Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas

1. Pareiškėjas Vilniaus miesto savivaldybės administracija (toliau – ir pareiškėjas, Administracija, Užsakovė) kreipėsi į teismą su prašymu: 1) panaikinti viešosios įstaigos (toliau – ir VšĮ) Centrinės projektų valdymo agentūros (toliau – ir atsakovas, Agentūra) 2023 m. spalio 6 d. sprendimą Nr. IT01 „Sprendimas dėl pažeidimo“ (toliau – ir Sprendimas), kuriuo nuspręsta, kad Administracija privalo grąžinti 101 311,07 Eur dydžio išlaidų sumą; 2) tuo atveju, jei teismas atmestų pirmąjį reikalavimą, pareiškėjas prašo pakeisti Sprendimą ir Administracijai finansinės korekcijos netaikyti arba teismui nustačius, kad Agentūra turėjo pagrindą taikyti finansinę korekciją, įpareigoti Agentūrą iš naujo įvertinti galimą pažeidimą ir spręsti dėl mažesnės korekcijos taikymo.

2. Pareiškėjas prašyme nurodė, kad:

2.1. Administracija, įgyvendindama projektą „Viešosios erdvės tvarkymas Pietinėje tikslinėje teritorijoje prie Amatų gatvės“ Nr. 07.1.1-CPVA-R-904-01-0011 (toliau – ir Projektas), įgaliojo uždarąją akcinę bendrovę (toliau – ir UAB) „Vilniaus vystymo kompanija“ (toliau – ir Perkančioji organizacija) atlikti supaprastintą (atviro konkurso būdu) pirkimą „Viešosios erdvės tvarkymas Pietinėje tikslinėje teritorijoje prie Amatų gatvės tvarkymo darbai su darbo projekto parengimu“ (toliau – ir Pirkimas). Pirkimo Nr. 478497 paskelbimo Centrinėje viešųjų pirkimų informacinėje sistemoje data – 2020 m. kovo 20 d. Pirkimo objektas nebuvo skaidomas į Pirkimo dalis. Pasiūlymus Pirkime pateikė 6 dalyviai. Perkančioji organizacija su Pirkimą laimėjusiu rangovu UAB „CoReal“ (toliau – ir Rangovas, Pirkimo laimėtojas) 2020 m. gegužės 29 d. sudarė rangos sutartį Nr. A62-60/20 (toliau – ir Sutartis, Pirkimo sutartis). Sutarties vertė – 1 095 254,82 Eur su PVM. Sutarties vertė, tenkanti Projektui – 1 095 254,82 Eur.

2.2. Agentūra įregistravo įtarimą apie pažeidimą Nr. IT01, kurio pagrindu pradėjo tyrimą. Administracija apie pradėtą įtariamo pažeidimo tyrimą buvo informuota Agentūros 2023 m.gegužės 25 d. pranešimu. Administracijai 2023 m. spalio 9 d. buvo pateiktas Sprendimas, kuriame nurodyta, jog Agentūra <...> daro išvadą, kad Perkančioji organizacija pažeidė Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus skaidrumo ir lygiateisiškumo principus ir, įgyvendinant Sutartį, nesilaikė VPĮ 89 straipsnio 1 dalies 5 punkto nuostatų, kadangi pakeitė esmines Sutarties sąlygas, kaip jos apibrėžtos VPĮ 89 straipsnio 4 dalies1 ir 2 punktuose (Perkančioji organizacija savo veiksmais pritarė, kad Sutartis būtų vykdoma be Sutarties įvykdymo užtikrinimo pratęsimo). 2023 m. spalio 2 d. gražintinų lėšų dokumentuNr. 2023-SF/2-380 (Sprendimo priedas) nurodyta, kad Administracija per 90 dienų privalo grąžinti 101 311,07 Eur dydžio sumą.

