apskritai sutikti ir pripažinti pagrįstu viešojo administravimo sistemos subjekto kad ir neigiamą atsakymą. Atitinkamos kliūtys sudaromos ir teismui, nagrinėjančiam skundus dėl individualių teisės aktų panaikinimo, nes teisiniai ir faktiniai pagrindai yra plečiami, sudaromos prielaidos vis naujų pagrindų teikimui. Taip išplečiamos ir bylos nagrinėjimo ribos, kurias ne visada pavyksta vėliau apibrėžti, kas neretai sąlygoja nepakankamai išsamaus, objektyvaus ir neteisingo sprendimo priėmimą, o viešojo administravimo sistemos subjektams sudaromos prielaidos piktnaudžiauti savo teisėmis bei pareigomis (šiais aspektais žr. 2013 m. balandžio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-714/2013). Taip pat svarbu, kad kilus administraciniam ginčui dėl atitinkamo individualaus administracinio akto pagrįstumo ir teisėtumo, ginčijamą aktą priėmęs viešojo administravimo subjektas teisme negali papildyti skundžiamą aktą naujais (papildomais) kaltinimais ir nurodyti, kad asmuo pažeidė ir kitas teisės normas, kuriomis nebuvo grindžiamas ginčijamas administracinis aktas (žr., pvz., 2014 m. spalio 27 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A146-2020/2014). Pagal administracinių teismų praktiką, administracinio akto priėmimo motyvai pagal įstatymą privalo būti nurodomi pačiame administraciniame akte. Skundžiamo sprendimo priėmimo motyvų nurodymas teismo proceso metu neturi būti vertinamas ir nedaro įtakos nemotyvuoto sprendimo teisėtumui (žr., pvz., 2013 m. birželio 13 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502-940/2013; 2015 m. sausio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1-502/2015). Teismas nėra įgalintas atsižvelgti į skundžiamų teisės aktų priėmimo pagrindų papildymus, teikiamus atsiliepimų ar kitokių procesinių veiksmų metu, jei tie papildymai savo esme yra visiškai nauji teisės aktų priėmimo pagrindai. Priešingu atveju teisminės gynybos besikreipusiam asmeniui taptų sunku apsiginti, o teismui – apibrėžti bylos nagrinėjimo ribas bei priimti sprendimą, todėl, kai skundžiamas teisės aktas, yra vertinama, kokiais faktiniais pagrindais jis priimtas bei kokia teisinė kvalifikacija pritaikyta, tai ir yra bylos nagrinėjimo ribos. Tik esant konkretiems teisės aktų priėmimo pagrindams, aiškiam teisiniam įvertinimui įmanoma pasisakyti dėl tokių skundžiamų sprendimų teisėtumo bei pagrįstumo (žr., pvz., 2014 m. balandžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1068/2014).
Viešojo administravimo subjektai, įgyvendindami jiems pavestas funkcijas, be kita ko, turi teisę priimti administracinius sprendimus ir pareigą vadovautis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymu (toliau - VAĮ). Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje išvardinti principai, kuriais savo veikloje turi vadovautis viešojo administravimo subjektai. Pažymėtina, jog administravimo subjekto priimtame individualiame administraciniame akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą, motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus, logiškas ir pakankamas, taip pat nesudarantis galimybių asmeniui, dėl kurio jis priimtas, dėl neaiškių išvadų elgtis dviprasmiškai (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 13, 20 ir 57 straipsniai). Nurodytos nuostatos taip pat patvirtina, jog individualiam administraciniam aktui keliamas motyvuotumo reikalavimas. Administracinio sprendimo priėmimo faktinis pagrindas ir individuali argumentacija turi būti žinomi ne tik viešojo administravimo subjektui, priimančiam sprendimą, bet ir asmeniui, kurio atžvilgiu jis priimamas. Individualus administracinis aktas paprastai turi būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, būtų aiškus tų visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas. Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar tai darant tik iš dalies, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo (žr., pvz. 2014 m. gruodžio 18 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A822-1440/2014). Be to, pastebėtina, kad individualiais administraciniais aktais, kuriuos priima viešojo administravimo subjektai, yra sprendžiami klausimai dėl skirtingo pobūdžio teisinių santykių, kuriuos reguliuoja specialios teisės normos, skirtos tik šiems teisiniams santykiams reglamentuoti. Tai lemia, kad ir skirtinguose teisiniuose santykiuose priimamų individualių administracinių aktų turinys gali būti skirtingas (pagal apimtį, struktūrą ir pan.), nes gali būti sąlygotas tų specialiųjų teisės normų reikalavimų, kurios reglamentuoja atitinkamus teisinius santykius. Kiekvienu konkrečiu atveju vertinant individualaus administracinio akto teisėtumą, turi būti atsižvelgiama ir į tuos teisės aktus, kurie reguliuoja konkretų teisinį santykį, t. y. turi būti įvertinama, kokie ir kokia apimtimi yra teisiškai reikšmingi faktai bei kokios konkrečios materialinės teisės normos asmeniui gali sudaryti atitinkamas prielaidas bei sąlygas, kad būtų sukurtos, panaikintos ar pakeistos asmens subjektinės teisės tam tikruose teisiniuose santykiuose (2010 m. spalio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A438-1116/2010).
Pagrindinės administracinių sprendimų priėmimo nuostatos numatytos VAĮ 10 straipsnyje. Viešojo administravimo subjektai administracinius sprendimus gali priimti savo iniciatyva arba gavę asmenų prašymus ar skundus. Administraciniame sprendime, be kita ko, turi būti nurodyta (10 straipsnio 5 dalis): atliekamas tvarkomasis veiksmas arba asmenims nustatytos teisės ir (ar) pareigos; administracinio sprendimo teisinis ir faktinis pagrindas ar kitos administraciniam sprendimui įtakos turėjusios aplinkybės; administracinio sprendimo motyvai.
