- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2010-01-18
- Bylos Nr.
- A-444-131-10
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Teisėjai
- Romanas Klišauskas (pirm.), Laimutis Alechnavičius, Virgilijus Valančius (pran.)
- Pareiškėjas
- S. S.
- Atsakovas
- Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos
- Advokatai
- Vitoldas Kumpa
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas) ir Virgilijaus Valančiaus (pranešėjas),
dalyvaujant apelianto S. S. atstovui advokatui Vitoldui Kumpai, apelianto Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos atstovui Juozui Sinkevičiui,
viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo S. S. ir atsakovo Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos apeliacinius skundus dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. sausio 23 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo S. S. skundą atsakovui Vyriausiajai tarnybinei etikos komisijai dėl sprendimo panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
I.
S. S. (toliau – pareiškėjas, apeliantas) su skundu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą prašydamas panaikinti Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos (toliau – VTEK) 2008 m. spalio 9 d. sprendimą Nr.KS-78 „Dėl S. S.“. Skunde nurodė, kad Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo (toliau – Interesų derinimo įstatymas) 18 straipsnio pažeidimas galėtų būti konstatuotas tik tuo atveju, jei būtų nustatyta, jog: 1) per paskutinius darbo metus jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su AB „LEO LT“ veiklos priežiūra ar kontrole; arba 2) dalyvavo svarstant ir priimant AB „LEO LT“ palankius sprendimus konkurso ar kitokiu būdu teikti valstybės užsakymus ar finansinę paramą minėtai bendrovei. Teigia, jog nė viena iš šių aplinkybių nebuvo nustatyta. Pažymi, kad skundžiamame sprendime nurodytos faktinės aplinkybės yra teisingos, tačiau jos jokiu būdu neįrodo Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnio pažeidimo. Pažymi, jog jam dirbant Ministro Pirmininko patarėju tokio juridinio asmens kaip AB „LEO LT“ nebuvo, akivaizdu, kad neegzistuojanti įmonė negali vykdyti jokios veiklos. Dėl šios priežasties jo tarnyba per paskutinius darbo metus objektyviai negalėjo būti susijusi su neegzistuojančios įmonės tiesiogine veiklos priežiūra ar kontrole. Tvirtina, kad priimant sprendimus dėl užsakymų ar finansinės paramos AB „LEO LT“ teikimo nedalyvavo, o sprendimų, susijusių su užsakymais ar finansine parama minėtai bendrovei, apskritai nėra priimta. Nurodo, kad iš skundžiamo sprendimo matyti, jog Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnio pažeidimas konstatuotas jo veikloje įžvelgus dvi aplinkybes: 1) dalyvavimą priimant priežiūros ir kontrolės sprendimus steigiamos bendrovės AB „LEO LT“ atžvilgiu; 2) dalyvavimą AB „LEO LT“ steigimo proceso ir kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu ir priežiūra. Tačiau minėtos aplinkybės Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnyje nenumatytos. Jo išėjimo iš valstybės tarnybos bei įsidarbinimo AB „LEO LT“ metu galiojusi Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnio nuostata įsidarbinimo ribojimą siejo ne su dalyvavimu įmonės steigimo procese ar įmonės steigimo proceso priežiūra, bet su tiesiogine „įmonės veiklos priežiūra ar kontrole“. Analogiškai, nustatytas ribojimas buvo siejamas ne su įmonės steigimo klausimų sprendimu ar priežiūra, bet su dalyvavimu priimant palankius sprendimus konkurso ar kitokiu būdu teikti valstybes užsakymus ar finansinę paramą. Atsižvelgdamas į tai, daro išvadą, jog, konstatuodamas pažeidimą, atsakovas Interesų derinimo įstatymo nuostatą aiškino ją išplėsdamas, pasirėmęs subjektyviu įstatymo leidėjo tikslų ar įstatymo paskirties supratimu. Nurodo, kad Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnio nuostata yra Lietuvos Respublikos Konstitucijos 48 straipsnyje įtvirtintos žmogaus teisės pasirinkti darbą ar verslą apribojimas. Konstitucinės teisės doktrinoje bei Konstitucinio Teismo praktikoje pripažįstama, kad Konstitucijoje įtvirtinti žmogaus teisės ribojimai gali būti nustatomi tik aiškiai suformuluojant juos įstatyme. Ribojimo išimtinumas reiškia, kad Konstitucijoje nustatytų galimų ribojimo pagrindų negalima aiškinti jų išplečiant. Nuostatą, kad ribojimus nustatantys įstatymai negali būti aiškinami juos išplečiant, pagrindžia ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika. Taip pat pažymi, jog sprendime daug išvadų ir argumentų, pagrįstų VTEK nuomone ir interpretacija (b. l. 3 - 9).
