Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Jovitos Einikienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Sauliaus Jakaičio ir Faustos Vitkienės,

viešame teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjusi administracinę bylą pagal pareiškėjos uždarosios akcinės bendrovės (toliau – UAB) „LITESKO“ skundą atsakovei valstybinei energetikos reguliavimo tarybai dėl įpareigojimo atlikti veiksmus,

Aprašomoji dalis

nustatė:

Sprendimu Taryba atsisakė nagrinėti 2021 m. gruodžio 2 d. Taryboje gautą 2021 m. gruodžio 1 d. pareiškėjos skundą „Dėl Biržų rajono savivaldybės veiksmų (neveikimo) nederinant investicijų į Biržų šilumos ūkį bei nevykdant kitų įstatyminių prievolių“ (reg. Nr. R7-95) (toliau – ir 2021 m. gruodžio 1 d. skundas) tuo pagrindu, kad toks ginčas pagal teisės aktus nepriskirtinas Tarybos kompetencijai.

Savo teiginius grindžia Viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) nuostatomis, pagal kurias suteikiama teisė skųsti ne tik viešojo administravimo subjekto veiksmus, bet ir neveikimą ar vilkinimą atlikti jo kompetencijai priskirtus veiksmus. Mano, jog Taryba neteisėtai siaurina savo diskreciją pasirinkdama nagrinėti tik skundus dėl savivaldybės galimai neteisėto veikimo. Skundai dėl neveikimo arba vilkinimo atlikti veiksmus yra teisiškai tos pačios prigimties, be to, ginčuose, kilusiuose dėl investicijų derinimo tarp privataus verslo subjekto ir savivaldybės išankstinį ginčų nagrinėjimą ne teismo tvarka vykdanti Taryba turi specialiųjų žinių, susijusių su šilumos ūkio reglamentavimu, todėl atsakovas privalėjo ikiteismine tvarka nagrinėti pareiškėjo skundą.

Paaiškina, jog priimdama Sprendimą veikė Tarybai suteiktų įgaliojimų apimtyje, kaip tai nustatyta Šilumos ūkio įstatymo 35 straipsnyje (vadovaujantis Įstatymo 35 straipsnio formuluote, šilumos tiekėjai Tarybai turi teisę apskųsti tik savivaldybių tarybų sprendimus, o ne neveikimą ar vilkinimą atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus). Nurodo į teismų praktiką, pagal kurią, sprendžiant atitinkamo viešojo administravimo subjekto kompetencijos tam tikroje teisinio reglamentavimo srityje nustatymo klausimą, būtina vadovautis specialiuoju įstatymu, kuris šiuos teisinius santykius reglamentuoja. Nagrinėjamu atveju Šilumos ūkio įstatymo 35 straipsnio nuostata yra specialioji nuostata Viešojo administravimo įstatymo 14 straipsnyje įtvirtintos normos atžvilgiu.

Pažymi, jog priešingas Tarybai suteiktų kompetencijų aiškinimas reikštų teisės aktų nuostatomis nepagrįstą Tarybos įgaliojimų praplėtimą, kas pažeistų Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintus įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principus. Nurodo, jog tais atvejais, kai tam tikriems subjektams suteikta kompetencija nagrinėti skundus dėl neveikimo ar vilkinimo atlikti veiksmus, tokią kompetenciją įstatymų leidėjas aiškiai reglamentuoja (pavyzdžiui, Administracinių bylų teisenos įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 2 punktas, Lietuvos Respublikos energetikos įstatymo 34-1 straipsnio 2 dalis).

Motyvuojamoji dalis

Skundas netenkintinas.

Nagrinėjamoje byloje kilo ginčas dėl Valstybinės energetikos reguliavimo tarybos (toliau – ir Taryba) 2021 m. gruodžio 9 d. sprendimo R2-(TT)-7258 “Dėl atsisakymo nagrinėti skundą” (toliau – ir Sprendimas) teisėtumo ir pagrįstumo.

