Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Panevėžio apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš Irenos Varžinskienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Nijolės Čekanauskienės ir Dalytės Zlatkuvienės,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo R. S. skundą atsakovui Utenos rajono savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, atstovaujamai Utenos skyriaus, dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

pareiškėjas R. S. skundu kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą, prašė panaikinti atsakovo Utenos rajono savivaldybės administracijos 2016-01-25 sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl valstybinės žemės ploto (duomenys neskelbtini) g., Užpalių mstl.“ (toliau – ir Skundžiamas sprendimas).

Motyvuojamoji dalis

Skundas tenkintinas.

Bylos medžiaga nustatyta, kad pareiškėjas R. S. prašymu kreipėsi į Utenos rajono savivaldybės administraciją (toliau- ir Administracija), prašė leisti išsipirkti 15 kv. m valstybinės žemės, esančios (duomenys neskelbtini), Užpaliuose, Utenos r. Administracijos direktoriaus 2015-03-23 įsakymu Nr. (duomenys neskelbtini) priimtas sprendimas organizuoti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą, kurio tikslas - tarp privataus žemės sklypo ir gatvės įsiterpusio valstybinės žemės ploto suformavimas kitos paskirties (vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorija) žemės sklypu ir šio suformuoto žemės sklypo sujungimas su žemės sklypu (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) Užpalių k. v.). Apie priimtą įsakymą pareiškėjas buvo informuotas 2015-03-30 raštu Nr. (duomenys neskelbtini), kartu nurodyta, kad yra parengti projekto rengimo reikalavimai. Administracijos direktoriaus 2015-07-07 įsakymu Nr. (duomenys neskelbtini) 2015-03-23 įsakymas Nr. (duomenys neskelbtini) buvo pripažintas netekusiu galios. Pareiškėjas 2015-12-01 pakartotinai kreipėsi į Administraciją, prašė leisti išsipirkti valstybinės žemės dalį, nurodė, kad pageidaujamame įsigyti žemės sklype yra pastatyta akmeninė tvorelė, kita dalis apsodinta tujomis, prašomas išsipirkti žemės plotas ribojasi tik su jam priklausančiu namų valdos žemės sklypu bei bendro naudojimo gatve ir nesiriboja su kitų savininkų žemės sklypais. Utenos rajono savivaldybės administracija 2015-12-21 raštu Nr. (duomenys neskelbtini) pareiškėją informavo, kad dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo procedūrų atnaujinimo kreipėsi į (duomenys neskelbtini) gatvės gyventojus, kurie buvo pareiškę pretenzijas dėl minėto projekto rengimo, galutinis sprendimas bus priimtas, gavus gyventojų atsakymus. Administracija Skundžiamu sprendimu (2016-01-25 raštu Nr. (duomenys neskelbtini) atsakė pareiškėjui, kad žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimui nepritaria, atsižvelgus į tai, kad gavo Užpalių miestelio (duomenys neskelbtini) gatvės gyventojų raštą, kuriame jie prieštarauja valstybinės žemės ploto prijungimui prie pareiškėjo žemės sklypo.

Kilusio administracinio ginčo kontekste pabrėžtina, kad Utenos rajono savivaldybės administracija pagal vykdomų funkcijų apimtį bei paskirtį, veiklos pobūdį, turimus įgaliojimus priskirtina viešojo administravimo subjektams. Vietos savivaldos institucijų veikloje turi būti paisoma visų Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo įtvirtintų principų (teisėtumo, bendruomenės ir atskirų savivaldybės gyventojų interesų derinimo, veiklos skaidrumo, žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimo ir gerbimo ir kt.), kuriais grindžiama vietos savivalda. Šios institucijos yra saistomos gero administravimo principo imperatyvų, įtvirtintų svarbiausiuose nacionalinio lygmens (žr. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalies nuostatą, kad visos valdžios įstaigos tarnauja žmonėms) bei tarptautiniuose dokumentuose (Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnis ir kt.). Iš gero administravimo principo išplaukia, kad valstybės institucijos, priimdamos administracinius sprendimus, privalo dirbti rūpestingai ir veikti taip, kad administracinėje procedūroje būtų laikomasi visų teisės aktų nuostatų. Pagal gero administravimo principą, valstybės institucijos turi vykdyti procedūrą nešališkai ir objektyviai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012-10-04 išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A502-134/2012; 2014-04-22 nutartį administracinėje byloje Nr. A143-816/2014). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra ne kartą konstatavęs, kad savivaldybės vykdomoji institucija jos kompetencijai priskirtus klausimus turi spręsti griežtai laikydamasi įstatymų, savo veikloje vadovautis minėtų principų visuma, užtikrinti, kad priimant administracinius aktus, būtų laikomasi teisės aktų reikalavimų ir nustatytų pagrindinių procedūrų bei taisyklių (žr., pvz., 2013-08-20 nutartis administracinėje byloje Nr. A146-834/2013). Atsakovui, kaip viešojo administravimo institucijai, yra keliami, be kita ko, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau –ir VAĮ) nustatyti reikalavimai, inter alia šio įstatymo 3 straipsnyje įtvirtinta pareiga vadovautis viešojo administravimo principais (įstatymų viršenybės, objektyvumo, proporcingumo ir kt.).