Atsiliepimas
Atsakovas VTEK, atsikirsdamas į skundą, nurodė, kad su jo reikalavimais nesutinka. Teigia, kad pareiškėjas savo skunde aiškindamas Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnio turinį sureikšmina atskirus žodžius bei jų junginius. Aiškinant Interesų derinimo įstatymą, negalima siaurinti galimybių siekti tikslų, kurie išdėstyti Įstatymo 1 straipsnyje – užtikrinti viešųjų interesų viršenybę privačių interesų atžvilgiu, priimamų sprendimų nešališkumą, užkirsti kelią atsirasti ir plisti korupcijai valstybinėje tarnyboje. Įstatymas priimamas tipiniams, pasikartojantiems santykiams reguliuoti. Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnyje kalbama apie veikiančių įmonių priežiūrą ir kontrolę. Šia teisine norma nustatytu kito darbo ribojimu siekiama, kad valstybės tarnyba, jos teikiamos galimybės nebūtų panaudojamos asmeniniais interesais, kad būtų užkirstas kelias valstybės tarnautojams dirbti tose įmonėse, kurių atžvilgiu jie turėjo valdingus įgaliojimus arba prižiūrėjo jų veiklą arba priėmė (dalyvavo priimant) įmonei palankius sprendimus. Interesų derinimo įstatyme kalbama ne tik apie priimamus palankius sprendimus, bet ir apie kitokiu būdu teikiamus valstybės užsakymus ar finansinę paramą. Sąrašas galimų palankių sprendimų nėra ir negali būti užbaigtas, todėl visiškai nepagrįsti pareiškėjo skunde išdėstyti samprotavimai apie Interesų derinimo įstatymo nuostatų plečiamą aiškinimą. Pasinaudoti valstybės tarnybos teikiamomis galimybėmis asmeniniais tikslais, pavyzdžiui, užsitikrinti sau gerai apmokamą darbo vietą, galima ir steigiant bendrovę. Šiuo atveju buvo steigiama nacionalinio investuotojo mišraus – valstybinio ir privataus – kapitalo bendrovė. Tai vienintelis atvejis Lietuvoje, todėl Interesų derinimo įstatyme jis negalėjo būti paminėtas. Tačiau būtent tokios bendrovės steigimas suteikė dideles galimybes pareiškėjui, rengusiam bendrovės steigimo esmines nuostatas ir aktyviai dalyvavusiam visame steigimo procese, užsitikrinti sau kelis kartus geriau apmokamą darbą, kuo ir buvo pasinaudota. Dėl to neabejotinai nukenčia viešasis interesas, krinta pasitikėjimas valdžios institucijomis. Skunde visiškai nepagrįstai teigiama, jog VTEK privalo vadovautis Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimais ir priimamus sprendimus pagrįsti faktais. Šio įstatymo nuostatomis vadovaujasi viešojo administravimo subjektai, nagrinėjantys visų Lietuvos gyventojų prašymus, skundus ir pranešimus ir, priimdami atitinkamus sprendimus, gina jų materialines teises, kurių ginimas VTEK nėra priskirtas. Seimui atskaitinga VTEK yra įsteigta specialiu Interesų derinimo įstatymu ir jai suteikta speciali kompetencija. Jos nagrinėjimo dalykas yra ne gyventojų materialinės teisės, o elgesys valstybės politikų, pareigūnų ir tarnautojų, kurių teises riboja Konstitucija, šis bei kiti įstatymai, ir kurie yra įpareigojami vengti interesų konfliktų ir elgtis taip, kad visuomenei net nekiltų abejonių, jog toks konfliktas yra. Interesų derinimo įstatymo paskirtis – ne viešo ir privataus intereso subalansavimas, kaip teigiama skunde, o viešojo intereso dominavimo užtikrinimas privačių interesų atžvilgiu. Interesų derinimo įstatyme kalbama ne apie faktus, o apie pagrįstą informaciją. Tad, atlikusi tyrimus ir priimdama sprendimus, VTEK vertina visus faktinius duomenis, tame tarpe ir neįrodinėtinas aplinkybes bei asmenų konkliudentinius veiksmus. Kadangi pirmumas teikiamas viešajam interesui, todėl vertinant pareiškėjo elgesį abejonės, jeigu tokių yra, atitenka ne pareiškėjo, o viešojo (visuomenės, visų Lietuvos gyventojų) intereso naudai (b. l. 21 -23).
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2009 m. sausio 23 d. sprendimu pareiškėjo skundą iš dalies tenkino, t. y. panaikino VTEK 2008 m. spalio 9 d. sprendimo Nr.KS-78 „Dėl S. S.“ dalį, kuria nuspręsta įpareigoti S. S. vienerius metus laikytis Interesų derinimo įstatymo 20 straipsnyje nustatytų apribojimų, kitoje dalyje skundo reikalavimus atmetė.