Taryba 2021 m. gruodžio 2 d. gavo pareiškėjos 2021 m. gruodžio 1 d. skundą „Dėl Biržų rajono savivaldybės veiksmų (neveikimo) nederinant investicijų į Biržų šilumos ūkį bei nevykdant kitų įstatyminių prievolių“. Skunde nurodyta jog pareiškėja yra pateikusi investicijas Biržų rajono savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) suderinimui 2018 m. spalio 29 d. raštu Nr. 8.3-306, 2019 m. rugsėjo 13 d. raštu Nr. 8.1-167, pakartotinai pateikusi 2020 m. gegužės 7 d. raštu Nr. 8.1-65. Taip pat nurodė, jog 2021 m. spalio 25 d. raštu Nr. 1.21-422 „Dėl investicijų suderinimo ir naujos šilumos bazinės kainos (kainų dedamųjų) galiojimo laikotarpio“ paragino spręsti susidariusią situaciją ir prašė: 1) Savivaldybės tarybos sprendimu suderinti 2017-2020 m. Bendrovės Filialo faktiškai įvykdytas investicijas, 2) pateikti poziciją dėl klausimų (investicijų), susijusių su šilumos ūkio tolimesne veikla bei investicijų planavimu, 3) nustatyti Filialo šilumos bazinės kainos dedamųjų galiojimo laikotarpį. Į minėtus raštus Savivaldybė nereagavo. Skundu buvo prašoma Tarybos įpareigoti Biržų rajono savivaldybės tarybą derinti pareiškėjos filialo „Biržų šiluma“ 2017 m. – 2020 m. atliktas investicijas į Biržų miesto šilumos ūkį, svarstyti pateiktas investicines alternatyvas dėl Biržų Kaštonų katilinės, taip pat derinti Pareiškėjos filialo „Biržų šiluma“ šilumos bazinės kainos dedamųjų galiojimo laikotarpį (treji ar penkeri metai).

2021 m. gruodžio 9 d. Sprendime Taryba nurodė, kad Šilumos ūkio įstatymu nėra įgaliota nagrinėti skundų dėl savivaldybių neveikimo, priešingas Tarybai suteiktų kompetencijų aiškinimas reikštų teisės aktų nuostatomis nepagrįstą Tarybos įgaliojimų praplėtimą, sukurtų prielaidas Tarybai veikti ultra vires. Sprendimas priimtas vadovaujantis Ginčų neteisminio sprendimo procedūros taisyklių, patvirtintų Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos 2019 m. birželio 27 d. nutarimu Nr. O3E-226 ,,Dėl Ginčų neteisminio sprendimo procedūros taisyklių patvirtinimo“ (toliau – ir Taisyklės), 26.1 papunkčiu.

Nesutikdama su Sprendimu, pareiškėja kreipėsi į teismą.

VAĮ 3 straipsnio 4 punktas apibrėžia įstatymo viršenybės principą, kuris reiškia, kad įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą viešojo administravimo subjektams turi būti nustatyti laikantis šio įstatymo nustatytų reikalavimų, o viešojo administravimo subjektų veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus, administraciniai sprendimai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.

VAĮ 3 straipsnio 8 punktas apibrėžia nepiktnaudžiavimo valdžia principą, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint šio įstatymo nustatyta tvarka suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų teisės aktų nustatyta, tikslų.

Nagrinėjamoje byloje aktuali teismų praktika, kurioje ne kartą administracinių teismų išaiškinta, jog viešojoje teisėje galioja teisėtumo ir teisinio apibrėžtumo principai, kurie viešojo administravimo subjektą įpareigoja veikti tik įstatymo jam suteiktų įgaliojimų ribose (intra vires). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje nuolat akcentuoja, jog veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu. Viešojo administravimo subjektas turi tik tuos įgalinimus, kurie jam konkrečiai suteikti, plečiamas kompetencijos aiškinimas – negalimas (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. sausio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-205-442/2019).

