Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Beatos Martišienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Ivetos Pelienės ir Vitos Valeckaitės,

atsakovų Vilniaus miesto savivaldybės administracijos ir Vilniaus miesto savivaldybės atstovui Žilvinui Danilevičiui,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Ž. K. skundą atsakovams Vilniaus miesto savivaldybės administracijai ir Vilniaus miesto savivaldybei, trečiasis suinteresuotas asmuo – Nacionalinės žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Trečiojo suinteresuoto asmens atstovas teismo posėdyje nedalyvavo, apie teismo posėdžio vietą ir laiką pranešta tinkamai.

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

Pareiškėjos skundas tenkintinas iš dalies.

Ginčas byloje kilo dėl Tarybos 2016 m. rugpjūčio 24 d. sprendimo Nr. 1-591 „Dėl viešųjų erdvių pripažinimo svarbiomis vietos bendruomenei“, Administracijos 2016 m. rugsėjo 22 d. įsakymo Nr. A30-2642, Administracijos Miesto plėtros departamento 2016 m. rugsėjo 28 d. rašto Nr. A51-72285/16(2.14.12-MP8) „Dėl nuosavybės teisių į žemę atkūrimo buvusių savininkų A. ir Z. K. iki nacionalizacijos turėtos žemės vietoje“ teisėtumo ir pagrįstumo, bei įpareigojimo Vilniaus miesto savivaldybės administraciją per 6 mėnesius nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo šioje byloje buvusių savininkų A. ir Z. K. iki 1940 m. žemės nacionalizacijos turėtos žemės valdos dalyje, esančioje tarp (duomenys neskelbtini), suprojektuoti 3434 kv. m. ploto grąžintiną natūra atskirą žemės sklypą, atlikti jo kadastrinius matavimus, parengti kadastro duomenų bylą, patvirtinti žemės sklypo kadastro duomenų byloje esantį žemės sklypo planą ir pateikti šiuos dokumentus Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos sprendimui dėl nuosavybės teisių atkūrimo priimti.

Byloje nėra ginčo, kad pareiškėjai, kaip pretendentei atkurti nuosavybės teises į buvusių savininkų A. ir Z. K. iki 1940 m. žemės nacionalizacijos Vilniaus mieste turėtą žemę, nuosavybės teisės į dalį žemės yra atkurtos (likęs neatkurtas buvusių savininkų valdytos žemės plotas – 1,1626 ha). Taigi byloje ginčas keliamas dėl pareiškėjos teisės atkurti nuosavybės teises į likusią žemę perduodant žemės sklypą natūra buvusioje iki nacionalizacijos vietoje – šiuo metu iki 1995 m. birželio 1 d. buvusioje miestams nustatyta tvarka priskirtoje teritorijoje.

Analizuojant Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2016 m. rugpjūčio 24 d. sprendimo Nr. 1-591 „Dėl viešųjų erdvių pripažinimo svarbiomis vietos bendruomenei“ teisėtumą ir pagrįstumą esminis yra Sprendimo kvalifikavimas kaip individualaus ar norminio administracinio akto. Šiuo klausimu yra aktualūs Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) išaiškinimai nagrinėjamoje byloje. 2019 m. kovo 6 d. LVAT nutartyje pasisakė, kad pirmosios instancijos teismas jį vertino kaip individualų administracinį aktą. LVAT nenurodė, kad šis teismo vertinimas buvo klaidingas. Atvirkščiai – nurodė, kad vertinant Sprendimą kaip individualų administracinį aktą pareiškėja nėra praleidusi jo apskundimo termino. Tuo pagrindu pagal ABTĮ 146 straipsnio 1 dalį LVAT panaikino pirmosios instancijos teismo sprendimą. 2019 m. kovo 6 d. nutartyje LVAT užsiminė apie Sprendimo vertinimą kaip norminio administracinio akto. Teisėjų kolegija nagrinėjamoje byloje daro išvadą, kad pagal 2019 m. kovo 6 d. nutartyje suformuluotus išaiškinimus Sprendimas yra individualus administracinis aktas (LVAT motyvai daugiausia orientuoti į individualių administracinių aktų reguliavimą, Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. balandžio 6 d. sprendimas panaikintas, nes pareiškėja nepraleido Sprendimo apskundimo termino) (2019 m. kovo 6 d. LVAT nutartis administracinėje byloje eA-142-624/2019).