Teismas nustatė, jog byloje esanti medžiaga patvirtina, kad 2008 m. balandžio 29 d. tarp Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir UAB „NDX energija“ buvo pasirašyta AB „LEO LT“ steigimo sutartis. 2008 m. gegužės 20 d. įvyko AB „LEO LT“ steigiamasis akcininkų susirinkimas, kuris pritarė steigimo ataskaitai, bendrovės įstatams ir išrinko bendrovės stebėtojų tarybą. Tą pačią dieną S. S. pateikė sutikimą kandidatuoti į steigiamos bendrovės valdybos narius ir tą pačią dieną šios bendrovės stebėtojų tarybos sprendimu buvo išrinktas į bendrovės valdybą 4 metų kadencijai. 2008 m. gegužės 20 d. AB „LEO LT“ įregistruota Juridinių asmenų registre. Byloje nėra ginčo dėl tų faktinių aplinkybių, jog pareiškėjas iki 2008 m. gegužės 20 d. ėjo Ministro Pirmininko patarėjo pareigas, jo tarnybos funkcijos iki pat išėjimo iš valstybės tarnybos dienos buvo susijusios su šios bendrovės steigimo proceso bei kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu bei priežiūra.
Teismas pabrėžė, jog teisingam ginčo išsprendimui būtina įvertinti, ar VTEK nustatytos aplinkybės, susijusios su pareiškėjo tarnybine veikla einant Ministro Pirmininko patarėjo pareigas, atitinka Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnyje numatytų draudimų turinį.
Iš Civilinio kodekso 2.60 straipsnio 1 dalies, 2.61 straipsnio 1 ir 2 dalių, 2.63 straipsnio 1 dalies teisės normų analizės teismas padarė išvadą, jog teises ir pareigas gali įgyti ir tas juridinis asmuo, kurio steigimo procedūros nėra užbaigtos, ir kuris nėra įregistruotas juridinių asmenų registre. Atsižvelgus į tai, Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnyje vartojama sąvoka „įmonė“ taikytina ir toms įmonėms ir bendrovėms, kurios yra steigiamos, vykdant teisės aktuose bei pačių steigėjų numatytas steigimo procedūras, bet kurios nėra įregistruotas juridinių asmenų registre. Ginčo dėl to, jog pareiškėjas, eidamas Ministro Pirmininko patarėjo pareigas, aktyviai dalyvavo AB „LEO LT“ kūrimo bei steigimo, tarp jų ir priimant sprendimus dėl bendrovės turto formavimo, procedūrose, o taip pat rengiant šios įmonės veiklai svarbius teisės aktus, nėra. Todėl darytina išvada, kad pareiškėjo veikla buvo tiesiogiai susijusi su sprendimų priėmimu AB „LEO LT“ valdymo, turto tvarkymo srityse. Tai, jog bendrovė buvo įsteigta 2008 m. gegužės 20 d. reiškia, kad visi šios įmonės atžvilgiu steigimo bei kūrimo procese priimti sprendimai jai buvo palankūs. Teismas pažymėjo, kad tai pagrindžia šie įrodymai: Ministro Pirmininko 2007 m. vasario 19 d. potvarkis Nr. 62, kuriuo S. S. paskirtas vadovu darbo grupės Lietuvos nacionalinio investuotojo bendrovės steigimo koncepcijos esminėms nuostatoms parengti; Ministro Pirmininko 2007 m. gegužės 8 d. potvarkis Nr. 156, kuriuo Europos energetikos politikos nuostatų įgyvendinimo tikslams nagrinėti buvo sudaryta darbo grupė, į kurią įtrauktas S. S.; Ministro Pirmininko 2007 m. liepos 13 d. potvarkis Nr. 256 „Dėl darbo grupės sudarymo“, kuriuo buvo sudaryta darbo grupė („derybininkų“ su potencialiais strateginiais partneriais), kurios vadovu paskirtas S. S.; Vyriausybės 2007 m. liepos 11 d. nutarimas Nr.726, kuriuo sudaryta laikinoji komisija, į kurią įtrauktas S. S.; pareiškėjo vadovaujamos darbo grupės teikti siūlymai „Dėl Lietuvos nacionalinio investuotojo bendrovės steigimo esminių nuostatų“; Laikinosios komisijos darbo grupės pasitarimų protokolai. Atsižvelgdamas į tai, teismas konstatavo, jog S. S. veiksmai (pasitraukęs iš Ministro Pirmininko patarėjo pareigų, davė sutikimą ir tą pačią dieną buvo išrinktas AB „LEO LT“ valdybos nariu) neabejotinai atitinka Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnyje numatytų draudimų turinį, o VTEK sprendime pagrįstai nustatė, kad nagrinėjamu atveju S. S. pažeidė Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnio reikalavimus.
