Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Jūratės Bliznikaitės-Povilanskienės, Agnės Stankevičienės ir Faustos Vitkienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),

rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo G. B. skundą atsakovei Nacionalinei žemės tarnybai prie Aplinkos ministerijos dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Motyvuojamoji dalis

3.6. Atsižvelgiant į tai, kad iki Įstatymo įsigaliojimo dienos (2023 m. liepos 1 d.) sprendimas dėl kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo pradžios ir planavimo tikslų nebuvo ir negalėjo būti priimtas, nes privalomas sprendimo dėl kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo pradžios ir planavimo tikslų projekto 10 darbo dienų viešinimo terminas baigtųsi 2023 m. liepos 4 d., todėl pareiškėjo prašymas dėl kaimo plėtros projekto rengimo pagrįstai buvo nagrinėjamas ir NŽT Vilniaus rajono skyriaus vedėjo 2023 m. liepos 10 d. Įsakymas priimtas pagal naująją Įstatymo redakciją, kurioje numatyta, kad ūkininko sodyba (gyvenamosios paskirties pastatas su pagalbinio ūkio paskirties pastatais) galės būti statoma tik 2 ha ir didesniame nuosavybės teise priklausančiame žemės ūkio paskirties žemės sklype, išskyrus tuos atvejus, kai kituose įstatymuose, teritorijų planavimo dokumentuose nustatyta kitaip.

Teismas konstatuoja:

4. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl NŽT 2023 m. liepos 12 d. Įsakymo „Dėl atsisakymo nustatyti kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo pradžią ir planavimo tikslus“ teisėtumo ir pagrįstumo.

5. Pareiškėjas 2023 m. birželio 21 d. pateikė prašymą NŽT priimti sprendimą dėl kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo pradžios ir planavimo tikslų.

NŽT 2023 m. liepos 12 d. priėmė Įsakymą, kuriuo atsisakė nustatyti kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo pradžią ir planavimo tikslus pagal pareiškėjo prašymą.

6. NŽT, atsakydama į pareiškėjo 2023 m. birželio 21 d. prašymą, Įsakymu nurodė, kad:

6.1. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 39 straipsnio 1 dalimi, Kaimo plėtros žemėtvarkos projektų rengimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. rugpjūčio 11 d. įsakymu Nr. 3D-476/D1-429 „Dėl Kaimo plėtros žemėtvarkos projektų rengimo taisyklių patvirtinimo“, 19 punktu, veikdama pagal Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos direktoriaus 2023 m. sausio 5 d. įgaliojimą Nr. 1Į-192-(1.9 E.) „Dėl teritorijų planavimo dokumentų ir žemės valdos projektų rengimo ir tvirtinimo, kitų funkcijų atlikimo“, atsižvelgdama į tai, kad organizatoriaus nuosavybės teise priklausantis žemės ūkio paskirties žemės sklypas (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), kuriame planuojama statyti ūkininko sodybą, yra mažesnis už Lietuvos Respublikos ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnyje nustatytą 2 ha žemės plotą, taip pat nepateikta pastarųjų 3 metų pajamų iš žemės ūkio veiklos deklaracija, atsisako nustatyti kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo pradžią ir planavimo tikslus.

7. Pareiškėjas, nesutikdamas su Įsakymu, kreipėsi į teismą.

8. Nuo 2023 m. liepos 1 d. įsigaliojusi nauja Įstatymo redakcija, t. y. Lietuvos Respublikos ūkininko ūkio įstatymo Nr. VIII-1159 11 straipsnio pakeitimo įstatymas, kurio 11 straipsnio 1 dalis buvo pakeista, ją išdėstant nauja redakcija, kuri numatė, kad neurbanizuotoje ir neurbanizuojamoje teritorijoje (išskyrus miestams po 1995 m. birželio 1 d. nustatyta tvarka priskirtas teritorijas) esančioje žemės ūkio paskirties žemėje ūkininkas, kuris pastaruosius 3 metus yra deklaravęs pajamas iš žemės ūkio veiklos, gali statyti vieną ūkininko sodybą (vieną gyvenamosios paskirties pastatą su pagalbinio ūkio paskirties pastatais); reikalavimas pastaruosius 3 metus deklaruoti pajamas iš žemės ūkio veiklos netaikomas kitos paskirties pastatų, reikalingų ūkininko veiklai vykdyti, statybai; ūkininko sodyba (gyvenamosios paskirties pastatas su pagalbinio ūkio paskirties pastatais) statoma nuosavybės teise priklausančiame žemės ūkio paskirties žemės sklype, ne mažesniame kaip 2 hektarai, išskyrus atvejus, kai kituose įstatymuose, teritorijų planavimo dokumentuose nustatyta kitaip. Kitos paskirties pastatai, reikalingi ūkininko veiklai vykdyti, gali būti statomi ir nuosavybės teise priklausančiame žemės ūkio paskirties žemės sklype, ne mažesniame kaip 0,5 hektaro, išskyrus atvejus, kai kituose įstatymuose, teritorijų planavimo dokumentuose nustatyta kitaip; saugomose teritorijose ūkininko sodybos pastatų statyba turi būti numatyta saugomų teritorijų specialiojo teritorijų planavimo dokumentais nustatytose vietose; kai žemės ūkio paskirties žemės sklypo dalis yra Europos ekologinio tinklo „Natura 2000“ teritorijoje, nepatenkančioje į nacionalinę saugomą teritoriją, ūkininko sodybos pastatų statyba galima ne mažesnėje kaip 2 ha jo dalyje, esančioje už šios Europos ekologinio tinklo „Natura 2000“ teritorijos ribų.“