LVAT taip pat nurodė pirmosios instancijos teismui analizuoti, ar Taryba, kaip viešojo administravimo subjektas, pagal kompetenciją turėjo teisę priimti tokio pobūdžio administracinį aktą, t. y. pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrajame plane nurodytų urbanizuojamų teritorijų funkcinių zonų „Miesto centras, svarbiausi lokalūs centrai“, „Rajonų centrai ir kitos mišrios didelio užstatymo intensyvumo teritorijos“ ir „Intensyvaus užstatymo gyvenamosios teritorijos“ dalyse greta (tarp) daugiabučių gyvenamųjų namų esančios viešosios erdvės yra svarbios vietos bendruomenei.

Sprendime nurodytas jo priėmimo teisinis pagrindas yra Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19, 26, 29 punktai ir Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktas. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje nustatyta, kad valstybinės (valstybės perduotos savivaldybėms) funkcijos yra teritorijų planavimas, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas (19 punktas), kraštovaizdžio, nekilnojamųjų kultūros vertybių ir savivaldybės įsteigtų saugomų teritorijų tvarkymas ir apsauga, savivaldybės teritorijoje esančių želdynų, želdinių apsauga, tvarkymas ir kūrimas, inventorizacijos, apskaitos, atskirųjų želdynų žemės sklypų kadastrinių matavimų ir įrašymo į Nekilnojamojo turto registrą organizavimas ir stebėsena (26 punktas), kūno kultūros ir sporto plėtojimas, gyventojų poilsio organizavimas (29 punktas). Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktas Žemė iš šio įstatymo 2 straipsnyje nurodytų piliečių išperkama valstybės ir už ją atlyginama pagal šio įstatymo 16 straipsnį, jeigu ji iki 1995 m. birželio 1 d. buvo miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose ir pagal įstatymus nustatyta tvarka patvirtintuose detaliuosiuose planuose yra užimta: pastatams, statiniams ar įrenginiams (statomiems arba pastatytiems) eksploatuoti reikalingų žemės sklypų; kitų naudojamų ar naujų infrastruktūros objektų – įvairių veiklos sričių, aptarnaujančių ūkį ir gyventojus, užtikrinančių krašto, gyventojų saugumą, gamtos ir kultūros vertybių apsaugą, komplekso (energetika, transportas, ryšiai, statyba, švietimas, sveikatos apsauga, rekreacija bei turizmas, gamtos ir kultūros vertybių apsauga bei atliekų sutvarkymas, krašto, civilinė ir priešgaisrinė sauga) teritorijų; žemės sklypų, numatomų naudoti uostams ir jų įrenginiams, valstybiniams geležinkeliams, magistraliniams vamzdynams, aukštos įtampos elektros linijoms tiesti, svarbioms valstybinės reikšmės statyboms, bendroms gyventojų reikmėms, visuomeninei statybai bei rekreacijai; valstybinių geodezinių, gravimetrinių ir astronominių tinklų punktams įtvirtinti; gamtos, archeologijos ir istorijos kompleksų bei objektų apsaugos reikalams; savivaldybių funkcijoms vykdyti reikalingų komunalinio ūkio, socialinių, švietimo, kurortinio gydymo, rekreacijos, reabilitacijos, poilsio tikslams skirtų objektų, kurių svarbą vietos bendruomenei savo sprendimu pripažįsta savivaldybės taryba, eksploatacijai ir bendram (viešam) naudojimui; įgyvendinti valstybei svarbius ekonominius projektus, kurių valstybinę svarbą savo sprendimu pripažįsta Seimas arba Vyriausybė; žemės sklypų, numatomų perduoti individualiai statybai nuosavybėn neatlygintinai asmenims, pagal šio įstatymo 5 straipsnio 2 dalį, jeigu jie jau suprojektuoti grąžintinoje piliečiui žemėje.