Dėl VTEK sprendimo antros dalies, kuria S. S. nustatyti įpareigojimai vienerius metus laikytis Interesų derinimo įstatymo 20 straipsnyje nustatytų apribojimų, teismas nurodė, jog teismų praktikoje ne kartą pažymėta, kad viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto teisėtumo klausimas turi būti sprendžiamas taikant įgalinimų ribų kriterijų. Viešojoje teisėje veikiantys įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principai lemia tai, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgalinimus, kurie jiems yra suteikti konkrečiomis teisės aktų nuostatomis, plečiamasis valdymo institucijų kompetencijos aiškinimas yra negalimas, o administracinis aktas, priimtas viešojo administravimo subjektui viršijus savo įstatyminės kompetencijos ribas (ultra vires), yra besąlygiškai neteisėtas ir naikintinas. Iš Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymo 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų nuostatų analizės darytina išvada, jog VTEK jokių įpareigojimų asmenims, pažeidusiems teisės aktų reikalavimus, nustatyti negali. Atsižvelgęs į tai, teismas nusprendė, kad VTEK skundžiamo sprendimo antroje dalyje nustatydama pareiškėjui atitinkamus įpareigojimus viršijo savo kompetencijos ribas, todėl minėtas sprendimas šioje dalyje naikintinas (b. l. 171 - 177).
III.
Nesutikdamas su Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. sausio 23 d. sprendimu, S. S. pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą pakeisti pilnai tenkinant jo skundą. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais: 1) teismo sprendime klaidingai konstatuota, jog byloje nebuvo ginčo dėl to, kad jo funkcijos ir pareigos iki pat išėjimo iš valstybės tarnybos dienos buvo susijusios su bendrovės „LEO LT“ steigimo proceso bei kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu bei priežiūra, nes jis nuosekliai tvirtino, kad AB „LEO LT“ veiklos kontrolėje ir priežiūroje bei įmonei palankių sprendimų priėmime apkritai nedalyvavo; 2) Ministro Pirmininko patarėjo pareigybė nesuteikė jam jokių administracinių ar kontrolės teisių, o 2007 m. vasario 19 d. potvarkiu sudaryta darbo grupė savo veiklą baigė 2007 m. kovo 20 d., 2007 m. liepos 17 d. sudaryta laikinoji komisija – 2007 m. gruodžio mėnesį, t. y. dar iki bendrovės įsteigimo; 3) svarstant ir priimant AB „LEO LT“ palankius sprendimus konkurso ar kitokiu būdu teikti valstybės užsakymus ar finansinę paramą minėtai bendrovei jis nedalyvavo, nes tokio pobūdžio sprendimų įmonės atžvilgiu apskritai nebuvo; 4) sistemiškai aiškinant Civilinio kodekso nuostatas matyti, jog juridinio asmens teisnumas ir veiksnumas atsiranda nuo jo įregistravimo momento (2.63 str., 2.74 str.), todėl sprendimo išvada, kad juridinis asmuo gali įgyti tam tikras teises iki jo įsteigimo, šios bylos kontekste yra grynai teorinė ir neparemta bylos medžiaga bei faktinėmis aplinkybėmis; 5) teismas nepagrįstai plečiamai aiškino Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnį konstatuodamas, jog vartojama sąvoka „įmonė“ taikytina ir toms įmonėms, kurios yra steigiamos, o dalyvavimą bendrovės kūrimo bei steigimo procedūrose bei sprendimų priėmimą bendrovės valdymo, turto tvarkymo srityje sutapatino atitinkamai su tiesiogine veiklos priežiūra ir kontrole bei palankių įmonei sprendimų priėmimu (b. l. 184 -188).
Žemesnės instancijos teismas
Atsiliepdama į apeliacinį skundą, VTEK prašo jį atmesti nurodydama, jog Konstitucinis Teismas savo nutarimuose yra pasisakęs, kad įstatymais nustatyti ribojimai turi būti tokie, kad valstybės tarnyba, jos teikiamos galimybės nebūtų panaudojamos ne viešajam interesui garantuoti, bet asmeniniais interesais. Mano, jog pareiškėjas, kaip buvęs valstybės tarnautojas ir gindamas savo teisę dirbti bendrovėje AB „LEO LT“ valdybos nariu, Konstitucijos 48 straipsnio nuostatomis remtis negali. Be to, ginčo dalykas šioje byloje yra ne jo materialinė teisė į darbą, o tarnybinio elgesio atitiktis Interesų derinimo įstatymo nuostatoms (b. l. 191 – 192).
IV.