Įstatymo 35 straipsnis nustato, kad šilumos tiekėjų skundus dėl savivaldybių tarybų sprendimų derinant investicinius planus ne teismo tvarka nagrinėja Taryba. Tad Įstatymo 35 straipsnis įtvirtina specialią normą dėl ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos administraciniuose ginčuose siauroje apimtyje (dėl šilumos tiekėjų skundų dėl savivaldybių tarybų sprendimų derinant investicinius planus).

Ginčų neteisminio sprendimo procedūros taisyklių, patvirtintų Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos 2019 m. birželio 27 d. nutarimu Nr. O3E-226 ,,Dėl Ginčų neteisminio sprendimo procedūros taisyklių patvirtinimo“ (toliau – Taisyklės, ginčo teisiniams santykiams aktuali redakcija, galiojusi nuo 2019 m. liepos 1 d. iki 2022 m. gegužės 27 d.), 26.1 papunktis nustato, jog Taryba atsisako nagrinėti ginčą ir tais atvejais, kai pareiškėjo prašyme nagrinėti ginčą nurodyto ginčo nagrinėjimas nepriskirtas Tarybos kompetencijai.

Pareiškėjas remiasi Viešojo administravimo įstatymo nuostatomis dėl ginčo priskyrimo nagrinėti ikiteismine tvarka atsakovo kompetencijai. VAĮ 14 straipsnis (2 skyrius) įtvirtina bendrąją normą dėl administracinių sprendimų apskundimo. Asmuo turi teisę apskųsti viešojo administravimo subjekto priimtą administracinį sprendimą arba veiksmą (neveikimą), taip pat viešojo administravimo subjekto vilkinimą atlikti jo kompetencijai priskirtus veiksmus šio įstatymo nustatyta tvarka tam pačiam viešojo administravimo subjektui arba aukštesniam pagal pavaldumą viešojo administravimo subjektui, arba kitų įstatymų, reglamentuojančių ginčų, kylančių iš administracinių teisinių santykių, nagrinėjimą, nustatyta tvarka išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijai, arba administraciniam teismui. Pažymėtina, kad VAĮ 1 straipsnio 2 dalis numato, kad šio įstatymo antrojo ir trečiojo skyrių nuostatos viešojo administravimo subjektams, atliekantiems funkcijas pagal kituose įstatymuose, Europos Sąjungos teisės aktuose ar Lietuvos Respublikos tarptautinėse sutartyse nustatytą tvarką, taikomos tiek, kiek jų veiklos priimant administracinius sprendimus, teikiant administracines paslaugas, priimant ir nagrinėjat prašymus ar skundus nenustato kiti tokią veiklą reglamentuojantys įstatymai, Europos Sąjungos teisės aktai ar Lietuvos Respublikos tarptautinės sutartys. Atitinkamai atsakovas pagrįstai nurodė, kad jo kompetenciją dėl šilumos ūkio sektoriuje galinčių kilti ginčų ir nagrinėjimo tvarkos apibrėžia specialus įstatymas.

Aktualios ginčui redakcijos ABTĮ 23 str. 5 ir 6 dalys nustato, jog šio įstatymo nustatytais atvejais skundas (prašymas, pareiškimas) pirmiausia turi būti paduodamas administracinių ginčų komisijai ar kitai išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijai. Kitais atvejais skundas (prašymas, pareiškimas) gali būti paduodamas pasirinktinai: administracinių ginčų komisijai arba tiesiogiai administraciniam teismui. ABTĮ 26 str. 1 dalis nustato, jog prieš kreipiantis į administracinį teismą, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai arba veiksmai (neveikimas) ar vilkinimas atlikti veiksmus gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. ABTĮ 27 straipsnio 1 ir 4 dalys nustato, jog jeigu įstatymai nenustato kitaip, administracinius ginčus ne teismo tvarka nagrinėja Lietuvos administracinių ginčų komisija ir jos teritoriniai padaliniai. <...> Atskiroms administracinių ginčų kategorijoms įstatymai gali nustatyti ir kitas išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijas (4 dalis). ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 2 punkte aiškiai įtvirtinta, jog administraciniai teismai sprendžia bylas dėl neveikimo teisėtumo, taip pat dėl vilkinimo atlikti veiksmus.