Atsižvelgdamas į nurodytą teisinį reguliavimą ir į Sprendimo turinį (nekonkretus), jo pasekmes (iš esmės perrašo teisės aktų nuostatas) teismas daro išvadą, kad teisės aktai leidžia savivaldybės tarybai savo sprendimu pripažinti tam tikrus objektus, atitinkančius Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punkto kriterijus svarbiais vietos bendruomenei ir dėl to laikytinais valstybės išperkama žeme. Tačiau teismas pažymi, kad kiekvienas toks objektas turi būti konkrečiai įvardintas ir turi būti motyvuojama, kodėl konkretus objektas atitinka Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punkto kriterijus. Taigi skundžiamas Sprendimas yra teisėtas, priimtas kompetentingo subjekto ir jo kompetencijos ribose, todėl jo naikinti nėra nei teisinio, nei faktinio pagrindo.

Pažymėtina, kad skundžiami Įsakymas ir Raštas (priešingai nei Sprendimas) yra priimti konkrečiai dėl ginčo teritorijos. Teismas atmeta argumentus, kad Raštą pagrindžia Sprendimas ir Įsakymas, o Įsakymą pagrindžia Sprendimas. Pažymėtina, kad Sprendimas yra nekonkretus, perrašantis teisės aktų nuostatas, todėl jis negali būti vertinamas kaip nulemiantis ginčo teritorijos priskyrimą valstybės išperkamai žemei. Tiek esant Sprendimui, tiek jo nesant, ginčo teritorija turi vertinama pagal Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punkte nustatytus kriterijus. Nagrinėjamoje byloje toks vertinimas atsakovių nebuvo atliktas. Nei skundžiamame rašte, nei skundžiamame Įsakyme nėra nurodyta, kodėl ginčo teritorija yra priskirta valstybės išperkamai žemei pagal Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktą: ar kompetentingas subjektas priėmė sprendimą dėl konkrečiai ginčo teritorijos, ar ginčo teritorija yra svarbi, kodėl svarbi, kuo svarbi vietos bendruomenei, kokie viešieji poreikiai yra susiformavę tai teritorijai ir t. t. Nuosavybės teisių atkūrimo procesas reikalauja individualumo: nekonkretus sprendimas negali lemti konkretaus objekto priskyrimo valstybės išperkamai žemei.