Nesutikdama su Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. sausio 23 d. sprendimo dalimi, kuria panaikinta skundžiamo sprendimo antroji dalis, apeliacinį skundą pateikė ir VTEK, prašydama šią teismo sprendimo dalį panaikinti, o pareiškėjo skundą atmesti. Apeliaciniame skunde atsakovas nurodo, jog, panaikindamas sprendimo dalį, teismas rėmėsi Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymo 29 straipsnio 1 dalimi, tačiau šis įstatymas reguliuoja procesinius santykius, kurie atsiranda VTEK pradėjus tyrimą. Tuo tarpu rekomendacijas VTEK teikia remdamasi Interesų derinimo įstatymo 22 straipsnio 1 dalies pagrindu. Pažymi, jog šiuo atveju imperatyvi rekomendacijos forma pateisinama dar ir tuo, jog pareiškėjui tapus bendrovės valdybos nariu, tuometinis Ministras Pirmininkas jį sugrąžino neetatiniu patarėju energetikai, kuo neabejotinai suinteresuotas privatus investuotojas. Iš čia daro išvadą, jog VTEK savo kompetencijos ribų neviršijo (b. l. 179 – 180).
Atsiliepdamas į apeliacinį skundą, pareiškėjas prašo jį atmesti. Nurodo, jog nei Interesų derinimo įstatymas, nei Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymas VTEK teisės duoti įpareigojimus nesuteikia, o rekomendacijas ji gali teikti tik dėl teisės aktų nuostatų tobulinimo bei įgyvendinimo, dėl valstybinėje tarnyboje dirbančių asmenų tarnybinės etikos ar elgesio problemų. Be to, minėtam įpareigojimui nebuvo nei teisinio, nei faktinio pagrindo, o atsakovo interpretacijos, kad asmenys, esantys Ministro Pirmininko visuomeniniais konsultantais, atstovauja bendrovių, kuriuose jie nuolat dirba, interesus neturi jokio pagrindo (b. l .193 - 194).
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija konstatuoja:
V.
Pareiškėjo apeliacinis skundas iš dalies tenkintinas, atsakovo – atmestinas.
VTEK, vertindama pareiškėjo įsidarbinimo bendrovėje AB „LEO LT“ aplinkybių atitiktį Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnio nuostatoms, 2008 m. spalio 9 d. priėmė sprendimą Nr.KS-78 „Dėl S. S.“, kuriuo nusprendė: „1. Buvęs Ministro Pirmininko patarėjas S. S., 2008 m. gegužės 20 d. nutraukęs valstybės tarnybos santykius ir tą pačią dieną įsidarbinęs bendrovėje AB „LEO LT“ valdybos nariu, pažeidė Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 18 straipsnio nuostatas, nes nebuvo praėjęs vienų metų terminas po nustojimo eiti valstybės tarnyboje pareigas, susijusias su bendrovės AB „LEO LT“ steigimo proceso ir kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu bei priežiūra; 2. Įpareigoti S. S. vienus metus laikytis Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 20 straipsnyje nustatytų apribojimų, kurie draudžia atstovauti fiziniams ir juridiniams asmenims toje institucijoje, kurioje jis paskutinius metus dirbo, taip pat draudžia atstovauti fiziniams ar juridiniams asmenims kitose valstybės ar savivaldybių institucijose tais klausimais, kurie buvo priskirti jo tarnybinėms funkcijoms. <...>“.
Dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo dalies, sietinos su VTEK sprendimo 1 punktu
VTEK sprendimas priimtas konstatavus šias aplinkybes: nacionalinio investuotojo bendrovė buvo steigiama vykdyti valstybinės reikšmės projektą – naujos atominės jėgainės statybą, kaip būdą valstybės mastu spręsti energetikos problemas pritraukiant privatų kapitalą, kuris bendrovės sukūrimo sandoryje dalyvauja siekiant akcijų vertės ir verslumo; S. S. dalyvavo visose komisijose ir darbo grupėse, organizavo darbo grupėms nuostatų ir pozicijų derybiniais klausimais parengimą, aktyviai dalyvavo derybose, pristatė Vyriausybės nutarimus bendrovės AB „LEO LT“ steigimo klausimais Seimo komitetuose; S. S. dar iki nacionalinio investuotojo bendrovės steigimo vykdė kontrolės bei priežiūros funkcijas ir dalyvavo sprendžiant įvairius klausimus energetikos bendrovėse, įskaitant ir tas bendroves, kurių kapitalas buvo jungiamas steigiant bendrovę AB „LEO LT“; valstybės tarnyba suteikia galimybių priimti palankius sprendimus ne tik veikiančiai, bet ir steigiamai bendrovei, todėl Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnyje įtvirtintas draudimas įsidarbinti taikytinas ir tada, kai priežiūros ar kontrolės sprendimai (pvz., finansinės paramos, investicijų ir kt.) priimami dėl steigiamos bendrovės, nes toks draudimas visiškai atitinka įstatymo leidėjo nustatytus viešojo intereso užtikrinimo būdus, tikslus ir uždavinius; S. S. negalėjo įsidarbinti bendrovėje AB „LEO LT“ valdybos nariu, nes jo tarnybinės funkcijos iki pat išėjimo iš valstybės tarnybos dienos buvo susijusios su šios bendrovės steigimo proceso ir kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu ir priežiūra (b. l. 11 – 19).
