Regionų apygardos administracinio teismo nutartis

Proc. Nr. 3-61-3-01749-2009-5 Procesinio sprendimo kategorija 1.3; 17.2

2009 m. lapkričio 2 d.

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti teisėjų Broniaus Januškos, Irenos Paulauskienės ir Halinos Zaikauskaitės (pirmininkaujanti posėdžiui ir pranešėja), sekretoriaujant Vaidai Laukavičiūtei, dalyvaujant Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje atstovei Vildai Vaičiūnienei, Vilniaus miesto savivaldybės tarybos atstovei Renatai Mikalavičiūtei, viešame teismo posėdyje nagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą ištirti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento 50 straipsnio 14 dalies teisėtumą, atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba, ir

Aprašomoji dalis

nustatė:

Ši norminė administracinė byla išskirta teismo 2009 10 21 nutartimi į atskirą norminio akto tyrimo bylą, kuri ir nagrinėjama. Individualaus administracinio ginčo byla Nr. I-2312-142/2009 sustabdyta ir bus atnaujinta, kai įsiteisės procesinis Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimas norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo byloje.

Prašyme dėl norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo Vyriausybės atstovas paaiškino, kad 2009 07 01 savivaldybės taryba sprendimo Nr. 1-1103 1 punktu patvirtino naują Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamentą (toliau – ir Reglamentas), o 2 punktu pripažino netekusiu galios prieš tai galiojusį tarybos veiklos reglamentą. Pagal Reglamento 50 straipsnio 14 dalį „Merui ir mero pavaduotojams atostogos suteikiamos Tarybos sprendimu. Merui ir mero pavaduotojams kasmetinės ir tikslinės atostogos suteikiamos mero potvarkiu, jei per laikotarpį nuo prašymo suteikti atostogas pateikimo iki prašyme nurodytos atostogų pradžios nešaukiamas tarybos posėdis“. Teigia, kad šiuo metu galiojančio Reglamento 50 straipsnio 14 dalies antro sakinio nuostata prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 12 daliai, imperatyviai nustatančiai, kad merui ir mero pavaduotojui atostogos suteikiamos savivaldybės tarybos sprendimu. Mano, kad įstatymui prieštaraujančios Reglamento nuostatos turi būti panaikintos.

Teikdamas prašymą teismui dėl norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo Vyriausybės atstovas vadovaujasi Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 18 straipsnio 2 dalies 3 punktu, 111 straipsnio 3 dalimi.

Teismo posėdyje Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje atstovė palaikė prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą.

Paaiškina, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 12 dalis turi būti aiškinama ir taikoma sistemiškai su Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalimi, kurioje nustatyta, kokios funkcijos yra priskiriamos Tarybos išimtinei kompetencijai ir kurių Taryba negali perduoti jokiam kitam administravimo subjektui.

Motyvuojamoji dalis

Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 12 dalis nustato, kad merui ir mero pavaduotojams atostogos suteikiamos Tarybos sprendimu reglamento nustatyta tvarka. Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento (toliau – Reglamentas) 50 straipsnio 14 dalyje nustatyta merui ir mero pavaduotojams atostogų suteikimo tvarka.

Taryba, vadovaudamasi Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 12 dalies nuostata, priėmė 2009 06 03 sprendimą Nr. 1-1049, kurio 1 punkte patvirtino Vilniaus miesto savivaldybės mero ir mero pavaduotojų 2009 metų atostogų grafiką, o sprendimo 2 punkte nustatė sąlygą, kad pasikeitus aplinkybėms, atostogų grafikas gali būti keičiamas mero potvarkiu. Pažymi, kad Vietos savivaldos įstatymas nenustato, kad sprendimo dėl atostogų suteikimo merui ir mero pavaduotojui priėmimo funkcija yra priskirta išimtinei Tarybos kompetencijai, todėl Taryba sprendimu gali šią funkciją pavesti kitam subjektui.

Dėl Vyriausybės atstovo prašymo ištirti Reglamento 50 straipsnio 14 dalies 2 sakinio teisėtumą, o būtent, ar ši nuostata neprieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 12 dalies nuostatai, pasisako, kad prašymas nepagrįstas.