Įstatymo 11 straipsnio pakeitimo įstatymo 2 straipsnyje nustatyta jo įsigaliojimo, numatant, kad šis įstatymas įsigalioja 2023 m. liepos 1 d. (1 dalis) bei nustatant jo taikymo tvarką, o t. y., jog ūkininko sodybos pastatų, kurių statybai kaimo plėtros žemėtvarkos projektai iki šio įstatymo įsigaliojimo dienos pradėti rengti (ar yra patvirtinti) arba dėl kurių iki šio įstatymo įsigaliojimo dienos prašymai statybą leidžiančiam dokumentui gauti yra pateikti (ar šie dokumentai yra išduoti), arba kurie pradėti statyti iki šio įstatymo įsigaliojimo dienos, statybai taikomas iki šio įstatymo įsigaliojimo dienos Įstatyme nustatytas teisinis reguliavimas.

9. NŽT vadovaudamasis minėta nuostata, atsiliepime nurodė, kad pareiškėjas neteisingai traktuoja projekto rengimo pradžią, paaiškindama, kad projekto pradžia yra administracinis sprendimas, kuriuo nusprendžiama leisti pradėti rengti kaimo plėtros žemėtvarkos projektą.

9.1. Teismo vertinimu, nagrinėjamu atveju turi būti taikoma Įstatymo redakcija, galiojusi pareiškėjo 2023 m. birželio 21 d. prašymo pateikimo metu, t. y. redakcija, galiojusi nuo 2020 m. spalio 1 d. iki 2023 m. liepos 1 d., kurios 11 straipsnio 2 dalis įtvirtino teisinį reglamentavimą, numatantį, jog ūkininko sodyba ar pagalbinio ūkio ir kitos paskirties (fermų, ūkio, šiltnamių, kaimo turizmo) pastatai statomi nuosavybės teise priklausančiame žemės ūkio paskirties žemės sklype, ne mažesniame kaip 0,5 hektaro.

9.2. Šiuo aspektu pažymėtina, kad LVAT praktikoje yra pabrėžta, kad, kaip yra išaiškinęs Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, teisės teorija ir teisės tradicijos leidžia daryti išvadą, kad teisinio reguliavimo srityje egzistuoja bendra taisyklė: įstatymas atgal negalioja (pvz., Konstitucinio Teismo 1994 m. balandžio 21 d. nutarimas). Lex retro non agit (įstatymas neturi grįžtamosios galios) principas yra išvedamas iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 7 straipsnio 2 dalyje įtvirtintos nuostatos, kad „galioja tik paskelbti įstatymai“. Jis taip pat siejamas su Konstitucijos preambulėje įtvirtintu teisinės valstybės principu, vienu iš jų sudarančių elementu – teisinio saugumo reikalavimu. Taigi, lex retro non agit yra konstitucinis principas, kuris kaip bendrasis teisės principas taikomas visose teisės sistemos posistemėse (teisės šakose). Reikalavimo, kad įstatymas neturi grįžtamosios galios, neatitinkantis reglamentavimas civilinių, administracinių ar kitų teisinių santykių srityje pažeistų teisinės valstybės principą ir būtų nekonstitucingas (pvz., LVAT 2013 m. kovo 4 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A602-222/2013). Situacija, kai viešojo administravimo subjekto sprendimui iš esmės suteikiama retroaktyvi galia akivaizdžiai prieštarauja bendriesiems teisės principams, be kita ko, pažeidžia pareiškėjo teisėtus lūkesčius. Tokie viešojo administravimo subjekto veiksmai visiškai nedera su gero administravimo bei atsakingo valdymo imperatyvais, mažina visuomenės ir jos narių pasitikėjimą valdžios įstaigomis (pvz., LVAT 2014 m. kovo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756-997/2014).