Pažymėtina, kad institucijos yra saistomos ir gero administravimo principo, kuriuo įgyvendinama Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta nuostata, jog visos valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, reikalavimų. Gero administravimo principas reikalauja, kad valstybės institucijos, priimdamos administracinius sprendimus, veiktų rūpestingai ir atidžiai, taip pat užtikrintų, kad administracinėje procedūroje būtų laikomasi visų teisės aktų nuostatų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. spalio 4 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A502-134/2012; 2014 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-816/2014).
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, kad viešojo administravimo sistemos subjektų sprendimas yra naikinamas, kai toks sprendimas yra visiškai nemotyvuotas, teisės akto adresatas negali suvokti, kodėl jam priimtas toks sprendimas, ir negali apsiginti, o administracinio akto trūkumai, tokie, kaip pavyzdžiui, motyvacijos stoka, nesudaro pagrindo ginčijamo sprendimo pripažinti visiškai neargumentuotu ir nėra prielaidos konstatuoti absoliutaus jo negaliojimo pagrindo buvimo (žr. 2011 m. birželio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-336/2011; kt.).
Be kitų aukščiau nurodytų sprendimo naikinimo pagrindu, teismas vertina, jog 2021 m. rugsėjo 9 d. atsakovės priimtas sprendimas neatitinka individualiam aktui keliamo motyvuotumo reikalavimo. Sprendime nėra nurodyta, kokios inžinerinės infrastuktūros trūksta. Įvertinus priimto sprendimo turinį, darytina išvada, jog nėra galima suprasti, kad žemės paskirtis nepakeista tik dėl to, jog pareiškėjams priklausantis žemės sklypas tariamai nėra prie Savivaldybės sąraše patvirtinto kelio (gatvės). Pareiškėjai gavę tokį sprendimą negalėjo tinkamai suprasti jo motyvų, todėl ir teismui pateikto patikslinto skundo apimtis ženkliai platesnė, t. y. apimanti bendruosius infrastuktūros sprendinius. Viešojo administravimo institucija, priimdama sprendimą, privalėjo veikti rūpestingai ir atidžiai, taip pat privalėjo užtikrinti, kad būtų laikomasi teisės aktų nuostatų. Vadovaujantis tuo, kas nurodyta, teismas daro išvadą, jog skundžiamo rašto faktinio pagrindimo ir motyvacijos trūkumai yra esminiai.
Atsižvelgiant į aukščiau nurodytą, Šiaulių rajono savivaldybės administracijos 2021 m. rugsėjo 9 d. sprendimas Nr. SGA-49(3.56E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ yra naikintinas kaip neteisėtas ir nepagrįstas.
Likusieji argumentai laikytini pertekliniais, neturintys lemiamos juridinės reikšmės kilusio ginčo išsprendimui, todėl detaliau nedėstytini ir neanalizuotini. Be to, LVAT ir Europos Žmogaus Teisių Teismo formuoja praktiką, kad pareigos nurodyti priimto sprendimo motyvus apimtis gali skirtis priklausomai nuo sprendimo prigimties ir turi būti analizuojama konkrečių bylos aplinkybių kontekste (EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimas byloje Nr. 16034/90 V. de H. v Netherlands, 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimas byloje Nr. 20772/92 H. v Finland, 1999 m. sausio 21 d. sprendimas byloje Nr. 30544/96 G. R. v Spain ir kt.). LVAT jurisprudencijoje aiškinant ABTĮ normas (ABTĮ 15 str. 1 d., 21 str.) taip pat ne kartą buvo imperatyviai pažymėta, kad įstatymo reikalavimas motyvuoti teismo sprendimą nereiškia įpareigojimo teismui atsakyti į kiekvieną proceso dalyvio argumentą (LVAT 2008 m. gruodžio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P444-196/2008, 2009 m. liepos 24 nutartis administracinėje byloje Nr. P756-151/2009, 200 m. lapkričio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P525 -194/2009, 2013 m. vasario 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-216/2013 ir kt.).
ABTĮ 40 straipsnio 1 dalis nustato, kad proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos šalies savo išlaidų atlyginimą. Dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota proceso šalis iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos teismui pateikia prašymą raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu (ABTĮ 41 straipsnio 1 dalis).
2022 m. sausio 25 d. teismo posėdis, kuriame byla išnagrinėta iš esmės, pradėtas 9 val. 17 min. ir baigtas 10 val. 24 min. Pareiškėjų atstovas advokatas E. O. prašymą dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo per Teismų elektroninių paslaugų portalą (EPP) pateikė 10 val. 46 min., t. y. po bylos iš esmės nagrinėjimo pabaigos. Atsižvelgiant į išdėstytą, pareiškėjų prašymas priteisti patirtas bylinėjimosi išlaidas netenkintinas.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 -87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsniu teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pareiškėjų K. M. ir F. M. patikslintą skundą tenkinti.
Panaikinti atsakovės Šiaulių rajono savivaldybės administracijos 2021 m. rugsėjo 9 d. raštą Nr. SGA-49(3.56E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“.
Įpareigoti atsakovę Šiaulių rajono savivaldybės administraciją 2021 m. rugpjūčio 16 d. pareiškėjos prašymą nagrinėti iš naujo.
Pareiškėjų K. M. ir F. M. prašymo dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo netenkinti.
Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmus.