Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo (kolegijos pirmininkas), Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos R. A. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos vyriausiajai rinkimų komisijai dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Lietuvos Respublikos vyriausioji rinkimų komisija (toliau – ir VRK, atsakovas), atsižvelgusi į 2009 m. lapkričio 25 d. pažymą „Dėl Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos narės R. A. pareigų nesuderinamumo su savivaldybės tarybos nario pareigomis”, kurioje pateikiama apibendrinta informacija, gauta iš Kazlų Rūdos savivaldybės ir viešosios įstaigos (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Įstaiga), ir vadovaudamasi Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 87 straipsnio 1 dalies 9 punktu, 88 ir 90 straipsniais, 2010 m. sausio 6 d. priėmė sprendimą Nr. 4 „Dėl Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos narės R. A. einamų pareigų nesuderinamumo” (toliau – ir Sprendimas), kuriuo Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos narės R. A. įgaliojimus pripažino nutrūkusiais ir Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos narės R. A. pažymėjimą Nr. 17-1 pripažino negaliojančiu.

II.

Remiasi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalimi ir pažymi, jog VRK Sprendimą grindė neteisingais duomenimis, jog Įstaiga yra savivaldybės viešoji įstaiga, kas laikytina pagrindu Sprendimą panaikinti.

Nukreipia į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. vasario 13 d. sprendimą ir nurodo, kad Konstitucinis Teismas savivaldybės tarybos nario pareigų nesuderinamumą su savivaldybės įstaigos vadovo pareigomis susiejo su situacija, kai, pagal įstatymus, tokios įstaigos vadovas yra atskaitingas savivaldybės tarybai. Daro išvadą, jog buvimas ir savivaldybės tarybos nariu, ir įstaigos vadovu nėra nesuderinamas, jeigu įstaigos vadovas nėra atskaitingas savivaldybės tarybai. Remiasi Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalimi ir laikosi pozicijos, kad viešosios įstaigos vadovas yra atskaitingas visuotiniam dalininkų susirinkimui ir nėra atskaitingas vienam iš dalinkų, jeigu dalinkų yra daugiau kaip du.

Remiasi Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 19 punktu ir vertina, jog šis įstatymas viešųjų įstaigų atskaitingumą savivaldybės tarybai sieja su teisiniu faktu, kad savivaldybė yra viešosios įstaigos savininkas. Taigi tuo atveju, jeigu ji nėra viešosios įstaigos savininkas, atskaitingumo santykiai tarp jų neatsiranda.

Tvirtina, kad, atsižvelgiant į tai, jog Kazlų Rūdos savivaldybė tėra viena iš trijų Įstaigos dalininkų, kas reiškia, kad jos vadovas nėra atskaitingas savivaldybės tarybai, nėra teisinio pagrindo riboti jos, kaip Įstaigos direktorės, teisės būti Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos nare.

Remiasi Įstatymo 90 straipsnio 1 dalimi ir pažymi, kad joje pateikiamas baigtinis sąrašas pareigų, kurios yra nesuderinamos su savivaldybės tarybos nario pareigomis. Teigia, jog Viešųjų įstaigų įstatymas neišskiria savivaldybės viešųjų įstaigų kaip specialios viešųjų įstaigų rūšies, taip pat nėra apibrėžti kriterijai jų priklausomybei (valstybės, savivaldybės ir pan.) nustatyti. Mano, kad sąvoka „savivaldybės viešoji įstaiga” yra išvestinė ir turi būti suprantama kaip viešoji įstaiga, kuri visiškai arba iš dalies priklauso savivaldybei.

Nukreipia į Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 4 punktą, 8 straipsnio 1 dalį, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 2.34 straipsnio 2 dalį, 2.74 straipsnio 2 dalį ir teigia, kad savivaldybė, viena ar su kitais asmenimis steigdama juridinį asmenį (ar įgydama akcijų, dalių ar pajų), tuo turi siekti įgyvendinti savo funkcijas (įgyvendinti savivaldos teisę inter alia teikdama įstatymuose numatytas viešąsias paslaugas), todėl preziumuotina, jog Kazlų Rūdos savivaldybė, būdama vienu iš Įstaigos steigėjų, siekė tikslų, būtinų savivaldybės funkcijoms įgyvendinti. Dėl pirmiau paminėto viešosios įstaigos, kurios steigėjas yra inter alia savivaldybė, vadovas ar kolegialus valdymo organo narys negali būti ir atitinkamos savivaldybės tarybos narys.

Laikosi pozicijos, kad viešosios įstaigos priklausomybės savivaldybei susiejimas su „daugumos turėjimu” viešosios įstaigos dalininkų susirinkime yra ydingas, nes yra lengvai apeinamas priimant asmenį formaliu dalininku (Viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 3 dalis). Teigia, jog pareiškėjos argumentas, kad Įstaigos direktorius yra atskaitingas visuotiniam dalininkų susirinkimui, o ne tiesiogiai savivaldybės tarybai, nėra reikšmingas nagrinėjamo klausimo kontekste. Tvirtina, kad Įstatymo 90 straipsnio 1 dalimi akivaizdžiai yra siekiama išvengti užprogramuoto interesų konflikto, susijusio su savivaldybės tarybos narių teise ir pareiga kontroliuoti ir prižiūrėti tiesiogiai ar per savivaldybės administracijos įgaliotus pareigūnus savivaldybei nuosavybės teisėmis (inter alia dalinės nuosavybės teisėmis) priklausančių viešųjų įstaigų vadovų ar valdymo organų narių veiklą, o toks interesų konfliktas neišvengiamai kyla, jeigu tokias pareigas eina savivaldybės tarybos narys, nes iš esmės jis kontroliuoja savo paties veiklą. Be to, toks asmuo neišvengiamai yra įpareigojamas priimti sprendimus, palankius savivaldybės, kurios tarybos narys jis yra, interesams, o tai suponuoja interesų konfliktą kitų viešosios įstaigos dalininkų atžvilgiu.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

III.

Skundas tenkintinas.

Administracinis ginčas kilo dėl individualaus administracinio akto, t. y. Sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo.

Byloje nustatyta, kad pareiškėja Sprendimo priėmimo metu buvo Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos narė ir Įstaigos direktorė (VRK 2007 m. kovo 4 d. sprendimas Nr. 156 „Dėl Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos rinkimų galutinių rezultatų patvirtinimo”; Įstaigos 2003 m. spalio 6 d. visuotinio dalininkų susirinkimo protokolas Nr. 1, b. l. 17-18). VRK, laikydamasi pozicijos, kad šios pareigos Įstatymo 90 straipsnio 1 dalies prasme yra tarpusavyje nesuderinamos, Sprendimu inter alia pripažino pareiškėjos, kaip Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos narės, įgaliojimus nutrūkusiais. Pareiškėja nurodo, kad Sprendimas neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies, kadangi yra grindžiamas neteisingais duomenimis, jog Įstaiga yra savivaldybės viešoji įstaiga, dėl ko turi būti panaikintas.

Įstatymo 90 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad savivaldybės tarybos nario pareigos nesuderinamos su Respublikos Prezidento, Seimo nario, Europos Parlamento nario, Vyriausybės nario pareigomis, su apskrities viršininko ar apskrities viršininko pavaduotojo, su Vyriausybės atstovo apskrityje pareigomis, su valstybės kontrolieriaus ir jo pavaduotojų pareigomis. Be to, savivaldybės tarybos nario pareigos nesuderinamos su savivaldybės kontrolieriaus ar savivaldybės kontrolieriaus tarnybos valstybės tarnautojo pareigomis, su savivaldybės administracijos direktoriaus ir jo pavaduotojo ar savivaldybės administracijos valstybės tarnautojo pareigomis, su savivaldybės biudžetinių įstaigų vadovų pareigomis, savivaldybės viešųjų įstaigų, savivaldybės įmonių vienasmenio vadovo ir kolegialaus valdymo organo nario pareigomis, savivaldybės kontroliuojamų akcinių bendrovių kolegialaus valdymo organo (valdybos) nario pareigomis arba savivaldybės kontroliuojamos akcinės bendrovės vadovo pareigomis.

