Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Kaminsko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Jolitos Rasiukevičienės ir Vitos Valeckaitės,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. S. skundą atsakovui Migracijos departamentui prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, trečiajam suinteresuotam asmeniui Policijos departamentui prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

nustatė:

Departamentas Sprendimu pareiškėjo prašymą atmetė, motyvuodamas tuo, kad pareiškėjo gyvenimas kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei.

Pareiškėjas tvirtina, kad neturi teistumo, kad nėra kėlęs realios grėsmės nei valstybės saugumui, nei viešajai tvarkai.

Pareiškėjas pabrėžia, kad vien tik Policijos departamento prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (toliau – ir PD) „Riboto naudojimo“ informacija, kuria vadovavosi Departamentas priimdamas Sprendimą, negali būti vieninteliu pagrindu atmetant pareiškėjo prašymą pakeisti leidimą nuolat gyventi Lietuvos Respublikoje, kad Departamento Sprendimas yra nemotyvuotas, taip užkertant pareiškėjui teisę tinkamai gintis, ir tai prieštarauja Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikai.

Įvertinęs PD pateiktą išvadą dėl pareiškėjo keliamos grėsmės viešajai tvarkai ir visuomenei, Departamentas pritaria, kad pareiškėjo keliama grėsmė viešajai tvarkai ir visuomenei yra reali, pagrįsta PD nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis.

Yra duomenų apie tai, kad nuo 1997 m. lapkričio 1 d. iki 2015 m. kovo 2 d., nuo 2015 m. kovo 16 d. iki 2016 m. birželio 27 d., ir nuo 2019 m. kovo 1 d. iki 2025 m. kovo 4 d. pareiškėjas buvo įdarbintas Lietuvos Respublikoje. Pažymi, kad įdarbinimo Lietuvos Respublikoje laikotarpiu draudžiamosios pajamos asmeniui nebuvo pastoviai mokamos. Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos informacinės sistemos duomenimis, pareiškėjas iš Lietuvos Respublikos periodiškai vyksta į Baltarusijos Respubliką, nėra nutraukęs ryšių su savo kilmės valstybe.

Atsakovas akcentuoja, kad kadangi PD pareiškėjo keliamą grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei įvertino kaip realią, pagrįstą nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis, laikytina, kad nustatyti pareiškėjo ryšiai su Lietuva yra mažiau reikšminga aplinkybė ir jie negali būti vertinami aukščiau nei asmens keliama grėsmė viešajai tvarkai. Sprendimas išduoti ar keisti leidimą nuolat gyventi iš esmės reiškia, kad Lietuvos Respublika leidžia užsieniečiui gyventi Lietuvos Respublikoje neterminuotai, suteikia jam išskirtinį statusą, itin priartinantį šį užsienietį prie Lietuvos Respublikos piliečio teisinio statuso.

Teisėtas Lietuvos visuomenės interesas yra, kad nuolatiniais Lietuvos gyventojais siekiantys išlikti užsieniečiai, ypač atsižvelgiant į nuolatinių Lietuvos gyventojų teisių bei socialinių garantijų apimtis, būtų nepriekaištingos reputacijos, jų praeityje atlikti veiksmai ir rizika, jog ir ateityje gali daryti teisės pažeidimus, nesudarytų prielaidų galimam pavojui Lietuvos visuomenės narių sveikatai, turtui bei gyvybei, o įgyvendindami savo teisę gyventi Lietuvoje su leidimu nuolat gyventi, kartu paisytų ir pareigos laikytis Lietuvos įstatymų ir viešosios tvarkos normų. Siekiant užtikrinti visuomenės saugumą ir viešąją tvarką, bei efektyvią užsieniečių kontrolę, būtina apriboti pareiškėjo, kaip riziką keliančio ar galinčio kelti ateityje užsieniečio, nuolatinio apsigyvenimo Lietuvos Respublikoje galimybę, todėl leidimo nepakeitimas nuolat gyventi Lietuvos Respublikoje laikytinas proporcinga ir būtina priemone siekiamam tikslui – užtikrinti visuomenės saugumą ir viešąją tvarką – pasiekti.

Dėl pareiškėjo teiginių, jog priimami sprendimai turi būti motyvuoti, atsakovas akcentuoja, kad Departamentas, priimdamas ginčijamą sprendimą, įvertino visą gautą bei turimą informaciją, tačiau atsižvelgiant į tai, jog buvo gauta PD išvada su slaptumo žyma „Riboto naudojimo“, ginčijamame sprendime pateikti motyvų bei detaliai juos aprašyti negalėjo.

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

Byloje ginčas kilo dėl Departamento Sprendimo, kuriuo pareiškėjui nepakeistas leidimas nuolat gyventi Lietuvos Respublikoje, teisėtumo ir pagrįstumo.