2.3. Pati Agentūra teisingai pažymėjo, kad būtent Rangovas, o ne Perkančioji organizacija ar Administracija privalėjo Sutartyje nustatyta tvarka ir sąlygomis pateikti Sutarties įvykdymo užtikrinimą, garantinio laikotarpio įsipareigojimų įvykdymo užtikrinimo dokumentą bei civilinės atsakomybės privalomuosius draudimus, kaip to reikalauja Lietuvos Respublikos statybos įstatymas bei kiti šiuos draudimus reglamentuojantys teisės aktai (Sutarties 7.2.2 p.). Iš byloje pateiktos informacijos matyti, kad tiek Administracija, tiek Perkančioji organizacija buvo aktyvi prašant Rangovą vykdyti savo sutartinius įsipareigojimus dėl sutarties vykdymo užtikrinimo pratęsimo, t. y. buvo teikti tiek elektroniniai laiškai, tiek raštai (2021 m. lapkričio 15 d. raštas Nr. 10-ST-(214.10), 2022 m. sausio 6 d. raštas Nr. A51-2266/22(3.3.9.1E-AD24)), raginantys Rangovą pratęsti laidavimo draudimo galiojimą arba pasirinkti kitą sutartyje nurodytą Pirkimo sutarties įvykdymo užtikrinimo būdą, t. y. užstatą arba banko garantiją. Nepaisant Administracijos ir Perkančiosios organizacijos raginimų, Rangovas savo pareigos neįvykdė, argumentuodamas objektyviomis aplinkybėmis, neleidžiančiomis pateikti sutarties vykdymo užtikrinimo pratęsimo.

2.4. Nagrinėjamu atveju nėra ginčo, kad Rangovas buvo pateikęs Sutarties vykdymo užtikrinimą, nes ši pareiga buvo nustatyta būtent Rangovui, tačiau Rangovas neįvykdė savo pareigos Sutarties įvykdymo užtikrinimą pratęsti. Užsakovė nekeitė Sutarties ir nėra jokių aplinkybių, įrodančių priešingai. Šiuo atveju ginčas gali būti tik dėl Sutarties tinkamo / netinkamo vykdymo, kuris gali kilti tarp Rangovo ar Užsakovo, bet ne dėl Sutarties keitimo, kaip tą Agentūra neteisingai traktuoja. Taigi, susidaro absurdiška ir neteisinga situacija, kai pagal skundžiamą Sprendimą, sankcija už tai, kad Rangovas nesilaikė Sutarties sąlygų, skiriama užsakovui (Administracijai).

2.5. Sutartyje buvo įtvirtinta pareiga Rangovui pratęsti Sutarties įvykdymo užtikrinimą; tokia pareiga Sutartimi nebuvo įtvirtinta užsakovui (Administracijai). Todėl Rangovui neįvykdžius prisiimto sutartinio įsipareigojimo – nepratęsus Sutarties įvykdymo užtikrinimo, tai nereiškia, kad būtent Administracija tokiu būdu pakeitė Sutartį iš esmės ar buvo sudaryta palankesnė situacija būtent šiam Rangovui. Sutarties sąlygos buvo visiems vienodos.

2.6. Nors Rangovas nepateikė Sutarties vykdymo užtikrinimo pratęsimo, Užsakovė pasinaudojo kitomis Sutarties nuostatomis, neleidžiančiomis Rangovui išvengti atsakomybės už sutartinių įsipareigojimų nevykdymą. Ši aplinkybė Agentūros nepagrįstai buvo ignoruota ir tai lėmė neteisingą Sprendimo priėmimą. Perkančioji organizacija Agentūrai pažeidimo tyrimo metu 2023 m. birželio 5 d. teiktuose paaiškinimuose nurodė, kad Perkančioji organizacija, atsižvelgdama į Sutarties 11.8 papunktį, sulaikė 96 024,31 Eur sumą iš Rangovui mokėtinų lėšų; ši suma galutinai Rangovui buvo sumokėta tik 2022 m. rugsėjo 7 d. Agentūra neišsamiai ir neteisingai įvertino šias aplinkybes ir priėmė visiškai nepagrįstą Sprendimą. Agentūra visiškai nemotyvavo, kodėl ji laiko teisiškai nereikšminga aplinkybe, kad Rangovo atžvilgiu buvo sulaikyta (iki galutinio prievolių įvykdymo neišmokėta) 96 024,31 Eur dydžio suma, t. y. netgi dukart didesnė suma nei Agentūros nurodomos (45 961,96 Eur be PVM) lėšos. Nepagrįstai liko neįvertinta ir tai, kad šie Užsakovės veiksmai leido jai užtikrinti, kad sulaikydamas galutinį (net didesnį nei Agentūros nurodyta45 961,96 Eur be PVM dydžio suma) mokėjimą, Užsakovė užsitikrins tą rezultatą, kurio iš esmės siekiama Sutarties vykdymo užtikrinimo pratęsimu: jei Rangovas būtų netinkamai atlikęs darbus, Užsakovė, kuri jau buvo sulaikiusi galutinį mokėjimą, iš šios sumos būtų galėjusi kompensuoti patirtus nuostolius. Užsakovei sulaikius galutinius mokėjimus Rangovui, mokėjimų sulaikymas iš esmės atliko užstato instituto funkciją šalių sutartiniuose santykiuose. Taigi, Sutarties vykdymo laikotarpiu Sutarties vykdymas buvo užtikrintas kitomis Sutartyje nustatytomis Sutarties įvykdymo užtikrinimo priemonėmis. Sistemiškai vertinant Sutarties nuostatas, galima teigti, kad tokia situacija būtų galėjusi susiklostyti su bet kuriuo rangovu, kuris būtų laimėjęs konkursą – rangovui nepratęsus sutarties vykdymo užtikrinimo, Užsakovė būtų galėjusi sulaikyti galutinį mokėjimą. Šios aplinkybės parodo, kad Sutarties sąlygos nebuvo pakeistos ir nesusidarė situacija, kuri leistų rangovams atsidurti nelygiavertėje padėtyje.