Taigi su savivaldybės tarybos nario pareigomis nesuderinamas pareigas, pagal ribojimų tikslą, galima išskirti į tris grupes. Pirmajai grupei priklausytų tos pareigos, kurios kituose teisės aktuose įvardijamos kaip nesuderinamos su jokiomis kitomis pareigomis, t. y. Respublikos Prezidento, Seimo nario, Europos Parlamento nario, Vyriausybės nario pareigos. Antrajai grupei – tos pareigos, kurios suponuoja savivaldybės institucijų išorinės kontrolės įgalinimus, t. y. apskrities viršininko ar apskrities viršininko pavaduotojo, Vyriausybės atstovo apskrityje, valstybės kontrolieriaus ir jo pavaduotojų pareigos. Visos likusios Įstatymo 90 straipsnio 1 dalyje nurodytos pareigos, inter alia savivaldybės viešosios įstaigos vadovo ir kolegialaus valdymo organo nario pareigos, patenka į trečiają grupę, kurios pagrindas – galimybė daryti lokalinio pobūdžio įtaką, t. y. tokias pareigas einantys asmenys, kurie tuo pačiu metu yra ir savivaldybės tarybos nariai, turi vidinės kontrolės, t. y. kontrolės, nukreiptos iš esmės į jų pačių vykdomą veiklą, įgalinimus. Pastarieji ribojimai nėra savitiksliai: jie atspindi įstatymų leidėjo valią, idant, realizuojant išorinės ir vidinės kontrolės įgalinimus, nebūtų jais piktnaudžiaujama, kas galėtų suponuoti neskaidrių sprendimų priėmimą ir pan.

Viešųjų įstaigų įstatymas, kaip teisingai nurodė atsakovas, nepateikia nei „savivaldybės viešosios įstaigos” sąvokos, nei kriterijų, kurie leistų atitinkamą viešąją įstaigą laikyti savivaldybės viešąja įstaiga. Nagrinėjamu atveju iš bylos šalių argumentų buvo identifikuoti du požymiai, kurie gali lemti viešosios įstaigos traktavimą kaip savivaldybės viešosios įstaigos, – tai kontrolės ir nuosavybės požymiai. VRK laikosi pozicijos, kad, idant viešoji įstaiga būtų pripažinta savivaldybės viešąja įstaiga, užtenka konstatuoti, jog vienas iš dalininkų yra savivaldybė, nepriklausomai nuo to, kokia jos vykdomos kontrolės tokios viešosios įstaigos atžvilgiu apimtis. Pareiškėja teigia, kad, savivaldybės viešosios įstaigos statusą viešoji įstaiga įgija tik tada, kai savivaldybė yra vienintelis viešosios įstaigos dalininkas (pagal Viešųjų įstaigų įstatymo 7 straipsnio 3 dalį, vienintelis viešosios įstaigos dalininkas vadinamas viešosios įstaigos savininku), o kitais atvejais tokią išvadą galima daryti tik įvertinus savivaldybės kontrolės tokios viešosios įstaigos atžvilgiu apimtį.

Konstitucinis Teismas 2004 m. vasario 13 d. sprendime išaiškino, jog, jeigu įstatymuose nustatyta, kad savivaldybių įstaigų, įmonių vadovai ar jų pareigūnai yra atskaitingi savivaldybių taryboms už savo ar atitinkamų įstaigų, įmonių veiklą, tai jie tuo pat metu negali būti tų savivaldybių tarybų nariais, kadangi priešingu atveju būtų iškreipta savivaldybių tarybų (kaip teritorinių bendruomenių atstovybių) teisė prižiūrėti joms atskaitingų įstaigų, įmonių (jų vadovų ar pareigūnų) veiklą, nes susidarytų tokia teisinė situacija, kai savivaldybių taryboms atskaitingų įstaigų, įmonių vadovai ar pareigūnai prižiūrėtų patys save (savo pačių veiklą), būtų atskaitingi patys sau.