2025 m. balandžio 1 d. pareiškėjas pateikė prašymą pakeisti jam leidimą laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje.

Departamentas, siekdamas nustatyti, ar nėra pagrindų, nurodytų Įstatymo 54 straipsnio 1 dalies 21 punkte, dėl kurių gali būti panaikintas pareiškėjo leidimas nuolat gyventi, kreipėsi į PD, prašydamas įvertinti, ar pareiškėjas kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei.

2025 m. balandžio 10 d. PD raštu Nr. 5-S(S)-64(RN) su slaptumo žyma „Riboto naudojimo“ pateikė Departamentui išvadą, kurioje konstatavo, kad pareiškėjas kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei ir apie tai pateikė riboto naudojimo informaciją.

Departamentas, įvertinęs pateiktą PD išvadą, priėmė Sprendimą.

Pareiškėjas, nesutikdamas su Sprendimu, su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti ginčijamą sprendimą.

Įstatymo 2 straipsnio 15 dalis nustato, kad leidimas nuolat gyventi – dokumentas, suteikiantis užsieniečiui teisę gyventi Lietuvos Respublikoje ir patvirtinantis užsieniečio nuolatinio gyventojo statusą. Užsieniečiui leidimas nuolat gyventi išduodamas ar keičiamas, jeigu jis atitinka Įstatymo 53 straipsnio 1 dalyje ir 53 straipsnio 2 dalyje nustatytą leidimo nuolat gyventi išdavimo ar keitimo pagrindą bei Įstatymo 26 straipsnio 1 dalies 1–6 punktuose nustatytas leidimo gyventi išdavimo ar keitimo sąlygas ir nėra Įstatymo 35 straipsnio 1 dalyje nurodytų pagrindų, dėl kurių užsieniečiui leidimas nuolat gyventi gali būti neišduotas arba nepakeistas.

Įstatymo 4 straipsnio 3 dalis nustato, kad užsieniečių buvimą ir gyvenimą Lietuvos Respublikoje kontroliuoja Migracijos departamentas ir Valstybės sienos apsaugos tarnyba, bendradarbiaudami su Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių institucijomis ir įstaigomis, to paties straipsnio 4 dalis – kad užsieniečio keliamos grėsmės viešajai tvarkai ar visuomenei vertinimą, pagal kompetenciją atlieka Policijos departamentas arba Valstybės sienos apsaugos tarnyba, o Įstatymo 4 straipsnio 5 dalis nustato, kad leidimas gyventi užsieniečiui išduodamas tik gavus minėtų institucijų išvadas, kad užsienietis nekelia grėsmės valstybės saugumui ir viešajai tvarkai ar visuomenei.

Įstatymo 35 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatyta, kad išduoti leidimą laikinai gyventi užsieniečiui yra atsisakoma, jeigu jo gyvenimas Lietuvos Respublikoje gali grėsti valstybės saugumui, viešajai tvarkai ar žmonių sveikatai.

Valstybės saugumas, grėsmė viešajai tvarkai ir visuomenei yra esminę reikšmę turinčios vertybės, svarbios visuomenei. LVAT ne kartą yra pažymėjęs, kad teisė atvykti į Lietuvos Respubliką ir joje gyventi nėra suteikiama automatiškai ir įgyjama tik jeigu šie asmenys atitinka Įstatymo reikalavimus (žr., pvz., 2014 m. gruodžio 19 d. nutartį byloje Nr. A-858-2720-2014). Europos Žmogaus Teisingumo Teismo (toliau – ir EŽTT) praktikoje taip pat ne kartą pasisakyta, kad Konvencija neužtikrina užsieniečiui teisės įvažiuoti ir gyventi konkrečios šalies teritorijoje kaip pagrindinės teisės (žr., pvz., 2006 m. spalio 18 d. sprendimą byloje Üner prieš Nyderlandus). Be to, EŽTT teisės atvykti į šalį ar išsiuntimo iš šalies ribojimus nagrinėja proporcingumo aspektu vertindamas pusiausvyrą kitų fundamentalių Konvencijoje įtvirtintų teisių atžvilgiu (pvz., teisės į privatumą, šeimą, kt.), t. y. ieško pusiausvyros tarp valstybės teisės neįleisti asmens ir jo fundamentalių interesų.