2.7. Agentūra ne tik tinkamai nemotyvavo Sprendimą, tačiau ir jo nepagrindė jokiais įrodymais, Sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 10 straipsnio reikalavimų.

2.8. Pareiškėjas nei siekė keisti, nei iš esmės pakeitė Sutarties sąlygas. Būtent Rangovas Sutartimi įsipareigojo Sutartyje įtvirtintais atvejais pratęsti Sutarties įvykdymo užtikrinimą. Administracija, kaip užsakovas, šios pareigos iš Sutarties nuostatų neeliminavo. Agentūra nepagrįstai netyrė ir neįvertino tos aplinkybės, kad Rangovas ne šiaip nepateikė Sutarties įvykdymo užtikrinimo pratęsimo, tačiau tokia situacija susiklostė dėl to, kad dėl Sutarties įvykdymo užtikrinimo (ne)pratęsimo kilo ginčas tarp Rangovo draudimo bendrovės ir Rangovo. Kaip matyti iš Sprendimo, Rangovas siekė pratęsti Sutarties įvykdymo užtikrinimą, tačiau to negalėjo padaryti, kadangi draudimo bendrovė atsisakė tęsti Sutarties vykdymo užtikrinimą. Ši aplinkybė yra teisiškai reikšminga, kadangi šalina bet kokią Administracijos, kaip Užsakovės, kaltę ir prielaidas Agentūros pritaikytai sankcijai skirti. Sutarties įvykdymo užtikrinimo (ne)pratęsimas priklausė ne nuo Administracijos valios, todėl Administracija niekaip negali būti laikoma „pakeitusi Sutartį“, už ką skundžiamu Sprendimu Administracijai yra pritaikyta sankcija.

2.9. Agentūra nepagrįstai nevertino ir to, kad Užsakovė, vadovaudamasi Sutarties12.2 papunkčiu, už sutartinių įsipareigojimų termino praleidimą (už laikotarpį nuo Sutartimi nustatytų įsipareigojimų įvykdymo pabaigos 2021 m. spalio 22 d. iki 2022 m. gegužės 13 d.) Rangovui skaičiavo 0,02 proc. delspinigius nuo Sutarties vertės už kiekvieną praleistą dieną ir buvo pateikusi reikalavimą juos sumokėti. Taigi, Agentūra nepagrįstai „atsiriboja“ nuo sutartinių teisinių santykių tinkamo įvertinimo, kurie rodo, kad Užsakovė jokiu būdu nesudarė Rangovui jokių palankesnių sąlygų vykdant Sutartį; Sutartis numatė ne tik užstato panaudojimą, bet ir alternatyvią sankciją Rangovui – netesybas. Tai daro visiškai nepagrįstu Agentūros teiginį ir prielaidą skirti sankciją, kad Užsakovė pagal Sutartį privalėjo pasinaudoti tik užstatu, kurį būtų gavęs, jei Rangovas būtų pratęsęs Sutarties vykdymo užtikrinimą.