Pagal VAĮ 2 straipsnio 11 punkte įtvirtintą sąvoką, administracinis sprendimas apibrėžiamas kaip administracinis aktas ar nustatyta tvarka priimtas kitas nustatytos formos dokumentas, kuriame išreikšta viešojo administravimo subjekto valia. Administracija, 2016-01-25 rašte nepritardama žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimui, aiškiai išreiškė savo nuomonę pareiškėjo keliamu klausimu, todėl minėtas raštas laikytinas sprendimu VAĮ 2 straipsnio 11 punkto prasme. Šiuo aspektu skundžiamas raštas laikytinas individualiu administraciniu aktu, kurio priėmimo procedūrai bei turiniui keliami VAĮ nustatyti reikalavimai. Pagal VAĮ 8 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatas, individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, individualiame administraciniame akte turi būti aiškiai suformuluotos nustatytos arba suteikiamos teisės ir pareigos, nurodyta akto apskundimo tvarka. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį, reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus. Taigi, pareiga vykdant viešojo administravimo veiklą laikytis teisėtumo principo apima tiek reikalavimą priimti administracinį sprendimą, kuris atitiktų tam teisiniam santykiui taikytiną konkrečią teisės normą (turinio požiūriu sprendimas turi būti pagrįstas tinkamu teisiniu pagrindu), tiek reikalavimą priimtame sprendime expressis verbis nurodyti teisinį pagrindą atitinkančią konkrečią teisės normą (2013-08-20 nutartis administracinėje byloje Nr. A146-834/2013, 2011-05-12 nutartis administracinėje byloje Nr. A822-2147/2011). Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra ne kartą pažymėjęs, kad viešojo administravimo sistemai priklausančių kompetentingų institucijų sprendimai turi būti aiškūs, tikslūs, nedviprasmiški, leidžiantys suinteresuotam subjektui suvokti, kokios priežastys lėmė vienokį ar kitokį valdžios institucijos sprendimą (2008-07-25 sprendimas administracinėje byloje Nr. A556-1395/2008); Sprendimo priėmimo faktinis pagrindas ir individuali argumentacija turi būti žinomi ne tik viešojo administravimo subjektui, priimančiam sprendimą, bet ir asmeniui, kurio atžvilgiu jis priimamas.

Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar laikantis tik iš dalies, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo, įgalinanti teismą, nagrinėjantį tokią bylą, skundžiamą viešojo administravimo subjekto individualų administracinį aktą panaikinti (pvz., 2008-11-19 nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1898/2008, 2008-12-19 nutartis administracinėje byloje Nr. A756-2036/2008, 2012-09-26 nutartis administracinėje byloje Nr. A556-2134/2012).