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija pažymi, kad pareiškėjo išėjimo iš valstybės tarnybos ir įsidarbinimo AB „LEO LT“ metu galiojęs Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnis numatė, jog asmuo, nustojęs eiti pareigas valstybinėje tarnyboje, vienerius metus neturi dirbti įmonės vadovu, vadovo pavaduotoju, būti įmonės tarybos ar valdybos nariu, taip pat eiti kitas pareigas, tiesiogiai susijusias su sprendimų priėmimu įmonės valdymo, turto tvarkymo, finansų apskaitos bei kontrolės srityse, jeigu per paskutinius darbo metus jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su šių įmonių veiklos priežiūra ar kontrole arba jeigu asmuo dalyvavo svarstant ir priimant palankius šioms įmonėms sprendimus konkurso ar kitokiu būdu teikti valstybės užsakymus ar finansinę paramą.
Iš skundžiamo VTEK sprendimo turinio ir jo nusprendžiamosios dalies matyti, jog konstatuota tik pirmoji aplinkybė (tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su AB „LEO LT“ veiklos priežiūra ar kontrole). Dėl asmens dalyvavimo svarstant ir priimant palankius įmonei sprendimus konkurso ar kitokiu būdu teikti valstybės užsakymus ar finansinę paramą nepasisakyta, t. y. tokia aplinkybė VTEK sprendime nekonstatuota. Taigi pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas pareiškėjo skundą, turėjo analizuoti, ar VTEK pagrįstai pripažino, jog buvusio Ministro Pirmininko patarėjo S. S. per paskutinius darbo metus (t. y. laikotarpiu nuo 2007 m. gegužės 20 d. iki 2008 m. gegužės 20 d.) tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su AB „LEO LT“ veiklos priežiūra ar kontrole, t. y. ar atsakovo nustatytos skundžiamame sprendime aplinkybės, susijusios su pareiškėjo tarnybine veikla, atitinka Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnyje įtvirtinto draudimo turinį.
Pažymėtina, jog pirmosios instancijos teismas iš esmės teisingai apsibrėžęs teisminio nagrinėjimo dalyką (b. l. 175), paminėtų klausimų netyrė. Kitaip tariant, pirmosios instancijos teismas neanalizavo visų turinčių bylai esminę reikšmę aplinkybių, neįvykdė įstatymu nustatyto imperatyvo ir nepasisakė, kurios iš aplinkybių, užfiksuotų ginčijame atsakovo sprendime, yra nustatytos, o kurios – ne (Administracinių bylų teisenos įstatymo 86 straipsnis). Teisėjų kolegija sprendžia, kad tai yra esminis apskųsto pirmosios instancijos teismo sprendimo trūkumas, nagrinėjamoje byloje reiškiantis, kad neatskleista bylos esmė.
Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendime kelis kartus nepagrįstai nurodyta, jog ginčo byloje dėl tų faktinių aplinkybių, kad pareiškėjas iki 2008 m. gegužės 20 d. ėjo Ministro Pirmininko patarėjo pareigas ir jo tarnybos funkcijos iki pat išėjimo iš valstybės tarnybos dienos buvo susijusios su bendrovės AB „LEO LT“ steigimo proceso bei kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu bei priežiūra, nėra. Atkreiptinas dėmesys į tai, jog tokia išvada suformuluota ir VTEK sprendimo 1 punkte. Pareiškėjas šią atsakovo sprendime suformuluotą išvadą ir skundė teismui. S. S. neginčijo VTEK sprendime nustatytų faktinių aplinkybių, pripažino, jog jo tarnyba buvo susijusi su nacionalinio investuotojo bendrovės (t. y. AB „LEO LT“) kūrimo procesu (dalyvavo darbo grupėse rengiant steigimo koncepcijos esmines nuostatas, ruošiant bendrovės įstatų projektą ir t. t.), tačiau nuosekliai neigė, jog jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su tokios įmonės veiklos priežiūra ar kontrole, ko šiuo atveju reikalauja įstatymas.