2.10. Administracija nesutinka su Agentūros išvada, kad buvo pažeisti VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtinti lygiateisiškumo ir skaidrumo principai. Nagrinėjamu atveju Agentūra formaliai įvertino faktines aplinkybes ir nustatė, kad Perkančiosios organizacijos veiksmai pažeidė viešųjų pirkimų principus. Vien pavienių pirkimo sąlygų ir Sutarties nuostatų vertinimas nepaisant susiklosčiusios faktinės situacijos, be kita ko, pirkimo objekto, siekiamų pirkimo tikslų, uždavinių visumos aplinkybių, nėra tinkamas pažeidimo tyrimo atlikimas, atitinkantis visapusišką ir objektyvų viešąjį administravimą. Teismai yra konstatavę, kad formalus nukrypimas nuo VPĮ ar pirkimo dokumentuose nustatytos konkrečios procedūros ar jų vykdymo eigos, kuris iš esmės neturėjo įtakos dalyvių ir kitų tiekėjų teisių apimčiai, negali lemti viešųjų pirkimų principų pažeidimo.

2.11. Nagrinėjamu atveju Pirkimui pasiūlymus pateikė net 6 tiekėjai. Taigi, akivaizdu, kad didesnis nei minimalus konkurencijos lygis buvo užtikrintas. Nesant duomenų apie tai, kad tokie veiksmai iš esmės turėjo įtakos Pirkimo dalyvių bei kitų tiekėjų teisių apimčiai, nėra pagrindo sutikti su Agentūros išvada, kad Perkančioji organizacija pažeidė VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus principus, sumažindama susidomėjimą pirkimu ar galbūt iškraipė Sutarties pusiausvyrą. Jei nagrinėjamais Sutarties įvykdymo užtikrinimo nepratęsimo atvejais būtų galima tiksliai įvertinti padarytą žalą, keltinas klausimas, kodėl Agentūra, taikydama sankciją, pritaikė būtent 10 proc. dydžio išskaitą, jei Europos Komisijos (toliau – ir Komisija) 2019 m. gegužės 14 d. sprendime Nr. C(2019) 3452, kuriuo nustatomos su [Europos] Sąjungos finansuotomis išlaidomis susijusių finansinių pataisų, kurias reikia atlikti dėl taikytinų viešųjų pirkimų taisyklių nesilaikymo, nustatymo gairės (toliau – ir Gairės) nurodoma, kad reikia vertinti individualiai atsižvelgiant į visas aplinkybes.

2.12. Net ir esant formaliam Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 „Dėl Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių patvirtinimo“ patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių (toliau – ir PAFT) pažeidimui, spręstina, ar taikytina projekto finansavimui skirtų lėšų korekcija. Gairių 1.1 papunktyje nurodyta, kad finansinės pataisos gali būti taikomos tik jei konkretus pažeidimas turi arba galėtų turėti finansinį poveikį Europos Sąjungos biudžetui. Agentūra Sprendime nenurodė, koks konkretus poveikis dėl galbūt padaryto pažeidimo galėtų būti ar buvo padarytas Europos Sąjungos biudžetui.

2.13. Kadangi pažeidimas konstatuotas nepagrįstai, todėl Gairėse numatyta finansinė korekcija (10 proc.) negali būti taikoma. Tuo atveju, jei teismas darytų išvadą, kad pažeidimas nustatytas pagrįstai, tai turėtų būti įvertintas skirtos 10 proc. finansinės korekcijos pagrįstumas. Finansinė korekcija gali būti koreguojama vadovaujantis PAFT 7 priedo 10 punkte įtvirtintais kriterijais, atsižvelgiant į pažeidimo pobūdį ir įvertinant su juo susijusias aplinkybes. Agentūra Sprendime tik nurodė, jog buvo gautas audito institucijos, <...> siūlyta taikyti mažesnę nei 25 proc. pataisos normą, t. y. 10 proc. Sutarties vertės finansinę korekciją. Visgi jokių kitų motyvų ir (ar) pagrindimo pateikta nebuvo; Agentūra nepagrindė, kodėl pritaikyta 10 proc., o ne mažesnė finansinė korekcija; Sprendime nėra pateikta jokios informacijos, ar Agentūra taikydama finansinę korekciją išties atsižvelgė į PAFT ir (ar) kodėl nagrinėjamu atveju negalėjo būti pritaikyta, pavyzdžiui, dar mažesnė (5 proc. dydžio) finansinė korekcija.

2.14. Jeigu būtų vertinta, kad pažeidimas buvo padarytas, tai jis yra formalaus, vienkartinio pobūdžio, jis neapribojo konkurencijos, Europos Sąjungos bendrajam biudžetui nebuvo padaryta žala ir ji negalėjo būti padaryta, iš esmės nebuvo pažeisti VPĮ įtvirtinti principai. Todėl finansinė korekcija dėl nurodytų aplinkybių turėtų būti išvis nedaroma arba iš esmės sumažinta.