Nei Įstatymas, nei kiti teisės aktai neapibrėžia, ką reiškia sąvoka „gali grėsti“. Taigi, jos turinio atskleidimas, taip pat taikymas konkrečiu atveju yra teisės aiškinimo ir taikymo dalykas (žr., pvz., LVAT 2010 m. birželio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-858-1810/2010 ir kt.). LVAT savo praktikoje taip pat yra išaiškinęs, kad sprendžiant dėl atsisakymo išduoti (pakeisti) leidimą laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, privalo būti įvertintas galimos grėsmės valstybės saugumui, viešajai tvarkai ar žmonių sveikatai realumas ir akivaizdumas (laiko bei įrodymų pakankamumo požiūriu). Kiekvieno konkretaus užsieniečio situacija paprastai yra unikali. Todėl siekiant tinkamai pritaikyti Įstatymo 35 straipsnio 1 dalies 1 punktą, be kita ko, būtina įvertinti ir tai, kokio leidimo ir kokiu pagrindu prašoma, taip pat individualią prašymą pateikusio užsieniečio situaciją (šeiminius, socialinius, ekonominius ar kitus ryšius su Lietuvos Respublika ir pan.) ir kitas reikšmingas aplinkybes. Taip pat būtina pabrėžti, kad, sprendžiant dėl užsieniečio gyvenimo Lietuvoje pavojaus valstybės saugumui, viešajai tvarkai ar žmonių sveikatai galimybės, atliekamas iš esmės perspektyvinis (į ateitį nukreiptas) vertinimas. Tai lemia, kad tam tikras situacijos prognozavimas šiuo atveju yra neišvengiamas. Tačiau šis procesas negali būti grindžiamas vien tik spėjimas ir įtarimais. Jis turi būti paremtas nustatytais faktais, ypač anksčiau atliktais asmens veiksmais, jų pobūdžiu. Būtent jų pagrindu ir galima daryti išvadą, ar yra pakankamai reali ir akivaizdi grėsmės valstybės saugumui, viešajai tvarkai ar žmonių sveikatai galimybė – pagrindas atsisakyti išduoti (pakeisti) leidimą laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje (žr., pvz., LVAT 2010 m. birželio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-858-1810/2010; 2016 m. liepos 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-3784-662/2016). EŽTT šiuo aspektu taip pat yra pažymėjęs, kad grėsmės nacionaliniam saugumui gali būti skirtingos pagal savo pobūdį, netikėtos arba sunkiai iš anksto apibrėžiamos. Visapusiškai apibūdinti nacionalinio saugumo sąvoką yra neįmanoma. Ji gali būti labai plati, paliekant vertinimo laisvę atitinkamoms institucijoms apibrėžti, kas yra reikalinga šiam saugumui, tačiau nacionalinė teisinė sistema turi suteikti galimybę asmeniui ginčyti institucijos vertinimą apie tai, kad situacija liečia nacionalinį saugumą, t. y. nepriklausoma institucija ar teismas turi turėti galimybę reaguoti, jeigu nacionalinio saugumo koncepcija panaudota be racionalaus pagrindo (žr., pvz., EŽTT 2008 m. balandžio 24 d. sprendimą byloje C. G. ir kt. prieš Bulgariją, pareiškimo Nr. 1365/07). Tai reiškia, kad grėsmės valstybės saugumui, viešajai tvarkai ir visuomenei pagrindas neturi būti nuodugniai ir neginčytinai įrodomas, patvirtinant atliktus veiksmus surinktais ir teisme ištirtais įrodymais. Kaip matyti iš aptartų nuostatų, šiuo atveju pakanka patikrinti, ar buvo pagrindas daryti išvadą apie tai, kad pareiškėjo buvimas Lietuvoje gali kelti grėsmę.

Teismas konstatuoja, kad Departamentas, priimdamas Sprendimą, vadovavosi PD išvada, kurioje nurodyta, kad pareiškėjo gyvenimas Lietuvoje, PD vertinimu, kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei. Ginčijamo Sprendimo turinys patvirtina, kad jis iš esmės yra grindžiamas PD pateikta informacija, jog pareiškėjo gyvenimas Lietuvos Respublikoje kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei, tačiau Sprendime nėra nurodyta nei vienos aplinkybės, patvirtinančios, kaip pareiškėjas kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei.

Atsakovo argumentus, kad kadangi PD pareiškėjo keliamą grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei įvertino kaip realią, pagrįstą nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis, tai nustatyti pareiškėjo ryšiai su Lietuva yra mažiau reikšminga aplinkybė ir jie negali būti vertinami aukščiau nei asmens keliama grėsmė viešajai tvarkai, teismas vertina kaip Departamento samprotavimus ir prielaidas, kurie nepagrįsti jokiais įrodymais.

Teismas, susipažinęs su PD teismui pateikta informacija su slaptumo žyma „Riboto naudojimo“, daro išvadą, kad nėra pateikta jokių įrodymų, patvirtinančių, kad pareiškėjas kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei, o viskas yra pagrįsta tik abstrakčia ir jokiais faktais nepatvirtinta PD išvada, kad pareiškėjas kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei.