Teismas laiko šį pažeidimą esminiu ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 3 punkto prasme, nes skundžiami raštas ir Įsakymas yra individualūs administraciniai aktai, todėl jiems taikomi VAĮ 8 straipsnyje nustatyti reikalavimai. Pagal šio VAĮ straipsnio 1 dalį, individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomo poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Individualiame administraciniame akte taip pat turi būti aiškiai suformuluotos nustatytos arba suteikiamos teisės ir pareigos ir nurodyta akto apskundimo tvarka (VAĮ 8 straipsnio 2 dalis). Aiškindamas šias nuostatas, LVAT yra pažymėjęs, kad individualiame administraciniame akte motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Akte turėtų būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi, priimdamas administracinį aktą (žr., pvz., 2014-12-18 sprendimą administracinėje byloje Nr. A822-1440/14). Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (žr., pvz., 2014-10-20 nutartį administracinėje byloje Nr. A602-827/2014). Administracinio sprendimo priėmimo faktinis pagrindas ir individuali argumentacija turi būti žinomi ne tik viešojo administravimo subjektui, priimančiam sprendimą, bet ir asmeniui, kurio atžvilgiu jis priimamas. Individualus administracinis aktas paprastai turi būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, būtų aiškus tų visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas. Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar tai darant tik iš dalies, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo (žr., pvz., 2014-12-18 sprendimą administracinėje byloje Nr. A822-1440/2014). Be to, pastebėtina, kad individualiais administraciniais aktais, kuriuos priima viešojo administravimo subjektai, yra sprendžiami klausimai dėl skirtingo pobūdžio teisinių santykių, kuriuos reguliuoja specialios teisės normos, skirtos tik šiems teisiniams santykiams reglamentuoti. Tai lemia, kad ir skirtinguose teisiniuose santykiuose priimamų individualių administracinių aktų turinys gali būti skirtingas (pagal apimtį, struktūrą ir pan.), nes gali būti sąlygotas tų specialiųjų teisės normų reikalavimų, kurios reglamentuoja atitinkamus teisinius santykius. Kiekvienu konkrečiu atveju vertinant individualaus administracinio akto teisėtumą VAĮ 8 straipsnio taikymo aspektu, turi būti atsižvelgiama ir į tuos teisės aktus, kurie reguliuoja konkretų teisinį santykį, t. y. turi būti įvertinama, kokie ir kokia apimtimi yra teisiškai reikšmingi faktai bei kokios konkrečios materialinės teisės normos asmeniui gali sudaryti atitinkamas prielaidas bei sąlygas, kad būtų sukurtos, panaikintos ar pakeistos asmens subjektinės teisės tam tikruose teisiniuose santykiuose (žr., pvz., 2010-10-04 nutartį administracinėje byloje Nr. A438-1116/2010). Pagal administracinių teismų praktiką, administracinio akto priėmimo motyvai pagal VAĮ privalo būti nurodomi pačiame administraciniame akte. Atsiliepime ir teismo posėdžio metu buvo nurodyta, kad ginčo teritorijoje yra gyvenamieji namai, intensyviai užstatyta, auga saugotini medžiai. Pagal LVAT praktiką skundžiamo sprendimo priėmimo motyvų nurodymas teismo proceso metu neturi būti vertinamas ir nedaro įtakos nemotyvuoto sprendimo teisėtumui (žr., pvz., LVAT 2007-11-05 nutartį administracinėje byloje Nr. A502-990/2007. Publikuota: „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 3 (13), 2007).

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta Vilniaus miesto savivaldybės administracijos 2016 m. rugsėjo 22 d. įsakymas Nr. A30-2642 ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto plėtros departamento 2016 m. rugsėjo 28 d. raštas Nr. A51-72285/16(2.14.12-MP8) „Dėl nuosavybės teisių į žemę atkūrimo buvusių savininkų A. ir Z. K. iki nacionalizacijos turėtos žemės vietoje“ naikinami kaip neteisėti ir nepagrįsti.

Pareiškėja taip pat prašo įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administraciją per 6 mėnesius nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo šioje byloje buvusių savininkų A. ir Z. K. iki 1940 m. žemės nacionalizacijos turėtos žemės valdos dalyje, esančioje tarp (duomenys neskelbtini), suprojektuoti 3434 kv. m. ploto grąžintiną natūra atskirą žemės sklypą, atlikti jo kadastrinius matavimus, parengti kadastro duomenų bylą, patvirtinti žemės sklypo kadastro duomenų byloje esantį žemės sklypo planą ir pateikti šiuos dokumentus Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos sprendimui dėl nuosavybės teisių atkūrimo priimti. Teismas šio pareiškėjos reikalavimo netenkina, nes administracinis teismas negali perimti viešojo administravimo institucijos funkcijų ir, savarankiškai atlikęs administracinę procedūrą, priimti sprendimą, priskirtiną viešojo administravimo institucijos kompetencijai, pagal teismo sprendimo priėmimo metu esamą situaciją, nes tai galėtų pažeisti konstitucinį valdžių padalijimo principą (žr., pvz., LVAT 2012-03-01 nutartį administracinėje byloje Nr. A-756-1606/2012).

Pagal ABTĮ 80 straipsnio 2 dalį administracinis teismas negali peržengti pareikšto skundo (prašymo, pareiškimo) reikalavimo ribų, išskyrus atvejus, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus skundo (prašymo, pareiškimo) reikalavimo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Administracinis teismas nėra saistomas pareikšto reikalavimo formuluotės. Teisėjų kolegija sprendžia, kad šiuo atveju egzistuoja pakankamas pagrindas įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjos 2016 m. balandžio 18 d. prašymą „Dėl nuosavybės teisių atkūrimo“.