Apibendrinant nurodytą teisinį reguliavimą ir teismų praktiką, darytina išvada, jog viešojo administravimo subjektas privalo veikti savo įgaliojimų nustatytose ribose, teisės normos, nustatančios viešojo administravimo subjekto kompetenciją, negali būti aiškinamos plečiamai, kadangi tai neatitiktų pagrindinių viešojo administravimo principų – teisėtumo ir nepiktnaudžiavimo valdžia – turinio. Plečiamasis viešojo administravimo institucijų kompetencijos aiškinimas viešojoje teisėje negalimas, kadangi šiems subjektams, turintiems specialųjį teisnumą, leidžiama tik tiek, kiek nustatyta jų kompetenciją reglamentuojančiuose teisės aktuose. Vien pareiškėjo pozicija, nesant įtvirtinto teisinio reguliavimo, neduoda teisinio pagrindo konstatuoti esant privalomai išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarkai Taryboje dėl savivaldybių neveikimo ar vilkinimo derinant investicijų į šilumos ūkį planus.

Atsižvelgiant į tai, ŠŪĮ 35 straipsnio, kuriame nėra nustatyta Tarybos kompetencija nagrinėti skundus dėl savivaldybių tarybų neveikimo šilumos tiekėjams derinant su savivaldybių tarybomis investicinius planus ar apskritai ginčus šioje srityje, galiojanti nuostata (sprendimų derinant investicinius planus) negali būti aiškinama plečiamai, kaip suteikianti Tarybai kompetenciją nagrinėti ginčus dėl neveikimo. Tokį teisės normos aiškinimą sustiprina ir sisteminis Šilumos ūkio įstatymo taikymas, kadangi Įstatymo 32 str. 7 dalies 1 ir 2 punktai numato, jog Taryba ikiteismine tvarka nagrinėja skundus dėl savivaldybės tarybos nustatytų šilumos kainų dedamųjų (o ne apskritai ginčus). Dėl to ginčas dėl savivaldybių tarybų neveikimo šilumos tiekėjams derinant su savivaldybių tarybomis investicinius planus, nesant specialios įstatymu įtvirtintos normos dėl kompetencijos suteikimo Tarybai, nagrinėtinas administracinio teismo. Tuo pagrindu atmestinas pareiškėjos skundo teiginys, jog ginčijamas Sprendimas, kuriuo atsisakyta nagrinėti 2021 m. gruodžio 1 d. skundą dėl Savivaldybės neveikimo pareiškėjai derinant su Savivaldybe investicinius planus kaip nepriskirtiną Tarybos kompetencijai, neatitinka Šilumos ūkio įstatymo 35 straipsnio nuostatų.

Šalių argumentai, susiję su investicijų į šilumos ūkį derinimu ir vertinimu, nenagrinėtini, kadangi skundžiamu sprendimu šiuo klausimu nebuvo ir neprivalėjo būti pasisakyta.

Apibendrinant, Taryba, nustačiusi, kad buvo į ją kreiptasi dėl klausimų, nepriskirtų jos kompetencijai, pagrįstai atsisakė skundą nagrinėti ir nurodė, jog neturi įgalinimų. Dėl to nėra teisinio pagrindo pareiškėjo skundą tenkinti.

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 84–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi,

nusprendžia:

atmesti pareiškėjos UAB „LITESKO“ skundą.

Sprendimas per 30 (trisdešimt) kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą per Vilniaus apygardos administracinį teismą.