Išanalizavusi Skundžiamo sprendimo turinį, teisėjų kolegija sprendžia, kad jis neatitinka aukščiau aptartų VAĮ nuostatų. Pareiškėjas siekia įsigyti nuosavybėn įsiterpusį žemės sklypą, besiribojantį su jam priklausančiu žemės sklypu. Įsiterpusio žemės sklypo sąvoka pateikta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999-06-02 nutarimo Nr.692 2.15 punkte, kuriame nurodyta, jog laisvos žemės plotai, įsiterpę tarp privačių žemės sklypų ar (ir) išnuomotų valstybinės žemės sklypų, taip pat tarp privačių arba išnuomotų valstybinės žemės sklypų ir kelių (gatvių) ar miesto gyvenamojoje vietovėje esančių miškų sklypų (plotų), ne didesnių kaip 0,04 ha teritorijose, kuriose pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus suplanuotos gyvenamosios teritorijos, ir 0,5 ha- kitose teritorijose, jeigu šiuose plotuose negalima suformuoti atskirų žemės sklypų, Nacionalinės žemės tarnybos vadovo ar jo įgalioto teritorinio padalinio vadovo sprendimu gali būti parduodami ne aukciono būdu besiribojančių Nekilnojamojo turto registre įregistruotų privačios žemės sklypų savininkams arba išnuomojami besiribojančių valstybinės žemės sklypų nuomininkams; įsiterpusiu nelaikomas žemės plotas, kuris ribojasi su atskiru žemės sklypu nesuformuotu laisvos valstybinės žemės plotu, išskyrus tuos atvejus, kai tarp privačių žemės sklypų ir (ar) išnuomotų valstybinės žemės sklypų, taip pat privačių arba išnuomotų valstybinės žemės sklypų ir kelių (gatvių) ar miesto gyvenamojoje vietovėje esančių miškų sklypų (plotų) įsiterpusį plotą sudaro siaura juosta, šlaitai ar griovos. Skundžiamame sprendime iš esmės neišdėstyti jokie faktiniai duomenys: nenurodyta, ar prašomas įsigyti nuosavybėn žemės sklypas atitinka įsiterpusio žemės sklypo sąvoką, apibrėžtą Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999-06-02 nutarimo Nr.692 2.15 punkte, ar ne; nenurodyta, kokie reikalavimai keliami Projekto rengimui, ir kokios priežastys sąlygojo tokio Projekto rengimo negalimumą; kokiu pagrindu buvo prašyta gatvės gyventojų sutikimo ir kodėl tokio sutikimo negavimas lėmė atsisakymą rengti Projektą. Ginčijamame sprendime ne tik nėra išdėstyti jokie faktiniai duomenys, bet iš esmės nėra išdėstyti ir jokie motyvai, akte nepateiktas joks teisinis pagrindas (teisinis argumentavimas bei teisės normos), kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą, nenurodyta sprendimo apskundimo tvarka. Teismo posėdyje atsakovo atstovė nurodė, jog priimant Skundžiamą sprendimą, atsakovas rėmėsi Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 10 straipsnio 5 dalies 4 p., Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999-06-02 nutarimo Nr.692 2.15 punktu, Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004-10-04 įsakymu Nr.3D-452/D1-513 patvirtintomis Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklėmis, tačiau pagal administracinių teismų praktiką (pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. lapkričio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-990/2007, publikuota biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 3 (13), 2007; 2009 m. liepos 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-798/2009), administracinio akto priėmimo motyvai pagal įstatymą privalo būti nurodomi pačiame administraciniame akte, o ginčijamo sprendimo priėmimo motyvų nurodymas teismo proceso metu neturi būti vertinamas ir nedaro įtakos nemotyvuoto sprendimo teisėtumui.

Teisėjų kolegijos vertinimu, nustatyti turinio (teisinio ir faktinio pagrindimo, motyvavimo) trūkumai yra esminiai, sukliudę šio individualaus administracinio akto adresatui (pareiškėjui) suprasti, dėl kokios priežasties ir kokiu teisiniu pagrindu atsisakoma atlikti jo prašomus veiksmus, t. y. suprasti atitinkamų visuomeninių santykių esmę ir turinį, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, identifikuoti pareiškėjo teisių, pareigų bei teisėtų interesų pagrindus ir apimtį bei galimybes įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti jo subjektines teises, siekiant įsigyti pageidaujamą žemės sklypą.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme (toliau- ir ABTĮ) nustatyta, jog skundžiamas aktas turi būti panaikintas, jeigu jis yra neteisėtas iš esmės, t. y. savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, neteisėtas dėl to, kad jį priėmė nekompetentingas administravimo subjektas ar neteisėtas dėl to, kad jį priimant, buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimo pagrįstumą. Išdėstytų aplinkybių pagrindu konstatuotina, kad Skundžiamas sprendimas negali būti laikomas teisėtu, nustatyti procedūriniai pažeidimai sudaro pagrindą jį panaikinti, nes dėl pažeistų procedūrų nebuvo užtikrintas visų aplinkybių, turinčių įtakos sprendimo pagrįstumui, įvertinimas (ABTĮ 89 straipsnio 1 dalies 3 punktas). Kadangi administracinis aktas naikintinas dėl procedūrinių pažeidimų, pareiškėjo argumentai dėl atsakovo atsisakymo rengti Projektą pagrįstumo nesvarstytini. Administracinio akto panaikinimo teisinius padarinius reglamentuoja ABTĮ 92 straipsnis, kuriame nustatyta, kad skundžiamo akto (veiksmo) panaikinimas reiškia, jog konkrečiu atveju atkuriama buvusi iki ginčijamo akto (veiksmo) priėmimo padėtis. Akto panaikinimas savaime suponuoja atsakovui pareigą teisės aktų nustatyta tvarka priimti naują administracinės procedūros sprendimą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015-04-09 nutartis Nr. A-1196-502/2015). Todėl, panaikinus Utenos rajono savivaldybės administracijos 2016-01-25 sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini),pareiškėjo inicijuota administracinė procedūra lieka nebaigta. Atsakovas privalo iš naujo išnagrinėti pareiškėjo 2015-12-01 prašymą ir pareiškėjui pateikti VAĮ reikalavimus atitinkantį atsakymą.