Pareiškėja taip pat prašė teismo priteisti patirtas bylinėjimosi išlaidas, tačiau neįvardijo nei konkrečios bylinėjimosi išlaidų sumos, nei pateikė rašytinius įrodymus, pagrindžiančius patirtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimą. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 40 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Pagal ABTĮ 40 straipsnio 5 dalį proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę reikalauti atlyginti jai išlaidas advokato ar advokato padėjėjo pagalbai apmokėti. ABTĮ 41 straipsnio 1 dalyje (ABTĮ redakcija, galiojusi iki 2018 m. gruodžio 28 d.) buvo nurodyta, kad dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota proceso šalis teismui pateikia prašymą raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu. Prašymai dėl išlaidų atlyginimo, nepaduoti teismui iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos, turi būti paduoti teismui ne vėliau kaip per keturiolika kalendorinių dienų nuo sprendimo įsiteisėjimo dienos. ABTĮ 41 straipsnio 1 dalyje (ABTĮ redakcija, galiojanti po 2018 m. gruodžio 28 d.) nurodyta, kad dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota proceso šalis iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos teismui pateikia prašymą raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu. Prašymus dėl išlaidų atlyginimo teismas išnagrinėja priimdamas sprendimą dėl administracinės bylos. 2018 m. gruodžio 20 d. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 25, 41, 42, 66, 70, 84, 97, 127, 132, 133, 138, 143, 144, 153 ir 161 straipsnių pakeitimo įstatymo 16 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad bylinėjimosi išlaidų, patirtų bylą nagrinėjant pirmąja instancija, atlyginimo klausimas administracinėse bylose sprendžiamas iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusia tvarka, kai pradėtoje ir nebaigtoje nagrinėti pirmąja instancija byloje nutartis skirti bylą nagrinėti teismo posėdyje yra priimta iki šio įstatymo įsigaliojimo.

Taigi atsižvelgiant į nurodytą teisinį reguliavimą, pareiškėjos prašymas atlyginti išlaidas, patirtas bylą nagrinėjant 2019 m. Vilniaus apygardos administraciniame teisme, atmetamas, nes nepateikti konkretūs prašymai ir įrodymai apie patirtas bylinėjimosi išlaidas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (redakcija, galiojusi po 2018 m. gruodžio 28 d.) 41 str. 1 d.). Prašymas atlyginti bylinėjimosi išlaidas, patirtas bylą nagrinėjant 2017 m. Vilniaus apygardos administraciniame teisme, nesprendžiamas. Pareiškėjai išaiškintina, kad, norėdama prisiteisti bylinėjimosi išlaidas, per 14 dienų nuo šio sprendimo įsiteisėjimo, ji turi teisę kreiptis į teismą su prašymu, aiškiai detalizuodama patirtas išlaidas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (redakcija, galiojusi iki 2018 m. gruodžio 28 d.) 41 str. 1 d.).

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84, 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 ir 2 punktais, 132 straipsnio 1 dalimi ir 133 straipsniu,

nusprendžia:

Pareiškėjos Ž. K. skundą patenkinti iš dalies.

Panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos 2016 m. rugsėjo 22 d. įsakymą Nr. A30-2642.

Panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto plėtros departamento 2016 m. rugsėjo 28 d. raštą Nr. A51-72285/16(2.14.12-MP8) „Dėl nuosavybės teisių į žemę atkūrimo buvusių savininkų A. ir Z. K. iki nacionalizacijos turėtos žemės vietoje“.

Įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjos 2016 m. balandžio 18 d. prašymą „Dėl nuosavybės teisių atkūrimo“.

Likusią pareiškėjos Ž. K. skundo dalį atmesti.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliacine tvarka Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, skundą paduodant per Vilniaus apygardos administracinį teismą.