Pagal lex retro non agit teisės principą – teisės aktų galia yra nukreipta į ateitį, įstatymų ir kitų teisės aktų galiojimas atgal neleidžiamas (pvz., LVAT 2012 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-1960/2012). Tai teisės norminiams aktams keliamas reikalavimas, kad juose įtvirtintos teisės normos negali būti taikomos juridiniams faktams ir teisinėms pasekmėms, atsiradusioms dar iki šio akto įsigaliojimo. Šiuo principu siekiama užtikrinti teisinio reguliavimo bei asmenų teisinio statuso aiškumą, stabilumą. Subjektai turi žinoti, kokio elgesio iš jų yra tikimasi, reikalaujama, ir turi būti tikri, kad už teisės aktus atitinkantį elgesį jiems nebus taikomos teisinės poveikio priemonės vėliau pasikeitusio teisinio reguliavimo pagrindu (pvz., LVAT 2012 m. balandžio 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A552-1508/2012, 2021 m. spalio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2895-442/2021).

LVAT taip pat yra pateikęs aiškinimą, jog teisės principo lex retro non agit taikymas reiškia, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjų prašymas turėjo būti išnagrinėtas vadovaujantis jo pateikimo dieną galiojusiu reglamentavimu. Kadangi situacija, jog prašymo pateikimo metu galiojo vienoks teisinis reguliavimas, o skundžiamos institucijos sprendimo priėmimo metu – kitoks, susiklostė dėl to, jog atsakovas laiku neišnagrinėjo pareiškėjų prašymo, nėra jokio teisinio pagrindo skundžiamo sprendimo priėmimo metu galiojusio reglamentavimo taikymui pagrįsti (LVAT 2022 m. spalio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-3701-502/2022).

10. Atsižvelgiant į tai bei į LVAT, formuojančio vienodą administracinių teismų praktiką, į kurią atsižvelgti taip pat įpareigojamos visos valstybės institucijos Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 15 straipsnio 3 dalyje nustatytu teisiniu pagrindu, pateikiamus išaiškinimus, pažymima, jog valstybės institucija, nagrinėdama asmens prašymą, turi taikyti tas teisės normas, kurios galiojo prašymo pateikimo metu. Taigi, nagrinėjamu atveju sprendžiama, kad atsakovė, nagrinėdamas pareiškėjo NŽT 2023 m. birželio 21 d. pateiktą prašymą priimti sprendimą dėl kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo pradžios ir planavimo tikslų, iš esmės veikė neteisėtai, kadangi pareiškėjo prašymą išnagrinėjo vadovaudamasi ne prašymo pateikimo metu galiojusia Įstatymo redakcija, o būtent vėliau, t. y. nuo 2023 m. liepos 1 d. įsigaliojusiu Lietuvos Respublikos ūkininko ūkio įstatymo Nr. VIII-1159 11 straipsnio pakeitimo įstatymu. Taigi šiuo konkrečiu atveju atsakovė neturėjo teisinio pagrindo vadovautis teisės akto redakcija, kuri įsigaliojo vėliau, nei nagrinėjamu atveju susiklostė juridiniai faktai, t. y. pareiškėjas pateikė prašymą.

Situacija, kai viešojo administravimo subjekto sprendimui iš esmės suteikiama retroaktyvi galia akivaizdžiai prieštarauja bendriesiems teisės principams, inter alia pažeidžia pareiškėjo teisėtus lūkesčius. Tokie viešojo administravimo subjekto veiksmai visiškai nedera su gero administravimo bei atsakingo valdymo imperatyvais, mažina visuomenės ir jos narių pasitikėjimą valdžios įstaigomis (LVAT 2014 m. kovo 25 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A756-997/2014).

11. Teismo vertinimu, toks atsakovės pareiškėjo prašymo nagrinėjimui taikytinos teisės akto redakcijos pasirinkimas ne tik kad neužtikrino pareiškėjo teisės į tinkamą pareiškėjo prašymo išnagrinėjimą, bet ir pažeidė pareiškėjo teisėtų lūkesčių bei gero administravimo principus.

11.1. Atsakovės atsiliepime nurodyti argumentai dėl Taisyklių nuostatų taikymo, o konkrečiai šio teisės akto 19 punkte nustatyto termino NŽT vadovui ar jo įgalioto teritorinio padalinio vadovui priimti sprendimą ne vėliau kaip per 20 darbo dienų nuo planavimo organizatoriaus prašymo dienos, nepateisina atsakovės pasirinkimo pareiškėjo prašymo nagrinėjimui vėliau įsigaliojusio teisės akto redakciją taikyti retroaktyviai.

12. Vadovaudamasis tuo, kas išdėstyta, teismas daro išvadą, kad pareiškėjo skundžiamas NŽT Įsakymas yra neteisėtas, kadangi priimtas vadovaujantis vėliau priimto teisės akto redakcija. Taigi teisėjų kolegija sprendžia, kad yra pakankamas teisinis pagrindas panaikinti pareiškėjo skundžiamą aktą – Įsakymą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 88 straipsnio 2 punktas).

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 2 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu,

nusprendžia:

Pareiškėjo G. B. skundą tenkinti.

Panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos 2023 m. liepos 12 d. įsakymą Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl atsisakymo nustatyti kaimo plėtros žemėtvarkos projekto rengimo pradžią ir planavimo tikslus“.

Sprendimas per 30 (trisdešimt) kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų administracinį teismą.