Pirma, Konstitucijos 49 straipsnyje įtvirtinta asmenų teisė į mokamas kasmetines atostogas. Antra, Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 11 dalyje nustatyta, kad merui, mero pavaduotojams netaikomos Darbo kodekso nuostatos, išskyrus nuostatas, reglamentuojančias darbo ir poilsio laiką, atostogas, nurodytas šio straipsnio 12 dalyje ir kt. To paties įstatymo 19 straipsnio 12 dalis nustato, kad merui ir mero pavaduotojams atostogos suteikiamos Tarybos sprendimu reglamento nustatyta tvarka, toliau detalizuojama atostogų trukmė, rūšys. Iš šių Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų nuostatų akivaizdu, kad Vietos savivaldos įstatymo nuostatos turi būti aiškinamos ir taikomos sistemiškai su Darbo kodekso nuostatomis, reglamentuojančiomis atostogų suteikimo tvarką. Todėl mano, kad viešo administravimo subjekto priimto teisės akto nuostatos teisėtumas ar neteisėtumas neturėtų būti grindžiamas vien formaliu pažodiniu Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 12 dalies sakinio įvertinimu, o turėtų būti vertinama viso straipsnio kontekste.

Pažymi, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 11 dalyje nustatyta, kad meras ir mero pavaduotojas turi teisę į atostogas, tačiau 12 dalyje nustatyta, kad atostogos suteikiamos tarybos sprendimu reglamento nustatyta tvarka ir nenustatyti atvejai, kaip merui ir mero pavaduotojams pasinaudoti kituose įstatymuose suteikta teise į atostogas, ypač esant svarbioms aplinkybėms (pvz. mirusio šeimos nario laidotuvės ar kitos svarbios aplinkybės), tuo atveju, kai laikotarpiu nuo prašymo suteikti atostogas pateikimo dienos iki prašyme nurodytos atostogų pradžios savivaldybės tarybos posėdis nėra šaukiamas. Dėl šios reglamentavimo spragos pažeidžiama mero ir mero pavaduotojų teisė gauti Konstitucijos, Vietos savivaldos įstatyme ir Darbo kodekse numatytas kasmetines ar tikslines atostogas. Todėl siekiant išvengti įstatymų normų pažeidimo, Tarybos Reglamento 50 straipsnio 14 dalies 2 sakiniu sureglamentavo atostogų suteikimo tvarką, kuomet Tarybos posėdis nėra šaukiamas. Informuoja, kad Vidaus reikalų ministerija yra parengusi Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 12 dalies pakeitimo projektą, kuriame siūloma nustatyti, kad „merui ir mero pavaduotojui atostogos suteikiamos reglamento nustatyta tvarka“. Teismo posėdyje atsakovo atstovė prašė netenkinti prašymo dėl norminio akto tyrimo.

Teisėjų kolegija konstatuoja:

Nagrinėjamas Vyriausybės atstovo prašymas ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento (toliau – ir Reglamentas), patvirtinto 2009 07 01 sprendimu Nr. 1-1103, 50 straipsnio 14 dalies 2 sakinio nuostata, kad „Merui ir mero pavaduotojams kasmetinės ir tikslinės atostogos gali būti suteikiamos mero potvarkiu, jei per laikotarpį nuo prašymo suteikti atostogas pateikimo dienos iki prašyme nurodytos atostogų pradžios nešaukiamas Tarybos posėdis“ neprieštarauja LR Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 12 dalies nuostatai, kartu įvertinant ir tai, ar pagrįstai prašymas buvo priimtas teismo, ar nėra aplinkybių, numatytų ABTĮ 111 straipsnio 2 dalyje, kai toks prašymas negali būti teismo nagrinėjamas.