Pirmosios instancijos teismas, analizuodamas Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnį, remdamasis Civilinio kodekso normomis, aiškinosi, ką reiškia jame vartojama sąvoka „įmonė“, tačiau visiškai neatsižvelgė į tai, jog tokia sąvoka pateikta pačiame Interesų derinimo įstatymo 2 straipsnio 7 dalyje. Pabrėžtina, jog Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnis reikalauja nustatyti tarnybos tiesioginę sąsają su įmonės veiklos priežiūra ar kontrole. Dėl šio kertinio pareiškėjo skundo argumento pirmosios instancijos teismas apskritai nepasisakė. Taigi, nagrinėjamam atsakovo nustatytam pažeidimui konstatuoti būtina aplinkybė apskritai nevertinta, taip pažeidžiant reikalavimą nustatyti visas svarbias bylai aplinkybes ir visapusiškai, objektyviai jas ištirti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 81 straipsnis).
Taip pat atkreiptinas dėmesys į tai, jog tiek VTEK sprendimo 1 punkte, tiek pirmosios instancijos teismo sprendime nurodoma, jog S. S. pažeidė Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnio nuostatas, nes nebuvo praėjęs vienerių metų terminas po nustojimo eiti valstybės tarnyboje pareigas, susijusias su bendrovės AB „LEO LT“ steigimo proceso ir kitų klausimų, susijusių su šia bendrove, sprendimu bei priežiūra, tačiau minėti kiti klausimai teismo sprendime neatskleisti. Pirmosios instancijos teismas paliko VTEK sprendimą galioti nurodęs, jog asmens veiksmai įvertinti tinkamai, nors pareiškėjo atžvilgiu konstatuotas pažeidimas suformuluotas abstrakčiai ir atsietai nuo Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnio. Pabrėžtina, jog Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnis įtvirtina apribojimą pasibaigus tarnybai, t. y. apribojimą sudaryti darbo sutartį. Tokia nuostata pripažintina kaip Lietuvos Respublikos Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos žmogaus teisės laisvai pasirinkti darbą tam tikras suvaržymas, todėl, pripažįstant asmenį pažeidus Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnį, turi būti aiškiai ir nedviprasmiškai nustatytos straipsnyje įtvirtinto draudimo taikymo sąlygos, t. y. tokios, kokios suformuluotos įstatyme. Nagrinėjamo ginčo kontekste tai reiškia, kad pirmosios instancijos teismas turėjo (be kita ko) tirti, kokie pareiškėjo turėti įgaliojimai valstybės tarnyboje leidžia daryti išvadą, kad jo tarnyba buvo tiesiogiai susijusi su AB „LEO LT“ įmonės veiklos priežiūra ar kontrole. To pirmosios instancijos teismas nepadarė, o darydamas nepagrįstas ir šiam ginčui teisiškai nereikšmingas ar neaiškias išvadas (pavyzdžiui, kad pareiškėjo darbo valstybės tarnyboje veikla buvo tiesiogiai susijusi su sprendimų priėmimu AB „LEO LT“ valdymo, turto tvarkymo srityse; bendrovė buvo įsteigta 2008 m. gegužės 20 d., kas reiškia, jog visi šios įmonės atžvilgiu steigimo bei kūrimo procese priimti sprendimai jai buvo palankus ir kt.), neva atskleisdamas Interesų derinimo įstatymo 18 straipsnyje numatyto draudimo turinį, apsiribojo tik Ministro Pirmininko potvarkių ir kitų dokumentų, kuriais sudarytos atitinkamos darbo grupės ir komisijos (į kurias buvo paskirtas pareiškėjas), bei tokių darbo grupių siūlymų ir pasitarimų protokolų išvardijimu, visiškai neanalizuodamas jų turinio bei sąsajų su nagrinėjamu ginču.
Konstitucinis Teismas 2006 m. sausio 16 d. nutarime yra išaiškinęs, jog konstituciniai imperatyvai, kad teisingumą vykdo tik teismai, kad teisė negali būti nevieša, taip pat iš Konstitucijos kylantis reikalavimas teisingai išnagrinėti bylą suponuoja ir tai, kad kiekvienas teismo nuosprendis (kitas baigiamasis teismo aktas) turi būti grindžiamas teisiniais argumentais (motyvais). Argumentavimas turi būti racionalus – teismo nuosprendyje (kitame baigiamajame teismo akte) turi būti tiek argumentų, kad jų pakaktų šiam nuosprendžiui (kitam baigiamajam teismo aktui) pagrįsti. Teismo nuosprendžiai (kiti baigiamieji teismo aktai) turi būti aiškūs byloje dalyvaujantiems ir kitiems asmenims, jeigu šio reikalavimo nepaisoma, tai nėra teisingumo vykdymas, kurį įtvirtina Konstitucija.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, vertindama pirmosios instancijos teismo sprendimo dalį, susijusią su VTEK sprendimo 1 punktu, sprendžia, kad nagrinėjamu atveju bylos esmė neatskleista, teismo sprendime neanalizuoti esminiai bylos faktiniai ir teisiniai aspektai, teismas nepasisakė dėl pagrindinių, su VTEK sprendimo 1 punktu susijusių, pareiškėjo skundo argumentų, iš teismo sprendime išdėstytų teiginių logiškai neseka jame padarytos išvados. Tokia nemotyvuota pirmosios instancijos teismo sprendimo dalis negali būti laikomas teisėta ir pagrįsta, todėl naikintina perduodant bylą šioje dalyje nagrinėti pirmosios instancijos teismui iš naujo (Administracinių bylų teisenos įstatymo 141 str. 1 d. 1 p., 142 str. 2 d. 5 p.).