Pareiškėjas skunde pateikė prašymą priteisti patirtas bylinėjimosi išlaidas. ABTĮ 44 straipsnio 1 dalis nustato, kad proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos šalies savo išlaidų atlyginimą. To paties straipsnio 6 dalyje įtvirtinta, jog proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę reikalauti atlyginti jai ir atstovavimo išlaidas. Kadangi nagrinėjamo teisinio ginčo atveju sprendimas yra palankus pareiškėjui, nesvarbu, kokie yra pareiškėjo skundo patenkinimo motyvai, atsakovui kyla pareiga atlyginti pareiškėjo patirtas kreipimosi į teismą išlaidas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015-03-18 nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-119-502/2015, 2015-05-20 nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-169-143/2015).

Pareiškėjui nagrinėjamojoje byloje atstovavo advokatė Inga Maskoliūnaitė pagal pateiktą 2016-01-28 atstovavimo sutartį. Pareiškėjas išlaidoms pagrįsti pateikė 2016-01-28 kvitą, patvirtinantį žyminio mokesčio sumokėjimą, pagal kurį jis sumokėjo 31 Eur žyminio mokesčio, 2016-02-01pinigų priėmimo kvitą, Serija LAT Nr.836257, pagal kurį jam atstovaujančiai advokatei sumokėjo 350 Eur už skundo teismui surašymą. Pagal ABTĮ 39 straipsnio 3 dalį, skundus paduodant tik elektroninių ryšių priemonėmis, mokamas 21 Eur. ABTĮ 42 straipsnio 1 dalies1 p. nustato, kad žyminis mokestis grąžinamas, kai sumokėta daugiau mokesčio negu reikia pagal įstatymą. Todėl pareiškėjui 10 Eur sumokėto žyminio grąžintina, 21 Eur sumokėto žyminio mokesčio priteistina iš atsakovo.

ABTĮ 44 str.6 d. numato, kad atstovavimo išlaidų atlyginimo klausimas sprendžiamas Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – ir CPK) ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka. CPK98 straipsnio 2 dalis numato, jog šalies išlaidos, susijusios su advokato ar advokato padėjėjo pagalba, atsižvelgiant į konkrečios bylos sudėtingumą ir advokato ar advokato padėjėjo darbo ir laiko sąnaudas, yra priteisiamos ne didesnės, kaip yra nustatyta teisingumo ministro kartu su Lietuvos advokatų tarybos pirmininku patvirtintose rekomendacijose dėl užmokesčio dydžio.

Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2015 m. kovo 19 d. įsakymu Nr. 1R-77 patvirtintų Rekomendacijų dėl civilinėse bylose priteistino užmokesčio už advokato ar advokato padėjėjo teikiamą teisinę pagalbą maksimalaus dydžio (toliau – ir Rekomendacijos) naujos redakcijos 8.2 p. už skundo surašymą nustato 2,5 koeficientą nuo Lietuvos statistikos departamento skelbiamo užpraėjusio ketvirčio vidutinio mėnesinio bruto darbo užmokesčio šalies ūkyje (be individualių įmonių). Pareiškėjo sumokėta advokatui suma neviršija Rekomendacijų 8.2 nustatyto maksimalaus dydžio. Todėl pareiškėjo prašoma priteisti suma advokato pagalbai apmokėti- 350 Eur priteistina iš atsakovo.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 42 str. 1 d.1 p., 44-45 straipsniais, 85-87 straipsniais, 88 straipsnio 2 punktu, 127 straipsniu, teisėjų kolegija,

nusprendžia:

skundą patenkinti.

Panaikinti Utenos rajono savivaldybės administracijos 2016-01-25 sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl valstybinės žemės ploto (duomenys neskelbtini) g., Užpalių mstl.“.

Priteisti pareiškėjui R. S. iš atsakovo Utenos rajono savivaldybės administracijos 371 eurą (tris šimtus septyniasdešimt vieną eurą) teismo išlaidų.

Grąžinti R. S. 10 eurų žyminio mokesčio, sumokėto 2016-01-28 terminale „Perlo paslaugos”.

Sprendimas per keturiolika dienų nuo jo paskelbimo apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui tiesiogiai arba per Panevėžio apygardos administracinį teismą.