Norminio administracinio akto dalies teisėtumo tyrimo byla pradėta ryšium su konkrečioje individualioje administracinio ginčo byloje Nr. I-2312-142/2009 Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareikštu prašymu, 2009 10 21 nutartimi sustabdžius individualaus ginčo bylą ir išskyrus norminio akto teisėtumo tyrimo bylą (b. l. 1A-1B). Norminio administracinio akto tyrimo bylos išskyrimo motyvai nurodyti teismo 2009 10 21 nutartyje. Teismas atsižvelgė ir į tai, kad sprendimai tokiose bylose, kai aktas pripažįstamas neteisėtu, skelbiami „Valstybės žiniose“ bei kitame spaudos leidinyje, kuriame oficialiai toks aktas buvo paskelbtas (ABTĮ 117 straipsnio 1 dalis).

Nors Vyriausybės atstovui ABTĮ 110 straipsnio 2 dalis suteikia teisę kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, tačiau šiuo atveju Vyriausybės atstovas prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą susiejo su konkrečia administracinio ginčo byla, kai savivaldybės taryba nevykdė Vyriausybės atstovo teikimo panaikinti dalį individualaus teisės akto – teikimo panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2009 06 03 sprendimo Nr. 1-1049 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės mero ir jo pavaduotojų 2009 metų atostogų grafiko tvirtinimo“ 2 punktą.

Vilniaus apygardos administracinis teismas yra pirmoji instancija administracinėms byloms dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė teritorinis ar savivaldybių administravimo subjektai, teisėtumo (ABTĮ 18 straipsnio 2 dalies 1 punktas). Galimi teismo sprendimo tokioje byloje atvejai nurodyti ABTĮ 115 straipsnyje ir tai yra baigtinis sąrašas. Išnagrinėjus norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo bylą, pagal ABTĮ 115 straipsnio 1 dalį galima skundžiamą norminį administracinį aktą pripažinti teisėtu ir prašymą atmesti arba aktą pripažinti prieštaraujančiu įstatymui ir laikyti jį panaikintu. Tokie sprendimai priimami, kai norminio administracinio akto teisėtumas teismo tiriamas.

Šiuo atveju norminio administracinio akto dalies teisėtumas negali būti teismo tiriamas apskritai.

Teismas priimtą (teismo 2009 07 23 nutartis, b. l. 1) Vyriausybės atstovo prašymą įvertina tik ABTĮ 111 straipsnio taikymo aspektu, t. y. prieš nusprendžiant, ar bus tiriamas norminio administracinio akto teisėtumas, teismas įvertina, ar pagrįstai, kaip to reikalauja ABTĮ 111 straipsnio 2 dalis, teisme buvo priimtas nagrinėti Vyriausybės atstovo prašymas dėl norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo. Tokia išvada daroma atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – LVAT) formuojamą norminių administracinių bylų praktiką ir vadovaujantis Teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalies nuostatomis, o šiuo atveju ir ABTĮ 13 straipsnio 2 dalimi.

Teismas atsižvelgia į LVAT biuletenyje Nr. 7(17), 2009 sausis – birželis norminėse administracinėse bylose paskelbtuose sprendimuose esančius išaiškinimus: 2009 02 26 sprendimą administracinėje byloje Nr. I 575 -3/2009, 2009 02 27 sprendimą administracinėje byloje Nr. I 822-8/2008, 2009 03 20 sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-15/2009. Nors paminėtose bylose sprendimai priimti tais atvejais, kai į teismą kreipėsi kiti subjektai, ne Vyriausybės atstovas, tačiau šiuose sprendimuose suformuluotos teisės taikymo taisyklės, kurios taikytinos ir nagrinėjamoje byloje. LVAT konstatuoja, kad norminio administracinio akto teisėtumo patikrinimas nėra savitikslis dalykas. Nurodo, kad norminės administracinio akto teisėtumo bylos išnagrinėjimas turi padėti teismui įvykdyti teisingumą konkrečioje byloje. LVAT pasisakė (minėto biuletenio 27-29 lapai ir kt.), kad jeigu prašymas ištirti norminio akto teisėtumą nesietinas su konkrečia individualia byla, o prašymas jau teismo priimtas, teismas gali bylą nutraukti, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 101 str. 1 p. ir 114 str. 1 d.). Tai reiškia, kad norminis administracinis aktas tokiais atvejais netiriamas, o byla nutraukiama.