Teisėjų kolegija pažymi, jog apeliacinės instancijos teismas tikrina priimto pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą bei pagrįstumą, tuo tarpu pirmosios instancijos teismas privalo ištirti visas faktines bylos aplinkybes ir jas teisiškai įvertinti. Vien tik Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui teisiškai įvertinus reikšmingus faktinius duomenis, kurie nebuvo tirti bei vertinti pirmosios instancijos teisme, būtų pažeista proceso šalies teisė į apeliaciją, t. y. tai lemtų teisės bent kartą apskųsti nepalankų teismo sprendimą instancine teismų sprendimų kontrolės tvarka pažeidimą.
Dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo dalies, sietinos su VTEK sprendimo 2 punktu
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, analizuodama bylą šiuo aspektu, pastebi, jog atsakovas apeliaciniame skunde teigia, kad pirmosios instancijos teismas, nepagrįstai panaikindamas šią sprendimo dalį, rėmėsi Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymo 29 straipsnio 1 dalimi, tačiau šis įstatymas reguliuoja procesinius santykius, kurie atsiranda VTEK pradėjus tyrimą. Tuo tarpu, anot atsakovo, VTEK sprendimo 2 punkte numatytą įpareigojimą asmeniui (imperatyvia forma pateiktas pareiškėjui įpareigojimas, atsakovo nuomone, laikytinas rekomendacija) teikė remdamasis Interesų derinimo įstatymo 22 straipsnio 1 dalies pagrindu.
Nagrinėjamu atveju pasakytina, jog atsakovas savo sprendime įstatyminio tokio įpareigojimo pagrindo apskritai nenurodė, o Interesų derinimo įstatymo 22 straipsnio 1 dalis išvardija tik institucijas ir pareigūnus, kontroliuojančius, kaip asmenys, dirbantys valstybės tarnyboje, vykdo šio įstatymo nuostatas.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija pažymi, kad VTEK kompetenciją nustato Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymas, iš kurio nuostatų matyti, jog jokie įgaliojimai nustatyti atitinkamus įpareigojimus asmenims VTEK nesuteikti. Nacionalinis teisinis reguliavimas suteikia teisę VTEK savo sprendimais teikti rekomendacijas, tačiau ne privalomo pobūdžio nurodymus (įpareigojimus). Tai įtvirtinta Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymo 29 straipsnio 1 dalies 10 punkto nuostatose, tačiau įstatymo leidėjas, apibrėždamas VTEK kompetenciją, kartu ir numatė sritis, kuriose atsakovas gali teikti rekomendacijas (17 str. 1, 8 p., 18 str. 1 d. 15, 16 p.). Atsakovo sprendimo 2 punkte suformuluotas įpareigojimas įstatymuose nenumatytas. Taip pat pažymėtina, jog VTEK sprendimo 2 punkte įtvirtintas ne konkrečiu tikslu duotas patarimas, o įsakmus nurodymas asmeniui. Toks nurodymas, skirtingai nei teigia atsakovas, negali būti pripažintas rekomendacija. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad atsakovas skundžiamo sprendimo 2 punkte nustatydamas pareiškėjui atitinkamą įpareigojimą viršijo savo kompetencijos ribas ir sprendžia, kad 2008 m. spalio 9 d. sprendimas šioje dalyje panaikintas pagrįstai.
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktais, teisėjų kolegija
nutaria:
S. S. apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.
Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. sausio 23 d. sprendimo dalį, kuria panaikintas Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2008 m. spalio 9 d. sprendimo Nr.KS-78 „Dėl S. S.“ dalis, kuria nuspręsta įpareigoti S. S. vienerius metus laikytis Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 20 straipsnyje nustatytų apribojimų, palikti nepakeistą, o sprendimo dalį, kuria likusioje dalyje S. S. skundo reikalavimai atmesti, panaikinti ir grąžinti bylą šioje dalyje pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Nutartis neskundžiama.