Kai viešosios įstaigos dalininkas yra vienas – savivaldybė, kontrolės požymis sutampa su nuosavybės požymiu tiek kokybiniu, tiek kiekybiniu aspektais. Tokią viešąją įstaigą neabejotinai galima vadinti savivaldybės viešąją įstaiga sensu stricto. Tačiau kitais atvejais, t. y. kai savivaldybė tėra vienas iš viešosios įstaigos dalininkų, kontrolės ir nuosavybės požymiai pirmiau paminėtais aspektais nebūtinai sutampa, be to, viešosios įstaigos įvardijimas kaip savivaldybės viešosios įstaigos vien tokiu pagrindu, kad vienas iš viešosios įstaigos dalininkų yra savivaldybė, yra akivaizdžiai nepagrįstas (negalima sutikti ir su atsakovo pozicija, jog taip bus paneigtas savivaldybės, kaip vieno iš viešosios įstaigos steigėjų ir dalininkų, siekis per atitinkamą viešąją įstaigą įgyvendinti savo funkcijas). Tokiu atveju Įstatymo 90 straipsnio 1 dalies lingvistinis aiškinimas suponuoja, kad savivaldybės tarybos nario mandatas nėra suderinamas tik su viešosios įstaigos, kurios vienintelis dalininkas yra savivaldybė, vadovo ar kolegialaus valdymo organo nario pareigomis, kas nevisiškai atitinka Įstatymo 90 straipsnio 1 dalyje nustatytų ribojimų tikslą. Todėl, teisėjų kolegijos vertinimu, tokioje situacijoje esminis kriterijus, kurio pagrindu galima daryti išvadą, kad savivaldybės tarybos nario pareigos nėra suderinamos su atitinkamos viešosios įstaigos vadovo ar kolegialaus valdymo organo nario pareigomis, turi būti ne tik subjektai, tarp kurių susiklosto atskaitomybės santykiai, kitaip tariant, tai priklauso ne tik nuo to, kas yra įgaliotas kontroliuoti viešąją įstaigą, o tuo pačiu – ir jos vadovą ar kolegialų valdymo organą bei jo narius, bet ir kokia apimtimi jis gali tai daryti tuo atveju, jeigu jam tai daryti pavesta kartu su kitais subjektais (viešosios įstaigos dalininkais): pažymėtina, kad šis aspektas turi būti vertinamas kiekvienu konkrečiu atveju (žr., pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. balandžio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. R1-1/2009), kas reiškia, jog iš esmės turi būti tikrinama, ar viešoji įstaiga atitinka savivaldybės viešosios įstaigos sensu largo požymius.

Kartu teisėjų kolegija atkreipia dėmesį ir į tai, jog Sprendime terminas „savivaldybės viešoji įstaiga”, priešingai nei nurodo pareiškėja, nėra vartojamas, tačiau, nepaisant to, iš jo turinio galima daryti išvadą, jog VRK Įstaigą nagrinėjamu atveju laiko savivaldybės viešąja įstaiga.

Įstaigos steigėjai ir dalininkai yra trys, t. y. Kazlų Rūdos savivaldybės taryba, religinė bendruomenė „Vilkaviškio vyskupijos Kazlų Rūdos Caritas” ir religinė bendruomenė „Kazlų Rūdos Švč. Jėzaus širdies parapija” (2003 m. rugsėjo 22 d. Įstaigos steigimo sutartis, b. l. 7-8; Įstaigos įstatų (b. l. 9-16) 7 p.). Viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 3 dalyje inter alia numatyta, kad visuotiniame dalininkų susirinkime sprendžiamojo balso teisę turi visi viešosios įstaigos dalininkai ir kad vienas dalininkas visuotiniame dalininkų susirinkime turi vieną balsą, jei viešosios įstaigos įstatuose nenustatyta kitaip. Pastarąją nuostatą VRK vertino kaip galimybę, priimant asmenį nominaliu dalininku, sprendimus, susijusius su viešąja įstaiga, priimti ir neturint klasikinės daugumos. Teisėjų kolegija vertina, kad nagrinėjamu atveju toks atsakovo argumentas tėra hipotezė, nes, kaip matyti iš Įstaigos įstatų 30 punkto, Įstaigos visuotiniame dalininkų susirinkime spredžiamojo balso teisę po lygiai turi dalininkai, kas reiškia, jog Kazlų Rūdos savivaldybės taryba turi 1/3 balsų Įstaigos visuotiniame dalininkų susirinkime, o tai reiškia, kad Kazlų Rūdos savivaldybė, kaip Įstaigos dalininkas, turi tam tikrus kontrolės Įstaigos atžvilgiu įgalinimus, tačiau, kaip jau buvo minėta, yra svarbus ne pats kontrolės faktas, o jos apimtis.

Viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 4 punkte numatyta, kad visuotinis viešosios įstaigos dalininkų susirinkimas skiria ir atleidžia viešosios įstaigos vadovą, nustato jo darbo sutarties sąlygas (iš esmės analogiška nuostata įtvirtinta ir Įstaigos įstatų 34.4 punkte). Taigi viešosios įstaigos vadovas yra atsakingas ir atskaitingas viešosios įstaigos visuotiniam dalininkų susirinkimui. Teisėjų kolegija pažymi, kad Įstaigos vadovas būtų atsakingas ir atskaitingas tiesiogiai savivaldybės tarybai tik tuo atveju, kai vienintelis viešosios įstaigos dalininkas būtų savivaldybė, o nagrinėjamu atveju taip nėra, todėl svarbu nustatyti, kokią įtaką Įstaigos visuotiniame dalininkų susirinkime priimant atitinkamus sprendimus, inter alia pirmiau minėtąjį, turi Kazlų Rūdos savivaldybės taryba. Pagal Viešųjų įstaigų įstaymo 10 straipsnio 2 dalį, viešosios įstaigos visuotinio dalininkų susirinkimo sprendimai, išskyrus sprendimus, numatytus šio straipsnio 1 dalies 8, 9 ir 10 punktuose, t. y. sprendimus dėl viešajai įstaigai nuosavybės teisėmis priklausančio ilgalaikio turto perleidimo, nuomos, perdavimo pagal panaudos sutartį ar įkeitimo, viešosios įstaigos reorganizavimo ir reorganizavimo sąlygų tvirtinimo ir viešosios įstaigos pertvarkymo, priimami paprasta visų susirinkime dalyvaujančių dalininkų balsų dauguma. Kaip matyti iš Įstaigos įstatų 33 punkto, visi Įstaigos visuotinio dalininkų susirinkimo sprendimai priimami kvalifikuota balsų dauguma, kuri negali būti mažesnė kaip 2/3 visų susirinkime dalyvaujančių dalininkų balsų. Taigi akivaizdu, kad Kazlų Rūdos savivaldybės taryba, būdama vienas iš trijų Įstaigos dalininkų, negali savarankiškai priimti sprendimų, priskirtų Įstaigos visuotinio dalininkų susirinkimo kompetencijai, dar daugiau – tokie sprendimai gali būti priimami ir jai nedalyvaujant. Atitinkamai ir kontrolė Įstaigos direktoriaus atžvilgiu yra vykdoma in corpore, neišskiriant Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos, kaip subjekto, šioje srityje turinčio platesnius įgaliojimus už kitus Įstaigos dalininkus. Tokią poziciją patvirtina ir Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 19 punktas ir 3 dalies 3-6 punktai, kurie viešosios įstaigos vadovo ar kolegialaus valdymo organo atskaitomybę savivaldybės tarybai sieja su tokios viešosios įstaigos priklausymu išimtinai savivaldybei (pavyzdžiui, Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 19 punkte inter alia įtvirtinta, kad „<…> viešųjų įstaigų (kurių savininkė yra savivaldybė) <…> vadovų ataskaitų ir atsakymų į savivaldybės tarybos narių paklausimus išklausymas reglamento nustatyta tvarka, sprendimų dėl šių ataskaitų ir atsakymų priėmimas”).

Atsižvelgusi į pirmiau išdėstytą, teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju nėra pagrindo pripažinti, jog Įstaiga sensu largo yra savivaldybės viešoji įstaiga, ir atitinkamai – kad pareiškėjos, kaip Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos narės ir Įstaigos vadovės, pareigos Įstatymo 90 straipsnio 1 dalies prasme tarpusavyje nėra suderinamos, todėl VRK Sprendimas, kuriame buvo padaryta priešinga išvada, naikintinas.

Kartu atkreiptinas dėmesys į tai, kad atsakovas kaip vieną iš argumentų dėl Sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo nurodo tą aplinkybę, jog Kazlų Rūdos savivaldybė pastaraisiais metais ne tik finansiškai rėmė Įstaigą, bet ir pirko iš jos paslaugas. Teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamu atveju tai nėra reikšminga, kadangi Kazlų Rūdos savivaldybės finansinis/materialinis indėlis į Įstaigos biudžetą nesuteikia jai jokių papildomų teisių, susijusių su sprendimų priėmimu (atitinkamai – ir kontrole) Įstaigos visuotiniame dalininkų susirinkime.

Dėl pirmiau nurodytų priežasčių pareiškėjos skundas tenkintinas, o Sprendimas, kaip neteisėtas ir nepagrįstas, naikintinas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 88 straipsnio 2 punktu, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pareiškėjos R. A. skundą tenkinti ir Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2010 m. sausio 6 d. sprendimą Nr. 4 „Dėl Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos narės R. A. einamų pareigų nesuderinamumo” panaikinti.

Sprendimas neskundžiamas.