Šiuo atveju administracinėje byloje Nr. I-2312-142/2009, iš kurios buvo išskirta norminė administracinė byla, ginčijama individualaus teisės akto dalis – Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2009 06 03 sprendimo Nr. 1-1049 2 punktas. Tuo tarpu prašomas ištirti savivaldybės tarybos norminis teisės aktas – Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2009 07 01 sprendimu Nr. 1-1103 patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės veiklos reglamentas - įsiteisėjo tik 2009 07 12, kai apie jo priėmimą buvo pranešta 2009 07 11 dienraštyje „Vilniaus diena“ (b. l. 42, 80). Išvada dėl norminio administracinio akto įsiteisėjimo datos daroma atsižvelgiant į įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ nuostatas. Šio įstatymo 12 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybių atstovaujamųjų ir vykdomųjų institucijų priimti norminiai teisės aktai įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo vietinėje spaudoje arba kitą dieną po oficialaus informacinio pranešimo vietinėje spaudoje apie norminio teisės akto priėmimą ir viso norminio teisės akto paskelbimo atitinkamos savivaldybės interneto tinklalapyje, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data.

Dėl šių priežasčių individualioje byloje negalės būti taikomos Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto 2009 07 01 Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimu Nr. 1-1103, nuostatos, tame tarpe ir prašomo ištirti 50 straipsnio 14 dalies nuostatos. Reglamentas priimtas vėliau, nei prašomas panaikinti Tarybos sprendimo punktas individualaus ginčo byloje, o Reglamentas atgal negalioja. Ginčijamas individualus teisės aktas priimtas vadovaujantis tuo metu galiojusiu Tarybos veiklos reglamentu, t. y. Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2009 03 18 sprendimu Nr. 1-917 patvirtintu Tarybos veiklos reglamentu (b. l. 5). Individualus teisės aktas gali būti panaikintas vadovaujantis pagrindais, nurodytais ABTĮ 89 straipsnyje. Tai suponuoja, kad teismas vertina akto priėmimo metu galiojusį teisinį reglamentavimą.

Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje paduodamas teismui prašymą rėmėsi ABTĮ 111 straipsnio 3 dalimi, o ne ABTĮ 110 straipsnio 2 dalimi, todėl pats pareiškėjas siejo norminio administracinio akto tyrimo būtinumą su konkrečia administracine byla. Toks prašymas negalėjo būti teismo priimtas, nes ABTĮ 111 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad teismas atmeta prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, kai sprendžia nutartimi prašymo priėmimo klausimą, jeigu prašymas nėra susijęs su teisme nagrinėjama konkrečia byla (1 punktas). Šiuo atveju teismo 2009 07 23 nutartimi prašymas buvo priimtas. Dėl šios priežasties ir atsižvelgiant į minėtą LVAT teisės aiškinimą, daroma išvada, kad byla turi būti nutraukta, kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 101 straipsnio 1 punktas ir 114 straipsnio 1 dalis). Vilniaus apygardos administraciniam teismui nepriskirta tirti norminio administracinio akto teisėtumą, kai šis norminis administracinis aktas nėra susijęs su teisme nagrinėjama konkrečia byla.

Prašomas tirti norminis administracinis teisės aktas galėtų būti teismo tiriamas, jeigu Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje pateiktų teismui atskirą abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, vadovaudamasis ABTĮ 110 straipsnio 2 dalimi, ir šį prašymą teismas priimtų. Šis išaiškinimas teikiamas atsižvelgiant į ABTĮ 102 straipsnio 1 dalį.

Rezoliucinė dalis

Remdamasi tuo, kas išdėstyta, ir vadovaudamasi LR ABTĮ 101 str. 1 p., 102 str., 149 str. kolegija

nutaria:

norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą ištirti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2009 07 01 sprendimu Nr. 1-1103, 50 straipsnio 14 dalies teisėtumą, atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba, nutraukti.

Nutartis gali būti skundžiama atskiruoju skundu per 7 dienas nuo jos priėmimo ir paskelbimo dienos Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant atskirąjį skundą per Vilniaus apygardos administracinį teismą.