Pagal bendrąją įrodinėjimo naštos paskirstymo taisyklę, kiekviena šalis turi įrodyti tas aplinkybes, kuriomis grindžia savo reikalavimus bei atsikirtimus, išskyrus atvejus, kai yra remiamasi aplinkybėmis, kurių nereikia įrodinėti (žr., pvz., LVAT 2011 m. spalio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-2329/2011, 2024 m. vasario 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-408-968/2024). Taigi, darydamas išvadą, kad pareiškėjas kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei, Departamentas šią išvadą Sprendime privalėjo tinkamai pagrįsti. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 56 straipsnio 1 dalį, faktą galima pripažinti įrodytu, jeigu remiantis byloje esančiais įrodymais susiformuoja teismo įsitikinimas to fakto buvimu. Vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 56 straipsnio 7 dalimi, jokie įrodymai teismui neturi iš anksto nustatytos galios. Teismas įrodymus įvertina pagal vidinį savo įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu bylos aplinkybių visumos išnagrinėjimu, vadovaudamasis įstatymu, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais. Konstatuoti tam tikro fakto buvimą ar nebuvimą galima tik remiantis byloje surinktų įrodymų visuma, o ne atskirais įrodymais. Nustatant teisiškai reikšmingas aplinkybes, turi būti įvertintas surinktų įrodymų pakankamumas, jų nuoseklumas, galimi jų prieštaravimai, logiškumas, atitinkamų duomenų nurodymo aplinkybės, įrodymų šaltinių patikimumas. Įrodymų vertinimas, kaip objektyvios tiesos nustatymo procesas, grindžiamas subjektyviu faktoriumi – teismo vidiniu įsitikinimu, kuris yra ne išankstinis įsitikinimas, nuojauta, o įrodymais pagrįsta išvada, kuri padaroma iš surinktų įrodymų, kada išnagrinėjami reikšmingi faktai, iškeliamos ir ištiriamos galimos versijos, įvertinami kiekvienas įrodymas atskirai ir jų visuma.

Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 5 punkte yra įtvirtintas išsamumo principas, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektas į prašymą ar skundą turi atsakyti aiškiai ir argumentuotai, nurodydamas visas prašymo ar skundo nagrinėjimui įtakos turėjusias aplinkybes bei konkrečias teisės aktų nuostatas, kuriomis rėmėsi, vertindamas prašymo ar skundo turinį. Reikalavimai, taikytini administraciniam sprendimui, yra įtvirtinti Viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje. Pagal šio įstatymo 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktus, administraciniame sprendime turi būti nurodytas administracinio sprendimo teisinis ir faktinis pagrindas ar kitos administraciniam sprendimui įtakos turėjusios aplinkybės (5 p.) bei administracinio sprendimo motyvai (6 p.).

Byloje esantys rašytiniai įrodymai patvirtinta, kad ginčijamame Departamento Sprendime padaryta išvada apie pareiškėjo keliamą grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei yra grindžiama iš esmės vienintele aplinkybe – abstrakčia PD išvada, tik nurodant, kad pareiškėjas kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei.

Pažymėtina, kad atsakovas, kaip viešojo administravimo subjektas, priimantis galutinį aktą, asmeniui sukeliantį materialaus pobūdžio teisines pasekmes, jį turi pagrįsti objektyviais duomenimis. Sprendžiant dėl to, ar asmuo gali kelti grėsmę (realų ir faktinį pavojų), turi būti vertinamos visos byloje nustatytos faktinės aplinkybės, o sprendimas turi būti priimamas atsižvelgiant į šių aplinkybių visumą bei laikantis proporcingumo principo. Išvada apie asmens grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenei turi būti daroma ypač apdairiai, turi būti argumentuota bei motyvuota ir proporcinga, o ne formali.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija sprendžia, kad nagrinėjamu atveju nebuvo atliktas išsamus ir visapusiškas pareiškėjo grėsmės viešajai tvarkai ir visuomenei tyrimas bei individualiai nebuvo ištirtos visos reikšmingos aplinkybės. Atsižvelgus į tai, darytina išvada, kad Sprendimas neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnio 5 dalies reikalavimų, todėl jis naikinamas, o atsakovas įpareigojamas iš naujo išnagrinėti pareiškėjo prašymą pakeisti leidimą laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 straipsniu, 86-87 straipsniais, 88 straipsnio 2 punktu, Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 140 straipsnio 3 dalies 2 punktu, 140 straipsnio 4 dalimi, teismas

nusprendžia:

Pareiškėjo A. S. (A. S.) skundą tenkinti.

Panaikinti Migracijos departamento prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos 2025 m. gegužės 14 d. sprendimą Nr. 25S114267.

Įpareigoti Migracijos departamentą prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos iš naujo išnagrinėti pareiškėjo prašymą pakeisti leidimą laikinai gyventi Lietuvoje.

Sprendimas per 14 dienų nuo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų administracinį teismą.